牛月永

（中共中央黨校，北京100091）

授權民主：防腐之本

牛月永

（中共中央黨校，北京100091）

防腐是當前民主政治建設的重大問題。防腐的問題表面看來是限制或制約權力運行的過程。其實不然，防腐是清除權力運行過程中的阻礙、保持權力運行合法性的過程。在權力運行的環(huán)節(jié)防腐只是防腐的治標之策，其實授權環(huán)節(jié)的民主才是防腐的治本之策。授權環(huán)節(jié)是防腐的關鍵階段，授權民主才是防腐的治本之策。

授權；民主；防腐

權力的運行會帶來負效應，對權力運行的監(jiān)督能夠對其進行制約，但是不能從根源上對權力的運行帶來的負效應進行治理。同時，讓權力在陽光下運行也只是治標之策。如果我們把分析問題的重點放在權力運行的前一個階段——授權階段，那么解決防腐問題的思路就明朗了：防腐的關鍵階段——授權與防腐的陽光之劑——民主相結合而形成的授權民主才是防腐之本。

一、授權環(huán)節(jié)是防腐的關鍵階段

授權即權力的授受，包括兩層含義：一是上級對下級的任命，即指認一定人員，擔任某些職位。其實質是一種內定，是集中的一種體現(xiàn)；二是下級對上級的選舉，即民眾通過選舉把權力授予代表。其實質是一種放權，是民主的一種體現(xiàn)。這兩種不同的方式相互交織，隨著時代的發(fā)展呈現(xiàn)不同的特點。在計劃經(jīng)濟時代任命的授權方式較為突出，在市場經(jīng)濟時代選舉授權方式較為明顯。特別是隨著現(xiàn)代民主政治的發(fā)展、民眾政治參與積極性的提高、執(zhí)政黨自身建設的改革創(chuàng)新力度的提升，在權力的授受中民眾歸向選舉，而對于任命則較失之認同。我們知道在民主政治發(fā)展過程中，社會認同是執(zhí)政合法性的核心。所以民眾選舉在民主政治建設中處于重要地位。這樣授權民主作為授權環(huán)節(jié)的重要內容和內在要求就得到了體現(xiàn)。又由于授權是權力運行的前提，所以授權環(huán)節(jié)是防腐的關鍵階段。

1.授權是權力運行的前提。首先，從權力的來源看，權力不是憑空產(chǎn)生的，是以國家為依托的。行使權力是國家的基本特征和存在價值。國家權力包括主權和治權，即人民主權和政府治權。在人民與政府之間，人民是國家權力的主體，一切權利屬于人民；政府是國家權力的載體，全心全意為民服務的執(zhí)行者。治權來源于主權的授權。沒有人民主權的授權，即人民主權原則的體現(xiàn)，就沒有國家（政府）的權力運行，即執(zhí)行全心全意為民服務的職責。所以授權是執(zhí)行權力的開始。其次，從權力的合法性看，授權是權力運行的前提。迪韋爾熱認為“合法性指的是一個集體的大多數(shù)人認為一種權力、一種權威和一種等級制是合情合理的，即符合價值體系的。”[1]72其實合法性就是一種社會認同，也就是權力要得到民眾的認可，也即民眾的授權。同時，由于國家與社會的二元分化，使得民眾相信政府永遠在忠誠地代表著他們的利益的理由只能是人民主權原則。詹姆斯·W·西瑟指出：“真正的自由需要社會中一種實際的權力來反對國家，需要一種公民意志來限制政府和保護權利?！盵2]40-41人民主權原則是權力運行良好的前提和保障。也可以表述為民主原則（即授權）作為一種維護權力合法化的社會安排，是權力運行的前提。

2.授權是防腐的前沿。我們知道權力產(chǎn)生腐敗。問題的關鍵是如果在權力產(chǎn)生之前就把腐敗產(chǎn)生的條件清除的話，那么就能防止腐敗。要清除腐敗產(chǎn)生的條件，防止腐敗的產(chǎn)生，必然經(jīng)過授權環(huán)境的過濾，在授權環(huán)節(jié)形成防腐的堅固前沿。首先，相對于權力的運行而言，授權處在前沿始點。權力的存在是一個從形成、運行到回收的過程。在這個過程中三者是一個有機統(tǒng)一體。權力的形成是始點，權力的運行是經(jīng)過，權力的回收是終點。沒有權力的形成，也就無所謂權力的運行和回收；沒有權力的運行，也就沒有權力的回收和對權力合法性的檢測；沒有權力的回收，也就無法形成新一輪的循環(huán)和良性互動。授權是權力存在的起點之一，因為權力的開端除了授權外還有僭取，授權是適應當代權力合法性的最佳方式。其次，相對于腐敗的形成而言，授權是防腐的前沿。阿克頓說過：“在所有使人類腐化墮落和道德敗壞的因素中，權力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素。”[3]342由此可以多少看出權力很容易使治權者滋生腐敗。腐敗是與權力相關的詞匯，為什么治權者容易滋生腐敗呢？“在個人利益與公共利益還存在差異的社會里，在權力的所有者與權力的行使者還處于相對分離的狀態(tài)下，謀取個人利益始終是掌權者行為動機的重要組成部分，這就決定了掌權者的意志是不可能完全超脫現(xiàn)實的，它隨時都會受到社會上各種復雜因素以及個人情感欲望的糾纏，隨時都面臨著超越法律和道德界限的誘惑，并以特有的方式在權力運行中表現(xiàn)出來。”[4]64這種特有的方式就是腐敗。在一定程度上腐敗就是個人利益與公共利益的嚴重脫離。所以，在權力形成之前設防，比權力運行時進行監(jiān)督作用更大。這樣權力運行前的授權就成了設防的前沿陣地，成為了防腐的必然選擇。

二、民主是防腐之策

從古希臘到當代，從西方民主到東方民主，民主始終作為一種理想，構成不斷前進的標準。民主作為共性而存在具有普遍的價值，其核心是人民主權原則，即人民是最終的政治權威。其本質是大眾權力，即權力和權威依賴于人民。在社會主義條件下，人民是國家的主人，享有管理國家的一切權力。由于國情所限，廣大人民不能直接從事國家和社會事務的管理，而只能通過間接民主，通過選舉產(chǎn)生代表，由代表直接行使國家和社會事務的管理權。這樣就造成了人民作為權力的所有者與代表作為權力的管理者的分離。也就是說，國家權力屬于人民所有、國家權力的運行屬于人民所管只是理論上的合理的解讀，實踐中兩者是分離的。又由于權力具有腐蝕性，權力的管理者容易被權力所腐蝕。所以，對權力進行監(jiān)督是十分重要和十分必要的。而能夠有效實施制約監(jiān)督的關鍵手段就是民主。

1.民主，讓權力在陽光下產(chǎn)生。民主作為一種制度就是按照多數(shù)人的意志管理國家和社會事務的制度。民主的本質是人民當家作主。要實現(xiàn)人民當家作主就要堅持民主制度，按照多數(shù)人的意志管理國家和社會事務。在這里多數(shù)人的意志就是陽光，也就是說權力是在民眾中產(chǎn)生的，權力是民眾賦予的。讓權力在陽光下產(chǎn)生，就是讓權力在民主的條件下產(chǎn)生。這就使民主必須遵循幾條原則。首先，主權原則。即人民是國家權力的主人，一切權力屬于人民。這是民主的首要的基本原則，是民主的基石和靈魂，也是讓權力在陽光下產(chǎn)生的關鍵。其次，自由平等原則。即人民能夠適當?shù)貐⑴c民主政治，發(fā)表意見，進行投票選舉。自由、平等是民主政治的基本要素，也是讓權力在陽光下產(chǎn)生的前提條件。再次，公開競爭的原則。公開競爭是民主政治的基本特征和顯著標志，也是聯(lián)系民眾的重要渠道，這是讓權力在陽光下產(chǎn)生的重要內容。最后，協(xié)商原則。協(xié)商是一種必不可少的民主程序，在政治生活中扮演著重要角色。一般情況下，協(xié)商就是在最終表決之前依照民主的原則，廣泛聽取各種意見，并對不同意見進行廣泛而深入的交流探討，以求得共識。同時，協(xié)商可以化解矛盾，維護和促進社會穩(wěn)定，是讓權力在陽光下產(chǎn)生的助推劑。

2.民主，讓權力在陽光下運行。權力的運行是代表人民意志和利益的公仆直接行使國家和社會事務的管理權的過程。在此過程中往往產(chǎn)生兩種不同的情況：一種是正確行使。即公仆們時刻牢記權為民所授，忠于職守，全心全意為民服務；另一種是公仆們把人民賦予的權力看成個人牟利的工具，被權力所腐蝕，個人利益高于一切。為此，必須進行制度安排，預防不法分子的出現(xiàn)。在所有制度安排之中，民主居上。首先，完善民主決策。包括決策原則的民主，堅持民主集中制的原則；決策參與的民主，擴大群眾的決策參與度；決策程序的民主，使民主公開的要求體現(xiàn)在其過程中。其次，完善民主行政。一是信息公開是民主行政的前提。權力運行的過程包含諸多信息，如果人民對政府有哪些權力、權力如何行使不知情或一知半解，不僅落實人民群眾的知情權、參與權、選舉權和監(jiān)督權會成為空話，而且也極易為某些人搞暗箱操作或貪污腐敗提供便利。要完善相關法律和制度、要增強公職人員的公開意識、要重視民眾信息需求和參與、要細化內容和明確標準、要依法公開和加強問責。二是思想轉變是民主行政的關鍵。民主行政的關鍵是公仆們在思想上要認識到自己是人民的公仆，人民才是主人。然而情況往往相反，公仆為虛，主人為實，公仆主動與人民群眾拉開差距，擺出一副高高在上、盛氣凌人的模樣。這種思想與民主意識相悖，嚴重影響到民主行政。所以要轉變公仆的思想，使其認識到權為民所授，才能使公仆做到情為民所系，才能使公仆真正做到利為民所謀，避免公仆將個人利益置于黨和國家利益之上。再次，完善民主監(jiān)督。在我國，一是完善黨內監(jiān)督，包括組織監(jiān)督和黨員監(jiān)督。二是黨外監(jiān)督，主要指民主黨派的監(jiān)督。三是群眾監(jiān)督，這是黨的群眾路線在民主政治方面的體現(xiàn)，是確保權力陽光運行的基礎和根本。當前在信息技術飛速發(fā)展、網(wǎng)絡遍及全球的時代，網(wǎng)絡已經(jīng)成為人們生活中的一部分，具有便捷的交互功能。網(wǎng)絡監(jiān)督已發(fā)揮重要的作用，很多腐敗分子的落網(wǎng)，就是網(wǎng)絡監(jiān)督的功勞。網(wǎng)絡監(jiān)督已成為群眾監(jiān)督的重要部分。

三、授權民主才是防腐的治本之策

民主在權力所處的不同階段發(fā)揮著不同的作用，產(chǎn)生不同的影響。在與權力相關的概念中民主可以分為授權民主、運行民主。授權民主側重于權力運行前的民主，即權力產(chǎn)生時的民主，比如選舉等。運行民主側重于權力運行過程中的民主，比如監(jiān)督等。由前述分析可知，權力產(chǎn)生時的授權環(huán)節(jié)是防止腐敗的關鍵階段。民主又是防腐的良劑。如果把授權與民主結合一起而加以分析，那么授權民主就是防腐根本措施。也就意味著只有在授權環(huán)節(jié)注重民主，才能從根源上遏制腐敗。也表明在防腐問題上授權民主與一般運行民主的不同之處在于授權民主突出治本。

1.授權民主從根源上遏制腐敗的產(chǎn)生。民主制度的確立是權力健康的形成和運行的必然。盧梭在社會契約論中曾指出：“把國家收買到手的人到頭來而不出賣國家，而不從弱者的身上撈回自己以前被強者所敲去的那筆錢，那是難得有的事?！盵5]98明確了授權民主對于從根源上遏制腐敗的必要性。首先，授權民主形成了一種民主政治健康運轉的良好環(huán)境。這種良好的環(huán)境主要體現(xiàn)在群眾的監(jiān)督方面。群眾監(jiān)督的實質是將權力產(chǎn)生和運行置于群眾的視線之下。在人民當家作主的氛圍中人民群眾是民主的主體，并且是權力運行的決定力量，自然也是一種監(jiān)督力量。只要群眾的監(jiān)督力量真正的被發(fā)揮出來，就能使腐敗分子消失在萌芽之中，或者毫無藏身之地，就能形成一種民主政治健康運轉的良好環(huán)境。其次，授權民主杜絕了腐敗形成的條件。民主的多數(shù)原則是一種內在的權力制約監(jiān)督機制。多數(shù)原則是民主的基本原則，意味著大多數(shù)人具有決定權，少數(shù)人要服從多數(shù)人的意見。這就使得多數(shù)具有人民的權威，體現(xiàn)出人民主體原則，并且支撐著民主的靈魂。民主的多數(shù)原則成為一種制度，并且是民主政治制度的組成部分。同時，民主的多數(shù)原則從根源上否定了個人的專制，內在地作為一種政治制度運轉的監(jiān)督制度，以制度的形式筑起了堅固的防腐高墻。如果再從民主的本質分析可知，民主與腐敗水火不容，因為民主維護的是多數(shù)人的利益，腐敗是建立在個人利益之上。所以無論從制度層面還是本質方面都可以看出授權民主與腐敗勢不兩立，民主絕不允許腐敗的出現(xiàn)。

2.授權民主從運行上推進腐敗的消除。權力授予上的不民主是導致權力濫用的一個重要誘因。在我國主要體現(xiàn)在干部的選拔、任用、調配等授權環(huán)節(jié)上不能充分體現(xiàn)民主的實質。這就必須深化干部人事制度改革，加強對權力授予過程的監(jiān)督，堅決糾正選人用人上的不正之風，整治跑官要官、買官賣官等消極腐敗行為，確保權力正當授予、規(guī)范運行。一是加強對“一把手”權力的制約和監(jiān)督。這是克服選人用人上的不正之風最重要的保障。凡是在黨內重大事項集中形成共識決定時，書記在班子里只有一票，并不擁有足以否定大多數(shù)人的權力。書記的作用就在于集思廣益，集中大家的好主意、好看法，或者引導大家形成新見解、新認識，絕不是動輒把自己的意見強加于他人，時時處處以自己的意志為轉移。民主的思想是作為領導者首要必備的素養(yǎng)。二是注重通過民主評議、民意調查來解決問題。這是加大群眾參與力度的重要途徑和建設民主政治的重要渠道，是反腐倡廉的陽光之策?！饵h政領導干部選拔任用工作責任追究辦法》第九條規(guī)定“在黨政領導干部選拔任用工作民主評議、民意調查中，本地區(qū)本部門群眾滿意度明顯偏低、選人用人方面問題突出、干部群眾反映強烈的，經(jīng)組織考核認定，應當追究負有責任的黨委（黨組）和組織人事部門主要領導干部的責任?！边@樣一來就會迫使領導干部努力平息群眾的不滿，想辦法解決問題?？梢?，用民主的方式解決這種現(xiàn)象是問題的根本所在。三是要確保制度的系統(tǒng)性。制度建設具有長期性、根本性、全局性和穩(wěn)定性。制度建設強調的是制度要素之間的協(xié)調性和系統(tǒng)性。只有確保制度體系的系統(tǒng)性才能確保制度的整體性，充分發(fā)揮制度的執(zhí)行力。當前，加強民主政治制度建設是貫穿民主政治建設全局的根本舉措，也是預防腐敗的關鍵決策。四是確保監(jiān)督的剛性。監(jiān)督的過程也就是民眾行使權力的過程，也是執(zhí)政合法性與有效性統(tǒng)一的過程。失去了監(jiān)督的權力就會使權力偏離人民的意志，從而導致權力運行的不良循環(huán)，最終使權力失去其合法性，造成腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。得到監(jiān)督的權力才能保持權力的合法性與有效性的統(tǒng)一，才能保證權力良性運行和具有持久的生命力，才能防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。在監(jiān)督的過程中要體現(xiàn)民眾的權威，使監(jiān)督真正落到實處。這既是人民當家作主的內在需要，也是授權民主的外在體現(xiàn)。為此，要確保監(jiān)督有剛性。這就需要增強監(jiān)督的執(zhí)行力，讓監(jiān)督由“軟”變“硬”。同時還需要注重監(jiān)督結果的運用，充分尊重民意，確保民眾的主體地位。

[1][法]莫里斯·迪韋爾熱.政治社會學[M].北京:華夏出版社, 1987.

[2][美]詹姆斯·W·西瑟自由民主與政治學[M].上海:上海人民出版社,1998.

[3][英]阿克頓自由與權力[M].北京:商務印書館,2001.

[4]王壽林.權力制約和監(jiān)督研究[M].北京:中共中央黨校出版社,2007.

[5][法]盧梭.社會契約論[M].北京:商務印書館出版,1980.

[責任編輯:孫巍]

D 035.4

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1002-7408（2010）08-0034-03

牛月永（1978-），男，山東菏澤人，中共中央黨校黨建專業(yè)博士研究生,研究方向：政黨理論研究。