□吳蘭

（長(zhǎng)春市委，吉林 長(zhǎng)春 130012）

行政裁量權(quán)的訴權(quán)分析

□吳蘭

（長(zhǎng)春市委，吉林 長(zhǎng)春 130012）

規(guī)范行政裁量權(quán)需要通過訴權(quán)對(duì)行政裁量的內(nèi)容進(jìn)行控制。本文認(rèn)為，通過訴權(quán)對(duì)行政裁量的控制，具有理論的基礎(chǔ)與實(shí)踐的優(yōu)越性。但司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查應(yīng)保持一定的限度，不能對(duì)行政權(quán)過分干涉。因此，在司法實(shí)踐中，法官應(yīng)該對(duì)行政裁量的合理性進(jìn)行審查。

行政合理性；行政裁量；司法審查；訴權(quán)

20世紀(jì)以來，行政權(quán)極大擴(kuò)展，立法不得不授予行政機(jī)關(guān)大量的、寬泛的行政裁量權(quán)，司法對(duì)裁量權(quán)在審查上又面臨技術(shù)上的障礙。為了防止行政失范和權(quán)力濫用給行政相對(duì)人造成損害，從而背離法治理念，需要通過訴權(quán)內(nèi)容對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制。

一、行政裁量權(quán)能否作為司法規(guī)制的對(duì)象

行政裁量權(quán)能否成為司法規(guī)制的對(duì)象，歷來就存在爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為的裁量一般不違法，不能作為行政訴訟的原由。有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)具有首次性與原始性，而行政法院適用法律具有“反應(yīng)性”和審查性。一般而言，對(duì)行政裁量權(quán)行使的不當(dāng)問題，理論上多稱之為“適當(dāng)性”或“合理性”問題，濫用自由裁量權(quán)行為在形式上有著“合法”的外在形式和表現(xiàn)。所以，行政主體作出該選擇本身不存在是否違法的問題，行政裁量權(quán)的行使一般不能成為訴訟法的對(duì)象。［1］（p124）另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政裁量權(quán)應(yīng)該成為訴訟法的對(duì)象。行政機(jī)構(gòu)需要處理的事件大部分都是通過裁量來實(shí)現(xiàn)的。因此，裁量一詞是作為限定行政機(jī)關(guān)權(quán)力發(fā)揮以及描述司法審查對(duì)行政行為審查的本質(zhì)的主要術(shù)語。所以，對(duì)法院而言，知道行政裁量是衡量行政行為以及明確法院所具有功能的必備保障。［2］也有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)行政裁量權(quán)的司法審查并不會(huì)損害政府的行為。行政人員在執(zhí)法過程中，需要嚴(yán)格遵循法定的授權(quán)范圍。［3］

筆者認(rèn)為，行政裁量權(quán)能否進(jìn)行司法審查，首先需要討論的是對(duì)立法權(quán)與行政權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)。就二者各自的范圍而言，二者具有緊密聯(lián)系性，“前一領(lǐng)域所包括的按其內(nèi)容來說是完全普遍的，亦即法律的規(guī)定；而后一領(lǐng)域所包括的則是特殊的東西和執(zhí)行的方法。”［4］（p316）但這不能說行政權(quán)與司法權(quán)是對(duì)立的?；诠沧R(shí)，完全不受限制的行政權(quán)會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)的濫斷，而防止這種濫斷的關(guān)鍵，理論上的路徑具有兩種：一是以權(quán)力制約權(quán)力；二是以權(quán)利制約權(quán)力。后者本質(zhì)是規(guī)定公民的權(quán)利，從而限制行政權(quán)行使的界限。前者是依賴于國(guó)家的公權(quán)力達(dá)到制約行政權(quán)的濫用，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力的平衡，這主要表現(xiàn)為立法權(quán)對(duì)行政權(quán)與司法權(quán)的制約。在立法允許行政裁量權(quán)存在的情形之下，司法權(quán)對(duì)其行使也就是題中之義。此外，行政權(quán)的本性決定了僅僅依靠權(quán)利來制約行政權(quán)是不可靠的，這就需要另外一種公權(quán)力來對(duì)此進(jìn)行保障，而作為“法治的最終屏障”的司法權(quán)乃是對(duì)行政權(quán)制約的必然與最佳選擇。于此，我們可以說，為了防止這種權(quán)力的濫用，司法權(quán)對(duì)此進(jìn)行制約乃是最好的途徑。對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行司法審查，具有以下優(yōu)點(diǎn)：

第一，保障行政裁量權(quán)的合理運(yùn)用。行政裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)在具體行政行為時(shí)行使的權(quán)力。行政裁量權(quán)的本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)，在從事具體行政行為時(shí)而予以運(yùn)用的權(quán)力，這種權(quán)力具有濫用的可能。依據(jù)司法權(quán)的公正性對(duì)行政裁量的內(nèi)容進(jìn)行審查，從而能夠保障行政裁量權(quán)的合理利用。

第二，對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行審查符合行政裁量的本質(zhì)特定。行政裁量權(quán)的本質(zhì)是在追求實(shí)質(zhì)正義中做出的在法律范圍內(nèi)相適應(yīng)的行為權(quán)力。“行政行為中的裁量，是指法院在審查行政行為時(shí)，能夠在何種程度上進(jìn)行審查的問題，即法院在何種程度上必須以作出行政行為的行政廳的判斷為前提來審理的問題。從另外的角度來看這個(gè)問題的話，就是是否存在法律作為行政權(quán)的判斷專屬事項(xiàng)委任的領(lǐng)域乃至其范圍的問題，裁量實(shí)際上成為問題的，是以法院對(duì)行政行為的審查范圍的形式出現(xiàn)的?！保?］（p90）行政裁量是政府為了有效地運(yùn)用它所擁有的手段或資源，實(shí)現(xiàn)政府所管理目的的需要。但需要強(qiáng)調(diào)的是，在法治政府框架之下，公民及其財(cái)產(chǎn)并不是政府行政的對(duì)象，也不是政府為了實(shí)現(xiàn)其目的而應(yīng)加以運(yùn)用的手段。因此，有學(xué)者認(rèn)為，“行政機(jī)構(gòu)在法治下行事，也常常不得不行使自由裁量權(quán)，正如法官在解釋法律時(shí)要行使自由裁量權(quán)一般。然而，這是一種能夠且必須受到控制的自由裁量權(quán)，而控制方式便是由一個(gè)獨(dú)立的法院對(duì)行政機(jī)構(gòu)經(jīng)由這種自由裁量權(quán)而形成的決定的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行審查?！保?］（p270－271）

第三，行政裁量權(quán)的司法審查能夠保障裁量目的的真正實(shí)現(xiàn)。行政裁量權(quán)的行使本身是追求實(shí)質(zhì)正義的行為，如果不對(duì)此加以司法審查，該實(shí)質(zhì)正義有可能變成裁量權(quán)行使者追求自己利益的工具。因?yàn)?，“裁量雖是在追求個(gè)案實(shí)質(zhì)正義，但如遇相同或相似個(gè)案，如做出差異性過大的裁量決定，不僅違反憲法平等原則，亦與個(gè)案實(shí)質(zhì)正義所追求的內(nèi)容不相符合，因此行政機(jī)關(guān)為避免此不當(dāng)情況出現(xiàn)，基本上會(huì)經(jīng)由行政內(nèi)部制定具體行政規(guī)則性質(zhì)之裁量基準(zhǔn)來作為所屬公務(wù)員與下級(jí)機(jī)關(guān)為裁量權(quán)行使的標(biāo)準(zhǔn)?！保?］（p461）所以，行政裁量權(quán)的司法審查也就是確保行政裁量權(quán)的目的得以真正實(shí)現(xiàn)的一個(gè)必要的機(jī)制。

第四，行政裁量權(quán)的司法審查是保障受害人利益的需要。在實(shí)際生活中，行政裁量權(quán)的行使有可能對(duì)公民的利益造成損害，而對(duì)受害人的救濟(jì)只能通過司法救濟(jì)的途徑才能得以實(shí)現(xiàn)。

二、司法權(quán)對(duì)行政裁量權(quán)審查的限度

學(xué)者認(rèn)為，在對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行控制的立法、行政、司法等系統(tǒng)工程中，司法審查是對(duì)行政裁量進(jìn)行控制的“綱”。［8］（p5）盡管這種說法筆者不敢茍同，但這的確指出了司法審查對(duì)行政裁量權(quán)的控制作用。但是，司法審查對(duì)行政裁量的控制應(yīng)該是謹(jǐn)慎的。亞里士多德就認(rèn)為，對(duì)行政裁量權(quán)的控制，應(yīng)“盡可能地少留未決問題讓法官去解決”。［9］（p208）英國(guó)著名行政法學(xué)者科奇也認(rèn)為，“法律對(duì)行政執(zhí)法人員而不是法律賦予了裁量的權(quán)力，該種權(quán)力具有首次的司法決定的性質(zhì)?！遥魏尾昧慷假x予了行政執(zhí)法人員具有犯一定錯(cuò)誤的自由。事實(shí)上，裁量本身具有一定范圍內(nèi)從事行為的自由，這就使得執(zhí)法人員的裁量有別于具有相關(guān)特定知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)的專家對(duì)此所作出的行為。作為結(jié)果，當(dāng)法院對(duì)裁量進(jìn)行司法審查時(shí)，應(yīng)該保持一定有時(shí)是極度的克制?！保?0］學(xué)者認(rèn)同司法審查對(duì)行政裁量的克制，這主要是因?yàn)樗痉▽彶閷?huì)損害行政裁量權(quán)的行使。因?yàn)椋?/p>

第一，嚴(yán)格的司法審查制度將會(huì)導(dǎo)致行政效率低下。在嚴(yán)格司法審查的情況下，行政機(jī)關(guān)的行為動(dòng)輒得咎，不利于行政機(jī)關(guān)靈活管理事務(wù)。如果行政機(jī)關(guān)的行為動(dòng)輒得咎，則不利于行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也不利于行政機(jī)關(guān)開展行政活動(dòng)對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，最終會(huì)損害行政權(quán)的行使。對(duì)此，威利斯（John Willis）認(rèn)為，對(duì)行政裁量的司法審查損害了行政行為的創(chuàng)造性，損害了行政自治的內(nèi)容，如果行政人員嚴(yán)格遵循法律的剛性規(guī)則，行政人員在司法審查面前動(dòng)輒得咎，就不能建立一個(gè)有效的政府。［11］

第二，嚴(yán)格的司法審查將導(dǎo)致行政權(quán)與司法權(quán)的分權(quán)受到損害。在民主與法治國(guó)家，行政權(quán)與司法權(quán)的分離是保障人權(quán)、保障社會(huì)公正所必不可少的。如果司法機(jī)關(guān)對(duì)此進(jìn)行審查，那么就會(huì)使行政權(quán)受到司法權(quán)的侵害。凱爾森因此擔(dān)心：“倘因現(xiàn)行法之適用，在其正審理之案件不能獲致合乎該法院之道德觀或政治觀的結(jié)果，便容許法院依自己之裁判，那就顯然賦予法院以太廣泛的權(quán)限。假若讓法院之道德觀或政治觀代替立法者之道德觀或政治觀，那便無異于要立法者將其職位讓給法官”。［12］（p86）“不管是在英國(guó)、法國(guó)等西方國(guó)家，還是在中國(guó)，法院永遠(yuǎn)不可能、也沒有能力像立法機(jī)關(guān)那樣制定廣泛的實(shí)體法規(guī)則，否則，就會(huì)違反憲政結(jié)構(gòu)之下法院的角色，變?yōu)榇媪⒎C(jī)關(guān)為行政機(jī)關(guān)選擇行為的規(guī)則。適度的角色錯(cuò)位可以容忍，但過分的角色錯(cuò)位是絕對(duì)不允許的。”［13］在該種分權(quán)機(jī)制下，司法對(duì)行政裁量權(quán)的審查需要保持克制。

第三，嚴(yán)格的司法審查制度將導(dǎo)致行政裁量權(quán)難以正確行使。行政裁量權(quán)的存在是行政權(quán)力行使的必然結(jié)果，所以，行政裁量權(quán)是不同行使方式中選擇出能夠?qū)崿F(xiàn)個(gè)案正義的行使方式。行政機(jī)關(guān)對(duì)此的選擇就需要保持一定的裁量權(quán)，這樣才能實(shí)現(xiàn)法定的目的，通過對(duì)法定目的的解讀來實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。但是，如果對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的司法審查，將會(huì)導(dǎo)致行政裁量的動(dòng)輒得咎，不便于行政裁量權(quán)的行使。

基于以上理由，筆者認(rèn)為，嚴(yán)格的司法審查存在著一定的局限，應(yīng)該對(duì)之進(jìn)行限制。這就需要司法在對(duì)行政裁量權(quán)的審查過程中保持一個(gè)限度或者堅(jiān)持一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

第一，在司法審查中，不能對(duì)行政裁量權(quán)行使的構(gòu)成要件進(jìn)行審查。司法如果對(duì)行政裁量權(quán)的構(gòu)成要件進(jìn)行審查，將會(huì)阻礙行政機(jī)關(guān)對(duì)裁量行為的判斷。因?yàn)?，“理論成立的前提?yīng)是承認(rèn)法構(gòu)成要件為司法審查之必然對(duì)象，但為尊重行政機(jī)關(guān)之專業(yè)判斷，特別是近來科技立法之規(guī)定，在法構(gòu)成要件上形成一行政自我領(lǐng)域，在此領(lǐng)域中行政機(jī)關(guān)所為之決定，法院僅能審查行政機(jī)關(guān)是否有逾越此領(lǐng)域范圍，其余在此領(lǐng)域中所為之行政決定，法院必須尊重，不得為審查之?！保?4］（p459－460）

第二，對(duì)不確定概念的運(yùn)用司法審查需要保持克制。不確定概念本身就是立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使相關(guān)的職權(quán)而在立法中作出的規(guī)定。不過，這不等于不確定概念不能受到司法審查。因?yàn)椴淮_定概念的存在，將會(huì)導(dǎo)致行政裁量權(quán)力的濫用，為了保障這種權(quán)力的行使符合權(quán)力的目的，應(yīng)該對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行司法審查。但是，該種審查需要保持一定限制，也就是說，行政機(jī)關(guān)在行使不確定概念行政權(quán)的所有場(chǎng)合都要受到審查。但如果不確定概念的運(yùn)用是在行政機(jī)關(guān)處理特殊事務(wù)或者既定情形時(shí)不能允許司法審查。

第三，對(duì)個(gè)人基本權(quán)利的侵害，要受到全面的審查。基本權(quán)利是由憲法所確定的一種綜合性的權(quán)利體系。1948年《世界人權(quán)宣言》以及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》幾乎用相同的文字規(guī)定了人的基本權(quán)利：生命權(quán)，免受酷刑或殘忍的、不人道的、侮辱性的待遇或刑罰權(quán)，任何人不得使為努力，不應(yīng)被強(qiáng)迫奴役，人生自由與安全權(quán)等等。這些權(quán)利是憲法保障公民生存與發(fā)展所必要的內(nèi)容，這種權(quán)利的侵害將會(huì)導(dǎo)致法律的基本違反。所以，在人的基本權(quán)利受到侵害的時(shí)候，“行政法院原則上應(yīng)從法律和事實(shí)兩個(gè)方面對(duì)行政決定進(jìn)行不受限制的審查……只有在有關(guān)事務(wù)極為復(fù)雜和特別靈活，以至理解具體行政決定如此困難，司法審查可能破壞職能界限的情況下，才能考慮行政機(jī)關(guān)享有‘有限的決定自由空間’?！保?5］（p90）

第四，超越權(quán)力與濫用權(quán)力要進(jìn)行司法審查。各國(guó)法院對(duì)行政裁量的審查做法有明顯差異，共同之處集中在兩個(gè)方面：超越裁量權(quán)與濫用權(quán)力。前者主要是指該裁量超越授權(quán)范圍而行使權(quán)限致處分成為違法，后者是指表面上行政機(jī)關(guān)雖在授權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)限，但超越了法律授權(quán)的內(nèi)在限度。［16］如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟法第201條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依裁量權(quán)作為之行政處分，以其作為或不作為逾越權(quán)限或?yàn)E用權(quán)力者為限，行政法院得予撤銷”。

根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，①該條內(nèi)容為“人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：（一）具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：⒈主要證據(jù)不足的；⒉適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；⒊違反法定程序的；⒋超越職權(quán)的；⒌濫用職權(quán)的。（三）被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。（四）行政處罰顯失公正的，可以判決變更?！蔽覈?guó)的司法機(jī)關(guān)主要是對(duì)行政行為不合法、濫用職權(quán)以及程序違法進(jìn)行審查。［17］（p15）從比較法的視角來看，我國(guó)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定體現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)家行政權(quán)和司法權(quán)合理配置的要求。此種規(guī)定表明，立法者在規(guī)定對(duì)行政行為的司法審查時(shí)，遵守了司法權(quán)有限的基本規(guī)律。

三、法官如何對(duì)行政合理性進(jìn)行審查

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，法院只能就具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，只有在行政處罰顯失公正時(shí)，才可以對(duì)其合理性進(jìn)行有限度的審查，并作出變更的判決。因?yàn)椋皬膬r(jià)值判斷的角度講，合理性原則追求的是一種至善的境界，而且法律也提倡行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)將合理性三原則發(fā)揮到極致，但若法院嚴(yán)格地以合理性原則的要求去判斷自由裁量行政行為的效力，則行政效能將陷入癱疾是顯而易見的，而政府所承載的一系列重大社會(huì)目標(biāo)也就無從談起了?！保?8］《行政訴訟法》第5條也對(duì)此進(jìn)行規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。而《行政復(fù)議法》第1條所規(guī)定的任務(wù)，不僅在于糾正“違法的”具體行政行為，而且同時(shí)要糾正“不當(dāng)?shù)摹本唧w行政行為。由此可以推知，司法機(jī)關(guān)的行政審理行為僅適用合法性原則。司法機(jī)關(guān)是不是可以對(duì)行政合理性進(jìn)行審查呢？也就是說，行政相對(duì)人是否可以以行政合理性的內(nèi)容進(jìn)行訴訟呢？筆者認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)行政裁量的合理性進(jìn)行審查，這是因?yàn)椋?/p>

第一，對(duì)行政裁量合理性進(jìn)行審查，可以限制行政裁量權(quán)的濫用，這是督促行政機(jī)關(guān)積極高效行使行政權(quán)力的需要。行政自由裁量權(quán)的膨脹是現(xiàn)代行政的一個(gè)突出特點(diǎn)，如果不加以限制，它將會(huì)變成一種專斷權(quán)。對(duì)于行政自由裁量權(quán)，成文法的規(guī)制在技術(shù)上無法實(shí)現(xiàn)。為此，在適度范圍內(nèi)授予法官根據(jù)正義或理性來判斷行政行為是否合理的權(quán)力，確立行政合理性司法審查制度，以合理性司法審查來對(duì)抗行政自由裁量權(quán)，這也是控制自由裁量權(quán)的重要途徑。［19］

第二，對(duì)行政裁量合理性進(jìn)行審查，能夠保障行政相對(duì)人的利益，促進(jìn)行政裁量保障目的的實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)，盡管行政相對(duì)人對(duì)于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的可以申請(qǐng)復(fù)議，然而，由于行政機(jī)關(guān)自身的性質(zhì)，行政復(fù)議存在不可避免的缺陷，并不能有效保護(hù)行政相對(duì)人的利益。如果不允許司法對(duì)行政的合理性進(jìn)行審查，就剝奪了行政相對(duì)人的司法救濟(jì)權(quán)。

第三，將行政合理性列入司法審查能夠保障法治的統(tǒng)一。法律的統(tǒng)一不僅僅包括法律規(guī)則的一致、法律內(nèi)容的明確，而且也包括法律精神的統(tǒng)一。由法院作為法律解釋和適用的最后一道關(guān)口，可以確保法律的統(tǒng)一適用和解決法律之間的沖突。與行政機(jī)關(guān)相比，法院在對(duì)法律的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性具有更為高度的認(rèn)識(shí)，因此，正如學(xué)者指出的那樣，司法審查是維護(hù)法治統(tǒng)一的重要屏障。［20］（p556－557）

第四，對(duì)行政裁量合理性進(jìn)行審查也是世界其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)所在。盡管世界各國(guó)限制行政裁量的方法不同，但在審查行政合理性方面，一般需要對(duì)以下問題進(jìn)行分析：⑴行政裁量是否具有不正當(dāng)?shù)哪康?；⑵行政裁量是不是不考慮法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)考慮的因素，或者考慮法律規(guī)定不應(yīng)當(dāng)考慮的因素；⑶行政行為反復(fù)無常，相同情況不同對(duì)待，不同情況相同對(duì)待；⑷行政裁量顯失公平；⑸行政裁量不合理遲延或不合法拒絕。［21］如德國(guó)對(duì)行政裁量的合理性進(jìn)行審查主要表現(xiàn)在：⑴審查行政機(jī)關(guān)是否錯(cuò)誤理解法律概念和法律規(guī)定中的判斷余地。在進(jìn)行這種審查時(shí)，法院需要審查行政機(jī)關(guān)對(duì)法律概念的抽象解釋是否妥當(dāng)，而不審查不確定法律概念的特征在行政機(jī)關(guān)對(duì)具體案件的判斷中是否得到了正確的應(yīng)用；⑵審查行政機(jī)關(guān)是否沒有意識(shí)到具體案件中存在判斷余地；⑶審查行政機(jī)關(guān)是否故意曲解其活動(dòng)的法律界限，如未注意通常的判斷標(biāo)準(zhǔn)或客觀性要求，是否存在偏見、造成侵權(quán)損害等；⑷審查行政機(jī)關(guān)是否存在判斷瑕疵，如果存在，法院可以責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為。［22］（p358－360）所以，我國(guó)應(yīng)該吸收世界各國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)行政行為的合理性進(jìn)行審查。目前，在我國(guó)，應(yīng)根據(jù)以下內(nèi)容對(duì)行政行為的合理性進(jìn)行審查：

其一、根據(jù)法律的目的進(jìn)行審查。行政裁量是否構(gòu)成濫用，看是否符合法律目的，“如行政機(jī)關(guān)之裁量權(quán)行使不以裁量權(quán)授予法條或法律規(guī)定目的為基準(zhǔn)，此時(shí)就出現(xiàn)裁量權(quán)的濫用?！保?3］（p462）特別是當(dāng)存在著幾種選擇的可能性時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)于不確定法律概念的解釋選擇是否合理，人民法院有權(quán)審查，認(rèn)為合理的予以認(rèn)可，認(rèn)為不合理的則不予認(rèn)可。

其二，依據(jù)比例原則進(jìn)行審查。訴訟中，法院依據(jù)法律的原則對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查。在法治國(guó)家，政府的任務(wù)不再限于消極保障人權(quán)、保障公民的自由，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)遵守法律約束，在法定范圍內(nèi)行使權(quán)力，如果這種權(quán)力違反法律、超越職權(quán)則應(yīng)對(duì)公民進(jìn)行國(guó)家賠償。在比例原則中，強(qiáng)調(diào)手段的適當(dāng)，不可過分侵及義務(wù)人權(quán)利，這是與法治國(guó)家原則相契合的。比例原則以人權(quán)保障為最高價(jià)值追求，強(qiáng)調(diào)在達(dá)成目的的手段的副作用過大時(shí)可放棄目的的追求，講求公共利益與私人利益的平衡，其實(shí)質(zhì)是在國(guó)家與公民之間講求一種公平、和諧，這同樣是法治國(guó)家原則所能涵蓋的。［24］（p96）法官在審理案件的時(shí)候，需要結(jié)合比例原則所包含的內(nèi)容（即適當(dāng)性原則、均衡性原則的內(nèi)容）進(jìn)行審查。

從比較法視角而言，對(duì)于合理性司法審查的操作標(biāo)準(zhǔn)，在各國(guó)實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)不盡一致。美國(guó)法院對(duì)行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)主要有六個(gè)：⑴是否違法，其中“違法”包括實(shí)質(zhì)的違法與程序的違法；⑵是否侵犯憲法的權(quán)利、權(quán)力、特權(quán)或特免，其中憲法規(guī)定的權(quán)利包括公民的選舉權(quán)、人身自由權(quán)、言論自由權(quán)、正當(dāng)程序權(quán)等；⑶是否超越法定的管轄權(quán)、權(quán)力或限制，或者沒有法定權(quán)利；⑷是否專橫、任性、濫用自由裁量權(quán)。根據(jù)司法實(shí)踐，濫用自由裁量權(quán)的行為又包括目的不當(dāng)、專斷與反復(fù)無常、考慮了不相關(guān)的因素和未考慮相關(guān)的因素、不作為和遲延等；⑸是否沒有事實(shí)根據(jù)；⑹是否沒有“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”，其中“目的不當(dāng)、專斷與反復(fù)無常、考慮了不相關(guān)的因素和未考慮相關(guān)的因素、不作為和遲延”亦屬判定行政行為是否合理的具體操作標(biāo)準(zhǔn)。［25］（p556－557）英國(guó)法院對(duì)于行政行為的司法審查主要從以下十個(gè)方面進(jìn)行：⑴行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)作出行政決定時(shí)，將不相關(guān)之因素納入考慮；⑵行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)作出行政決定時(shí)，未將相關(guān)因素納入考慮；⑶行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時(shí)，以非法律所授予之目的或不正當(dāng)之動(dòng)機(jī)作出行政決定；⑷行政機(jī)關(guān)以惡意或不誠(chéng)實(shí)行使裁量權(quán)；⑸行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時(shí)，忽視公共政策；⑹行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時(shí)， 其行使 “不公正”、“不完善”、“恣意”、“不公平”、“過分”、“剛愎”、“反復(fù)”； ⑺行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時(shí)，忽視市民法律上合法之期待；⑻行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時(shí)，法律解釋不適當(dāng)；⑼行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時(shí)，違反禁反言原則（例如違背契約或承諾）；⑽行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時(shí)，其行使是如此之不合理（或荒謬、暴虐、錯(cuò)誤），以至于任何具有理性之人均不可能如此行使。［26］（p56－57）德國(guó)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)主要包括六個(gè)：⑴無權(quán)限；⑵超越管轄權(quán)，包括超越地域管轄權(quán)與超越實(shí)體管轄權(quán)；⑶實(shí)體瑕疵，包括法律瑕疵、事實(shí)瑕疵、違背善良道德、不清楚、錯(cuò)誤方法等；⑷違反程序與形式；⑸超越自由裁量權(quán)，包括超越自由裁量權(quán)范圍和不行使自由裁量權(quán)；⑹濫用自由裁量權(quán)。其中“違反合理性原則、不正確的目的、不相關(guān)的因素、違反客觀性、違反平等對(duì)待”都屬合理性司法審查的具體操作標(biāo)準(zhǔn)。［27］

因?yàn)檫@些判斷仍然屬于一種主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)，操作性不強(qiáng)。對(duì)此，我國(guó)學(xué)者提出了多種操作標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為，合理性原則應(yīng)該包括：一是正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。即行政行為的作出應(yīng)出于正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)、目的，應(yīng)考慮正當(dāng)性因素；二是情理性標(biāo)準(zhǔn)。行政行為應(yīng)符合法律價(jià)值，符合公認(rèn)的道德觀念，符合生活常理。［28］（p237）也有學(xué)者認(rèn)為，符合下述標(biāo)準(zhǔn)之一者就屬于行為不當(dāng)：不正當(dāng)?shù)哪康摹⒉簧屏嫉膭?dòng)機(jī)、不相關(guān)的考慮、不應(yīng)有的疏忽、不正確的認(rèn)定、不適當(dāng)?shù)倪t延、不尋常的背離、不一致的解釋、不合理的決定、不得體的方式。［29］（p270－276）也有學(xué)者認(rèn)為，不合理行政行為應(yīng)包括：目的不當(dāng)、錯(cuò)誤的事實(shí)認(rèn)定、不適當(dāng)?shù)目紤]、法律適用不當(dāng)、不作為和程序不當(dāng)?shù)男姓袨椤＃?0］也有學(xué)者認(rèn)為，存在以下情形或條件時(shí)，一般情況下均可判斷為 “不合理”，認(rèn)定為濫用職權(quán)：［31］（p59－60）⑴如果行政主體或行為人在行為當(dāng)時(shí)，明顯存在惡意、不誠(chéng)實(shí)的情況。比如存在報(bào)復(fù)性處罰時(shí)，就可以認(rèn)定為“不合理”。例如工商局人員為了對(duì)其在市場(chǎng)租用攤位的熟人換個(gè)好位置，要求攤位較好的張某經(jīng)營(yíng)的百貨店串動(dòng)攤位，被張某拒絕后，工商局將張某百貨店予以查封；⑵明顯故意或非故意（因認(rèn)識(shí)的原因）嚴(yán)重曲解法律或其他依據(jù)；⑶明顯應(yīng)當(dāng)考慮的因素沒有被考慮。比如婚姻登記機(jī)關(guān)認(rèn)定某對(duì)公民離婚證無效時(shí)，沒有充分考慮法定的必要因素——沒有查明所謂的相對(duì)人“騙取離婚證”之證據(jù)；⑷當(dāng)行政主體或行政行為人在行為當(dāng)時(shí)，顯屬不應(yīng)當(dāng)考慮的因素卻被考慮了，可以高度懷疑。比如英國(guó)1926年著名的“紅發(fā)案件”中，校長(zhǎng)因教師頭發(fā)為紅色而將其免職。此處分已考慮了不相干因素，違反合理原則而無效；⑸行政行為如果與多數(shù)有理性的人的觀點(diǎn)嚴(yán)重相違背，可以高度懷疑。這就是法官格林（Greene）所謂“如此荒謬以致任何有一般理智的人都不能想象行政機(jī)關(guān)在正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力時(shí)能有這種標(biāo)準(zhǔn)”；⑹行政方法上（手段、措施、種類）強(qiáng)人所難，要求苛刻，明顯使相對(duì)人利益受不必要侵害，或者增加相對(duì)人不必要的負(fù)擔(dān)；⑺同一行政主體對(duì)同類事件實(shí)施處理卻變化無常，違反同一性和平等性的。比較以上各種觀點(diǎn)，筆者更贊同孫笑俠教授總結(jié)的行政合理性不當(dāng)?shù)倪@幾種情形。因?yàn)檫@些標(biāo)準(zhǔn)更具有操作性，更符合行政合理性規(guī)范的目的與比例原則。不過，需要明確的是，行政自由裁量權(quán)的合理性審查范圍并不需要進(jìn)入行政權(quán)。合理性審查的目的是制約行政權(quán)，而不是削弱行政權(quán)，更不是代替行政權(quán)。合理性審查之所以必要，主要是督促行政人員謹(jǐn)慎行使權(quán)力，保護(hù)行政相對(duì)人的利益。

綜上所述，對(duì)行政裁量的訴訟，不僅包括“違法性”問題，還包括“合理性”問題、“合目的性”問題，這些都屬于司法審查所要解決的問題。正如學(xué)者所說，把司法審查的標(biāo)的局限性地稱為“合法性審查”是一種過時(shí)的錯(cuò)誤觀念，相關(guān)的立法應(yīng)該予以改正。［32］值得指出的是，司法審查在具體的行政裁量行為中，對(duì)結(jié)果的確認(rèn)，要么給予維持原行政裁量行為，要么對(duì)之予以撤銷，一般不直接改變行政行為的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。如果司法審查能夠直接改變行政行為的內(nèi)容，無疑會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的不當(dāng)介入。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

Analysis of the executive discretion of the right to appeal

Wu Lan

Standardize administrative discretionary right of appeal of administrative discretion through the contents of control.This paper argues that the right of appeal of administrative discretion by the control of the basis of theoretical and practical advantages.But the judicial power of the executive power should be reviewed to maintain a certain limit excessive executive power can not interfere.Therefore，in judicial practice，the judge should be the reasonableness of administrative discretionary review.

administrative rationality；administrative discretion；judicial review；litigation

D922.1

A

1007－8207（2010）03－0086－05

2009－12－20

吳蘭 （1967—），女，吉林松原人，長(zhǎng)春市委常委、政法委書記，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)。