鐘曉渝

建立公益訴訟制度勢(shì)在必行

鐘曉渝

公益訴訟是指國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人認(rèn)為行政主體實(shí)施的行政行為或行政不作為侵害社會(huì)公共利益，為維護(hù)公共利益而向法院提起行政訴訟，由法院裁判相應(yīng)法律責(zé)任的訴訟制度。從制度設(shè)計(jì)上看，公益訴訟要解決的正是行政權(quán)力行使過(guò)程中的監(jiān)督制約和人民參與國(guó)家事務(wù)的問(wèn)題。

首先，公益訴訟把行政權(quán)力行使過(guò)程中可能侵害社會(huì)公共利益的行為納入司法審查的范圍，以防止行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的行為而得不到監(jiān)督，這具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。從現(xiàn)實(shí)情況看，國(guó)家行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)、政府采購(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)流失、公共工程、食品藥品安全等諸多公權(quán)力領(lǐng)域確實(shí)存在作為或不作為的違法行為，且已經(jīng)造成對(duì)公共利益的侵害，但由于公民、法人或社會(huì)團(tuán)體沒(méi)有公益訴訟權(quán)，目前已有眾多的案例不能納入司法審判的范圍，使公共利益得不到有效的法律保護(hù)，而建立公益訴訟制度則能有效解決對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約。

其次，由法院對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行司法裁判，不僅賦予司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約權(quán)，也是創(chuàng)造條件讓人民行使監(jiān)督政府權(quán)力的一個(gè)有效法律途徑，既解決權(quán)力過(guò)分集中而得不到有效監(jiān)督制約的問(wèn)題，又解決人民參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理的問(wèn)題。

我國(guó)公益訴訟制度缺失的法律障礙

在我國(guó)，公益訴訟制度缺失主要有兩個(gè)法律障礙。

一是行政訴訟中對(duì)原告資格的限定。其直接的表現(xiàn)是現(xiàn)行《行政訴訟法》把行政訴訟的原告資格限定在“必須與案件有直接的利害關(guān)系”，即公民、法人和其他社會(huì)團(tuán)體只能就自身權(quán)益受到侵害而提起訴訟，而不能就與自身無(wú)直接利害關(guān)系的案件提起訴訟。由此，現(xiàn)行行政訴訟把公民、法人和其他社會(huì)組織提起的公益訴訟的可能排除在行政訴訟范圍外，使行政權(quán)侵害公共利益的行為得不到公民和社會(huì)有效的監(jiān)督和制約，更不能納入訴訟程序。

二是由于公共利益在立法中只有抽象表述而沒(méi)有具體的內(nèi)涵界定。法律實(shí)施過(guò)程中往往把公共利益和國(guó)家利益混為一談，在政治制度設(shè)計(jì)中，公權(quán)力機(jī)關(guān)（立法、行政、司法等行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)）被認(rèn)為是維護(hù)公共利益的唯一代表，而忽略了代表和維護(hù)公共利益的公權(quán)力機(jī)關(guān)，特別是行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)的過(guò)程中也可能侵害公共利益，制度上沒(méi)有把公權(quán)力機(jī)關(guān)侵害公共利益的行為納入司法裁判程序，是導(dǎo)致公益訴訟制度缺失的主要原因。

建立公益訴訟制度的途徑

建立公益訴訟制度不僅把人民監(jiān)督、批評(píng)政府納入法律軌道，能夠強(qiáng)化人們依法辦事的意識(shí)，同時(shí)也給社會(huì)組織和個(gè)人依法維護(hù)公共權(quán)益、社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序提供了強(qiáng)有力的保障武器，從而使公益訴訟成為健全法治不可或缺的新型訴訟制度。建立公益訴訟制度涉及司法制度的改革，也涉及民主政治的發(fā)展和公民的政治參與，因此，應(yīng)對(duì)公益訴訟制度進(jìn)行系統(tǒng)的設(shè)計(jì)并有序推進(jìn)。

1．修改現(xiàn)行 《行政訴訟法》。

取消行政訴訟中對(duì)原告主體資格不適當(dāng)?shù)南拗?，?duì)行政訴訟原告“利害關(guān)系”應(yīng)作更寬泛的理解。比如“利害關(guān)系”可以解釋為“間接”的利害關(guān)系，只要違法行為侵犯了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益時(shí)，具有行為能力的公民、法人和其他社會(huì)組織就有權(quán)代表公眾進(jìn)行訴訟。這樣公民、法人和其他社會(huì)組織就可以把與自己間接相關(guān)的社會(huì)公共利益作為提起訴訟的根據(jù)。而在司法審查中，以訴訟目的權(quán)衡利害關(guān)系，只要有受法律保護(hù)的權(quán)益被侵害，就要允許相關(guān)個(gè)人或組織提起訴訟，使公益訴訟成為行政訴訟的當(dāng)然組成部分。

2．有選擇的逐步放開(kāi)公益訴訟。

就目前我國(guó)法治狀況和復(fù)雜的社會(huì)情況，完全放開(kāi)公民的公益訴訟也可能引起社會(huì)的混亂，因此應(yīng)逐步放開(kāi)公益訴訟。

從訴訟主體看，應(yīng)首先賦予檢察機(jī)關(guān)提起所有公益訴訟的權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成為公益訴訟的重要主體。檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，是指人民檢察院對(duì)于涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益以及公民重要權(quán)利的民事案件，在無(wú)人起訴的情況下，以法律監(jiān)督者的身份代表國(guó)家將侵害公共利益的案件提交人民法院進(jìn)行審判，要求人民法院追究違法者民事責(zé)任的訴訟。

其次，可以先就某些領(lǐng)域的公益訴訟賦予相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體。并將社會(huì)團(tuán)體提起的公益訴訟案件限于與社會(huì)團(tuán)體宗旨相符。比如環(huán)境污染的案件，可以賦予經(jīng)登記的環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟；公共衛(wèi)生案件可賦予注冊(cè)的社會(huì)衛(wèi)生組織等、公共工程或政府采購(gòu)等案件可賦予相應(yīng)的行業(yè)組織等，最后逐步過(guò)渡到公民個(gè)人提起公益訴訟。

3．建立公益訴訟的程序機(jī)制和配套制度。

設(shè)立行政先行處理程序。即公民和社會(huì)團(tuán)體在到法院提起公益訴訟之前，必須將訴訟意向告知相關(guān)行政機(jī)關(guān)，并申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)改正涉嫌侵害公共利益的行政行為，只有行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者答復(fù)不予改正的情況下方可提起行政公益訴訟，這樣既可以有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，也可以節(jié)約訴訟成本，減少或防止?fàn)€訴。

建立訴訟保證金與公益訴訟基金。國(guó)外公益訴訟制度都設(shè)置了各種訴訟費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁機(jī)制，比如以定額保證金替代訴訟費(fèi)、法定免除訴訟費(fèi)、公益訴訟費(fèi)基金制度等，一般情況下原告只需要象征性的繳納低廉的訴訟費(fèi)。以訴訟保證金代替案件受理費(fèi)，以公益訴訟基金轉(zhuǎn)嫁社會(huì)團(tuán)體的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)，可以免除因公益訴訟形成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而鼓勵(lì)公民、社會(huì)團(tuán)體維護(hù)社會(huì)公共利益。

建立勝訴表彰與獎(jiǎng)勵(lì)制度。我國(guó)有些行政法規(guī)規(guī)定了揭發(fā)、檢舉經(jīng)濟(jì)違法行為可以得到獎(jiǎng)勵(lì)，那么當(dāng)社會(huì)團(tuán)體對(duì)公益違法行為提起公益訴訟，在勝訴后得到一定獎(jiǎng)勵(lì)就是應(yīng)當(dāng)?shù)?。勝訴獎(jiǎng)勵(lì)形式主要是榮譽(yù)表彰，既是對(duì)社會(huì)團(tuán)體“維護(hù)公共利益，促進(jìn)依法行政”行為的肯定，也是對(duì)社會(huì)團(tuán)體維護(hù)公共利益的激勵(lì)。

舉證責(zé)任制度的保障。在公益訴訟中盡管社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟舉證能力比公民個(gè)人更有優(yōu)越性，但總的來(lái)說(shuō)與行政機(jī)關(guān)不能同日而語(yǔ)，所以在公益訴訟中舉證責(zé)任分配方面應(yīng)該和公民作為原告一樣采取舉證倒置的安排。

對(duì)求償權(quán)與調(diào)解權(quán)的一般禁止。公益訴訟中，社會(huì)團(tuán)體自身利益一般并未因涉訟行政行為而直接受損，社會(huì)團(tuán)體維護(hù)的是不特定社會(huì)公眾的共同利益，因此，社會(huì)團(tuán)體一般只能提出確認(rèn)違法、請(qǐng)求作為或變更行政行為的訴訟請(qǐng)求，而無(wú)權(quán)請(qǐng)求行政賠償。

行政訴訟是對(duì)行政合法性的審查，為了保證依法行政，我國(guó)行政訴訟法規(guī)定除了行政賠償之訴外，行政訴訟不適用調(diào)解。公益訴訟作為行政訴訟的一種，也應(yīng)一般不適用當(dāng)事人和解及法院調(diào)解，即使在上述允許社會(huì)團(tuán)體請(qǐng)求行政賠償?shù)那闆r下，社會(huì)團(tuán)體也不得與被告和解，法院亦不得主持調(diào)解，應(yīng)當(dāng)以最大限度地維護(hù)公益為目標(biāo)，通過(guò)積極調(diào)查取證作出確定性判決。

（鐘曉渝，全國(guó)政協(xié)委員，民革中央委員、深圳市委會(huì)主委，深圳市司法局副局長(zhǎng)／責(zé)編張海鴻）