郭巍青，陳曉運

一、硬幣的另一面

蒂利(Charles Tilly)在總結(jié)社會運動的歷史時，提出了辨別“社會運動”的三大特征:首先，它是一場“戰(zhàn)役”(campaign)，即“不間斷和有組織地向目標當局公開提出群體性的訴求伸張”;其次，它上演“社會運動的常備劇目”(the social movement repertoire)，即特定聯(lián)盟、公開會議、依法游行、守夜活動、集會、示威、請愿、聲明、小冊子等方式的隨機組合;最后，它具有鮮明的“WUNC展示”，即運動的參與者和支持者以多種方式，展示出“價值”(worthiness)、“統(tǒng)一”(unity)、“規(guī)模”(numbers)以及“奉獻”(commitment)①［美］查爾斯·蒂利著，胡位鈞譯:《社會運動，1768—2004》，上海:上海世紀出版集團，2009年，第4—7頁。。

根據(jù)這些特征來衡量，中國近年來發(fā)生的一些所謂“群體性事件”，可以稱得上是“社會運動”。其中具有代表性的當數(shù)2007年發(fā)生于福建廈門市的“PX事件”以及2009年以來在廣州、北京以及其他大城市中發(fā)生并持續(xù)至今的“公眾抗議垃圾焚燒事件”。尤其是后者，已經(jīng)清楚地呈現(xiàn)出戰(zhàn)役規(guī)模，并且有常備劇目上演和“WUNC展示”。本文將以廣州番禺的“抗議垃圾焚燒廠建設(shè)事件”②這個事件肇始于2009年夏，迄今已持續(xù)一年半，仍未收官。事件中“官民互動”的特征非常明顯，被稱為“充滿了戲劇性”，并引起全國性的關(guān)注和討論。中央與地方媒體，以及國外和境外的媒體對此事件均有廣泛而密集的報道。有媒體將這個案例稱為中國治理與公共政策進程中的“番禺標本”。參見徐達內(nèi):《番禺標本》，F(xiàn)T中文網(wǎng)2009年11月9日，http:∥www.ftchinese.com/story/001029582。為基本案例，分析它的社會運動特征。

然而，在“社會運動”范疇下作分析，首先碰到的問題不在于研究方法，而在于價值規(guī)范。上個世紀60年代末以來，美國社會運動研究在價值規(guī)范層面上發(fā)生重大轉(zhuǎn)折。傳統(tǒng)的研究把社會運動看作是病態(tài)的、非理性的、心理根源的、暴民(非中產(chǎn)階級)基礎(chǔ)的現(xiàn)象，因此是不好的、需要被消除的現(xiàn)象;但是，新一代研究者(其中很多人是社會運動的同情者和領(lǐng)導(dǎo)者)卻肯定社會運動是一種正常而理性的“斗爭政治”(contentious politics)①［美］西德尼·塔羅著，吳慶宏譯:《運動中的力量:社會運動與斗爭政治》，南京:譯林出版社，2005年;［美］道格·麥克亞當、西德尼·塔羅、查爾斯·蒂利著，李義中、屈平譯:《斗爭的動力》，南京:譯林出版社，2006年。，他們由此而發(fā)展出來的資源動員理論和政治過程理論成為當前美國社會運動研究的主流②趙鼎新:《社會與政治運動講義》，北京:社會科學文獻出版社，2006年，第179—185頁。。以蒂利為例，他于上個世紀70年代末提出了“政體模型”，將“生活在同一政體下的全體成員”區(qū)分為體制內(nèi)和體制外兩部分，體制內(nèi)成員從事“常規(guī)政治”，而“社會運動”則是體制外成員試圖進入體制內(nèi)的斗爭政治?！岸窢帯笔求w制外成員的惟一資源，但依然是正常的理性的行為③Charles Tilly.From Mobilization to Revolution.New York:Random House，1978，p.53;另參見趙鼎新:《社會與政治運動講義》，第180頁。。按照蒂利以及美國的主流理論，我們可以說，政治過程有兩個面向:國家的和社會的，常規(guī)的和斗爭的，兩者并列交織，相反相成。這也猶如硬幣的兩面，一面是民族國家的權(quán)力話語和主流邏輯，另一面是“匿名者的集體行動”或社會運動。只不過，社會運動是硬幣始終朝下的那一面④胡位均:《從民族國家到社會運動》(譯者序)，［美］查爾斯·蒂利著，胡位鈞譯:《社會運動，1768—2004》，第4頁。。

在中國背景下，我們可不可以把社會運動看作是硬幣的另一面?可不可以看作是與國家常規(guī)政治相反相成的、積極而不可或缺的一面?可不可以把始終朝下的這一面向上翻過來?進入這一領(lǐng)域的研究者，劈面遇見的一定是這個價值規(guī)范問題。目前在中國學者的研究中，有兩種傾向。一種是小心翼翼地淡化或者回避這個問題，將討論局限在“客觀的”方法論層面。例如，陳映芳提出“都市運動”概念，并認為它既越出“集體行動”的范疇，但還不是“社會運動”，而是處于兩者的中間。理由在于，市民中以“政府”和“組織”為訴求對象的組織化行動大多只涉及具體的群體性利益問題，較少直接指向區(qū)域社會、城市社會的一般性問題，或較少指向明確的制度改革和社會建設(shè)目標，其規(guī)模和形式也較少波及公眾社會⑤陳映芳:《行動力與制度限制:都市運動中的中產(chǎn)階層》，《社會學研究》2006年第4期。?！岸际羞\動”這個概念反映了研究方法上的精細嚴謹，也反映了相當部分的客觀現(xiàn)實。但是，在新的現(xiàn)實發(fā)展面前，這個概念(按照其定義)已經(jīng)顯得有些狹窄。“都市運動”既然不是“社會運動”，這似乎意味著，中國政治生活中還不存在“硬幣的另一面”。中國學者研究中的第二種傾向，就是直接間接地將各種社會事件與民主價值相關(guān)聯(lián)。這樣的研究，有很強的價值關(guān)懷，但是從研究方法的角度來看，很容易犯“非法短路”的錯誤，就是直接將宏大結(jié)構(gòu)作為具體事件的原因。更重要的是，把社會運動看作是爭取民主的運動，等于事先將政府或體制力量設(shè)定為民主的對立面;于是國家與社會的關(guān)系就成為零和博弈的、高烈度對抗的關(guān)系，而不是共同目標下爭取合作的關(guān)系。這樣的研究結(jié)論，在很多地方也不符合中國的實際情況。

這樣兩種傾向，共同癥結(jié)在于對“國家—社會關(guān)系”的理論框架怎么理解和應(yīng)用。在西方國家中，“國家”和“社會”各自具有法律上的清晰性，各自都有依法劃定的權(quán)力和權(quán)利，但是中國的情況還不是這樣。處于轉(zhuǎn)型過程的中國試圖從原來的“國家吞沒社會”的傳統(tǒng)體制轉(zhuǎn)向于培育社會自身的活力以求建設(shè)和諧社會，在此背景下，社會運動是積極的生長因素和轉(zhuǎn)型力量，一場成功地組織和發(fā)動起來的社會運動決不會僅僅是訴求某種具體利益(雖然在相當程度上必然含有這些訴求)而完全不指向制度改革，也就是說，它不會僅僅是在管理末梢的、邊緣性的小打小鬧。它訴求更廣泛的改革、進步與合作，并努力使運動本身既不降格為鬧事，也不升格為騷亂。這并非僅僅是意愿或推論，本文將通過對廣州的垃圾焚燒抗議事件的分析，從經(jīng)驗材料中證明這一點。

為了準確地把握中國的社會運動的現(xiàn)實，避免前述的兩種傾向(過小過大，畸輕畸重)，我們應(yīng)該在認知方式上做一次“空間圖景轉(zhuǎn)換”。轉(zhuǎn)換包含兩個要點:一者，將社會運動置放于一個“中層平臺”上來考察，這個“中層平臺”就是“政策過程”(policy process)。這意味著把社會運動的參與者看作是政策過程中的行動者，運動既不是因為相對細微的管理與利益沖突而起，也不是在民主的名義下直接挑戰(zhàn)國家制度，而是在“政策領(lǐng)域”(policy sector)中以“政策架構(gòu)”(policy regime)為目標而發(fā)起的。二者，將政策過程這一“中層平臺”嵌入全球化的大背景中，把它看作是全球化框架下的一個“中觀結(jié)構(gòu)”。為此，本文將引入貝克(Ulrich Beck)在全球化、風險社會與權(quán)力分析方面的一些基本理論①［德］烏爾里?！へ惪酥?，胡頤、蔣仁祥譯:《全球化時代的權(quán)力與反權(quán)力》，桂林:廣西師范大學出版社，2004年。作為規(guī)范理論的支撐。它將引導(dǎo)我們看到，在全球化背景下，“政策架構(gòu)”的“合法性”成為突出問題，社會運動據(jù)此而擁有“合法性資源”，斗爭因而成為可能的和必須的。

概括地說，本文分析廣州垃圾焚燒事件，試圖說明三點:第一，以政策過程描述一項社會運動;第二，在全球化框架下，以“合法性”為中心，說明社會運動的權(quán)力基礎(chǔ)與權(quán)力策略;第三，在社會運動的三大特征下，說明中國社會的抗爭民眾在常備劇目和“WUNC展示”中所表現(xiàn)出來的創(chuàng)造性。

因此，本文在“中國的社會運動”問題上持“激進的溫和”立場。激進在于強調(diào)了斗爭，溫和在于強調(diào)了合作。在這里，重要的不是研究者怎么想。只要深入運動的現(xiàn)場中，就可以明白，“激進的溫和”是運動本身的立場。困難在于怎樣通過研究方法的選擇與經(jīng)驗材料的處理，將硬幣的另一面呈現(xiàn)出來。

二、政策過程:反燒派、政策架構(gòu)與反燒運動

(一)“反燒派”:政策領(lǐng)域中的反對派

2009年11月23日是星期一，新組成的廣州市城管委在這一天舉行第一次公眾接訪。出乎意料的是，當天一大早便有大量市民涌向接待地點要求反映意見;排隊的號碼很快就發(fā)到400號以上。人數(shù)過多，形同“螞蟻圍大象”，常規(guī)秩序的接待很難維持下去。人群于是轉(zhuǎn)移到市政府門前聚集并要求與負責官員對話，形成了一次事實上的抗議集會。這次集會的參加者人數(shù)甚多，最高時估計達到上千人。工作日出現(xiàn)如此大規(guī)模的抗議人群聚集，在廣州這樣的大城市中，幾乎是絕無僅有。

引起市民抗議的是城市規(guī)劃中將要在廣州市番禺區(qū)建設(shè)一座垃圾焚燒廠。廣州每天生產(chǎn)1.2萬噸垃圾，原有的生活垃圾衛(wèi)生填埋場長期超負荷使用，預(yù)計將于2012年容量用盡而關(guān)閉。為解決垃圾圍城之困，政府的主要對策是大規(guī)模推廣垃圾焚燒發(fā)電廠，其中之一便選址番禺。然而，項目規(guī)劃地點周邊已經(jīng)發(fā)展出密密麻麻的樓盤與住宅小區(qū)，住戶近百萬人。居民們認為焚燒廠危害環(huán)境，危害健康，群起反對，抗議由此而起。

實際上，11月份之前的好幾個月中，小規(guī)模的抗議表達已經(jīng)多次出現(xiàn)②主要包括:小區(qū)內(nèi)征集業(yè)主在公開信上簽名;業(yè)主自駕車集會，每輛車有統(tǒng)一的自制車貼，內(nèi)容為“反對焚燒，保護綠色廣州”;一位女性業(yè)主(網(wǎng)名“櫻桃白”)頭戴防毒面具乘坐廣州地鐵，并在地鐵站展示有抗議內(nèi)容的標語，等等。。市政府門前的集會是抗議活動的高潮。由于眾多媒體對事件做了報道，番禺的居民大受鼓舞，其中的積極參與者決心將抗議活動堅持到底。從11月之后到整個2010年，雖然不再出現(xiàn)大規(guī)模的公開的抗議集會，但是，抗議的姿態(tài)和訴求卻一直鮮明地保持著。它的保持方式主要有三種:首先和最基本的是在小區(qū)業(yè)主論壇上開辟討論專區(qū)供業(yè)主交流意見和信息。其中特別要提到的是番禺麗江花園的業(yè)主論壇“江外江”。由于意見鮮明集中，發(fā)言者高度活躍以及信息量巨大，“江外江”在全國贏得聲譽，成為反垃圾焚燒運動的標志和符號。其次是積極參與政府組織的各種公眾見面或公眾接待活動，積極參與政府發(fā)起的“網(wǎng)絡(luò)問政”以及全民大討論活動，并積極爭取和創(chuàng)造媒體發(fā)言機會，持續(xù)不斷地表達對于垃圾焚燒項目的反對意見。再者是向中央以及地方的有關(guān)政府部門和“兩會”代表發(fā)出公開信、倡議書及遞送立法建議草案、政策建議草案、咨詢意見匯總等等，以尋求參與和影響政策過程的途徑。

在對事件作回顧性的總結(jié)分析時，需要先行指出兩點。這兩點對于理解這次運動非常重要。第一點是認知框架變換，即番禺的抗議活動超越了“公共/私人”的二元認知形態(tài)。在中國的常規(guī)語境下，“公共/私人”的二元劃分意味著“公共(國家、集體)利益”優(yōu)先，“私人(個人、小集體)利益”要服從“公共利益”，當然，國家承認存在著對“私人利益”的不當侵犯(但歸根結(jié)底還是由于官員的“私人”因素，例如腐敗、管理錯誤、認識偏差等等)，因此也在一定程度上容納私人的“維權(quán)”。對番禺居民的最初指責，即來自于這種認知框架。例如，市政府官員在新聞發(fā)布會上提出“本地垃圾必須在本地處理”，以此暗示民眾抗議是不顧大局的自私。了解甚至欣賞西方國家中“鄰避運動”的人也在這個問題上不無猶豫，生怕背負自私的指責。然而，番禺的抗議運動成功地，或者說幸運地迅速越過了這道坎。垃圾焚燒所產(chǎn)生的問題，與環(huán)境、健康、風險、公眾參與、政策民主、反腐敗、規(guī)范市場、加強監(jiān)督等等相關(guān)聯(lián)。番禺居民很快意識到了后面這一組話語所具有的高度、廣闊性以及延展性;他們最初喊的口號是“反對垃圾焚燒，保衛(wèi)綠色番禺”，后來馬上將后半句改成“保衛(wèi)綠色廣州”及“保衛(wèi)綠色家園”。運動的形象以及故事的邏輯因此而發(fā)生根本性的逆轉(zhuǎn)。

這樣一來，番禺居民不是自私。相反，若不是他們率先勇敢行動，環(huán)境惡化的風險將是人人都要面對的風險，因為垃圾處理方式影響每一個人。當別人不愿意自家后院有垃圾焚燒廠時，捫心自問，你會愿意嗎?事實上沒有人愿意，人同此心，心同此理。由此開始，關(guān)于垃圾焚燒的問題，就日益集中于技術(shù)風險和公眾信任問題;無論在政府的正式言論中，還是在網(wǎng)絡(luò)論壇上的辯論中，很少有人能夠再以自私立論，對抗議者提出嚴肅而公正的批評。蒂利指出:社會運動得以持續(xù)的條件之一，在于它的立意和訴求能否在外圍人群中獲得廣泛的同情者①［美］查爾斯·蒂利著，胡位鈞譯:《社會運動，1768—2004》，第16—20頁。?！白运健迸u的消失，表明整個運動已經(jīng)在一般公眾層面上獲得了沉默的同情。

需要指出的第二點是運動獲得社會命名——“反燒派”?！胺礋伞背蔀橐粋€流行的、有明確所指的名稱，成為反對垃圾焚燒的居民借以形成自我認同的措詞。它首先意味著議題的厘清與提升。抗議確實源起于番禺居民反對在自家后院建設(shè)垃圾焚燒廠，但是，運動的邏輯以及參與者的自我意識很快地將此事提升至政策層面。參與者明確地認為，真正重要的目標和需要反對的是正在實施的垃圾處理政策——垃圾焚燒。本來，面對這種公眾抗議，政府更喜歡的命名方式是稱呼他們?yōu)椤胺用瘛?，這樣方便于在現(xiàn)成的行政管理架構(gòu)中找到安放的位置。但是從運動的邏輯來說，“番禺居民”的“文件擴展名”是“反燒派”，“番禺居民”因此才有歸屬和意義。而在媒體言論中，凡是提到垃圾焚燒政策并介紹其中的政策分歧與政策辯論時，無法不使用“主燒派”與“反燒派”這樣的名稱。于是，這個名稱也意味著，它是政策上的反對派。在中國的政策過程中，從社會和民間中生長出來的、立場明確的、有抗衡能力的政策反對派，是新鮮事物。

(二)垃圾處理的“政策架構(gòu)”

番禺居民的反對行動觸及了一項全國性的大政策，即“城市生活垃圾處理”。在高速現(xiàn)代化和都市化的進程中，大量的社會議題被關(guān)注和討論，卻很少有人意識到，在垃圾處理領(lǐng)域中隱藏著城市管理的短板和巨大危機。生活垃圾的處理涉及到某些技術(shù)和服務(wù)，而具體技術(shù)的選擇與組織涉及到土地資源、城市規(guī)劃、環(huán)境保護、財政安排以及城市消費水平和居民生活習慣等等，牽涉面非常廣泛。客觀來說，政府在過去五年的政策議程上，對垃圾處理問題是越來越重視的。重視的標志之一是由國家發(fā)改委、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境部共同制定的《全國城市生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)“十一五”規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)。

《規(guī)劃》盡管是行政文件而非法律，但從政策分析的角度來看，其意義在于它劃出了一個領(lǐng)域，并在其中搭建“政策架構(gòu)”。所謂政策架構(gòu)，是指特定的政策范式(policy paradigm)與特定的“政策次系統(tǒng)”(policy subsystem)兩者的結(jié)合①Michael Howlett，M.Ramesh and Anthony Perl.Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems(Third Edition).Oxford:Oxford University Press，2009，p.87.。在這里，政策范式是指基本理念，它使各種具體政策相互協(xié)調(diào)和相互統(tǒng)一;政策次系統(tǒng)指的是制度安排或者行動者的組合，它們圍繞著政策范式而形成，并發(fā)生相互作用。也可以把政策架構(gòu)看作是一種“星群”(constellation)，它是指導(dǎo)觀念、制度結(jié)構(gòu)以及一系列政策相互結(jié)合而形成的完整體系②Harris，Richard and Sidney Milkis.The Politics of Regulatory Change.New York:Oxford University Press，1989，p.25.。

以此作為分析視角，在生活垃圾處理領(lǐng)域中，可以從三個方面來辨識和把握政策架構(gòu)的外部輪廓與內(nèi)部關(guān)系。第一個方面是政策范式或基本理念，也就是決策層對于垃圾處理問題的基本認知以及解決問題的路徑選擇。將《規(guī)劃》的相關(guān)表述歸納起來，基本的政策范式包含了三個要點:確認城市生活垃圾的處理已經(jīng)構(gòu)成一個緊迫問題，需要通過巨大的資金投入與管理投入來解決;確認新的技術(shù)路線，即積極鼓勵從衛(wèi)生填埋方式轉(zhuǎn)向焚燒發(fā)電方式;確認新自由主義與新公共管理路徑，積極鼓勵引入市場資源解決投融資問題，以市場方式提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

政策架構(gòu)的第二個方面是相關(guān)的制度安排以及行動者的組合，它包含了三組關(guān)系，分別為部門間關(guān)系、央地關(guān)系以及政府與社會的關(guān)系。在中央政府部門的設(shè)置中，垃圾處理問題必然是一個“跨部門”的問題。它主要涉及三個部門:發(fā)改委(大項目審批)、住建部(城市發(fā)展規(guī)劃)以及環(huán)境部(環(huán)境控制)。以這樣三個部門為主，共同制定政策目標以及考核評估指標，要求地方政府執(zhí)行，于是就構(gòu)成中央與地方的關(guān)系。而在地方層級例如廣州市，則將原來的“市容衛(wèi)生局”(垃圾收運與處理是其主管業(yè)務(wù)之一)與“城市管理局”合并，成立了“城市管理委員會”(城管委)，也就是以更高規(guī)格的機構(gòu)來執(zhí)行垃圾處理方面的任務(wù)。政府的管理部門，還共同地或者分別地與市場、專業(yè)知識與技術(shù)群體以及一般市民發(fā)生關(guān)系，可以統(tǒng)稱為政府與社會的關(guān)系。在這個關(guān)系層面上，不均衡的特點非常突出。政府特別倚重與企業(yè)(再細分又有國企與民企)的關(guān)系，也越來越意識到與專家群體的關(guān)系具有重要性，但是僅僅在非常邊緣的意義上愿意嘗試建立其與公眾的關(guān)系。

在生活垃圾處理領(lǐng)域中，政策架構(gòu)的第三個方面是政策與法律的文本。這指的是，在不同時間、不同部門、不同層級上制定出來的一系列法律、法規(guī)、政策、領(lǐng)導(dǎo)講話的文本③文本可以分類為:實體性的法律;程序相關(guān)的法律;跨部門的中央政策文件;部門規(guī)章;地方政府的法規(guī)與執(zhí)行細則;此外還有《政府工作報告》等等。如《城市生活垃圾處理“十一五”規(guī)劃》、《可再生能源促進法》、《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要(2004—2020年)》、《環(huán)境影響評價法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》、《環(huán)境信息公開辦法(試行)》等。，以及文本與文本之間的關(guān)系。文本一旦制定出來，就是獨立的符號體系。符號的意義將龐雜的政府部門及其行動連接起來，也通過這些部門及其行動而不斷延伸變化。反過來，不同的行動者通過對符號的解釋與“引用”(citation)而確定自己的地位與利益并形成彼此的關(guān)系。

以基本理念、體制結(jié)構(gòu)以及政策文本所組織起來的政策架構(gòu)，理應(yīng)像舞臺一樣能夠穩(wěn)定地支撐整個政策過程依照劇情而順利演出，使具體方案得以高效率地執(zhí)行并解決問題。在城市生活垃圾處理這個領(lǐng)域中，以上述《規(guī)劃》為指導(dǎo)而建立起來的政策架構(gòu)起初表現(xiàn)得相當有效，其典型案例是廣州市李坑垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)項目。李坑位于廣州市北郊的永興村，二十年前就建設(shè)了一個垃圾填埋場。隨著城市生活垃圾產(chǎn)生量暴增，填埋場的庫容即將告罄，廣州市在這里建設(shè)了垃圾焚燒發(fā)電廠，一期工程于2005年投產(chǎn)，現(xiàn)在正在實施第二期工程。李坑垃圾焚燒廠項目被認為有三大優(yōu)點，分別為技術(shù)先進(引進丹麥技術(shù)，達到歐盟標準)、市場化運營(以特許權(quán)和BOT方式)、清潔發(fā)電，因此也被作為模范項目準備大規(guī)模推廣①曾文瓊、裘萍:《2010年7成垃圾焚燒發(fā)電，穗擬建2垃圾焚燒廠》，《南方都市報》2007年12月5日;池朝興:《廣州將沖破垃圾圍城，2010年生活垃圾焚燒發(fā)電》，《中國環(huán)境報》2006年2月26日。。推廣的第一站就是選址在番禺的同類項目。然而，正是番禺居民的反燒抗議使整個政策架構(gòu)的穩(wěn)定性忽然面對嚴重挑戰(zhàn)。

(三)政策審議:“反燒派”挑戰(zhàn)“政策架構(gòu)”

作為政策上的反對派，“反燒派”對政策架構(gòu)的各個方面提出質(zhì)疑，這意味著在社會層面上出現(xiàn)了公眾的“政策審議”(policy deliberation)。從過程形態(tài)來觀察，公眾的質(zhì)疑與審議表現(xiàn)為一種“倒回式運動”——從政策過程的后端即政策執(zhí)行階段開始發(fā)動，將問題向政策過程的前端即政策議程階段推回去。換言之，政策決策和執(zhí)行被公眾否定并拉回其前置階段，成為一個“非決策議題”②阿蘭·哈丁:《精英理論與增長機器》，［英］戴維·賈奇、［英］格里·斯托克、［美］哈羅德·沃爾曼編，劉曄譯:《城市政治學理論》，上海:上海人民出版社，2009年，第43—65頁。，并表現(xiàn)為以下三個方面:

第一，阻止政策執(zhí)行

2000年以來國家層面陸續(xù)頒布了一系列政策鼓勵發(fā)展垃圾焚燒項目。2002年2月，國家經(jīng)貿(mào)委、國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于公布〈當前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備(產(chǎn)品)目錄〉(第一批)的通知》，其中包含城市生活垃圾焚燒處理成套設(shè)備。2006年國家頒布了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，在“裝備制造業(yè)振興的重點”中包含了固體廢物處理裝備。2007年國家發(fā)改委發(fā)布《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，其中明確指出:鼓勵“在經(jīng)濟發(fā)達、土地資源稀缺地區(qū)建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠”，“大力研究開發(fā)和推廣利用先進的垃圾焚燒技術(shù)，提高國產(chǎn)化水平，有效降低成本，促進垃圾焚燒技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展”。此外，按照發(fā)改委的規(guī)劃，全國“十一五”期間生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃總投資為862.9億元③《全國城市生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)“十一五”規(guī)劃》［發(fā)改投資［2007］1760號］中的“四、項目建設(shè)規(guī)劃”，http:∥www.gdcic.net/gdcicIms/Front/Message/ViewMessage.aspx?MessageID=91877。。在這些政策的鼓勵下，全國各地的垃圾焚燒項目建設(shè)呈現(xiàn)大干快上的局面。

廣州市于2006年開始規(guī)劃番禺的垃圾焚燒項目。項目按照BOT(建設(shè)、運營、移交)方式，由本地一家大國企獲得25年的特許經(jīng)營權(quán)。2007年該企業(yè)用9.7億元從丹麥引進了技術(shù)，并獲得工商銀行牽頭的80億元貸款。按照企業(yè)與政府主管負責人的說法，廣州市將把垃圾焚燒發(fā)電作為“重大戰(zhàn)略部署”，形成多個垃圾焚燒發(fā)電廠同時在建的局面，誓要打造“全國最大的垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)基地”④林勁松:《9.7億引進技術(shù)，建垃圾焚燒發(fā)電廠利潤巨大》，2009年11月23日，http:∥gz.focus.cn/news/2009－11－23/800008.html。筆者于2009年12月曾與林勁松交談并了解相關(guān)信息。。

番禺垃圾焚燒發(fā)電項目于2009年下半年進入工程監(jiān)理招標階段。與此同時，番禺居民從各種渠道中知道了這個項目。大約從2009年8—9月份開始，零星而小規(guī)模的抗議活動不斷出現(xiàn)，并積累匯聚成11月份在市政府門前的大規(guī)模集會抗議?？棺h活動造成的影響和沖擊很大。抗議集會兩天之后，番禺區(qū)政府向全區(qū)250萬市民發(fā)出《舉全區(qū)之力集全區(qū)之智創(chuàng)建番禺垃圾處理文明區(qū)》倡議書，并宣布了五條措施，其中第四條為“建立科學、民主的政府決策機制，不排除進行全區(qū)群眾投票”。市政府與區(qū)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)也在公開場合表示，要告訴群眾，環(huán)評不通過，工程不會上馬，政府不會硬來⑤陶達嬪:《廣州番禺或?qū)贌椖咳チ暨M行全區(qū)公投》，《南方日報》2009年11月25日。。但是，政府有關(guān)部門之前曾經(jīng)宣稱，建設(shè)垃圾焚燒廠是“重大戰(zhàn)略部署”，要“堅定不移地”加以推進。番禺區(qū)政府的機關(guān)報《番禺日報》于此前不久還在頭版頭條刊登報道說，番禺區(qū)人大代表七十多人視察了垃圾發(fā)電廠選址現(xiàn)場，認為這是“為民辦好事、辦實事的民心工程”⑥丁山海:《建垃圾焚燒發(fā)電廠是民心工程》，《番禺日報》2009年11月5日。。兩相比較，從“民心工程”到不排除全區(qū)公投，從堅定不移到大多數(shù)群眾反對就不上馬，政府的態(tài)度在半個月內(nèi)發(fā)生了一百八十度的轉(zhuǎn)變。

這樣一來，原定的項目進程陷于停滯。不僅如此，抗議行動在廣東省內(nèi)以及全國范圍內(nèi)引起轟動和連鎖反應(yīng)，多個城市的類似項目都遭到了當?shù)鼐用竦目棺h?？梢哉f，籌劃經(jīng)年、涉及近千億元級別投資的重大政策項目，由于公眾的抗議而被強力阻止。至少在番禺，迄今為止還看不出有什么可行方法能夠推進原定政策方案的執(zhí)行。

第二，發(fā)動政策辯論

無論是政府、“反燒派”還是一般公眾輿論，最初都將雙方的分歧理解為“選址沖突”。但是垃圾焚燒這個議題本身包含有特殊邏輯，選址只是事情的一個方面，它還涉及另外一個方面，就是技術(shù)安全性，歸根結(jié)底也就是健康風險與環(huán)境風險問題?？臻g選址與技術(shù)風險兩者之間是一種吊詭的關(guān)系，在邏輯上是一個悖論。如果根本沒有技術(shù)帶來的健康風險與環(huán)境風險，就基本上不存在選址沖突。既然大費周章要選址，本身已經(jīng)暗示項目是有風險的。

悖論的存在決定了事情是可辯論的。作為項目主辦方，政府需要在技術(shù)風險問題上對公眾提供令人信服的說法，因而，2009年11月下旬公眾抗議浪潮出現(xiàn)及沖突表面化之后，政府立刻做出兩點反應(yīng):一是宣稱一定會進行環(huán)評并征求公眾意見，只不過按照原定程序，環(huán)評尚未開始而已;二是立刻宣布將組織專家對選址與技術(shù)問題重新論證。但是，專家論證會在人選、論證思路等方面犯了很多技術(shù)細節(jié)上的錯誤①例如，論證會邀請了32位垃圾處理技術(shù)和城市建設(shè)方面的專家，政府發(fā)布的通告稱，31位專家達成一致意見支持焚燒，持反對意見的僅有一位。但是在通告發(fā)布之后，有專家表示簽名程序有問題，也有人認為其真實意思未得到正確表述，于是引發(fā)了很多質(zhì)疑。。錯誤反映了政府有關(guān)部門在重大項目的決策與執(zhí)行方面，過于迷信和依賴技術(shù)專家以及企業(yè)家的說辭，同時過于輕視他們面對的公眾。更加重要的是，一旦進入關(guān)于技術(shù)風險的討論領(lǐng)域，其中的很多復(fù)雜性就超出了政府的掌控能力。就辯論的邏輯進程和話語策略而言，政府從原來的“攻方”忽然變成了“守方”，事實上陷入被動。

作為反燒派，番禺居民最初抗議的是選址，但很快便意識到真正的問題是技術(shù)風險。常理來說，談?wù)摷夹g(shù)風險，需要專業(yè)知識，需要專家證詞。政府擁有組織和調(diào)動專家的資源、條件與權(quán)威，政府絕對占優(yōu)似乎是再自然不過的事情。然而實際發(fā)生的情況卻恰好相反?？v觀其他國家(或地區(qū))發(fā)生過的反對垃圾焚燒運動，最令人驚訝的一點就是社會公眾每每使用“風險故事”，并在相當程度上阻截甚至破解了“主燒派”一方所講述的“安全故事”。其中一個例子是，美國著名環(huán)境科學家康芒納(Barry Commoner)曾在一本書中專門用了一章的篇幅，介紹美國紐約市威廉斯堡社區(qū)居民的反燒運動，并認為它的意義在于顯示了“社會的參與是如何在廠商選用技術(shù)的決策中起到主導(dǎo)作用的”②［美］巴里·康芒納著，王喜六等譯:《與地球和平共處》，上海:上海譯文出版社，2002年，第92—128頁。。番禺居民的反燒運動重現(xiàn)了類似的辯論進程，構(gòu)成運動中的精華部分。它使運動超越了單純阻止政策執(zhí)行的行動抗議，演變成為在政策議程階段上的一次公眾審議。

由于緊緊抓住了技術(shù)風險議題，并且通過許多行動策略和話語策略不斷地深化和拓展這個議題，番禺居民成功地使自己成為政策辯論中有資格的“對方辯友”。概括來說，他們的策略包括以下幾項:

一者，建立知識基地與信息交換中心。這指的是，在網(wǎng)絡(luò)論壇上設(shè)置討論專區(qū)，廣泛收集與垃圾處理相關(guān)的所有知識與信息，其中特別注重垃圾焚燒技術(shù)的知識，焚燒危害健康和環(huán)境的信息與知識，國內(nèi)外反燒運動的經(jīng)驗與教訓，垃圾焚燒廠建設(shè)的動態(tài)信息，等等。論壇上的討論帶來的好處是非常明顯的，它能夠廣泛凝聚人氣，激活批評，保證了反燒派作為政策過程中的“反方意見”有一種持續(xù)、清晰而強烈的表達。更重要的是，積極的發(fā)言者在討論中反復(fù)梳理經(jīng)驗證據(jù)和批評思路，從而帶動了一個社會學習(social learning)的過程。

二者，尋求知識與技術(shù)同盟。這首先是指與反對焚燒的技術(shù)專家建立精神上和話語上的同盟關(guān)系;更重要的是，網(wǎng)絡(luò)上匯聚各種“懂技術(shù)”的人士，共同尋求“技術(shù)擊破”垃圾焚燒項目的路徑。可以形象地說，這是用了“三個臭皮匠頂個諸葛亮”的策略。

三者，議題捆綁與拓展。這指的是，將技術(shù)風險問題與管理體制問題緊緊捆綁，從而將一系列問題逼上臺面。這包括:利益集團與利益輸送問題，官商勾結(jié)與腐敗問題，決策民主和公眾參與問題，行業(yè)監(jiān)管與公眾監(jiān)督問題，等等。這等于說，即便承認技術(shù)本身具有達到歐盟標準的先進性，也仍然存在“南橘北枳”式的風險。

四者，鼓吹并實踐替代方案。這指的是，強烈主張將垃圾分類作為取代垃圾焚燒的最佳替代方案。由此，抗議不但不是破壞性的，反而是建設(shè)性的。以垃圾分類為基本倡導(dǎo)，反燒派在環(huán)保話語上反而取得制高點。不僅如此，與其他國家的反燒運動一樣，反燒派樂于承擔垃圾分類的責任。盡管在沒有必要的市政配套措施之前，不可能有垃圾分類的真實行動與效果，但是，參與者的價值理念與道德精神卻無可否認。反燒派因此而將自己塑造成積極公民的形象，這無疑有助于增加其辯論籌碼。

在沒有這場辯論以前，人們不大意識得到城市生活垃圾處理問題上存在兩種對立的價值觀念，并相應(yīng)地存在兩套知識體系與兩條技術(shù)路線。?？?Michel Foucault)認為:“權(quán)力和知識是直接相互連帶的;不相應(yīng)地建構(gòu)一種知識領(lǐng)域就不可能有權(quán)力關(guān)系，不同時預(yù)設(shè)和建構(gòu)權(quán)力關(guān)系就不會有任何知識?！雹伲鄯ǎ菝仔獱枴じ？轮?，劉北成、楊遠嬰譯:《規(guī)訓與懲罰》，北京:三聯(lián)書店，2007年，第29頁?？梢哉f，兩種知識(焚燒和分類)其實是兩種“知識—權(quán)力”的生成路徑。前者是自上而下的大項目的權(quán)力，后者是自下而上的社會動員的權(quán)力，而各自又蘊含不同的社會組織技術(shù)。按照政策分析的觀點來說，生活垃圾處理領(lǐng)域中，產(chǎn)生兩種政策范式，存在兩種不同的政策架構(gòu)，既定的政策架構(gòu)在政策過程中遭遇反燒派的挑戰(zhàn)。

與此同時，生活垃圾處理領(lǐng)域中的技術(shù)風險議題是反燒派的政治機遇結(jié)構(gòu)。通過創(chuàng)造性地利用合法的制度平臺與技術(shù)平臺(積極響應(yīng)和參與政府組織的“問計于民”大討論，參與政府組織的各種公眾接待活動并表達意見，認真經(jīng)營小區(qū)業(yè)主論壇，參與各種媒體表達，等等)，反燒派將垃圾分類和資源回收作為另一套政策知識和政策思路，實際上推進了政策議程。在政府方面，“問計于民”的本意是為了保證選址的順利而更多地聽取民意，在這個意義上可以討論，但并不是嚴格意義上的辯論。然而，在公共輿論中這已經(jīng)是“主燒”與“反燒”的辯論。所以說，反燒派是政策辯論的發(fā)動機，也是推進器。

第三，影響政策制定

在辯論中揭露技術(shù)風險，倡導(dǎo)分類替代，然后要求改變現(xiàn)行政策，這是邏輯的必然。在試圖影響政策制定方面，反燒派的主要工作有兩點:創(chuàng)造文本與打通路徑。截至2010年6月，番禺居民提交的文本主要包括:給全國人大的公開信，包裝法修改意見，對環(huán)保部、住建部、發(fā)改委擬定的《關(guān)于加強生活垃圾處理和污染綜合治理工作的意見(征求意見稿)》所提交的咨詢意見，“居民生活垃圾分類推廣指南及綠色家庭倡議書”，以及對垃圾焚燒、環(huán)境、健康等方面的“現(xiàn)狀報告”等等。這一系列的文本通過多種渠道直接傳遞至有關(guān)部門，保持了重新設(shè)置議程的持續(xù)壓力。

三、風險政治、合法性與公民創(chuàng)議運動

垃圾焚燒與垃圾分類分別代表不同的生活態(tài)度和價值觀念，也包含不同的知識與技術(shù)。它們又分別構(gòu)成不同的政策方案，要求不同的政策架構(gòu)。不僅如此，得益于貝克的啟發(fā)，在反燒運動這個案例中，我們可以清楚地看到“全球化時代的權(quán)力與反權(quán)力”。從“以世界主義為著眼點的新批判理論”出發(fā)，貝克分析了全球化時代下的各種資本戰(zhàn)略、國家戰(zhàn)略以及公民社會運動的戰(zhàn)略。貝克的一個重要觀點是:全球化時代的資本戰(zhàn)略與國家戰(zhàn)略帶來一個“非常明顯”的特征，就是“合法性和統(tǒng)治的不對稱性”。正是在這種格局下，公民社會運動(貝克稱為“公民創(chuàng)議運動”)擁有“合法性資本”，因而具有自己的“權(quán)力基礎(chǔ)”，并且有很多“戰(zhàn)略機會”①貝克關(guān)于公民創(chuàng)議運動的觀點和論述邏輯，詳見［德］烏爾里?！へ惪酥?，胡頤、蔣仁祥譯:《全球化時代的權(quán)力與反權(quán)力》，桂林:廣西師范大學出版社，2004年，第242—254頁。。

首先，貝克認為:全球化條件下，資本與國家的全球聯(lián)盟已經(jīng)產(chǎn)生了一種跨邊境、跨法律的統(tǒng)治形式。作為一種新的權(quán)力類型(權(quán)威類型)，它超越了韋伯所提出的分類。這種統(tǒng)治形式既不合法，也不非法。這種統(tǒng)治形式未經(jīng)民主授權(quán)，甚至破壞民主授權(quán)機制，所以不合法;但它的實際運行總是依托于現(xiàn)有的國家行政機器，所以也不非法。這種不合法且不非法的狀態(tài)是一種中間狀態(tài)，是雙重否定。問題在于，雙重否定并沒有引導(dǎo)出新的肯定。這是因為，新的統(tǒng)治形式是全球跨境運行的，它無法獲得公民社會在全球?qū)用嫔系氖跈?quán)和認可。不僅如此，新的既不合法也不非法的全球統(tǒng)治形式帶來全球問題，造成“全球風險”，也就是造成了全球?qū)用嫔弦磺腥朔磳σ磺腥说膽?zhàn)爭。新的統(tǒng)治形式嚴重缺乏合法性，從而構(gòu)成統(tǒng)治與合法性的不對稱。

其次，合法性資本具有“不可兌換性”，跨國企業(yè)即便擁有龐大的“經(jīng)濟資本”，也無法將其兌換成為“合法性資本”，有錢有權(quán)不等于可以自動獲得公眾的信任和尊敬。貝克強調(diào)他所使用的這個“合法性資本”概念非常重要，并且與布迪厄理論的中心主題相區(qū)別。布迪厄區(qū)分了經(jīng)濟資本、教育資本和社會資本，并認為，經(jīng)濟資本可以轉(zhuǎn)化為教育資本和社會資本，反之亦然。貝克認為合法性資本的原則與布迪厄的理論相反，經(jīng)濟資本不能兌換成合法性資本。

再次，公民社會和公民創(chuàng)議運動既不掌握國家權(quán)力，也不掌握市場權(quán)力，但是，他們掌握“合法性權(quán)力”。全球運作的資本，非常需要從消費者的購買行為中得到認可(獲得合法性)。因此，消費者的“拒買”行為，顯示了公民社會擁有“合法性資本”。以“拒絕”方式而行使的權(quán)力，就是“反權(quán)力”。貝克說:擁有“合法性資本”的公民創(chuàng)議運動得以戰(zhàn)略性地發(fā)揮真實作用，他們可以“向許多更強大的組織和政府提出新的要求和標準”，他們“不僅能影響決策的結(jié)果，而且能影響公開爭論的概念和認知框架”。

運用貝克這些富于啟發(fā)性的觀點，重新整理反燒運動與“番禺標本”，可以看到一個宏大的整體圖景。一方面，全球資本與主張垃圾焚燒的知識技術(shù)社群結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟，在全球?qū)用嫔蠌谋毕蚰祥_發(fā)市場與利潤的新邊疆。經(jīng)過各種游說方式，他們又與國家的中央政府以及地方政府結(jié)成聯(lián)盟，并將特定項目“嵌入”地方②《南方周末》2009年12月3日報道:“番禺居民發(fā)現(xiàn)，出席2009年10月30日廣州番禺垃圾焚燒廠媒體會的四位專家，其中的一位專家舒成光的身份后來被公開，他是美國卡萬塔(中國區(qū))副總裁，這是一家全球最大的垃圾發(fā)電企業(yè)，兩年前開始積極進軍珠三角地區(qū)的垃圾發(fā)電市場?！奔o碩鳴《燒不掉的垃圾真相》(《亞洲周刊》2010年1月30日)指出:“曾參與及見證利益集團在中國推動垃圾焚燒項目的一位番禺居民……透露，十多年前，就有以海歸人士為核心的利益團體，包括學者、企業(yè)家、國外的設(shè)備供貨商、投資者等組成，‘由學者出面，以研討會的形式游說高官及地方政府，采用國外進口設(shè)備，用BOT的經(jīng)營形式建垃圾焚燒廠?！@位曾經(jīng)的參與者如今居住番禺麗江花園，不幸成為番禺會江垃圾焚燒的直接受害者。他表示，當時參與游說和研討的專家都明碼標價，收一萬五(約合兩千一百九十五美元)到二萬的出場費，以‘正面敘述’支持垃圾焚燒。一般的程序是，先說服地方高官，然后撬動環(huán)保局長。”。特定項目所包含的知識、技術(shù)、利益、權(quán)力的運作方式與運作架構(gòu)，連同所有后果，一并“嵌入”當?shù)丨h(huán)境、當?shù)厣钜约皞€人的心理和生理。以此理解，某個具體地點，譬如本案中的廣州市番禺區(qū)將不再是一個“地方”(local)，而是全球資本所開拓的新空間，即“全球—地方”(glo—cal)。以此理解，這樣的“全球—地方”運作是一種新的統(tǒng)治形式，它現(xiàn)在萬事俱備，只欠東風，所欠的就是合法性。

另一方面，番禺居民的反燒行動，相當于消費者的“拒買”，它顯示了公民社會擁有貝克所說的“合法性資本”。反燒運動完全出自于本地居民的自我意識和自我倡導(dǎo)，他們以創(chuàng)造性的方式抓住了機遇，并構(gòu)建出自己的運動形態(tài)。所以，它是“公民創(chuàng)議運動”。在這里，有一個關(guān)鍵的要點必須充分理解?！肮駝?chuàng)議運動”不能從國家和地方政府的法律體系中獲得自己的合法性，至少是還沒有完全獲得。但是，核心的問題不在于補充法律，或者要求政府“轉(zhuǎn)變觀念”，并給予公民運動以合法性。問題剛好相反，圍繞著垃圾處理而建構(gòu)起來的、“全球—地方”的政策架構(gòu)，因為沒有獲得授權(quán)，所以缺少合法性，它必須而且只能從“公民創(chuàng)議運動”中獲得合法性。如果從傳統(tǒng)的“民族國家”的視野來看問題，番禺只是龐大行政架構(gòu)中一個低級別的小地方，其中發(fā)生的居民抗議，只是很偶然的地方事件，甚至不能進入政治與行政管理的論述。然而從全球化的視野來看，人類怎樣處理垃圾是一個全球問題，它在人與環(huán)境的關(guān)系維度上帶來全球風險，并要求對人類的生產(chǎn)、消費與生活模式重新反思。這完全是一個新的領(lǐng)域，是一個“政策世界”(policy universal)，在其中，并沒有“憲法”。也就是說，需要一個立憲過程，而公民社會是一個先在的本體。

問題是，可以這樣來看待和分析番禺居民的反燒運動嗎?答案是可以。垃圾焚燒本身是一項全球運動，是知識、觀念以及資本的全球流動。作為硬幣的另一面，反焚燒也是全球運動，番禺事件是這個全球運動的構(gòu)成部分。而且，公共政策分析中有諸多理論模型越來越支持將原來的“國內(nèi)政策過程”轉(zhuǎn)換為“全球—地方”的政策過程來理解。例如，哈德森(John Hudson)和勞爾(Stuart Lowe)提出了一個三層分析模型，分別為宏觀層次、中觀層次以及微觀層次:宏觀層次是指全球化所造成的各種超越邊界的機制與結(jié)構(gòu);中觀層次是指民族國家內(nèi)部的政府過程，包括其中的央地關(guān)系以及部門間關(guān)系;微觀層次則是宏觀、中觀力量在政策執(zhí)行末端與本地環(huán)境乃至個人行為相互作用的部位①John Hudson and Stuart Lowe.Understanding the policy process:Analysing welfare policy and practice.Bristol:Policy Press，2004.。這個模型的中心思想是:政策過程貫穿三個層次并充滿了三個層次的相互作用。依照這個模型，將給政策分析帶來更加開闊的視野。垃圾處理領(lǐng)域中主燒派與反燒派之爭，是在全球風險政治框架下的政策過程。焚燒技術(shù)與跨國公司正在全球確立自己的運作能力，而反燒運動則在全球揭露焚燒垃圾所帶來的風險。

四、社會運動中的“民用武器”

在規(guī)范意義上說，公民社會擁有“合法性權(quán)力”。在經(jīng)驗層面上，這個權(quán)力是怎樣表現(xiàn)和怎樣使用的呢?前面已經(jīng)提到，消費者“拒買”就顯示了合法性權(quán)力，但這還是一種“理想類型”，很多時候它也是一種隱喻。要把道理上人人都認同、人人都可以做的事情，在實際上真正轉(zhuǎn)變?yōu)槟康拿鞔_的集體行動并顯示出特色是十分困難的。因此，我們還要回到社會運動領(lǐng)域，回到具體案例本身，考察其動員策略與斗爭策略。

貝克認為:憑借合法性權(quán)力，公民創(chuàng)議運動將使用三大戰(zhàn)略，分別為風險戲劇化戰(zhàn)略、民主化戰(zhàn)略、以及世界主義化戰(zhàn)略②這幾種“戰(zhàn)略”的形象概括與“民用武器”的表達，參見［德］烏爾里?！へ惪酥U、蔣仁祥譯:《全球化時代的權(quán)力與反權(quán)力》，第243—254頁。?？疾旆用竦男袆硬呗?，我們驚訝地發(fā)現(xiàn)，貝克所講的基本原則，很多都可以在中國經(jīng)驗中得到驗證。當然也會有一些不同。例如，所謂“世界主義化戰(zhàn)略”，貝克的意思是公民運動直接營造世界輿論。這一點明顯地是來自于西方國家的經(jīng)驗。由于所處的制度背景不同，中國的公民運動，通常還沒有把這一點作為直接的策略考慮。根據(jù)番禺反燒運動的經(jīng)驗，可以從以下幾個方面來概括他們的策略。

(一)向上引用與網(wǎng)絡(luò)

按照德里達(Derrida)、布迪厄(Pierre Bourdieu)、巴特勒(Judith Butler)等人對于語言的理解，語言是個巨大的象征系統(tǒng)，人們的具體言談以及行動其實是通過一種引用(citation)關(guān)系依附于這個巨大系統(tǒng)而生效③轉(zhuǎn)引自［美］朱迪斯·巴特勒著，郭劼譯:《消解性別》，上海:上海三聯(lián)書店，2009年，第3頁。。由此來看，政策過程中的行動者會“引用”法律、政策文本或者上級指示，也就是在國家體系的“文本系統(tǒng)”中引用合適的概念和話語從而使自己的行動有效。例如，為什么需要建設(shè)垃圾焚燒項目?政府主管部門會有一套駕輕就熟的引用方式，使自己成為“科學發(fā)展觀”、“先進技術(shù)”、“依法行政”、“民心工程”等等的具體“言說者”，也即行動者。

但是，引用也會有失敗。因為語言法則的發(fā)散性和不確定性，使得另外一種引用可能出現(xiàn)，在成功的另外一種引用中，會建構(gòu)和型塑出另外的主體。這正是番禺案例所展示出來的情況。最有趣的例子是:當很多人表達抗議和不滿，反對焚燒廠時，立刻就證明，關(guān)于“民心工程”的說法，是一種“引用錯誤”或者“缺少注釋”。

那么“民心”是什么?民心就是愛護家園，愛護環(huán)境。在這樣的表達模式中，番禺居民實際上是在引用全球價值觀。環(huán)境保護、節(jié)約資源、減少排放、民主決策、公眾參與、社區(qū)建設(shè)、源頭減量……所有這些，早已成為巨大而獨立的價值系統(tǒng)和符號系統(tǒng)。通過引用這些價值語言，番禺居民使自己的行動依附于這個系統(tǒng)。通過引用各國的環(huán)境運動與反燒運動的歷史經(jīng)驗，可以重新解釋“科學發(fā)展觀”。通過引用技術(shù)發(fā)展的新信息，可以重新解釋“先進技術(shù)”。

在新的方向上發(fā)現(xiàn)新的引用方式，與網(wǎng)絡(luò)的信息傳播功能分不開，也與番禺居民熟悉網(wǎng)絡(luò)運作分不開①番禺區(qū)的業(yè)主群體整體上教育水平較高，相對年輕，大部分為白領(lǐng)職業(yè)，抗議的多個小區(qū)都有自己的小區(qū)網(wǎng)絡(luò)論壇并已運行多年，在抗議過程中，這些論壇的點擊率和注冊量都有顯著提升。。在網(wǎng)絡(luò)平臺和信息世界中游刃有余，與全球價值系統(tǒng)建立引用關(guān)系，這是反燒派在政策辯論與公眾交流中能夠擁有話語能力和話語優(yōu)勢的基礎(chǔ)和保證。

(二)風險戲劇化

按照前述貝克的觀點，公眾創(chuàng)議運動的主要戰(zhàn)略就是以創(chuàng)造性的方式，揭露技術(shù)發(fā)展帶來的風險，特別是那種不可預(yù)知的安全威脅。而在番禺居民的反燒抗議中，最富于戲劇性的就是他們發(fā)現(xiàn)了“李坑案例”②李坑位于廣州市北郊，是農(nóng)村地區(qū)。1990年在這里建成了垃圾填埋場，2005年建設(shè)了“李坑垃圾焚燒廠”一期工程，目前正在擴建二期工程。李坑村民從上個世紀90年代開始，就不斷抗議垃圾填埋場以及焚燒廠所帶來的污染，并試圖逼迫工程下馬。但是他們從來沒有獲得成功，甚至沒有獲得關(guān)注。很多廣州市民，此前沒有聽說過李坑，番禺居民也是在抗議垃圾焚燒廠之后才注意到了李坑。關(guān)于李坑的污染情況以及村民的健康惡化狀況的各種說法，在網(wǎng)絡(luò)上大量傳播。這引發(fā)番禺居民的焦慮并在更大范圍內(nèi)激起了討論。，并且充分挖掘這一案例，使其成為活生生的風險“證據(jù)”。李坑案例的傳播使大范圍的公眾關(guān)注到垃圾、垃圾處理與身體健康的關(guān)系。這里有兩個要點值得強調(diào)。

首先，按照李丁讃和林文源對臺灣環(huán)?？範庍\動的研究③參見李丁讃、林文源:《社會力的轉(zhuǎn)化:臺灣環(huán)?？範幍慕M織技術(shù)》，丘延亮編:《運動作為社會自我教習》，臺北:唐山出版社，2008年，第161—214頁。，“環(huán)境感受附身”和社會情感支持是非常重要的公眾動員策略。番禺案例再次證明這一點。很多人在了解了李坑的污染情況后，誓言決不能使自己的家園變成第二個李坑，從而成為反燒的積極分子。通過具體鮮明的案例而建立親身感受，確實是公眾情感動員中不能缺少的一個環(huán)節(jié)。李丁讃和林文源的研究還把臺灣的環(huán)境抗爭運動劃分出三個階段，即“受苦的身體”(默默承受痛苦祈求救援)、“受害的身體”(指認加害者并與之斗爭)、“不可侵犯的身體”(要求專家站在自己一邊，立法保護身體免受傷害)。在番禺案例這里，三個階段有一步跨過的趨勢。如果說李坑村民過去20年的狀況是“受苦的身體”階段，那么番禺居民的抗議訴求則不但明確指認加害者，而且直接要求免受身體傷害的權(quán)利。

其次，風險揭露要求提供正確的信息以及相應(yīng)的預(yù)測。但是應(yīng)該承認，一般公眾很難有能力提供符合嚴格科研標準的信息和數(shù)據(jù)。這種信息和數(shù)據(jù)或者提供的能力通常掌握在政府、企業(yè)與科研機構(gòu)那里。番禺居民曾經(jīng)試圖幫助李坑做污染狀況調(diào)查以及村民的健康檢查，但限于資源而難以開展。那么，怎樣揭露風險呢?怎樣確認“受害的身體”呢?貝克認為:這需要一種“創(chuàng)議方法學”，其要點是，提供“一個人的音容笑貌和生活經(jīng)歷”，提供“受害者公開講述的經(jīng)歷”，用“得到廣泛同情的個人經(jīng)歷”以及“用人的實際命運形象說明具體數(shù)字”④［德］烏爾里?！へ惪酥?，胡頤、蔣仁祥譯:《全球化時代的權(quán)力與反權(quán)力》，第251—252頁。?？疾旆礋\動的過程可以發(fā)現(xiàn)，個人經(jīng)歷與個人故事，對于維系共同命運感和共同抗拒威脅確實非常重要。這種“創(chuàng)議方法學”的另一重意義在于，通過公民運動的運用，它能夠?qū)€人命運傾訴提升為知識和證據(jù)。

(三)WUNC展示

在持續(xù)性的反燒運動進程中，積極分子試圖通過不斷的新鮮創(chuàng)意，以達到推動議題和吸納公眾支持的目的。他們的行動與蒂利所說的“WUNC展示”基本類同。

除了前已提到的“環(huán)保MM”戴防毒面罩乘坐地鐵并展示標語之外，比較突出的事例還有:參加抗議集會的人群在離場時帶走個人的全部用品，不留任何一點廢棄物;在番禺區(qū)委書記召開居民代表座談會后，專程派人到區(qū)政府向領(lǐng)導(dǎo)贈送錦旗，表示贊賞官民互動并希望繼續(xù)進行;向市城管委“贈送”六大袋有毒有害垃圾，要求政府提供垃圾分類的可行措施;之后又向市城管委“贈送”一座鬧鐘，意在催促有關(guān)部門盡快推進垃圾分類工作。

此外更應(yīng)該提到的是“奉獻”精神的展示，這表現(xiàn)在兩個方面:一是在論壇維護、討論資料整理以及外文資料翻譯等方面，大批積極分子長期而大量地提供志愿服務(wù);二是在小區(qū)中開展“綠色家庭”計劃，直接動手開展可行的垃圾分類回收工作。這類行動的重要性在于，它顯示公民行動者對價值觀念的堅持以及在日常生活中保護環(huán)境的行動意愿和堅持的能力。

五、結(jié) 語

以城市中產(chǎn)階級居民為主體，作為政策反對派而持續(xù)進行的抗爭，在中國并不多見，所以番禺的反燒運動是一個可貴的案例。這個案例涉及到國家、市場、社會在全球化背景下的復(fù)雜互動，其中的許多側(cè)面，還有待于更多的分析。公民社會的發(fā)展，特別是社會運動的發(fā)展以及公民能力的發(fā)展，是本文特別關(guān)心的問題。但即使這個方面，也還有待于實踐提供更多的經(jīng)驗。毫無疑問的是，番禺案例反映了公民社會的進步，同時折射了整個社會變遷的一些重要特征。

這樣的運動能不能最終被體制接納，能不能在改變政策和公眾參與方面獲得有實際意義的成果呢?暫時無法有悲觀或者樂觀的預(yù)測，按照貝克的說法是，戰(zhàn)略機會很多，但是也非常困難。困難之一是公民運動內(nèi)部會有“巴比倫塔式的混亂”，就是還缺乏統(tǒng)一的語言能夠使各種訴求相互溝通和相互支持。困難之二是，公民運動既要批評國家缺陷，也要依靠國家的支持，平衡點在哪里?并沒有統(tǒng)一的標準。要使國家更多地采納公民社會的價值觀，也是非常困難的。

盡管如此，全球網(wǎng)絡(luò)與全球流動的復(fù)雜性，導(dǎo)致了一種非線性的“涌現(xiàn)”(emerge)景觀，或曰“突然迸發(fā)”①［英］約翰·厄里著，李冠福譯:《全球復(fù)雜性》，北京:北京師范大學出版社，2009年，第96—104頁。。許多事例，包括番禺案例，都在某種程度上證明這一點。因此也可以相信，全球化之下的中國，會有公民社會和公民創(chuàng)議運動的“涌現(xiàn)”。