余其營(yíng)

（南陽(yáng)理工學(xué)院，河南南陽(yáng)473004）

論我國(guó)反腐敗法律體系的構(gòu)建

余其營(yíng)

（南陽(yáng)理工學(xué)院，河南南陽(yáng)473004）

世界各國(guó)的反腐敗實(shí)踐表明，進(jìn)行制度性建設(shè)特別是法律體系的建設(shè)是行之有效的反腐敗措施。要從預(yù)防性法律、懲治性法律和監(jiān)督性法律等三個(gè)方面對(duì)我國(guó)的法律體系進(jìn)行重構(gòu)，以遏制日益猖獗的腐敗現(xiàn)象。

反腐敗；法律體系；預(yù)算法；舉報(bào)法；財(cái)產(chǎn)申報(bào)

腐敗可以說(shuō)是任何國(guó)家和地區(qū)都避免不了的一個(gè)社會(huì)現(xiàn)象。它與國(guó)家的公共權(quán)力是共生共長(zhǎng)的。對(duì)我國(guó)而言，尤其是自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，隨著改革開(kāi)放的深入，腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)出迅猛的擴(kuò)張勢(shì)頭。據(jù)透明國(guó)際的調(diào)查，2005年在全球158個(gè)被調(diào)查國(guó)家和地區(qū)中，中國(guó)香港排在亞洲第2位，全球第15位；中國(guó)臺(tái)灣排在全球第32位；中國(guó)大陸則排在全球第78位。在2006年、2007年的清廉指數(shù)排行榜中，中國(guó)排名略有上升，但仍然靠后。透明國(guó)際的數(shù)據(jù)可能由于種種原因會(huì)出現(xiàn)偏差，但就整體而言，確實(shí)能從一個(gè)側(cè)面反映當(dāng)前中國(guó)腐敗問(wèn)題的嚴(yán)峻性，反腐敗已經(jīng)成為關(guān)系黨和國(guó)家生死存亡的重大問(wèn)題。

一、腐敗的概念及反腐敗法律模式

（一）腐敗的定義對(duì)腐敗概念的準(zhǔn)確界定是進(jìn)行反腐敗研究、制定有效的反腐敗措施的基點(diǎn)和前提。關(guān)于什么是腐敗，現(xiàn)在仍有較大的爭(zhēng)議?；诜锤瘮〉男枰覀兯f(shuō)的腐敗不僅僅是一種社會(huì)的現(xiàn)象、一種狀態(tài)，更主要是一種行為——“腐敗行為”。目前，世界各國(guó)及國(guó)家組織對(duì)腐敗的界定大致可以歸納為三種類(lèi)型：一是職責(zé)偏離型。它以破壞約束政府官員行為的法律規(guī)范作為腐敗的本質(zhì)規(guī)定，將那些為了個(gè)人利益而濫用公共權(quán)力，違背自己的職責(zé)和法律制度的行為定義為腐敗。二是市場(chǎng)交易型。該定義以市場(chǎng)為中心，深受市場(chǎng)理論及方法的影響，認(rèn)為腐敗是將市場(chǎng)交換原則引入公務(wù)，腐敗的公務(wù)人員如同一個(gè)商人，把人民委托的權(quán)力作為私人享有的“資源”在市場(chǎng)上出售，其獲益的多少取決于市場(chǎng)對(duì)該“權(quán)力資源”的需求程度及交易的風(fēng)險(xiǎn)。三是公益損害型。該定義認(rèn)為，公共的利益高于個(gè)人的特殊利益，當(dāng)掌握公職的人員為得到金錢(qián)或者其他利益而采取了有利于個(gè)人并損害社會(huì)公共利益的行為時(shí)，腐敗就產(chǎn)生了。

以上定義盡管側(cè)重點(diǎn)不同，分析腐敗的角度不同，但有一個(gè)共性，即都認(rèn)為腐敗與權(quán)力共生，腐敗行為是濫用公共權(quán)力，腐敗的目的是為了謀取私人利益。綜合以上觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，腐敗是公職人員利用公共權(quán)力以謀取私利并損害公共利益的行為。這樣，就明確了腐敗的主體、目的、行為方式及后果，較為妥當(dāng)。

（二）國(guó)外反腐敗法律模式

各國(guó)的反腐敗法律模式大體可以分為兩種類(lèi)型：第一種是“分散型”。這些國(guó)家沒(méi)有制定出專(zhuān)門(mén)的反腐敗法，但由刑法、刑事訴訟法、組織法等法律形成一個(gè)反腐敗法律體系。如美國(guó)關(guān)于反腐敗的法律散見(jiàn)于《政府道德法》、《道德改革法》、《行政部門(mén)雇員道德行為準(zhǔn)則》、《基本利益沖突法》等一系列法律中，形成了較為完備的反腐敗法律體系。

2011年第4期〖〗中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)〖〗〖〗余其營(yíng)：論我國(guó)反腐敗法律體系的構(gòu)建另一種情況是“集中型”，即制定一個(gè)專(zhuān)門(mén)的反腐敗法。不過(guò)，國(guó)外反腐敗專(zhuān)門(mén)法律的名稱(chēng)不盡相同。例如，《巴基斯坦1977年防止腐敗法(修訂)法案》、《英國(guó)1906年防止賄賂法》、《加拿大1991年舞弊行為調(diào)查法》、《日本關(guān)于整頓經(jīng)濟(jì)關(guān)系罰則的法律》等。

國(guó)外反腐敗專(zhuān)門(mén)法律按其類(lèi)型可分為三類(lèi)。一類(lèi)是綜合型反腐敗法，這種類(lèi)型占目前國(guó)外反腐敗專(zhuān)門(mén)法律的大多數(shù)。例如，文萊《1982年防止賄賂法》、新加坡《1970年防止賄賂法》等。這類(lèi)反腐敗專(zhuān)門(mén)法律的特點(diǎn)是融刑法、刑訴法、司法組織法等部門(mén)法為一體，自成體系，既有總則性條文的規(guī)定，也有分則性條文的規(guī)定；既有摘錄刑法、刑訴法、司法組織法等已規(guī)定的內(nèi)容，也有補(bǔ)充規(guī)定或者特別規(guī)定的內(nèi)容。第二類(lèi)是實(shí)體型反腐敗法。例如，牙買(mǎi)加《1931年腐敗防止法》等。這類(lèi)法律的特點(diǎn)是絕大多數(shù)條文的內(nèi)容是貪污賄賂犯罪行為的表現(xiàn)和處刑標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，有的是對(duì)刑法的補(bǔ)充規(guī)定，也有一些是特別規(guī)定。第三類(lèi)是程序型反貪法。例如，巴基斯坦《1961年反腐敗局法令》、泰國(guó)《1975年反貪污法》、新加坡《1988年沒(méi)收貪污所得利益法》、加拿大《1991年舞弊行為調(diào)查法》等。這類(lèi)反腐敗法的特點(diǎn)是以反腐敗刑事特別程序?yàn)橹鳎鄶?shù)是針對(duì)某方面貪污賄賂行為調(diào)查的特別程序的規(guī)定。巴基斯坦的反貪法是對(duì)反貪?rùn)C(jī)構(gòu)和人員的特別規(guī)定，加拿大的反貪法是專(zhuān)門(mén)規(guī)定選舉舞弊行為調(diào)查的特別程序規(guī)定。

國(guó)外的立法模式對(duì)我國(guó)當(dāng)前的反腐敗斗爭(zhēng)有重要的借鑒意義，但采用何種模式應(yīng)當(dāng)以符合中國(guó)的國(guó)情為標(biāo)準(zhǔn)。我們必須清醒地看到，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)依靠法律手段規(guī)制腐敗的歷程才剛剛起步，許多法律法規(guī)尚不完善，一些重要的法律還沒(méi)有出臺(tái)，我國(guó)的立法技術(shù)和水平仍有待提高。所以說(shuō)，制定一部規(guī)模宏大的統(tǒng)一、專(zhuān)門(mén)的反腐法律的條件尚不成熟，采用“集中型”立法模式目前不符合我國(guó)的國(guó)情。比較可行的做法是采用“分散型”的立法方式。一方面，針對(duì)我國(guó)的立法現(xiàn)狀，對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行修改、完善；另一方面，借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)制定一批對(duì)反腐敗具有重大意義的法律制度，重構(gòu)我國(guó)的反腐敗法律體系。

構(gòu)建反腐敗的法律體系，還應(yīng)當(dāng)明白腐敗的實(shí)質(zhì)及法律手段的特點(diǎn)。從上面腐敗的定義可以看出，腐敗問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)在于權(quán)力的濫用。基于此，本文中法律體系的構(gòu)建雖然采用“分散型”立法，但并不意味著該立法是雜亂無(wú)章的，它可以分為三個(gè)方面：預(yù)防性法律、懲治性法律、監(jiān)督性法律。

二、預(yù)防性法律體系的構(gòu)建

（一）制定財(cái)政預(yù)算法

從社會(huì)契約論的角度來(lái)說(shuō)，公民向政府納稅是有對(duì)價(jià)的，即公民以犧牲自己財(cái)產(chǎn)權(quán)的方式換取政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，公民應(yīng)通過(guò)代表自己利益的代意機(jī)關(guān)（外國(guó)是議會(huì)，中國(guó)是人大）監(jiān)督政府的財(cái)政支出，因?yàn)楣裼袡?quán)知道自己繳納的稅收的用途和流向。目前，由于財(cái)政體制的缺陷，大量的預(yù)算外資金在體制外循環(huán)，沒(méi)有得到有效監(jiān)管，一些實(shí)權(quán)部門(mén)私設(shè)“小金庫(kù)”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這些資金的存在為腐敗的蔓延提供了“溫床”。另外，即使一些資金列入了財(cái)政預(yù)算，由于人大的作用并沒(méi)有得到有效的發(fā)揮，因此，對(duì)預(yù)算的審批也非常粗糙，往往流于形式。對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管缺失和分配不合理導(dǎo)致了我國(guó)的行政成本居高不下。

隨著我國(guó)分稅制的實(shí)行，中央的財(cái)政收入大為增強(qiáng)，但在中央資金的運(yùn)用中，各部委的自由裁量、自由分配各種財(cái)力的權(quán)力過(guò)大，這導(dǎo)致許多省、市甚至縣都在北京設(shè)立各類(lèi)辦事處，以圖“跑部錢(qián)進(jìn)”，在“跑部”的過(guò)程中，很多腐敗現(xiàn)象應(yīng)運(yùn)而生。

為了遏制上述現(xiàn)象，在未來(lái)制定的財(cái)政預(yù)算法中，首先，應(yīng)當(dāng)將政府的每筆開(kāi)支都列入財(cái)政預(yù)算，堅(jiān)決杜絕預(yù)算外資金的存在，同時(shí)明確而又詳細(xì)地規(guī)定財(cái)政資金的用途，對(duì)擅自改變資金用途、挪用資金的行為要嚴(yán)肅處理。其次，要強(qiáng)化人大的作用。在財(cái)政預(yù)算法中應(yīng)當(dāng)明確人大的職責(zé)，詳細(xì)規(guī)定政府提交預(yù)算程序、預(yù)算的框架等，特別是對(duì)違反預(yù)算法的行為應(yīng)當(dāng)規(guī)定明確的處罰措施。

（二）建立家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制

作為防止腐敗發(fā)生的有效手段，起源于240年前的瑞典的家庭財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)制度被稱(chēng)做一項(xiàng)“陽(yáng)光法案”。由于其反腐效果被眾多國(guó)家所驗(yàn)證，因此，20世紀(jì)80年代后逐漸為大多數(shù)國(guó)家所采用并完善。目前，世界上已有89個(gè)國(guó)家擁有類(lèi)似法律。

就我國(guó)而言，早在1989年的全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議上，就有代表提出要盡快制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的立法建議；1994年，全國(guó)人大常委會(huì)將其列入立法規(guī)劃；1995年5月25日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》；2001年6月15日，中紀(jì)委、中組部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定〈試行〉》，這就在我國(guó)初步確立了國(guó)家工作人員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，構(gòu)建了中國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的基本框架，為中國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的完善提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

目前，“收入申報(bào)規(guī)定”的缺陷也是非常明顯的，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體的范圍過(guò)窄，財(cái)產(chǎn)申報(bào)的范圍不夠完整?！笆杖肷陥?bào)”而非“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”，僅限于申報(bào)主體個(gè)人的工資、獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼和勞務(wù)所得等部分收入，而非全部收入，更非財(cái)產(chǎn)狀況。

其次，財(cái)產(chǎn)申報(bào)的種類(lèi)及時(shí)限設(shè)計(jì)不夠嚴(yán)密，申報(bào)方式也不夠科學(xué)。在申報(bào)種類(lèi)上，沒(méi)有規(guī)定初任申報(bào)，就無(wú)法確定其任職前的財(cái)產(chǎn)狀況，也就無(wú)法計(jì)算其財(cái)產(chǎn)在任職期間的增量及財(cái)產(chǎn)來(lái)源的合法性；沒(méi)有設(shè)置離任申報(bào)，無(wú)法明確離任前家庭財(cái)產(chǎn)的基數(shù)，會(huì)導(dǎo)致部分離退休前掌握過(guò)實(shí)權(quán)的官員逃避對(duì)其可能的監(jiān)控。在申報(bào)方式上，該規(guī)定確定的是由各單位組織人事部門(mén)負(fù)責(zé)接受本單位申報(bào)人的收入申報(bào)，并報(bào)送上級(jí)組織人事部門(mén)備案，而負(fù)有監(jiān)督檢查職能的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)并不受理申報(bào)。這顯然缺乏足夠的公正性、獨(dú)立性和權(quán)威性。

最后，該規(guī)定一個(gè)致命的缺陷就是不公開(kāi)性。家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度之所以會(huì)起到強(qiáng)大的反腐敗作用，一個(gè)重要的原因就是官員的財(cái)產(chǎn)不僅被申報(bào)而且被公之于眾，受到整個(gè)社會(huì)的監(jiān)督，使腐敗在“陽(yáng)光”下無(wú)處藏身。

針對(duì)以上的問(wèn)題，完善家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)從以下幾方面入手：

第一，盡快制定《公務(wù)員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》。目前的“收入申報(bào)規(guī)定”法律地位不明、規(guī)范層級(jí)過(guò)低。因此，首先要建立健全規(guī)范的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，首要任務(wù)是由全國(guó)人大常委會(huì)制定《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》，將財(cái)產(chǎn)申報(bào)法列入法律這一層級(jí)，以提高家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

第二，擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)申報(bào)的財(cái)產(chǎn)范圍和主體范圍。就財(cái)產(chǎn)范圍而言，在當(dāng)前收入來(lái)源多元化的情況下，申報(bào)者所申報(bào)的不僅僅限于收入，而是其整個(gè)財(cái)產(chǎn)狀況。因此，除了工資、獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼等收入以外，還包括因繼承、受贈(zèng)、偶然所得及證券、股票等風(fēng)險(xiǎn)投資所得；不僅包括房產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)，而且包括汽車(chē)、金銀首飾、古董、字畫(huà)、高檔家具等價(jià)值較高的動(dòng)產(chǎn)；不僅包括債權(quán)，而且包括債務(wù)。

就申報(bào)的主體范圍而言，申報(bào)人不僅要申報(bào)本人的財(cái)產(chǎn)，還應(yīng)申報(bào)其近親屬（父母、岳父母、配偶、子女以及與其共同生活的其他家庭成員）的財(cái)產(chǎn)，這才是“家庭”財(cái)產(chǎn)申報(bào)的本意。第三，增加財(cái)產(chǎn)申報(bào)的種類(lèi)。為全面監(jiān)督公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)狀況，我國(guó)應(yīng)增加初任申報(bào)、離職申報(bào)使公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)狀況始終處于有效的監(jiān)督之下。在任職前，公務(wù)員要向相應(yīng)機(jī)關(guān)申報(bào)其個(gè)人和家庭的所有財(cái)產(chǎn)；任職中，公務(wù)員要隨時(shí)申報(bào)個(gè)人和家庭增加的財(cái)產(chǎn)；離職時(shí)，公務(wù)員要接受審計(jì)，說(shuō)明其現(xiàn)有的一切財(cái)產(chǎn)的來(lái)源。這種全方位的動(dòng)態(tài)監(jiān)督能對(duì)官員產(chǎn)生巨大的威懾作用，使腐敗無(wú)處藏身。

第四，明確財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理機(jī)構(gòu)和公開(kāi)機(jī)制。為了與國(guó)際接軌，加大財(cái)產(chǎn)申報(bào)的力度，應(yīng)當(dāng)設(shè)立財(cái)產(chǎn)申報(bào)的專(zhuān)門(mén)受理機(jī)構(gòu)。目前，我國(guó)已成立了專(zhuān)門(mén)的國(guó)家預(yù)防腐敗局，作為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)之一。筆者認(rèn)為，由該局作為中央的受理機(jī)構(gòu)較為適宜，也符合該局的職責(zé)定位，就各級(jí)地方而言，在與該局相應(yīng)的各級(jí)機(jī)構(gòu)尚未成立的情況下，可由監(jiān)察部門(mén)的相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)受理。

同時(shí)，受理機(jī)構(gòu)還要對(duì)申報(bào)財(cái)產(chǎn)的真實(shí)性進(jìn)行審查，并公開(kāi)申報(bào)資料，接受社會(huì)的監(jiān)督。可考慮由國(guó)家預(yù)防腐敗局設(shè)計(jì)專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)站予以公開(kāi)，任何公民都可以上網(wǎng)查詢(xún)相關(guān)各級(jí)官員的家庭財(cái)政狀況，當(dāng)然，考慮到我國(guó)的實(shí)際情況，可采取“分步驟、有限制”的公開(kāi)原則，即先公開(kāi)全國(guó)縣處級(jí)以上官員的財(cái)產(chǎn)狀況，隨后再公開(kāi)全部官員的財(cái)產(chǎn)狀況。

三、懲治性法律體系的構(gòu)建

（一）建立統(tǒng)一、獨(dú)立、權(quán)威的反腐敗機(jī)構(gòu)

對(duì)腐敗的法律懲治，必然要有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行，因此，反腐敗懲治性法律體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)首先做好反腐敗組織體系的構(gòu)建和完善。

目前，我國(guó)擔(dān)負(fù)反腐倡廉職能的機(jī)構(gòu)有中共黨內(nèi)的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)——黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)、政府系統(tǒng)的行政監(jiān)察局、檢察院的反貪局，應(yīng)該說(shuō)這種多元化的反腐敗組織架構(gòu)，在多渠道、多形式地開(kāi)展反腐工作中，取得了巨大成就。但是，這樣一種反腐敗組織體系，也存在著一些體制上的不足。

首先，三個(gè)機(jī)構(gòu)平行展開(kāi)工作，缺乏一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。事實(shí)上，這三個(gè)機(jī)構(gòu)由于各自的局限性，都不具備獨(dú)立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的理論和實(shí)踐依據(jù)。這種不統(tǒng)一的情況在一定程度上影響了自身的權(quán)威性。

其次，三個(gè)機(jī)構(gòu)在監(jiān)督對(duì)象上分工缺乏規(guī)范化，使廉政工作存在“交叉帶”和“空白帶”。三個(gè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能范圍是按監(jiān)督對(duì)象的身份及其違紀(jì)違法嚴(yán)重程度的不同來(lái)劃分的，紀(jì)檢部門(mén)監(jiān)督的是全體黨員，監(jiān)察部門(mén)監(jiān)督的是政府系統(tǒng)的行政人員，反貪部門(mén)監(jiān)督的是違反刑法的貪污賄賂分子。在現(xiàn)實(shí)情況中，被監(jiān)督對(duì)象既是黨員也是行政人員，而且相當(dāng)多的貪污賄賂行為違法違紀(jì)后果在沒(méi)有審理時(shí)難以先予以界定，所以，在實(shí)踐中很難做到按對(duì)象身份、違法違紀(jì)嚴(yán)重程度來(lái)確定管轄機(jī)關(guān)，造成有的問(wèn)題多方插手，有的事情無(wú)人過(guò)問(wèn)，進(jìn)而導(dǎo)致三個(gè)機(jī)構(gòu)在案件受理、查辦、移送、處理等工作環(huán)節(jié)中不協(xié)調(diào)和相沖突。

這兩個(gè)方面的不足，使得現(xiàn)有的反腐組織體系缺乏一種協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的關(guān)系，影響它的整體性和權(quán)威性。因此，為適應(yīng)我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)發(fā)展的需要，建立一個(gè)統(tǒng)一的獨(dú)立的具有高度權(quán)威的反腐廉政機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的反腐倡廉工作，是十分必要的。從目前的體制來(lái)看，該機(jī)構(gòu)應(yīng)隸屬于全國(guó)人大。它的地方各級(jí)機(jī)構(gòu)只對(duì)其上級(jí)負(fù)責(zé)，經(jīng)費(fèi)直接來(lái)自于國(guó)家的中央財(cái)政預(yù)算，使之在行使職能中最大限度地減少各種干擾，實(shí)現(xiàn)其反腐敗的獨(dú)特作用。

在建立這樣一種反腐敗專(zhuān)司機(jī)構(gòu)的同時(shí)，法律還應(yīng)賦予它全面執(zhí)行反腐敗法律的各種權(quán)力，使該機(jī)構(gòu)像香港的廉政公署一樣能高效地開(kāi)展工作。由于反腐敗機(jī)構(gòu)責(zé)任重大，應(yīng)考慮賦予它高于一般國(guó)家機(jī)構(gòu)的地位和職權(quán)，使之具有獨(dú)立性和權(quán)威性，并對(duì)其反腐敗的權(quán)力作出明確的法律規(guī)定。

當(dāng)然，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者是一個(gè)永恒的話(huà)題，在設(shè)立統(tǒng)一的反腐敗機(jī)構(gòu)的同時(shí)，我們也需要考慮對(duì)該機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)則和程序，以防止反腐敗權(quán)力本身的“腐敗”問(wèn)題。

(二)修改和完善刑事法律中的貪污、賄賂犯罪

我國(guó)1997年刑法典專(zhuān)門(mén)在第八章規(guī)定了貪污賄賂犯罪，但隨著刑法理論的深化和司法實(shí)踐的發(fā)展，一些關(guān)于貪污、賄賂犯罪的規(guī)定已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)打擊腐敗的需要。2005年10月27日，十屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，并于2005年12月14日生效。這表明，我國(guó)在反腐敗領(lǐng)域?qū)⒉捎米钚碌膰?guó)際法律標(biāo)準(zhǔn)，因此，進(jìn)一步修改刑法的規(guī)定也是履行我國(guó)國(guó)際義務(wù)的舉措。

根據(jù)我國(guó)國(guó)情，在刑法中應(yīng)對(duì)貪污賄賂犯罪進(jìn)行如下修改和完善：

第一，應(yīng)該增大賄賂標(biāo)的物的范圍。近年來(lái)，賄賂犯罪已由傳統(tǒng)的權(quán)錢(qián)交易發(fā)展到權(quán)利交易、權(quán)色交易，用設(shè)立債權(quán)、無(wú)償勞務(wù)、提供住房、免費(fèi)旅游等財(cái)物以外的物質(zhì)性利益以及升遷、招工、遷移戶(hù)口、提供女色等非物質(zhì)性利益進(jìn)行賄賂的案件頻繁發(fā)生，為了徹底打擊賄賂犯罪，我國(guó)《刑法》應(yīng)參照《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的規(guī)定對(duì)賄賂標(biāo)的物的內(nèi)容予以修改，將其擴(kuò)大到能滿(mǎn)足人的一切需要的“不正當(dāng)好處”。

第二，應(yīng)該取消“為他人謀取利益”這一受賄罪的構(gòu)成要件。根據(jù)2003年最高人民法院印發(fā)的《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》的規(guī)定，“為他人謀取利益”包括承諾、實(shí)施和實(shí)現(xiàn)三個(gè)階段的行為。只要具有其中一個(gè)階段的行為，就具備了為他人謀取利益的要件。明知他人有具體請(qǐng)托事項(xiàng)而收受其財(cái)物的，視為承諾為他人謀取利益。實(shí)際上，最高法院對(duì)“為他人謀取利益”作了擴(kuò)大解釋?zhuān)f(shuō)明其已經(jīng)認(rèn)識(shí)到將“為他人謀取利益”作為受賄罪的構(gòu)成要件存在缺陷。因此，刑法在對(duì)受賄罪加上“為他人謀取利益”這一客觀要件，為受賄的認(rèn)定增添了不必要的困難，應(yīng)該在《刑法》中予以取消。

第三，取消貪污、受賄數(shù)額的底線(xiàn)限制。一方面，貪污、受賄罪的底線(xiàn)5000元，這樣的起刑點(diǎn)比盜竊、詐騙等一般人的夠罪條件要高數(shù)倍，明顯不合適。貪污、受賄罪的犯罪主體是國(guó)家工作人員，他們的犯罪行為不僅侵犯了財(cái)產(chǎn)權(quán)，還嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象，其社會(huì)危害性比一般人有過(guò)之而無(wú)不及，只有取消對(duì)貪污、受賄犯罪數(shù)額的底線(xiàn)限制，才能做到整個(gè)刑法體系的協(xié)調(diào)。另一方面，設(shè)立底線(xiàn)的做法讓官員們認(rèn)為收小錢(qián)的行為是無(wú)所謂的，使他們由小貪變?yōu)榫挢?，也使群眾誤以為是法律的“容忍度”在助長(zhǎng)、縱容某些官員的腐敗行為。因此，對(duì)于貪污、受賄行為，刑法應(yīng)當(dāng)保持零容忍度，根本沒(méi)有必要設(shè)置底線(xiàn)。

第四，擴(kuò)大貪污罪、挪用公款罪犯罪對(duì)象的范圍。只要是利用職務(wù)進(jìn)行貪污、挪用的，不管財(cái)物、資金的性質(zhì)如何，都構(gòu)成貪污、挪用犯罪。因?yàn)楣毴藛T貪污、挪用行為的本質(zhì)特點(diǎn)就是公職人員利用職務(wù)便利貪污、挪用財(cái)物，危害了職務(wù)行為的廉潔性，財(cái)產(chǎn)本身的權(quán)屬并不重要?！缎谭ā穼⒇澪圩铩⑴灿霉钭锏姆缸飳?duì)象限定為公共財(cái)物、國(guó)有財(cái)物、公款，不僅不符合貪污罪、挪用公款罪的本質(zhì)特征，而且容易造成司法實(shí)踐中不必要的認(rèn)定困難與理論上的爭(zhēng)議。因而，從完善刑法的角度看，《刑法》應(yīng)取消貪污罪、挪用公款罪犯罪對(duì)象的限制，將貪污罪、挪用公款罪的犯罪對(duì)象由公共財(cái)物、國(guó)有財(cái)物、公款擴(kuò)大到一切財(cái)物、資金。

四、監(jiān)督性法律體系的構(gòu)建

（一）制定公民舉報(bào)法

據(jù)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)，大量的案件線(xiàn)索都來(lái)源于群眾的舉報(bào)，公民的舉報(bào)已經(jīng)成為反腐敗的重要手段。但是，舉報(bào)工作的情況仍然不容樂(lè)觀，一方面，群眾的舉報(bào)量往往隨著反腐敗和廉政建設(shè)的大氣候而上升或下降，處于起伏不定的狀態(tài)；另一方面，由于制度的缺失，部分公民的舉報(bào)如泥牛入海沒(méi)有什么結(jié)果，甚至出現(xiàn)了舉報(bào)信落入被舉報(bào)人手中，舉報(bào)者遭受打擊報(bào)復(fù)的現(xiàn)象，這種問(wèn)題的出現(xiàn)嚴(yán)重地挫傷了群眾舉報(bào)的積極性。因此，制定公民舉報(bào)法，進(jìn)行制度性建設(shè)就顯得尤為重要。

公民舉報(bào)法應(yīng)主要包括以下幾方面內(nèi)容：一是受理舉報(bào)的制度。包括受理機(jī)關(guān)的種類(lèi)及其職責(zé)；受理程序和方法；未按程序受理要承擔(dān)的責(zé)任等。二是對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)制度。主要包括對(duì)舉報(bào)者信息的保密、舉報(bào)者的獎(jiǎng)勵(lì)及對(duì)打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的懲治等。同時(shí)，要建立舉報(bào)失實(shí)的認(rèn)定制度及追究誣告者的責(zé)任制度。三是要從法律的角度對(duì)匿名舉報(bào)進(jìn)行肯定并制定有關(guān)處理制度。匿名舉報(bào)是舉報(bào)中的常見(jiàn)形式，也是在當(dāng)前舉報(bào)制度不完善的情況下舉報(bào)人的自保手段，所以應(yīng)予以充分重視并妥善解決。

（二）制定新聞監(jiān)督法，加強(qiáng)輿論監(jiān)督

腐敗之所以能不斷地蔓延，是因?yàn)樗[藏在公共的視線(xiàn)之外，而輿論監(jiān)督能有效地發(fā)現(xiàn)腐敗，將腐敗公之于眾，成為反腐敗強(qiáng)大武器。但是，我國(guó)目前的輿論監(jiān)督仍然有待完善，監(jiān)督的力度和范圍有待加強(qiáng)，特別是市縣級(jí)的輿論監(jiān)督較弱，不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督的情況比較突出。另外，新聞監(jiān)督缺乏一定的獨(dú)立性，新聞監(jiān)督狀況同本地的黨委領(lǐng)導(dǎo)有密切的關(guān)系，如果領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)明，那么，輿論監(jiān)督就比較好，能夠公開(kāi)、透明地反映問(wèn)題；如果個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)思想有偏差，認(rèn)為輿論監(jiān)督是給當(dāng)?shù)亍澳ê凇?、“使絆子”，“影響了和諧、穩(wěn)定的政治局面”，那么，當(dāng)?shù)氐妮浾摫O(jiān)督就會(huì)受影響。因此，要加強(qiáng)輿論監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)輿論對(duì)遏制腐敗的作用，就需要制定一部統(tǒng)一的新聞監(jiān)督法從制度上規(guī)范輿論監(jiān)督，明確監(jiān)督范圍，讓監(jiān)督有法可依、理直氣壯。新聞監(jiān)督法的主要內(nèi)容包括新聞報(bào)道的原則和范圍、記者的權(quán)利和義務(wù)、保障新聞監(jiān)督的措施等。當(dāng)然，任何自由都是有限度的，新聞監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)符合憲法和法律法規(guī)的規(guī)定，符合黨的政策，做到依法監(jiān)督。

總之，反腐敗法律體系的構(gòu)建是一個(gè)系統(tǒng)工程，它的建成和完善將使反腐敗制度化、規(guī)范化，這必將有力地推動(dòng)我國(guó)反腐敗工作的進(jìn)程，使我國(guó)變成一個(gè)更加清廉、高效的國(guó)家。

［1］焦利，葉小川.反腐敗的國(guó)內(nèi)立法研究［J］.河南社會(huì)科學(xué)，2006(4).

［2］列尼.腐敗:全世界的共同問(wèn)題［J］.中國(guó)監(jiān)察，2002(2).

［3］杰里米·波普.反腐策略—來(lái)自透明國(guó)際的報(bào)告［M］.王森洋,譯.上海：上海譯文出版社，2000.

［4］鄧小平文選(第3卷)［M］.北京:人民出版社，1993.

［5］劉生榮，鄧思清.共同受賄罪過(guò)的推定研究［N」.檢察日?qǐng)?bào)，2000-12-06.

［6］趙秉志.貪污賄賂及相關(guān)犯罪認(rèn)定處理［M］.北京：中國(guó)方正出版社，1999.

［7］劉家琛.中國(guó)反腐廉政通鑒［M］.北京：人民法院出版社，1997.

責(zé)任編輯：楊東

D920.0

A

1002-0519(2011)04-0083-05

2011年8月〖〗中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)〖〗Aug,2011第4期（總第172期）〖〗JOURNAL OF THE CENTRAL INSTITUTE OF SOCIALISM〖〗NO.4(Gel.172)

2011-05-11

余其營(yíng)（1967-），男，河南南陽(yáng)人，南陽(yáng)理工學(xué)院文法學(xué)院副院長(zhǎng)，副教授，主要從事法學(xué)教學(xué)與研究。