行政指導(dǎo)的法律救濟(jì)
2011-02-19 01:00雷曉萍翟桂榮張向東王秉
中共山西省委黨校學(xué)報(bào) 2011年5期
雷曉萍，翟桂榮，張向東，王秉
（1,2,4.中共寧夏區(qū)委黨校，寧夏銀川750021；3.寧夏回族自治區(qū)工商行政管理局,寧夏銀川750002）
行政指導(dǎo)的法律救濟(jì)
雷曉萍1，翟桂榮2，張向東3，王秉4
（1,2,4.中共寧夏區(qū)委黨校，寧夏銀川750021；3.寧夏回族自治區(qū)工商行政管理局,寧夏銀川750002）
行政指導(dǎo)是運(yùn)用國家權(quán)力的過程，難免會對相對人利益造成一定的損害，因此，行政指導(dǎo)的法律救濟(jì)就顯得尤為重要。行政指導(dǎo)法律救濟(jì)的理論基礎(chǔ)基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則、權(quán)力制約原理、行政程序法的目的。當(dāng)前，我國對于行政指導(dǎo)的法律監(jiān)督與救濟(jì)還比較薄弱，實(shí)踐中，必須暢通行政指導(dǎo)的司法途徑，完善行政指導(dǎo)的行政救濟(jì)，厘清國家賠償和國家補(bǔ)償?shù)慕缦蕖?/p>
行政指導(dǎo)；法律救濟(jì)；行政相對人
一、行政指導(dǎo)法律救濟(jì)的理論基礎(chǔ)
行政指導(dǎo)雖然是行政機(jī)關(guān)的一種柔性管理方式，但同樣也是運(yùn)用國家權(quán)力的過程，和行政命令、行政處罰等行為一樣難免會對相對人的權(quán)益造成損害，對于這種在行政權(quán)力作用下所造成的損害必須采取法律救濟(jì)，而且其法律救濟(jì)是有理論根據(jù)的：
（一）基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則
信賴?yán)婢褪侵敢环交趯α硪环綄⑴c其訂約的合理信賴所產(chǎn)生的利益?？梢?，信賴?yán)娴某踔允菫榱搜a(bǔ)償基于信賴而產(chǎn)生的損害。我們可以將民法學(xué)中的信賴?yán)胬碚撨M(jìn)行類推，那么，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該就其作出的錯(cuò)誤行政指導(dǎo)行為，對受指導(dǎo)的相對人的合法權(quán)益造成的損害加以補(bǔ)償。行政指導(dǎo)一個(gè)顯著的特點(diǎn)就是相對人自愿原則，也就是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行指導(dǎo)，行政相對人在意思自治的基礎(chǔ)上愿意接受，行政指導(dǎo)才能成立。在行政指導(dǎo)過程中，受指導(dǎo)的行政相對人之所以愿意接受行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，主要是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)代表的是國家利益，具有一定的權(quán)威性，而且在技術(shù)、信息、政策、資源等方面的掌握上具有不可比擬的優(yōu)越地位，正是在此基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政指導(dǎo)，容易使相對人信任和服從。因此，行政主體應(yīng)當(dāng)對其指導(dǎo)內(nèi)容的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、可靠性負(fù)責(zé)，否則，受指導(dǎo)方可以就自己信任指導(dǎo)受到的損害請求法律救濟(jì)。也就是說，如果行政主體在行政指導(dǎo)中提供的信息有誤或已經(jīng)失效，因此對行政相對人造成損害，這就是侵犯了行政相對人的信賴?yán)妫姓鄬θ送耆梢詮男刨嚤Ｗo(hù)的角度尋求法律救濟(jì)。
（二）基于權(quán)力制約原理
博登海默稱:“權(quán)力在社會關(guān)系中代表著能動(dòng)而易變的原則，在它未受到控制時(shí)，可將它比作自由流動(dòng)、高漲的能量，其效果往往具有破壞性。”因此說，權(quán)力具有強(qiáng)制性，掌權(quán)者在不受制約的情況下,往往會無限地?cái)U(kuò)張權(quán)力，竭力地聚斂權(quán)力。而權(quán)力失去必要的制約和限制時(shí),必然會將其自身的利益置于社會利益之上,從而損害權(quán)力客體的利益及社會公共利益。在行政指導(dǎo)的管理活動(dòng)中，行政主體可能存在違反法律規(guī)定、失職、濫用自由裁量權(quán)等從而對行政相對人的合法權(quán)益造成損害，因此，我們必須對行政指導(dǎo)行為加以制約：一方面我們要將行政指導(dǎo)行為納入到法制化軌道內(nèi)，要求行政指導(dǎo)必須在行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)依照法律作出指導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)的規(guī)范化、制度化、法定化，這是對行政指導(dǎo)的事前制約；另一方面，應(yīng)建立法律救濟(jì)制度和救濟(jì)渠道，對于行政指導(dǎo)已經(jīng)造成的損害，要采取相應(yīng)措施予以救濟(jì)，這是行政指導(dǎo)的事后制約。
（三）基于行政程序法的目的
《行政訴訟法》第1條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。”《行政復(fù)議法》第1條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！笨梢?，行政程序法的制定目的都是為了保護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo)具有相當(dāng)大的自由裁量余地，如果不設(shè)法加以規(guī)范，則行政機(jī)關(guān)就會濫用行政指導(dǎo)達(dá)成不正當(dāng)?shù)哪康?，這就有悖于行政程序立法的最初目的。因此，通過行政程序法來規(guī)范行政指導(dǎo)行為即是其應(yīng)有之義，同時(shí)行政程序法也能為行政機(jī)關(guān)依法行政提供法律依據(jù)。
二、我國行政指導(dǎo)法律救濟(jì)的現(xiàn)狀和存在的主要問題
隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及政府轉(zhuǎn)變職能的需要，在我國，行政指導(dǎo)已經(jīng)非常廣泛，如在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面、工商行政管理方面、教育與就業(yè)方面、信息指導(dǎo)方面等，其特點(diǎn)是一方面相關(guān)部門制定出了非常詳細(xì)的行政指導(dǎo)計(jì)劃，另一方面行政指導(dǎo)的量非常大，而且指導(dǎo)非常細(xì)致。但是，我國的行政指導(dǎo)法制化程度非常低，尤其在行政指導(dǎo)的程序和救濟(jì)方面缺少法律約束，行政機(jī)關(guān)在行政指導(dǎo)過程中基本上沒有承擔(dān)責(zé)任，導(dǎo)致行政指導(dǎo)過程中侵犯行政相對人權(quán)益現(xiàn)象屢發(fā)不止，具體表現(xiàn)為：一是行政機(jī)關(guān)采取或變相采取強(qiáng)制措施迫使行政相對人聽從、配合行政指導(dǎo)，致使相對人的合法權(quán)益受到損害的;二是行政機(jī)關(guān)由于提供錯(cuò)誤信息，行政相對人接受指導(dǎo)后導(dǎo)致其利益受損的；三是行政機(jī)關(guān)因故意或重大過失作出錯(cuò)誤的行政指導(dǎo)，致使相對人的合法權(quán)益受到損害的;四是行政機(jī)關(guān)以利益誘導(dǎo)推行行政指導(dǎo)，當(dāng)事人接受指導(dǎo)后，行政機(jī)關(guān)不兌現(xiàn)承諾的。除此之外，還有一種情況就是，由于行政機(jī)關(guān)作出行政指導(dǎo)的依據(jù)發(fā)生改變導(dǎo)致行政相對人利益受損的。
目前，我國的法律法規(guī)無論是《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》，還是《國家賠償法》，都沒有明確地將行政指導(dǎo)納入到救濟(jì)的范圍之內(nèi)?！缎姓V訟法》第2條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第2款明確規(guī)定：公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（1）行政訴訟法第12條規(guī)定的行為；（2）不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為?！缎姓?fù)議法》第6條規(guī)定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議:（1）對行政機(jī)關(guān)作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰決定不服的；（2）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。另外，我國《國家賠償法》第3條和第4條以列舉方式規(guī)定了國家行政賠償?shù)姆秶?，其中并沒有由于行政指導(dǎo)給相對人造成損失的事項(xiàng)。正是由于我國立法的這樣一個(gè)現(xiàn)狀，導(dǎo)致了在行政指導(dǎo)的管理過程中，行政機(jī)關(guān)因?yàn)闉E用權(quán)力而作出錯(cuò)誤的行政指導(dǎo)致使相對人合法權(quán)益受到損害的事件經(jīng)常出現(xiàn)。同時(shí)，相對人很難通過行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償?shù)惹谰S護(hù)自己的合法權(quán)益，也就是說，在我國基本沒有以行政指導(dǎo)作為受案理由的行政案件，這也從一個(gè)側(cè)面反映出我國法治建設(shè)過程中“重權(quán)力行使和效益，輕權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)”等問題，同時(shí)，這與“有損害就有救濟(jì)”的法治理念不太相符。
三、建立我國行政指導(dǎo)法律救濟(jì)體系的對策
（一）暢通行政指導(dǎo)的司法途徑
我國《行政訴訟法》沒有將行政指導(dǎo)明確列入行政訴訟受案范圍之內(nèi)，而《行訴解釋》明確排除了不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為，這樣基本上就關(guān)閉了行政指導(dǎo)司法救濟(jì)的大門。按照“有損害就有救濟(jì)”的法治原則，當(dāng)相對人的權(quán)益受到違法或不正當(dāng)行政指導(dǎo)的侵害時(shí)，該相對人有權(quán)得到救濟(jì)。因此，為維護(hù)相對人的合法權(quán)益，有效監(jiān)督行政指導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)盡快修改《行政訴訟法》及其司法解釋，方法有二：第一，修改《行政訴訟法》。我國行政訴訟法雖然沒有將行政指導(dǎo)列入受案范圍，但是也沒有明確的規(guī)定，實(shí)踐操作中常以行政訴訟法沒有明確規(guī)定為由將行政指導(dǎo)排除在司法救濟(jì)大門之外，因此，為了避免實(shí)踐中的這種現(xiàn)象，可以在《行政訴訟法》中將行政指導(dǎo)明確納入受案范圍；第二，修改《行訴解釋》，刪除“不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為”的規(guī)定，并且將行政訴訟法第2條進(jìn)行擴(kuò)大解釋，明確行政相對人由于行政指導(dǎo)受損，可以提起行政訴訟，為那些因接受違法的或錯(cuò)誤的行政指導(dǎo)而致利益受損，或者因不服從行政指導(dǎo)而受到違法的不利處分的相對人提供救濟(jì)渠道。
（二）完善行政指導(dǎo)的行政救濟(jì)
相對于行政指導(dǎo)的司法救濟(jì)，對相對人來講，行政救濟(jì)具有更便捷、更經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢。但在我國，行政指導(dǎo)的行政救濟(jì)基本上沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，筆者認(rèn)為，可以從以下兩個(gè)方面完善我國行政指導(dǎo)的行政救濟(jì)。
1.修訂《行政復(fù)議法》。行政訴訟往往只對行政行為的違法性進(jìn)行審查，而行政復(fù)議既可以對行政機(jī)關(guān)行為的違法性進(jìn)行審查，還可以對其合理性進(jìn)行審查，實(shí)踐中，很多行政指導(dǎo)造成相對人利益損害往往不是因?yàn)檫`法，而是不當(dāng)，也就是缺乏合理性，因此，行政復(fù)議對行政指導(dǎo)的救濟(jì)往往更有實(shí)用性和實(shí)效性。但是，同樣由于我國《行政復(fù)議法》沒有明確將行政指導(dǎo)納入受案范圍，致使行政指導(dǎo)案件基本得不到行政復(fù)議的救濟(jì)。針對我國的現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)將行政指導(dǎo)明確納入其受案范圍，避免實(shí)踐中因?yàn)榉梢?guī)定得不明確導(dǎo)致行政相對人得不到法律救濟(jì)。
2.完善信訪制度。我國信訪制度是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的制度。這項(xiàng)制度如果利用得好，可以大大提高解決行政指導(dǎo)糾紛的效率，節(jié)約社會成本，維護(hù)社會穩(wěn)定。但在現(xiàn)實(shí)中，我國的信訪制度法制化程度并不高，因此，我們要及時(shí)完善信訪法律制度，提高其法律地位，明確并細(xì)化行政指導(dǎo)糾紛主體通過信訪維護(hù)權(quán)益的途徑和程序。
（三）厘清國家賠償和國家補(bǔ)償?shù)慕缦?/h3>
我國行政法理論界一直有國家賠償與國家補(bǔ)償?shù)膮^(qū)分，對國家機(jī)關(guān)的違法行為造成公民、法人及其他組織權(quán)益損害的，國家承擔(dān)賠償責(zé)任，相反，如果是國家機(jī)關(guān)合法行為造成公民、法人及其他組織權(quán)益損害的，國家則承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。行政指導(dǎo)過程也恰恰有些是違法行為造成的損害，有些是合法行為造成的損害，對于違法的行政指導(dǎo)造成的損害，我們可以通過國家賠償?shù)姆绞骄S護(hù)相對人的權(quán)益。但是我國的《國家賠償法》在保護(hù)因行政指導(dǎo)而受損的行政相對人上卻顯得很不足，主要是我國《國家賠償法》在確定國家賠償范圍上采取的是單純的列舉式，在其列舉的事項(xiàng)里并沒有行政指導(dǎo)。因此，筆者認(rèn)為，《國家賠償法》在確定賠償范圍方面要么采取列舉式加概括式的方式，從而通過概括將行政指導(dǎo)納入其范圍，要么直接將行政指導(dǎo)通過列舉式方式明確列入其范圍。而對于行政指導(dǎo)合法行為造成的相對人損害的，應(yīng)該通過國家補(bǔ)償制度予以解決，但目前我國并未確立行政補(bǔ)償制度。雖然有些法規(guī)如《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《外資企業(yè)法》等有一些行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但這些規(guī)范往往僅涉及某系統(tǒng)、某領(lǐng)域的補(bǔ)償問題，而系統(tǒng)規(guī)定行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償程序等制度未建立起來。因此，要想讓大量因合法行政指導(dǎo)造成的損害得到救濟(jì)，我國應(yīng)該考慮出臺《國家補(bǔ)償法》，以明確其補(bǔ)償?shù)姆秶⒎?、程序，并且明確在補(bǔ)償過程中行政機(jī)關(guān)與行政相對人各自的責(zé)任劃分。
Remedies for Administrative Guidance
LEI Xiao-ping1,ZHAI Gui-rong2,ZHANG Xiang-dong3，WANG Bing4
（1.2.4The CPC Ningxia Regional Committee Party School,Yinchuan250021,China;3Ningxia Hui Autonomous Region Industrial and Commercial Administration Bureau,China）
Administrative guidance is a process of applying state power,and it is hard to avoid doing harm to relative people.So remedies for administrative guidance seem even more important.The theory of remedies for administrative guidance is based on the principle of trust interests protection,on the principle of power restriction and on the objective of the administration procedure law.At present,the legal supervision of and remedies for administrative guidance need to be further strengthened.So it is necessary to make the judicial path for administrative guidance unimpeded,to improve administrative relief for administrative guidance,and to fix the dividing line between state indemnity and state compesation.
administrative guidance;remedies;people relative to administration
D630.1
A
1009-1203（2011）05-0106-03
2011-08-31
寧夏自治區(qū)規(guī)劃課題“我區(qū)工商行政指導(dǎo)與服務(wù)型政府建設(shè)”（10NXZFX02）。
雷曉萍（1978-），女，寧夏銀川人，中共寧夏區(qū)委黨校講師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。
責(zé)任編輯 雨文
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