課題組

關(guān)于改進(jìn)完善黨內(nèi)基層選舉制度的調(diào)研報(bào)告

課題組

文章以遼寧省為調(diào)研樣本，分析總結(jié)了當(dāng)前影響黨內(nèi)基層選舉順利進(jìn)行現(xiàn)實(shí)操作中仍然存在的一些亟待解決的問(wèn)題，并對(duì)貫徹執(zhí)行黨內(nèi)基層選舉制度中存在的深層次問(wèn)題及其原因進(jìn)行了深入剖析，在此基礎(chǔ)上提出了關(guān)于改進(jìn)完善黨內(nèi)基層選舉制度的思考和一整套政策建議。

基層;選舉制度;問(wèn)題;原因;建議

黨的十六大以來(lái)，在中央關(guān)于完善黨內(nèi)選舉制度的精神指引下，各地在完善黨內(nèi)選舉辦法、改進(jìn)和規(guī)范選舉程序和投票方式等方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。為進(jìn)一步考察了解基層黨組織選舉的實(shí)際情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探討創(chuàng)新實(shí)踐中需要改進(jìn)的問(wèn)題，中共遼寧省委組織部會(huì)同遼寧省黨建研究會(huì)組成課題組，從2010年初開(kāi)始，采取個(gè)別走訪(fǎng)、實(shí)地調(diào)查、座談?dòng)懻?、?wèn)卷調(diào)查等多種方式，對(duì)完善基層黨組織選舉的有關(guān)情況進(jìn)行了深入調(diào)查研究。參加問(wèn)卷調(diào)查和座談的各級(jí)黨代表、基層黨員達(dá)5300余人。在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出了改進(jìn)完善黨內(nèi)基層選舉制度的意見(jiàn)和建議。

一、貫徹執(zhí)行黨內(nèi)基層選舉制度的基本情況

黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主的一項(xiàng)根本制度，是衡量黨內(nèi)民主發(fā)展程度的重要標(biāo)志。1990年《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》)頒布之后，各地各單位按照其規(guī)定要求，基層黨組織委員會(huì)委員由黨員或黨代表選舉產(chǎn)生，書(shū)記、副書(shū)記由委員會(huì)的委員選舉產(chǎn)生。黨的十六大以來(lái)，中央對(duì)改革和完善黨內(nèi)選舉制度提出了一系列重要舉措，對(duì)原有的黨內(nèi)基層選舉制度給予了有益的補(bǔ)充和完善，對(duì)基層黨組織建設(shè)起到了積極的推動(dòng)作用。一是黨內(nèi)基層選舉制度夯實(shí)了黨的基層組織建設(shè)基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)幾十年的實(shí)踐，黨內(nèi)選舉制度逐步得到完善，為構(gòu)建科學(xué)的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度框架，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)基層黨組織規(guī)范化、制度化建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是黨內(nèi)基層選舉制度保證了黨內(nèi)基層民主建設(shè)的健康發(fā)展?，F(xiàn)行黨內(nèi)選舉制度無(wú)論是對(duì)基層黨組織和黨員的要求，還是在選舉程序上作出的詳細(xì)規(guī)定，在每個(gè)環(huán)節(jié)和步驟上都非常注重?cái)U(kuò)大黨內(nèi)基層民主，保障了黨員民主權(quán)利。三是黨內(nèi)基層選舉制度優(yōu)化了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)。按照黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定，基層黨組織通過(guò)召開(kāi)黨員大會(huì)(黨代表大會(huì))，選舉產(chǎn)生同級(jí)黨的委員會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)。從實(shí)踐來(lái)看，運(yùn)用黨內(nèi)選舉的形式，既可以順利完成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的新老交替，實(shí)現(xiàn)好中選優(yōu)，優(yōu)中選強(qiáng)，配齊配強(qiáng)基層黨組織班子，又有利于促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，保證了干部“四化”方針的落實(shí)，使基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的素質(zhì)得到不斷提高，結(jié)構(gòu)得到不斷優(yōu)化。四是黨內(nèi)基層選舉制度強(qiáng)化了黨員干部的群眾觀念和責(zé)任意識(shí)。黨內(nèi)選舉制度規(guī)定基層黨組織換屆必須實(shí)行差額選舉，特別是在候選人推薦提名和醞釀上堅(jiān)持走群眾路線(xiàn)，普遍實(shí)行自下而上、自上而下、上下結(jié)合、反復(fù)協(xié)商的“三上三下”工作機(jī)制，廣泛聽(tīng)取方方面面的意見(jiàn)，對(duì)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督和約束更加直接有力，促使基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員必須重視群眾的利益和要求，增強(qiáng)群眾觀念和責(zé)任意識(shí)。五是黨內(nèi)基層選舉制度提升了黨在黨員群眾中的影響力。通過(guò)組織廣大黨員和群眾代表積極投身于換屆選舉民主實(shí)踐活動(dòng)，選出來(lái)的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員黨員順氣，群眾服氣，從而密切了黨群干群關(guān)系，為基層黨組織換屆選舉工作奠定了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，最大限度地消除了一些不穩(wěn)定因素。同時(shí)，有效地提高了黨員群眾的民主意識(shí)、黨性觀念，增強(qiáng)了黨員的榮譽(yù)感和使命感，使他們更加珍視手中的權(quán)利，更加注意發(fā)揮好先鋒模范作用?？偟目?，各地各單位貫徹執(zhí)行黨內(nèi)基層選舉制度取得了比較顯著的成效，在探索改革完善基層黨組織選舉方式工作中，無(wú)論是在理論、認(rèn)識(shí)，還是實(shí)踐上都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。然而，在現(xiàn)實(shí)操作中，仍然存在著一些亟待解決的問(wèn)題，影響了黨內(nèi)基層選舉的順利進(jìn)行。

(一)黨員和代表在選舉中的主體地位不夠明顯

1．黨員和代表的民主權(quán)利沒(méi)有得到充分尊重。一是逾期換屆現(xiàn)象比較普遍，甚至有一些基層黨組織長(zhǎng)時(shí)間不換屆或以更換黨組織負(fù)責(zé)人取代換屆等，阻礙了黨內(nèi)基層民主建設(shè)的推進(jìn)和健康發(fā)展。在對(duì)某級(jí)機(jī)關(guān)黨組織換屆情況調(diào)查中，延期一年換屆的占5．7%，延期兩年換屆的占5．7%，延期三年以上的占19．7%。一些企業(yè)、事業(yè)單位黨組織延期換屆的情況更為普遍。二是重調(diào)整、輕選舉，弱化了黨內(nèi)選舉的權(quán)威性。有的上級(jí)黨組織在下級(jí)單位即將換屆前的一、二個(gè)月，甚至更短時(shí)間內(nèi)調(diào)整其領(lǐng)導(dǎo)班子，結(jié)果一方面造成上級(jí)剛剛?cè)蚊娜诉x，就讓黨員和代表選舉，給人以走過(guò)場(chǎng)印象;另一方面使部分黨員和代表產(chǎn)生逆反心理，“你有任命權(quán)，我有畫(huà)叉權(quán)”，使本來(lái)素質(zhì)很好的候選人落選。三是基層黨組織班子成員任期內(nèi)變動(dòng)現(xiàn)象還比較普遍。在一些基層黨組織，通過(guò)選舉產(chǎn)生的黨委委員、副書(shū)記、書(shū)記等黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，在任期內(nèi)，因工作變動(dòng)而不再繼續(xù)擔(dān)任黨內(nèi)職務(wù)的情況時(shí)有發(fā)生，有的剛選舉不到一年就進(jìn)行調(diào)整;有的基層黨委委員出現(xiàn)空缺，不經(jīng)黨員大會(huì)或黨代表大會(huì)選舉，上級(jí)黨委直接任命，使基層黨組織任期成為虛設(shè)，導(dǎo)致部分黨員和代表對(duì)黨內(nèi)選舉缺乏應(yīng)有的熱情和負(fù)責(zé)精神，在一定程度上使黨內(nèi)選舉的權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到影響。四是部分黨員的選舉權(quán)被剝奪。在基層黨組織召開(kāi)黨員大會(huì)選舉時(shí)，確定了患有精神病或其他疾病導(dǎo)致不能表達(dá)本人意志的等五種情況黨員，不能參加選舉的，可以不計(jì)算在應(yīng)到會(huì)人數(shù)之內(nèi)。但其中第五種情況規(guī)定“工作調(diào)動(dòng)，下派鍛煉、蹲點(diǎn)，外出學(xué)習(xí)或工作半年以上等，按規(guī)定應(yīng)轉(zhuǎn)走黨組織關(guān)系而沒(méi)有轉(zhuǎn)走的”不計(jì)算在應(yīng)到會(huì)人數(shù)之內(nèi)，多數(shù)的農(nóng)村、社區(qū)的“流動(dòng)黨員”就因此種情況被剝奪了選舉權(quán)。

2．黨員和代表作用發(fā)揮不夠。各基層單位不同程度存在片面強(qiáng)調(diào)黨員履行義務(wù)，而忽視其應(yīng)有權(quán)利的傾向。對(duì)黨員提要求多，委派任務(wù)多，對(duì)黨員執(zhí)行選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)等基本權(quán)利卻漠視不理，使基層黨員普遍形成了說(shuō)了也不算、反映也得不到重視的慣性思維，只能埋頭苦干，莫提權(quán)益，難以實(shí)現(xiàn)其主體地位。此外，基層黨員特別是農(nóng)村、社區(qū)、“三資”企業(yè)的黨員流動(dòng)性大，外出務(wù)工黨員增多，大量常年在外經(jīng)商、務(wù)工的黨員由于工作、費(fèi)用等原因，在換屆選舉時(shí)很難趕回來(lái)或者根本就不想回來(lái)，對(duì)“參選率”和“直投率”的影響很大。由于實(shí)行黨代表任期制時(shí)間比較短，絕大多數(shù)基層黨組織對(duì)如何實(shí)行代表任期制，還沒(méi)有明晰的認(rèn)識(shí)和規(guī)劃，使得部分代表仍沒(méi)有擺脫“當(dāng)代表就是鼓掌、舉手、畫(huà)圈”，不能獨(dú)立自主地行使民主權(quán)利。

3．代表的產(chǎn)生方式和比例還不夠科學(xué)。一是代表候選人推薦提名程序和方式不夠科學(xué)。在代表推薦提名中，雖然采取了自下而上、自上而下的方式進(jìn)行推薦提名，但在自上而下的環(huán)節(jié)中往往以“名額”和“結(jié)構(gòu)”確定代表名額分配方案和按照“結(jié)構(gòu)代表”的比例要求，確定“意向代表”人選，然后再組織所屬黨組織和黨員進(jìn)行推薦，自上而下征求意見(jiàn)。這樣黨員只能在組織上確定的人選內(nèi)發(fā)表意見(jiàn)，即使有不同意見(jiàn)，也很少更替人選。同時(shí)，黨員對(duì)其選舉產(chǎn)生的代表缺乏制約權(quán)(如罷免權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán))，代表淡漠了黨員與代表之間的“授受”意識(shí)，造成了代表與黨員缺乏聯(lián)系。二是代表結(jié)構(gòu)比例失衡。一些基層黨委為了確保黨代表大會(huì)選舉成功，在代表的構(gòu)成上做文章，出現(xiàn)了“三多”現(xiàn)象，即:“領(lǐng)導(dǎo)干部代表”多、“結(jié)構(gòu)代表”多、“先進(jìn)典型代表”多。而后兩類(lèi)代表中，還有相當(dāng)一部分代表又是“領(lǐng)導(dǎo)干部代表”，無(wú)形中增加了“領(lǐng)導(dǎo)干部代表”名額，表面上看代表結(jié)構(gòu)合理，實(shí)際上領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例增大，造成了代表比例的失調(diào)和代表性不強(qiáng)。由于領(lǐng)導(dǎo)干部由上級(jí)黨組織任命，在代表大會(huì)期間按上級(jí)的意圖行使權(quán)力的現(xiàn)象是普遍的，而來(lái)自基層黨員群眾的意見(jiàn)呼聲很難得以體現(xiàn)。調(diào)查中，有41．2%的黨員認(rèn)為應(yīng)擴(kuò)大基層一線(xiàn)代表的比例。

(二)選舉程序存在缺陷

1．選舉的層次過(guò)多。目前，在召開(kāi)黨代表大會(huì)的基層黨組織換屆選舉中，采取的是基層黨員選代表，代表選委員，委員選副書(shū)記、書(shū)記的“金字塔”式的黨內(nèi)選舉模式，即使是召開(kāi)黨員大會(huì)進(jìn)行換屆的基層黨組織也僅是少了選舉代表的環(huán)節(jié)。有的黨員和代表認(rèn)為，這種選舉模式造成黨員和代表的參與權(quán)落實(shí)不夠充分，同時(shí)由于層級(jí)代理鏈條過(guò)長(zhǎng)，代表的真實(shí)意愿不斷削弱，不利于廣大黨員的愿望和要求得到充分的表達(dá)。雖然有的基層黨組織在換屆選舉中，探索實(shí)行“公推直選”等，但由于缺乏明確的規(guī)定和操作程序規(guī)范，個(gè)別地方、單位出現(xiàn)了“各自為戰(zhàn)”和“隨心所欲”現(xiàn)象，新的選舉方式的公平、公正性大打折扣，影響了直接選舉方式的推廣。

2．差額選舉層級(jí)較低。自《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》提出實(shí)行差額選舉以來(lái)，黨內(nèi)差額選舉一直停留在代表、委員選舉的層級(jí)上，有常委的基層黨組織差額一般1至2名，但在實(shí)際操作中基本是差額1人，而書(shū)記、副書(shū)記選舉沒(méi)有差額。另外，由于黨內(nèi)基層選舉中多實(shí)行“委員選常委、書(shū)記、副書(shū)記”的選舉方式，黨員、代表不能對(duì)黨委主要組成人員有直接選舉的權(quán)利，客觀上影響了黨員、代表對(duì)人選的關(guān)切度。

3．候選人推薦提名醞釀等環(huán)節(jié)還不夠科學(xué)。一是候選人推薦提名渠道還比較窄。候選人提名主體是選舉制度的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，目前，還是傾向于黨組織對(duì)候選人的推薦提名，而缺乏自下而上的黨員群眾推薦提名方式，還沒(méi)有真正建立起候選人的自上而下提名和自下而上提名相結(jié)合的制度，提名主體實(shí)際上仍是上級(jí)黨組織，黨員和代表的知情權(quán)、參與權(quán)沒(méi)能得到充分落實(shí)。二是候選人介紹制度不完善。對(duì)候選人的介紹只是在會(huì)上印發(fā)候選人名冊(cè)、簡(jiǎn)歷和幾百字的主要表現(xiàn)材料，這種介紹方式很難將候選人德、能、勤、績(jī)、廉等具體實(shí)際情況和特點(diǎn)全面表達(dá)出來(lái)。特別是對(duì)組織新調(diào)整的候選人，更是缺乏深入而廣泛的渠道和平臺(tái)來(lái)了解情況，常常是“選前不認(rèn)人，選后未識(shí)人”。三是候選人醞釀不充分。黨內(nèi)多年來(lái)形成的慣例，過(guò)分強(qiáng)調(diào)黨員和代表注意領(lǐng)會(huì)和實(shí)現(xiàn)黨組織的人事安排意圖，一些基層黨組織為實(shí)現(xiàn)選舉的“圓滿(mǎn)性”，在會(huì)議上反復(fù)強(qiáng)調(diào)，并于選舉前找各代表團(tuán)(組)長(zhǎng)談話(huà)，要求各代表團(tuán)(組)與上級(jí)黨組織保持一致，按上級(jí)黨組織意圖辦事。因此，在人選醞釀過(guò)程中，黨員和代表只能用黨的組織原則和紀(jì)律約束自己，很少公開(kāi)對(duì)組織上提出的人選提出異議或提出不同意見(jiàn)，往往使人選醞釀走過(guò)場(chǎng)，流于形式。

4．選舉過(guò)程不夠規(guī)范。一是陪選現(xiàn)象仍然存在。有的黨組織在確定候選人時(shí)，為確保組織意圖的實(shí)現(xiàn)，在差額選舉中，有意將人選的能力、層次、級(jí)別拉大，將差額選舉搞成“陪襯選舉”，“暗示”選舉人的選擇方向，甚至個(gè)別的上級(jí)黨組織或本級(jí)黨委負(fù)責(zé)人明確指出某某是“差額”人選，使差額選舉這一發(fā)展黨內(nèi)民主的重要形式被異化。二是選舉人與候選人溝通不夠。選舉人只能簡(jiǎn)單、單向地了解候選人的情況，候選人無(wú)法公開(kāi)介紹自己的觀點(diǎn)、主張，無(wú)法實(shí)現(xiàn)與選舉人之間的交流，難以形成與其他候選人之間的合理正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。調(diào)查中，有55．1%的黨員認(rèn)為可以采用候選人與黨員見(jiàn)面或競(jìng)職演講，另外35．2%的黨員認(rèn)為可以通過(guò)試點(diǎn)逐步推開(kāi)，進(jìn)一步了解候選人情況，這表現(xiàn)出黨員對(duì)換屆的公開(kāi)度和透明度有更高的要求。三是無(wú)記名投票方式不夠合理。有的單位存在“指選”現(xiàn)象，暗示甚至誘導(dǎo)選舉人的投票方向，使選舉失去公正性;有的單位沒(méi)有為選舉人提供不受干擾的投票環(huán)境，有的甚至出現(xiàn)由工作人員代為畫(huà)票等明顯違規(guī)的現(xiàn)象;有的選舉組織者在選舉人的選票上打記號(hào)，記錄選舉人的投票情況;有的黨員人數(shù)或黨代表人數(shù)較多的單位，在預(yù)選或正式選舉的會(huì)場(chǎng)過(guò)多設(shè)置票箱，以利判斷區(qū)域內(nèi)選舉人的投票方向。這些做法違背了黨內(nèi)民主選舉精神，給黨員和代表在選擇被選舉人時(shí)造成一定的思想壓力，制約了黨內(nèi)民主。

(三)選舉受外部影響因素加大

1．農(nóng)村基層黨組織換屆選舉中拉票、賄選現(xiàn)象嚴(yán)重。在村級(jí)黨組織換屆選舉中，一些區(qū)位條件較好、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的城郊村、城中村、資源村，村干部工作崗位的吸引力較大，競(jìng)爭(zhēng)人選增多，選舉中拉票賄選的問(wèn)題比較嚴(yán)重，有的還采取“超前賄選”、“間接賄選”等辦法，使上級(jí)黨組織難以取證查實(shí)，導(dǎo)致選舉矛盾激化。在有的村級(jí)黨組織換屆中，有家族背景、宗族派性勢(shì)力的候選人當(dāng)選率很高。還有的村宗族、派系勢(shì)均力敵，為了不讓彼此的候選人當(dāng)選，部分黨員故意不到會(huì)，使參加會(huì)議人數(shù)達(dá)不到規(guī)定比例，導(dǎo)致不能進(jìn)行正式選舉。即使達(dá)到法定人數(shù)進(jìn)行正式選舉，候選人得贊成票都不能超過(guò)半數(shù)，選舉不能成功。一些黨員不講原則，根據(jù)個(gè)人好惡、感覺(jué)或與候選人的利益關(guān)系，投“感情票”、“地域票”，影響了黨內(nèi)選舉的客觀公正。

2．基層黨組織換屆選舉時(shí)信訪(fǎng)問(wèn)題比較集中。個(gè)別村、社區(qū)、企業(yè)等基層單位日常各項(xiàng)工作公開(kāi)不及時(shí)，政策宣傳不到位，一些歷史遺留問(wèn)題沒(méi)有得到很好解決，加之個(gè)別干部自身要求不嚴(yán)，群眾意見(jiàn)很大。這些矛盾和問(wèn)題在換屆選舉期間集中暴露出來(lái)，部分群眾把換屆選舉作為表達(dá)情緒、反映訴求的時(shí)機(jī)和渠道，導(dǎo)致信訪(fǎng)問(wèn)題突出，特別是出于個(gè)人目的的“無(wú)理訪(fǎng)”比較多，甚至出現(xiàn)干擾選舉和組織上訪(fǎng)的現(xiàn)象，由于缺乏預(yù)警機(jī)制，突發(fā)狀況沒(méi)有得到正當(dāng)及時(shí)處理，影響換屆選舉工作正常進(jìn)行。

3．基層黨組織后備干部隊(duì)伍建設(shè)水平仍需提高。調(diào)查中，有24．3%的黨員認(rèn)為基層黨組織后備干部隊(duì)伍建設(shè)情況一般，有33．3%的黨員認(rèn)為在基層黨組織換屆選舉中缺乏較高素質(zhì)的干部隊(duì)伍。這都凸顯出基層黨組織特別是農(nóng)村黨組織后繼無(wú)人的狀況仍未得到根本改善，年齡偏大、文化素質(zhì)不高的情況仍在一定程度上存在，后備干部隊(duì)伍亟待繼續(xù)壯大和加強(qiáng)。有的村級(jí)黨組織負(fù)責(zé)人為了避免競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的出現(xiàn)，不發(fā)展后備干部或在家族內(nèi)發(fā)展后備干部。一些偏遠(yuǎn)落后的山區(qū)黨員隊(duì)伍年齡老化現(xiàn)象較為突出，缺少優(yōu)秀人才，有素質(zhì)、有能力的優(yōu)秀人才和青壯年大量外流，出現(xiàn)了“無(wú)人可選”的狀況。

二、在貫徹執(zhí)行黨內(nèi)基層選舉制度中存在問(wèn)題的原因分析

綜合當(dāng)前基層黨組織換屆選舉中出現(xiàn)的問(wèn)題，既有深刻的歷史原因，也有現(xiàn)實(shí)的社會(huì)因素，究其根源，主要有以下幾個(gè)方面。

(一)對(duì)黨內(nèi)基層選舉的認(rèn)識(shí)存在偏差

1．對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主的認(rèn)識(shí)還不夠準(zhǔn)確。黨內(nèi)民主是黨的生命，但是，在黨內(nèi)對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主的意義和價(jià)值的認(rèn)識(shí)上，還存在兩種模糊傾向。一種傾向認(rèn)為，發(fā)展黨內(nèi)民主，就必須實(shí)行西方式的民主，或賦予黨員最大的自由權(quán)，搞不受限制的民主，這樣的民主才有效果。另一種傾向認(rèn)為，發(fā)展黨內(nèi)民主不是黨內(nèi)的主要問(wèn)題，現(xiàn)在搞時(shí)機(jī)還不成熟，搞了會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，“多一事不如少一事”，即使搞也只適合在一定范圍、一定層次搞，或做做樣子，將開(kāi)展的一些黨內(nèi)活動(dòng)視為發(fā)展了黨內(nèi)民主，致使發(fā)展黨內(nèi)民主在一些基層黨組織和黨員中流于形式。

2．對(duì)貫徹執(zhí)行民主集中制的認(rèn)識(shí)還不到位。黨內(nèi)選舉的本質(zhì)是民主、平等和競(jìng)爭(zhēng)，但由于我們黨長(zhǎng)期處于執(zhí)政地位，集領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨于一身，有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)民主集中制的精神實(shí)質(zhì)缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，同時(shí)受封建思想的影響較深，“官本位”思想較濃，搞“一言堂”、“家長(zhǎng)制”，過(guò)分強(qiáng)調(diào)“下級(jí)服從上級(jí)”，在平時(shí)工作中滋生了某些“優(yōu)越感”，喜歡“黨員民主，領(lǐng)導(dǎo)集中”，不愿接受來(lái)自基層來(lái)自黨員群眾的意見(jiàn)建議，自覺(jué)不自覺(jué)地把民主與集中割裂開(kāi)來(lái)，因而導(dǎo)致在黨內(nèi)基層換屆選舉過(guò)程中的候選人提名、差額比例等方面過(guò)分強(qiáng)調(diào)組織權(quán)威，實(shí)現(xiàn)組織意圖。特別是有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部宗旨意識(shí)淡薄，為達(dá)到個(gè)人私利欲望，以集中的名義，不惜利用各種手段影響換屆選舉，甚至有授意或直接剝奪符合條件的被選舉人資格的情況。此外，一些黨員對(duì)《黨章》賦予的民主權(quán)利理解不深，對(duì)黨的民主集中制不了解，認(rèn)識(shí)不足，參與黨內(nèi)事務(wù)管理的主動(dòng)性不強(qiáng)，也影響了黨員民主作用的發(fā)揮。

3．對(duì)基層黨組織換屆選舉工作重要性的認(rèn)識(shí)存在不足。有的基層黨組織對(duì)換屆選舉工作重視不夠，認(rèn)識(shí)不高，換屆時(shí)間彈性比較大，缺乏屆期意識(shí)，找各種理由推遲換屆，何時(shí)換屆基本靠“自律”或上級(jí)黨組織督促。有的基層黨組織存在著“任命了黨組織成員，就等同于黨組織進(jìn)行了換屆”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，以上級(jí)黨組織任命代替換屆選舉。有的基層黨組織工作有畏難情緒，擔(dān)心基層黨組織在換屆選舉時(shí)出問(wèn)題，怕影響工作，對(duì)換屆工作有顧慮，不組織換屆選舉工作。也有個(gè)別基層黨組織負(fù)責(zé)人錯(cuò)誤認(rèn)為，換屆就是換書(shū)記、副書(shū)記，等同于換自己，選不上怎么辦?對(duì)換屆選舉的積極性不高。個(gè)別企業(yè)黨組織感到開(kāi)展黨的活動(dòng)難度大，經(jīng)費(fèi)匱乏，黨員分散，組織換屆選舉困難多，對(duì)組織換屆不積極，致使出現(xiàn)嚴(yán)重超過(guò)換屆期限的問(wèn)題，特別是在建立黨組織的“兩新組織”中，出資人的支持與否也影響了換屆選舉制度的執(zhí)行。調(diào)查中，有22．6%的黨員認(rèn)為對(duì)基層黨組織換屆選舉工作重視不夠。

(二)黨內(nèi)基層選舉制度尚有不足

1．候選人提名、推薦、介紹制度缺乏程序性規(guī)定。黨的十七大提出要“推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開(kāi)推薦與上級(jí)黨組織推薦相結(jié)合的辦法”，但在實(shí)際操作中，在什么范圍提名，什么方式推薦，在黨內(nèi)基層選舉制度中沒(méi)有作出明確規(guī)定，隨意性、變通空間較大。在黨內(nèi)選舉過(guò)程中，還沒(méi)有一套完整的候選人介紹制度，選舉人只能注重領(lǐng)會(huì)和實(shí)現(xiàn)黨組織的人事安排意圖，容易導(dǎo)致黨內(nèi)選舉出現(xiàn)一定程度的隨意性和盲目性。

2．對(duì)選舉辦法的規(guī)定缺乏剛性要求。由于《暫行條例》對(duì)制定選舉辦法的一些要求過(guò)于原則，有的基層黨組織為了實(shí)現(xiàn)“上級(jí)組織意圖”，追求選舉結(jié)果的所謂圓滿(mǎn)性，利用規(guī)定的原則要求，打制度“擦邊球”，不惜在選舉辦法上動(dòng)腦筋。有的搞“分團(tuán)預(yù)選分團(tuán)計(jì)票”，以便給代表團(tuán)(組)長(zhǎng)施壓;有的在正式選舉時(shí)，搞“固定選區(qū)按團(tuán)(組)投票”，統(tǒng)計(jì)各團(tuán)(組)投票結(jié)果，以便掌握各團(tuán)(組)投票情況;有的規(guī)定在畫(huà)票時(shí)，“贊成不畫(huà)任何符號(hào)”，造成誰(shuí)動(dòng)筆就有反對(duì)、棄權(quán)之嫌。這些做法造成選舉的民主性失真。

3．對(duì)選舉的監(jiān)督和違法行為的查處缺乏具體有效的制度規(guī)定?！饵h章》、《暫行條例》中對(duì)違反黨內(nèi)基層選舉制度行為的監(jiān)督、檢查和處理規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)略、概括，對(duì)違規(guī)違紀(jì)人員懲處力度不夠，失之于寬，失之于軟，影響了黨內(nèi)基層選舉制度的施行效果。

(三)黨內(nèi)基層選舉工作體制機(jī)制不夠完善

1．黨內(nèi)基層選舉制度與相關(guān)干部工作制度存在矛盾。《暫行條例》第三章第十五條規(guī)定“上級(jí)黨的組織認(rèn)為有必要時(shí)，可以調(diào)動(dòng)或者指派下級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人”。由此可以看出，在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部任免中，采取委任制和選任制相結(jié)合，以委任制為主是黨內(nèi)任用干部的主要方式，這種方式容易導(dǎo)致當(dāng)選舉結(jié)果與上級(jí)組織意圖不相吻合時(shí)，往往以上級(jí)決定代替民主選舉的結(jié)果，導(dǎo)致選舉流于形式，影響黨員參與黨內(nèi)活動(dòng)的積極性，也容易造成黨內(nèi)干部更多地對(duì)上負(fù)責(zé)而較少對(duì)下負(fù)責(zé)，容易導(dǎo)致跑官要官的違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生。

2．現(xiàn)行黨內(nèi)基層選舉制度滯后于黨內(nèi)改革的趨勢(shì)和步伐?！稌盒袟l例》至今已實(shí)行了20年之久，從實(shí)踐看，黨內(nèi)基層選舉制度總體上是符合國(guó)情黨情的，但隨著形勢(shì)的變化與發(fā)展，黨內(nèi)基層選舉制度沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行改進(jìn)和完善，原則規(guī)定多，具體細(xì)則少;還有一些條款已不適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的需要，選舉內(nèi)容上不夠完善，程序、方法上缺乏可操作性，甚至有的還是空缺。這些原因，造成了選舉工作先天缺陷，出現(xiàn)了像“公推直選”等現(xiàn)實(shí)操作與現(xiàn)行黨內(nèi)相關(guān)制度互相矛盾、互為沖突的問(wèn)題，影響和阻礙了新的選舉方式健康有序發(fā)展。調(diào)查中，有24%的黨員認(rèn)為“公推直選”等新的選舉方式缺乏理論和制度支撐。

3．與黨內(nèi)基層選舉制度相配套銜接的制度不健全。一是對(duì)逾期換屆、長(zhǎng)時(shí)間不換屆的基層單位缺乏硬性制約，導(dǎo)致在一些黨組織負(fù)責(zé)人中形成了換不換屆無(wú)所謂的概念。二是對(duì)經(jīng)選舉產(chǎn)生的黨組織負(fù)責(zé)人任期內(nèi)如何調(diào)動(dòng)要求不明確，影響了選舉結(jié)果的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。三是缺少選舉后對(duì)基層干部的培訓(xùn)、考評(píng)激勵(lì)機(jī)制，影響后備干部的培養(yǎng)。四是處于政治核心的基層黨組織換屆選舉缺乏人力、物力、財(cái)力保障，“流動(dòng)黨員”參加基層黨組織換屆所需的往返費(fèi)用、時(shí)間以及工作崗位也得不到有效保障，影響到黨內(nèi)基層選舉的競(jìng)爭(zhēng)性和擇優(yōu)性。

三、關(guān)于改進(jìn)完善黨內(nèi)基層選舉制度的思考和建議

基層黨組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。改進(jìn)完善黨內(nèi)基層選舉制度，發(fā)展黨內(nèi)基層民主，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)的必然要求，是推進(jìn)政治體制改革、發(fā)展中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治、堅(jiān)持依法治國(guó)的關(guān)鍵所在，是經(jīng)濟(jì)體制改革和其他方面改革的迫切需要，是科學(xué)地加強(qiáng)黨的建設(shè)，提高黨的執(zhí)政能力的重要內(nèi)容。改進(jìn)完善黨內(nèi)基層選舉制度要以提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平為指導(dǎo)，優(yōu)化黨內(nèi)民主環(huán)境，完善選舉辦法，健全選舉機(jī)制，使黨內(nèi)基層選舉制度更加科學(xué)有效。

(一)以科學(xué)的理念，把握好改進(jìn)完善黨內(nèi)基層選舉制度的思路原則

1．堅(jiān)持民主集中制，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。民主集中制是黨的根本組織原則，黨內(nèi)基層選舉制度的每一項(xiàng)改革都要遵守這個(gè)原則，堅(jiān)持集中指導(dǎo)下的民主;無(wú)論什么形式的選舉，都要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)為主線(xiàn)，在黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，有組織、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。

2．堅(jiān)持依法辦事，尊重授權(quán)人主體地位。必須認(rèn)真貫徹《黨章》要求，把尊重授權(quán)人主體地位作為黨內(nèi)基層選舉制度改革的本質(zhì)需要加以考慮，并以此作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，確保黨員群眾能夠真實(shí)地表達(dá)自己的意愿，把權(quán)力交給自己信任的干部，順利實(shí)現(xiàn)權(quán)力的轉(zhuǎn)移。

3．堅(jiān)持漸進(jìn)改革，實(shí)施差別推進(jìn)。黨的基層組織類(lèi)型多、分布廣。這就決定了改革完善黨內(nèi)基層選舉制度不能搞“一刀切”，必須充分依托現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)黨組織的類(lèi)型和特點(diǎn)的不同，從逐步改革現(xiàn)有制度入手，制定符合各自實(shí)際的差別化選舉制度，探索積累經(jīng)驗(yàn)，走漸進(jìn)式民主化道路。

4．堅(jiān)持改革創(chuàng)新，注重兼收并蓄。黨內(nèi)選舉制度的改革，政治性很強(qiáng)，敏感程度很高，稍有不慎就可能造成較大的負(fù)面影響。因此，改革完善黨內(nèi)基層選舉制度，要進(jìn)行深入的調(diào)查研究，不僅要認(rèn)真總結(jié)近些年黨內(nèi)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，繼承已有的行之有效的做法、經(jīng)驗(yàn)和制度，還要借鑒黨內(nèi)地方選舉制度和人大選舉的有關(guān)做法，同時(shí)吸收西方發(fā)達(dá)國(guó)家政黨選舉制度中科學(xué)合理的部分，加大探索創(chuàng)新力度。

(二)以科學(xué)的認(rèn)識(shí)，營(yíng)造貫徹執(zhí)行黨內(nèi)基層選舉制度的民主環(huán)境

1．加強(qiáng)《黨章》和民主集中制教育。必須加強(qiáng)《黨章》和民主集中制教育，強(qiáng)化黨性修養(yǎng)，樹(shù)立正確選舉觀，把握時(shí)代脈搏，破除陳舊的思維方式。一是要從黨的民主集中制理論和工作的時(shí)代性、規(guī)律性、創(chuàng)造性要求出發(fā)，深刻理解關(guān)于“黨內(nèi)民主是黨的生命”論斷的內(nèi)涵，從增強(qiáng)黨的活力和團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的高度，轉(zhuǎn)變簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)“組織提名人選必須高票當(dāng)選”的觀念，糾正“黨組織提名人選未被選上就是選舉失敗”等偏見(jiàn)，強(qiáng)化群眾觀念、民主意識(shí)。二是要從中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義的領(lǐng)導(dǎo)核心和黨在新時(shí)期的奮斗目標(biāo)出發(fā)，深刻理解黨內(nèi)民主“對(duì)人民民主具有重要的示范和帶動(dòng)作用”論斷的內(nèi)涵，提高對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主重大意義的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)發(fā)展黨內(nèi)民主的責(zé)任感、緊迫感，從單一履行程序的舊思維中解放出來(lái)。三是要從民主與集中的辯證統(tǒng)一關(guān)系和國(guó)情、黨情出發(fā)，教育各級(jí)黨組織，特別是“一把手”從不要民主的集中，或不要集中的民主等片面認(rèn)識(shí)中解放出來(lái)，端正黨內(nèi)基層選舉的指導(dǎo)思想，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)黨員的“四權(quán)”，實(shí)現(xiàn)民主與集中的統(tǒng)一，增強(qiáng)黨的活力。

2．不斷提升黨員群眾民主素養(yǎng)。黨員群眾的民主意識(shí)與民主能力決定了選舉的質(zhì)量和效果，必須著力創(chuàng)新載體，全面提升黨員群眾民主素養(yǎng)。一是強(qiáng)化培訓(xùn)。充分利用各種方式，包括網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)廣大黨員干部的黨員政治意識(shí)、主體意識(shí)、法制意識(shí)教育，使選舉人正確認(rèn)識(shí)民主選舉權(quán)利是一項(xiàng)神圣不可侵犯的政治權(quán)利，不僅關(guān)系到黨和國(guó)家的前途和命運(yùn)，也關(guān)系到自己的切身利益。糾正“選舉就是鼓鼓掌、舉舉手、畫(huà)畫(huà)圈”的意識(shí)，筑牢思想防線(xiàn)，自覺(jué)克服和抵制不正之風(fēng)及腐朽思想侵蝕，為正確行使自己的民主選舉權(quán)利奠定思想基礎(chǔ)。二是激發(fā)政治熱情。要通過(guò)黨支部、黨小組組織生活會(huì)等嚴(yán)格正規(guī)的民主生活實(shí)踐加強(qiáng)黨性修養(yǎng)、提高民主能力;要在嚴(yán)格遵守民主制度中培養(yǎng)民主習(xí)慣;要在加強(qiáng)黨員自我修養(yǎng)中提高民主素質(zhì);要把民主素養(yǎng)的培養(yǎng)與黨員群眾合法合規(guī)的切身利益聯(lián)系起來(lái)、與黨員在黨內(nèi)的政治權(quán)利聯(lián)系起來(lái)，讓廣大黨員群眾在現(xiàn)實(shí)生活中不斷強(qiáng)化主體意識(shí)，最大限度地調(diào)動(dòng)廣大黨員關(guān)心和參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性，充分發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性。三是創(chuàng)新活動(dòng)載體。要通過(guò)“黨員設(shè)崗定責(zé)”、“三向培養(yǎng)”、“群眾評(píng)議黨員”、“黨員亮牌評(píng)星評(píng)格”等活動(dòng)，約束黨員行為，樹(shù)立黨員形象。

3．切實(shí)尊重黨員主體地位。要充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，在健全和完善落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相關(guān)制度上下工夫。一是認(rèn)真實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)，保障黨員知情權(quán)。凡與黨員群眾利益密切相關(guān)的重要事項(xiàng)及黨員群眾關(guān)心的黨內(nèi)熱點(diǎn)問(wèn)題，只要不涉及黨內(nèi)秘密，在研究決定之前，都要在適當(dāng)范圍內(nèi)進(jìn)行公開(kāi)，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。二是建章立制，保障黨員參與權(quán)。要建立黨內(nèi)重大決策征求意見(jiàn)制度、黨內(nèi)重大事項(xiàng)聽(tīng)證制度、黨員參與黨務(wù)管理制度，暢通黨員(代表)反映意見(jiàn)和建議的綠色通道等。三是完善黨內(nèi)民主監(jiān)督制度，保障黨員監(jiān)督權(quán)。加大基層黨組織、普通黨員之間的監(jiān)督力度，使黨內(nèi)民主監(jiān)督的有效性不斷增強(qiáng);要進(jìn)一步完善黨員定期向黨組織報(bào)告思想和工作、黨員行為定期向社會(huì)公示等監(jiān)督體系，把黨員行為置于黨組織和社會(huì)的嚴(yán)密監(jiān)督之下。四是建立黨員保障激勵(lì)機(jī)制。建立黨員談心談話(huà)、定期走訪(fǎng)、患病探望、結(jié)對(duì)幫扶等制度;積極探索建立“流動(dòng)黨員”回所屬基層黨組織參加換屆選舉的保障機(jī)制;不斷強(qiáng)化黨員對(duì)組織的認(rèn)同感、歸屬感，增強(qiáng)黨內(nèi)凝聚力和戰(zhàn)斗力。

4．認(rèn)真組織實(shí)施好基層黨代表大會(huì)代表任期制。黨的各級(jí)基層組織要根據(jù)《黨章》和《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)任期制暫行條例》規(guī)定，制定具體的制度和實(shí)施辦法，重點(diǎn)落實(shí)代表權(quán)利和職責(zé)。一是建立黨內(nèi)情況通報(bào)制度。讓代表及時(shí)了解黨內(nèi)事務(wù)，及時(shí)了解黨內(nèi)生活的重要信息，了解黨內(nèi)機(jī)制的運(yùn)行情況。黨的基層委員會(huì)作出的決議、決定，一般應(yīng)向同級(jí)黨代表或部分相關(guān)代表通報(bào)，切實(shí)保障代表對(duì)黨內(nèi)重大問(wèn)題的知情權(quán)。二是建立和完善重大決策征求意見(jiàn)制度。凡涉及本地本單位發(fā)展全局的重大事項(xiàng)，與廣大黨員群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)，決策前一般都應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取同級(jí)黨代表大會(huì)代表或部分相關(guān)代表的意見(jiàn)，必要時(shí)組織部分相關(guān)代表進(jìn)行討論。要做到重大事情代表先知道，重大問(wèn)題的決定代表先討論，重大決策的實(shí)施代表先發(fā)動(dòng)。三是建立黨代表列席黨的委員會(huì)制度。四是建立黨代表履行監(jiān)督權(quán)的有關(guān)制度。代表監(jiān)督權(quán)的履行，要有切實(shí)可行的措施來(lái)落實(shí)，保障代表對(duì)其選舉產(chǎn)生的黨的委員會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)及其成員進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。五是健全黨代表聯(lián)系黨員群眾制度。加強(qiáng)代表同選舉單位黨組織和黨員的聯(lián)系，真正發(fā)揮代表貼近群眾、與群眾關(guān)系密切的優(yōu)勢(shì)，拓寬代表聯(lián)系黨員、聯(lián)系群眾的渠道。六是建立黨代表提案制度和代表提議的處理和回復(fù)機(jī)制。要明確規(guī)定黨代表大會(huì)提案的條件和程序，形成提案提出、確立、處理、反饋一整套工作機(jī)制。要建立代表意見(jiàn)、建議便捷的反映渠道。

(三)以科學(xué)的方法，推進(jìn)黨內(nèi)基層選舉制度的完善

1．改進(jìn)和完善代表候選人推薦提名辦法。一是合理確定代表名額。要澄清代表名額越多越民主的模糊認(rèn)識(shí)和代表是一種黨內(nèi)榮譽(yù)的思想誤區(qū)，從有利于代表活動(dòng)和發(fā)揮作用，有利于提高會(huì)議效率和質(zhì)量出發(fā)，特別是有利于代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用，適當(dāng)調(diào)整代表結(jié)構(gòu)比例，合理分配代表人數(shù)。二是適當(dāng)放活代表結(jié)構(gòu)比例要求。目前，對(duì)代表候選人的提名，都有方方面面的比例要求，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這是必要的，但是不能限定得過(guò)死。比如，代表的選舉，代表名額落到具體選舉單位多是1至2名，假若再?gòu)?qiáng)調(diào)具體的結(jié)構(gòu)比例要求，很容易形成強(qiáng)弱分明，達(dá)不到民主、競(jìng)爭(zhēng)的目的，或者會(huì)造成“矮子里拔大個(gè)”的現(xiàn)象。為此，可以放活代表結(jié)構(gòu)比例要求，結(jié)構(gòu)要求只作為“指導(dǎo)性”要求。三是改善代表結(jié)構(gòu)。要結(jié)合本單位實(shí)際，改變代表構(gòu)成中以領(lǐng)導(dǎo)干部為主，其他各條戰(zhàn)線(xiàn)代表比例過(guò)低的現(xiàn)象;要適當(dāng)增加一線(xiàn)工作的黨員，其中各種新經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織應(yīng)有一定的比例，使那些素質(zhì)高、參政議政能力強(qiáng)的黨員有機(jī)會(huì)當(dāng)選代表，保證代表的廣泛性和先進(jìn)性。四是強(qiáng)化民主推薦的法規(guī)地位，適時(shí)實(shí)行代表“公推直選”。要改進(jìn)代表推選辦法，上級(jí)組織只將代表分配名額、基本條件和基本原則告知黨員，由黨員進(jìn)行民主推薦，根據(jù)民主推薦得票多少和差額比例確定考察對(duì)象，經(jīng)過(guò)組織考察后再確定正式代表候選人。并明確規(guī)定，民主推薦得票未達(dá)到三分之一以上者不得列入候選人預(yù)備名單，并在一定范圍公布民主推薦結(jié)果。五是劃小代表選舉單位。為便于選舉人對(duì)代表候選人的了解、選擇和監(jiān)督，可以根據(jù)黨組織設(shè)置和黨員數(shù)量、行業(yè)特點(diǎn)、居住區(qū)域等情況，適當(dāng)劃小代表選舉單位，盡量減少間接選舉，代表由直選方式產(chǎn)生。

2．改革和完善基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員候選人提名方式。按照黨的十七大、十七屆四中全會(huì)要求，將群眾參與機(jī)制引入到黨內(nèi)選舉中。在實(shí)踐中要建立健全黨員提名的有關(guān)操作規(guī)則，保證候選人的產(chǎn)生能更加廣泛地反映黨員的意見(jiàn)。一是健全和完善提名方式。改變傳統(tǒng)的由黨組織根據(jù)多數(shù)黨員的意見(jiàn)提出候選人初步人選制度，建立候選人由黨員聯(lián)名推薦、群眾推薦和黨員自我推薦相結(jié)合的制度，明確具體要求。二是改革黨組織提名方式。黨組織應(yīng)從傳統(tǒng)的候選人提名者，轉(zhuǎn)變?yōu)樘崦瓌t的制定者，從具體的選人中解放出來(lái)，將提名具體人選的權(quán)力真正交給推薦主體——黨員和群眾?；A(chǔ)條件較好的基層黨組織，還可以采取“公推票決”的方式產(chǎn)生候選人。三是實(shí)行提名公示制度。要公布被提名者的簡(jiǎn)歷及政績(jī)，以及推薦人類(lèi)別、推薦票數(shù)、推薦理由等，使黨內(nèi)選舉始終在陽(yáng)光下運(yùn)行。

3．改進(jìn)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員候選人醞釀辦法。醞釀候選人是選舉人認(rèn)識(shí)和了解人選的過(guò)程，也是保證和發(fā)揚(yáng)代表民主權(quán)利的有效途徑。一是增加候選人醞釀時(shí)間。具備條件的基層黨組織可以試行候選人人選選前公示制度。參照領(lǐng)導(dǎo)干部任前公示制的做法，由召開(kāi)黨員大會(huì)(黨代表大會(huì))的基層黨組織的上級(jí)組織部門(mén)，在本級(jí)黨組織向上級(jí)黨委上報(bào)新一屆“兩委”組成人選之前，將人選的有關(guān)情況進(jìn)行預(yù)告，適度公開(kāi)候選人的名單，并對(duì)人選自然情況、主要工作業(yè)績(jī)、擬推薦職務(wù)等在黨內(nèi)進(jìn)行公示。二是完善候選人介紹方法。首先增加介紹候選人情況的內(nèi)容。其次改進(jìn)候選人介紹方式，把優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入黨內(nèi)選舉工作，可以逐步采取情況說(shuō)明、召開(kāi)見(jiàn)面會(huì)、公開(kāi)競(jìng)職演說(shuō)、書(shū)面陳述等適當(dāng)形式，探索搭建候選人介紹和展示平臺(tái)。建議在有條件的基層黨組織探索建立選舉人質(zhì)詢(xún)制度。三是建立選舉人聯(lián)合提名候選人制度。借鑒人大選舉經(jīng)驗(yàn)，試行選舉人聯(lián)合提名候選人制度。在基層黨組織中，有10名選舉人聯(lián)名，可以提出“兩委”班子組成人員候選人。選舉人聯(lián)合提名的候選人與組織提出的候選人具有同樣法定地位。并根據(jù)本地本單位實(shí)際，規(guī)范聯(lián)合提名程序、方法和具體要求。

4．改進(jìn)和規(guī)范選舉辦法。一是取消差額預(yù)選方式。如果繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行的黨內(nèi)差額預(yù)選制度，應(yīng)對(duì)黨內(nèi)預(yù)選制度作進(jìn)一步改進(jìn)和完善，并對(duì)一些條款作出剛性要求，特別是要取消分團(tuán)預(yù)選、分團(tuán)計(jì)票的做法。二是擴(kuò)大差額比例和差額范圍。要根據(jù)基層黨組織的實(shí)際情況，擴(kuò)大委員和代表差額比例，在各方面條件都成熟的單位，差額的比例可以高一些;在條件還不算成熟的單位，差額的比例可以低一些，但都應(yīng)超過(guò)現(xiàn)行20%的比例要求。也可以將設(shè)常委候選人的差額比例由過(guò)去的1至2名，增加到2名。同時(shí)，試行書(shū)記、副書(shū)記差額選舉辦法。書(shū)記的選舉一般以1名差額為宜，如果候選人提名只有1人，可以等額選舉;如果候選人提名為2人，必須進(jìn)行差額選舉。副書(shū)記的選舉實(shí)行差額選舉，差額人數(shù)在1至2名為宜。通過(guò)改進(jìn)書(shū)記、副書(shū)記選舉辦法，使當(dāng)選者在增強(qiáng)對(duì)上負(fù)責(zé)的同時(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)下負(fù)責(zé)的意識(shí)。三是規(guī)范畫(huà)票方法和投票方式。明確規(guī)定在畫(huà)票時(shí)，贊成不贊成都要畫(huà)符號(hào)。改善表決方式，采取“秘密畫(huà)票”等形式，改進(jìn)填寫(xiě)選票的條件，禁止分區(qū)投票、設(shè)置流動(dòng)票箱和委托投票，保證選舉人能真實(shí)地表達(dá)自己的意愿。

5．加強(qiáng)黨內(nèi)選舉的監(jiān)督。在改進(jìn)和完善黨內(nèi)選舉制度的同時(shí)，要把監(jiān)督檢查和違規(guī)處理作為重點(diǎn)，制定違規(guī)、違紀(jì)行為監(jiān)督查處制度，并逐步形成檢查、監(jiān)督和違規(guī)處理“三位一體”的工作機(jī)制。一是健全黨內(nèi)選舉工作監(jiān)督體系。建立健全基層黨組織換屆選舉重大問(wèn)題報(bào)告和情況通報(bào)制度，特別是在村級(jí)黨組織換屆中，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)通報(bào)基層黨組織換屆選舉信息，全面掌握選舉動(dòng)態(tài)，及時(shí)上報(bào)選舉引發(fā)的重大事件。上級(jí)黨組織要建立換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。在召開(kāi)黨員大會(huì)(黨代表大會(huì))進(jìn)行換屆選舉期間，設(shè)置大會(huì)選舉監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)選舉全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。也可以邀請(qǐng)群眾代表列席參加基層黨組織選舉，觀看投票過(guò)程，旁聽(tīng)選舉情況，并形成簡(jiǎn)要旁聽(tīng)報(bào)告，提交上級(jí)黨組織。二是建立黨內(nèi)選舉責(zé)任追究制度。上級(jí)黨組織應(yīng)對(duì)下級(jí)黨員大會(huì)(黨代表大會(huì))負(fù)總責(zé)。對(duì)大會(huì)選舉期間出現(xiàn)的強(qiáng)迫、暗示黨員(代表)選舉某一候選人的;違反選舉規(guī)定，不按選舉程序操作的;選舉監(jiān)督不力，致使選舉出現(xiàn)重大事故的，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。三是加大對(duì)選舉違規(guī)行為的懲處力度。

(四)以科學(xué)的機(jī)制，保障黨內(nèi)基層選舉制度的發(fā)展

1．落實(shí)換屆選舉工作責(zé)任制。基層黨組織能否按期換屆選舉，任期內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部變動(dòng)程度，關(guān)鍵在于是否能夠切實(shí)加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)。要層層建立責(zé)任制，將黨委抓基層黨組織換屆工作，納入年度黨建目標(biāo)考核體系，作為對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，并作為考核評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部工作業(yè)績(jī)和評(píng)先選優(yōu)的重要依據(jù)。進(jìn)一步明確黨委書(shū)記第一責(zé)任人的責(zé)任，黨委成員分工負(fù)責(zé)，明確目標(biāo)任務(wù)，落實(shí)具體措施，形成書(shū)記親自抓，班子成員分工抓的格局，形成一級(jí)抓一級(jí)、一級(jí)促一級(jí)的工作機(jī)制。建立和實(shí)施基層黨組織換屆工作報(bào)告制度，加強(qiáng)對(duì)換屆選舉工作的檢查、督促和指導(dǎo)。對(duì)未按期換屆的基層黨組織，在干部提拔使用、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等活動(dòng)中實(shí)行“一票否決”。

2．修改完善與選舉有關(guān)的規(guī)章制度。在改革和實(shí)踐取得重大進(jìn)展和突破以后，必須加強(qiáng)制度創(chuàng)新，改革和完善現(xiàn)有的規(guī)章制度。一是對(duì)《暫行條例》相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行認(rèn)真梳理，查找出影響和制約推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的章節(jié)和條款，予以修訂或制定相關(guān)細(xì)則，規(guī)范操作方式，使“公推直選”等方式有章可循，有據(jù)可依。二是規(guī)范和嚴(yán)明基層黨組織組成人員調(diào)整的規(guī)定，保證領(lǐng)導(dǎo)班子相對(duì)穩(wěn)定。鑒于目前委員會(huì)組成人員調(diào)動(dòng)普遍的狀況，可以規(guī)定:(1)除特殊情況外，選任不足兩年的下級(jí)地方黨組織負(fù)責(zé)人，上級(jí)黨組織不得調(diào)動(dòng)。(2)換屆前，調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子必須提前一年進(jìn)行，以便新任負(fù)責(zé)人有展示才干和廣大黨員、干部有了解熟悉的過(guò)程。(3)換屆前，上級(jí)黨組織來(lái)不及指派下級(jí)黨組織負(fù)責(zé)人時(shí)，可以上級(jí)黨組織提名候選人的方式，提交黨員大會(huì)(黨代表大會(huì))醞釀選舉，如未當(dāng)選，由上級(jí)黨組織另行安排工作。

3．逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直選范圍。一般而言，黨員群眾素質(zhì)好，參政議政能力較強(qiáng)，黨員在群眾中信任度比較高的基層黨組織，可加大推進(jìn)“直選”的力度。但一些黨員隊(duì)伍嚴(yán)重老化，長(zhǎng)期未發(fā)展新黨員、黨員整體素質(zhì)普遍偏低，黨內(nèi)確實(shí)無(wú)合適人選的基層黨組織;宗族、宗派勢(shì)力嚴(yán)重，容易造成宗族宗派勢(shì)力控制民意的基層黨組織;黨員隊(duì)伍中家族化問(wèn)題嚴(yán)重，容易產(chǎn)生少數(shù)人操縱選舉的基層黨組織暫不適合開(kāi)展“直選”。一是明確“公推直選”程序。其基本程序一般可包括宣傳發(fā)動(dòng)、公布推薦提名條件和產(chǎn)生辦法、自薦和黨員群眾及黨組織推薦提名、資格審查、公布符合條件的黨員名單、召開(kāi)民主推薦大會(huì)、確定候選人初步人選、召開(kāi)民主測(cè)評(píng)大會(huì)、組織考察、確定和公布候選人預(yù)備人選、差額直選(確定候選人，候選人公開(kāi)答辯)、上級(jí)黨組織審批等十二個(gè)環(huán)節(jié)。二是著重把握人選提名、候選人確定、書(shū)記選舉三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。上級(jí)黨組織不直接提名具體人選，而是通過(guò)制定人選標(biāo)準(zhǔn)，樹(shù)立正確用人導(dǎo)向，把貫徹組織意圖變?yōu)樾麄鹘M織意圖。為保證“公推直選”的順利成功，按照多于應(yīng)選人數(shù)的一定比例，直接投票推選候選人預(yù)備人選。三是上級(jí)黨組織要嚴(yán)格把關(guān)，指導(dǎo)基層黨組織公開(kāi)選舉程序，讓廣大黨員了解選舉的始終，把充分發(fā)揚(yáng)民主貫穿于選舉全過(guò)程。

4．建立健全黨內(nèi)選舉評(píng)估預(yù)警機(jī)制。在基層黨組織換屆選舉期間，利用各種手段干擾選舉情況時(shí)有發(fā)生，黨員群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)也愈加頻繁，基層黨組織建設(shè)不斷受到新的挑戰(zhàn)和沖擊。為此，必須提高對(duì)基層黨組織換屆選舉工作中不利因素的監(jiān)測(cè)、評(píng)估能力和預(yù)警水平，進(jìn)一步加大突發(fā)性、群體性事件的防控力度。要建立接待群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)制度，對(duì)相關(guān)問(wèn)題及時(shí)調(diào)研，妥善答復(fù)解決。對(duì)選情比較復(fù)雜的基層單位，制定應(yīng)急處置預(yù)案，加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件的防范和處置。同時(shí)，要及時(shí)關(guān)注媒體對(duì)基層黨組織換屆選舉有關(guān)方面的報(bào)道與輿論監(jiān)督，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的靈敏反應(yīng)能力，認(rèn)真對(duì)來(lái)自群眾舉報(bào)、投訴等方面問(wèn)題組織調(diào)查處理，并向有關(guān)部門(mén)通報(bào)信息。

5．健全黨內(nèi)基層選舉制度的配套機(jī)制。為保證黨內(nèi)基層選舉成果的鞏固和延伸，在改進(jìn)完善黨內(nèi)基層選舉制度的同時(shí)，必須建立和完善與之相適應(yīng)的后續(xù)制度體系。一是完善干部培訓(xùn)機(jī)制。建立健全基層干部定期培訓(xùn)制度。特別是對(duì)實(shí)行“一肩挑”的基層主要負(fù)責(zé)人，要加強(qiáng)政策法規(guī)、黨風(fēng)廉政及干部權(quán)利、職責(zé)方面的教育。二是完善基層干部考評(píng)激勵(lì)機(jī)制。建立健全任期承諾制度。建立基層干部監(jiān)督約束機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)干部的日常管理，對(duì)不作為、違法亂紀(jì)的干部要有一套退出機(jī)制。三是建立健全基層后備干部選拔培養(yǎng)機(jī)制。各級(jí)黨組織要把后備干部選拔培養(yǎng)工作作為考核所屬單位的重要內(nèi)容，列入到重要工作日程，切實(shí)加以貫徹落實(shí)。

［責(zé)任編輯 郭彥英］

Report on the Improvement and Optimization of Primary－level Intraparty Election System

Task Force

Based on survey data from Liaoning province，this paper summarizes the pressing problems that impede smooth process of primary－level intraparty elections，analyzes the deep level problems and their reasons for the implementation of the primary－level intraparty election system，and therefore provides reflections and a set of policy proposals on the improvement of the primary－level intraparty election system．

primary－level;election system;problem;reason;proposal

D262

A

1674—0351(2011)02—0051—09

2011－02－20

本課題組由中共遼寧省委組織部和遼寧省黨的建設(shè)研究會(huì)組成。組長(zhǎng):錢(qián)國(guó)良;副組長(zhǎng):陳學(xué)華;成員:李靜、項(xiàng)鴻林、宋振華。