廣州黨建重點(diǎn)研究基地課題組

加強(qiáng)黨政“一把手”監(jiān)督問題研究

廣州黨建重點(diǎn)研究基地課題組

黨的十六大以來，中央不斷加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督力度和制度設(shè)計(jì)，為各地進(jìn)行監(jiān)督黨政“一把手”的實(shí)踐探索提供了政策導(dǎo)向和政策依據(jù)。廣東省加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督，積累了初步的經(jīng)驗(yàn)。但如何把監(jiān)督的理論與實(shí)踐結(jié)合起來，形成科學(xué)的監(jiān)督制度和科學(xué)監(jiān)督方法，還存在許多現(xiàn)實(shí)困惑。加強(qiáng)黨政“一把手”監(jiān)督要深化認(rèn)識(shí)“一把手”監(jiān)督的規(guī)律，尋找有效監(jiān)督的多種實(shí)現(xiàn)形式。

黨政“一把手”;監(jiān)督機(jī)制;對(duì)策建議;廣東實(shí)踐

黨政“一把手”是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子中的主要負(fù)責(zé)人，在黨委班子中處于關(guān)鍵地位，在行政領(lǐng)導(dǎo)班子中處于統(tǒng)帥地位，在決策中處于主導(dǎo)地位，在實(shí)施決策中處于指揮地位?！耙话咽帧睕Q定著所管區(qū)域路線、方針、政策的制定和貫徹實(shí)施，決定著重大人事的變動(dòng)、重大資金的使用、重大財(cái)產(chǎn)歸屬的審批，對(duì)一個(gè)地區(qū)的全局工作起著舉足輕重的作用。加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督，“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，已成為亟待解決的重大理論和現(xiàn)實(shí)課題。本文從黨政“一把手”監(jiān)督的一般理論分析入手，總結(jié)國(guó)內(nèi)外對(duì)“一把手”監(jiān)督的實(shí)踐探索，分析近年來廣東省加強(qiáng)黨政“一把手”監(jiān)督的基本思路，探討黨政“一把手”監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困惑，有針對(duì)性地提出加強(qiáng)黨政“一把手”監(jiān)督的對(duì)策建議。

一、黨政“一把手”監(jiān)督問題的理論分析

“一把手”的特殊地位和作用決定著需要對(duì)其實(shí)施監(jiān)督。對(duì)“一把手”的監(jiān)督不是對(duì)個(gè)人的監(jiān)督，而是對(duì)“一把手”行使權(quán)力過程的監(jiān)督。黨政“一把手”作為特定的監(jiān)督對(duì)象，既要遵循權(quán)力監(jiān)督的一般規(guī)律，又要考慮監(jiān)督對(duì)象的特殊性。這是研究“一把手”監(jiān)督問題的理論前提。

(一)明確監(jiān)督理念:權(quán)力分解、權(quán)責(zé)一致

理論上來說，社會(huì)主義社會(huì)的無產(chǎn)階級(jí)政黨和政府的利益同整個(gè)社會(huì)公眾的利益是完全一致的，政黨和國(guó)家權(quán)力是一種完全和真正意義上的公共權(quán)力。在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行機(jī)制中，必須不斷健全法制、完善制度、明確程序，使公眾對(duì)權(quán)力及其具體運(yùn)行形成法定的監(jiān)督，才能真正保障權(quán)力的公共屬性和授予關(guān)系不被異化。

監(jiān)督權(quán)力要立足科學(xué)分解和有效制約。17世紀(jì)英國(guó)作家詹姆士·哈林頓在其名著《大洋國(guó)》中，力圖用兩個(gè)“無知女孩”的故事破解“權(quán)力的不解之謎”，這兩個(gè)女孩采取“你來分、我選或我來分、你選”的方式均勻分食了一塊餅干，分和選的規(guī)則中包含了分權(quán)制衡和自由選擇的權(quán)力制約和監(jiān)督原則。1887年，阿克頓在給《英國(guó)歷史評(píng)論》主編克萊頓的一封信中，寫下“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”的至理名言。法國(guó)著名啟蒙思想家孟德斯鳩指出:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是條萬古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！币虼?，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”這一思想的不斷發(fā)展，實(shí)際上奠定了西方國(guó)家200多年來不同程度上實(shí)踐完善“分權(quán)制衡”監(jiān)督制約模式的理論基礎(chǔ)，也奠基了當(dāng)今各國(guó)權(quán)力監(jiān)督的一種基本思路。我國(guó)具有兩千多年封建君主專制的傳統(tǒng)，建國(guó)以后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，以權(quán)力要素為核心的社會(huì)結(jié)構(gòu)并未真正改變，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的中央集權(quán)形成了以政治價(jià)值為核心的意識(shí)形態(tài)。鄧小平80年代初在剖析權(quán)力過分集中現(xiàn)象時(shí)深刻指出:權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)各級(jí)都不同程度地存在這個(gè)問題。這里實(shí)質(zhì)上強(qiáng)調(diào)了對(duì)權(quán)力尤其是“一把手”權(quán)力進(jìn)行科學(xué)分解和制約的必要性。改革開放30多年來，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象及其危害在理論上得到了深入分析，但現(xiàn)實(shí)政治生活中仍然頑強(qiáng)存在，需要認(rèn)真研究和解決。因此，從理論和實(shí)踐中加強(qiáng)黨政“一把手”監(jiān)督，必須立足于對(duì)“一把手”權(quán)力進(jìn)行科學(xué)分解和有效制約。

確立權(quán)責(zé)一致、責(zé)任追究的權(quán)力邊界。權(quán)力有多大，責(zé)任就應(yīng)該有多大。只有確立權(quán)責(zé)一致的基本精神，責(zé)任追究才能落到實(shí)處。與責(zé)任不對(duì)等的權(quán)力必然侵害公民和社會(huì)的利益。任何權(quán)力都可能被濫用，但任何濫用權(quán)力者都要被追究責(zé)任，這就彰顯了監(jiān)督的重要性。許多現(xiàn)代國(guó)家的實(shí)踐表明，實(shí)行問責(zé)制，以規(guī)范化、制度化的方式確定和追究當(dāng)權(quán)者的政治、道義和法律責(zé)任，既是強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督的一個(gè)重要途徑，又有利于促進(jìn)和保障公共權(quán)力的公正、合理、有效行使;而建立和健全清晰、完整、嚴(yán)密的相關(guān)規(guī)則，則是確保問責(zé)制健康有序推進(jìn)和施行必不可少的重要前提。對(duì)執(zhí)掌公共權(quán)力的官員實(shí)行問責(zé)，是依法治國(guó)方略的重要核心內(nèi)容，問責(zé)制的本義和最關(guān)鍵的部分，就是確定和追究掌握公權(quán)、特別是位高權(quán)重的“一把手”的責(zé)任。

(二)強(qiáng)化監(jiān)督主體:同體監(jiān)督、異體監(jiān)督

加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督應(yīng)當(dāng)完善同體監(jiān)督，強(qiáng)化異體監(jiān)督，但無論哪種監(jiān)督，監(jiān)督主體都需要有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)威，不過多受到外在因素的干擾。要通過監(jiān)督與被監(jiān)督的分離，強(qiáng)化監(jiān)督的實(shí)際效果，使權(quán)力不被濫用。

從監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象的關(guān)系看，監(jiān)督可分為同體監(jiān)督和異體監(jiān)督。同體監(jiān)督最大的弊端在于缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間難以形成相互制約的關(guān)系，違背了“權(quán)力制約權(quán)力”的原則。我國(guó)現(xiàn)行的黨委紀(jì)檢部門、政府監(jiān)察部門、反貪?rùn)C(jī)構(gòu)就是同體監(jiān)督的主體。任何有效的監(jiān)督體制應(yīng)以監(jiān)督客體處于監(jiān)督主體的有效監(jiān)督之下為前提，監(jiān)督主體的監(jiān)督活動(dòng)不受監(jiān)督客體的直接制約，這是保證監(jiān)督主體充分獨(dú)立地行使監(jiān)督權(quán)的必要前提。而我國(guó)政治監(jiān)督機(jī)關(guān)一般實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，其權(quán)力來源和經(jīng)濟(jì)來源都會(huì)受到監(jiān)督對(duì)象的影響和制約，形成了監(jiān)督主體受制于監(jiān)督對(duì)象的非常關(guān)系。如從黨內(nèi)監(jiān)督看，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)實(shí)際上不是直接向產(chǎn)生它的黨員代表大會(huì)負(fù)責(zé)，而是要向作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的同級(jí)黨委負(fù)責(zé)，這種黨委和紀(jì)委關(guān)系的制度設(shè)計(jì)的粘連關(guān)系決定了紀(jì)委難以對(duì)同級(jí)黨委，尤其是對(duì)“一把手”實(shí)行切實(shí)有效的監(jiān)督。對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督，形成了同級(jí)班子成員不敢監(jiān)督、紀(jì)檢專門機(jī)關(guān)不便監(jiān)督的狀況。

異體監(jiān)督的監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象處于不同的體制系統(tǒng)中，是一種外部監(jiān)督，具有權(quán)威性、獨(dú)立性和約束性強(qiáng)的特點(diǎn)，有利于形成有效的制約關(guān)系。西方政治體制的“三權(quán)分立”是一種異體監(jiān)督，但異體監(jiān)督并非只能采用三權(quán)分立的方法，中國(guó)的人大、政協(xié)監(jiān)督嚴(yán)格說來也是一種異體監(jiān)督。異體監(jiān)督主體之異的主要意義在于，在實(shí)際操作中使監(jiān)督者與被監(jiān)督者不處于同一個(gè)利益共同體中，即割斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利害關(guān)系。從中外歷史上看，有效的監(jiān)督都在實(shí)踐中遵循了這一準(zhǔn)則。異體監(jiān)督的主體主要有兩種:一種是橫向的把權(quán)力分解成幾個(gè)部分，分別由同一層面相對(duì)獨(dú)立的不同主體行使，西方的三權(quán)分立是一種典型形態(tài);另一種是縱向的，即權(quán)力的主體向下延伸，通過科學(xué)有效的操作，達(dá)到約束下一級(jí)權(quán)力主體濫用權(quán)力的目的。黨的十七大指出:“建立健全權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，讓決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，完善決策監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)重大決策報(bào)告制度，健全決策失誤糾正機(jī)制和責(zé)任追究制度，提高監(jiān)督的權(quán)威性和有效性?！边@為研究“一把手”監(jiān)督指明了方向。對(duì)“一把手”監(jiān)督是采取同體監(jiān)督，異體監(jiān)督，還是同體中的異體監(jiān)督，是值得深入研究的。

(三)細(xì)化監(jiān)督內(nèi)容:注重規(guī)范權(quán)力

通常來說，對(duì)“一把手”是否科學(xué)、高效、廉潔行使和運(yùn)用職權(quán)，主要講的是宏觀決策和宏觀管理。而目前我們強(qiáng)調(diào)的黨政“一把手”監(jiān)督則主要針對(duì)“一把手”賦權(quán)過重即權(quán)力過于集中的問題，重大人事、重大決策、重大資金、重大項(xiàng)目等集體決策常常演變成了“一把手”說了算。在此意義上，黨政“一把手”監(jiān)督的內(nèi)容主要指對(duì)決策權(quán)、用人權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)的監(jiān)督，即從加強(qiáng)對(duì)人財(cái)物權(quán)的監(jiān)督入手突出監(jiān)督重點(diǎn)。

注重規(guī)范“一把手”的決策行為，就是要通過建立和堅(jiān)持重大問題決策前聽證和調(diào)查論證制度加強(qiáng)科學(xué)決策、民主決策，通過確立和健全程序促進(jìn)制度化，通過陽(yáng)光公開確保公平公正。注重規(guī)范“一把手”的用人行為。用人的腐敗是政治上最大的腐敗。堅(jiān)持按照民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則選人用人，是規(guī)范“一把手”用人行為的關(guān)鍵。注重規(guī)范“一把手”的財(cái)務(wù)行為。大額資金使用、重大建設(shè)項(xiàng)目安排等重大問題的監(jiān)督至少包括兩個(gè)主要內(nèi)容:一個(gè)是為百姓管好“錢袋子”，即把住預(yù)算審查關(guān);一個(gè)是盯住“一把手”自家的“錢袋子”，即推動(dòng)財(cái)產(chǎn)公開。因此，實(shí)行參與式公共財(cái)政預(yù)算民主、透明化公共財(cái)政資金管理使用、個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度，是規(guī)范“一把手”財(cái)務(wù)行為的努力方向。

(四)健全監(jiān)督機(jī)制:注重預(yù)防、注重治本

堅(jiān)持用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人，是從源頭上加強(qiáng)監(jiān)督的根本途徑。任何制度的建立和完善，只有與制度的執(zhí)行結(jié)合起來，才能更好地發(fā)揮實(shí)效性。具體來說，有效監(jiān)督要完善以下幾個(gè)執(zhí)行機(jī)制:一是健全教育引導(dǎo)機(jī)制。通過政策法規(guī)教育，增強(qiáng)“一把手”貫徹執(zhí)行民主集中制的自覺性。通過加強(qiáng)正確權(quán)力觀教育，使他們清晰認(rèn)識(shí)權(quán)力是人民賦予的。二是健全規(guī)范用權(quán)機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督，關(guān)鍵是要對(duì)“一把手”用權(quán)行為進(jìn)行規(guī)范和約束。采取領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部分權(quán)、上下分權(quán)、平行分權(quán)等形式，形成互相制衡的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。三是健全班子內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。要完善重大問題民主決策制度，凡屬重大決策、干部任免和大額資金使用，都必須經(jīng)過集體討論決定，切實(shí)做到集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定，避免和防止“一把手”個(gè)人獨(dú)斷專行。四是建立全程監(jiān)控機(jī)制。強(qiáng)化對(duì)“一把手”的監(jiān)督，是一個(gè)復(fù)雜的過程，各方面力量必須密切配合，協(xié)同運(yùn)作。要理順現(xiàn)有的干部監(jiān)督體制，強(qiáng)化紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)、信訪等部門的聯(lián)系，形成監(jiān)督合力，強(qiáng)化群眾監(jiān)督，增強(qiáng)大眾媒體監(jiān)督。

二、國(guó)外加強(qiáng)政務(wù)類官員監(jiān)督的主要做法

在國(guó)外，政務(wù)類官員相當(dāng)于中國(guó)的“一把手”。加強(qiáng)對(duì)政務(wù)類官員的監(jiān)督，是國(guó)外特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)督制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。在相對(duì)比較成熟的監(jiān)督框架下，國(guó)外加強(qiáng)對(duì)政務(wù)類官員監(jiān)督通常立足于對(duì)決策權(quán)、財(cái)政權(quán)的監(jiān)督和問責(zé)。

(一)實(shí)行科學(xué)民主決策，監(jiān)督政務(wù)官執(zhí)行權(quán)

政務(wù)官的執(zhí)行權(quán)來于國(guó)家和執(zhí)政黨的授予。執(zhí)政黨集體相當(dāng)重視科學(xué)民主決策，執(zhí)政黨推選出來?yè)?dān)任政務(wù)官的首長(zhǎng)主要職權(quán)在于執(zhí)行。首先保證了決策的科學(xué)，就從源頭上避免了腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

廣泛動(dòng)員黨員參與黨內(nèi)決策過程。當(dāng)前西方許多主流政黨都改革了原先的“閉門決策”制度，使決策過程相對(duì)公開，實(shí)現(xiàn)決策的透明化。其中一個(gè)重要做法就是讓普通黨員參與到?jīng)Q策程序中來。凡是涉及本黨未來發(fā)展走向、黨章、黨綱以及黨對(duì)國(guó)內(nèi)政策的重大事項(xiàng)，都交由全體黨員共同行使權(quán)利、共同擔(dān)當(dāng)重大責(zé)任。在西方國(guó)家政黨政治中，普通黨員參與決策主要通過兩種方式:一是黨員對(duì)重大決策擁有投票征詢權(quán)或投票表決權(quán)。在中央層領(lǐng)袖選舉中，美國(guó)、英國(guó)及加拿大等國(guó)的一些政黨允許普通黨員參與;在本黨國(guó)家公職候選人選舉中，相比領(lǐng)袖選舉，允許普通黨員參與投票的政黨就更多。普通黨員可以廣泛地參與地方黨組織領(lǐng)導(dǎo)層的選舉。二是在政策形成過程中發(fā)揮影響。新加坡人民行動(dòng)黨于2004年4月成立了人民行動(dòng)黨政策論壇，其目的是讓黨員有一個(gè)抒發(fā)己見，針對(duì)各種政策及國(guó)家議題提出建言的平臺(tái)。

建立完善黨內(nèi)決策監(jiān)督機(jī)制。西方執(zhí)政黨主要通過三種途徑對(duì)黨內(nèi)決策進(jìn)行監(jiān)督:一是設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置保證了監(jiān)督人與當(dāng)事人之間沒有權(quán)力、工作等妨礙監(jiān)督獨(dú)立性的因素存在，使監(jiān)督主體相對(duì)于監(jiān)督對(duì)象在地位及利益等方面具有超然性。二是設(shè)立黨內(nèi)督導(dǎo)員制度。西歐政黨的議會(huì)黨團(tuán)內(nèi)部都有嚴(yán)格的紀(jì)律，為協(xié)調(diào)本黨議員的立場(chǎng)，西歐政黨都設(shè)立了諸如黨督等職位，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)了解本黨議員的動(dòng)態(tài)，傳達(dá)政黨對(duì)議題的立場(chǎng)，協(xié)調(diào)議員的觀點(diǎn)，督促議員出席議案表決并在表決中與黨保持一致等等。有些政黨還通過黨內(nèi)立法的形式加強(qiáng)對(duì)議會(huì)黨員的管理和監(jiān)督。三是實(shí)行彈劾制度。彈劾是西方國(guó)家議會(huì)對(duì)政府官員和法官犯罪或有嚴(yán)重失職行為進(jìn)行控告和制裁的制度。彈劾權(quán)對(duì)維護(hù)西方國(guó)家的憲政制度，保障公民的權(quán)利和自由，防止權(quán)力的濫用和腐化仍在發(fā)揮著重要作用。

完善黨內(nèi)決策程序。許多國(guó)家政黨重視加強(qiáng)決策程序建設(shè)，盡量減少?zèng)Q策過程中一些不確定因素的干擾。西方大多數(shù)國(guó)家社會(huì)黨的決策方式是導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，引入更多的直接民主，變金字塔式的集中型決策結(jié)構(gòu)為自下而上的多線平行式直接民主制。對(duì)決策內(nèi)容自始至終進(jìn)行民主討論、辯論以及對(duì)決策結(jié)果進(jìn)行績(jī)效估計(jì)，并按多數(shù)人的意見作出決策，是美國(guó)政府決策的一個(gè)重要特點(diǎn)。

普遍建立決策聽證制度。西方執(zhí)政黨在決策中十分注重程序公正和保護(hù)少數(shù)原則，在決策前大多實(shí)行聽證制度。聽證制度的基本內(nèi)涵是:在作出不利于當(dāng)事人的決定之前，應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的意見。

重大事項(xiàng)決策必須運(yùn)用外腦。越來越多的政黨選擇黨外的思想庫(kù)、咨詢機(jī)構(gòu)、研究所及專門委員會(huì)作為決策的參謀助手，以此提高決策的科學(xué)合理性，減少?zèng)Q策失誤。如美國(guó)，總統(tǒng)擁有包含700多個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)的龐大智囊團(tuán)作為其政府決策的強(qiáng)大后盾。在許多國(guó)家中，執(zhí)政黨及其政府利用咨詢組織的智力支持已經(jīng)被納入了法治軌道，法律規(guī)定政府的重大事項(xiàng)決斷與規(guī)章制定必須經(jīng)過咨詢。

(二)實(shí)行財(cái)政監(jiān)督管理，規(guī)范政務(wù)官財(cái)務(wù)權(quán)

國(guó)外財(cái)政監(jiān)督模式主要包括財(cái)政立法監(jiān)督、財(cái)政行政監(jiān)督和財(cái)政司法監(jiān)督。建立多側(cè)面的財(cái)政監(jiān)督，目的就是要規(guī)范政務(wù)官的財(cái)務(wù)權(quán)。

財(cái)政監(jiān)督廣泛、權(quán)威性高。適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的民主法制特征，各發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代化的財(cái)政監(jiān)督管理，其主體不是某個(gè)行政管理部門，而是國(guó)家的政權(quán)機(jī)關(guān)，即由國(guó)家議會(huì)按照憲法規(guī)定的民主程序，以立法的形式，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的監(jiān)督管理。

財(cái)經(jīng)法律法規(guī)比較完善，立法層次高。發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政監(jiān)督的法律地位都很明確，議會(huì)通過的法律條款中具體規(guī)定財(cái)政監(jiān)督職責(zé)和工作任務(wù)，財(cái)政監(jiān)督有法可依，不受其他部門的干擾和阻礙。許多國(guó)家在作為國(guó)家根本大法的《憲法》中對(duì)財(cái)政活動(dòng)作出了明確的規(guī)定，有些國(guó)家還制定了許多專門的財(cái)經(jīng)法規(guī)與財(cái)政法規(guī)相配套。

建立比較嚴(yán)密和完善的財(cái)政監(jiān)督體系。在德國(guó)，設(shè)有專門的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦和州審計(jì)院，州審計(jì)院下設(shè)審計(jì)局，負(fù)責(zé)國(guó)家財(cái)政支出的監(jiān)督檢查。同時(shí)，議會(huì)中設(shè)有審查委員會(huì)，該委員會(huì)除對(duì)國(guó)家預(yù)算進(jìn)行審查外，還對(duì)審計(jì)院的監(jiān)督檢查工作質(zhì)量進(jìn)行審查。而美國(guó)的財(cái)政監(jiān)督工作則有比較詳細(xì)的法律依據(jù)和規(guī)范成型的程序。大致規(guī)定如下:財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)稅宏觀政策執(zhí)行情況和重大違法違紀(jì)問題進(jìn)行監(jiān)督，其他一般性的稅收監(jiān)督主要由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)。財(cái)政支出監(jiān)督主要由財(cái)政部門、用款部門、審計(jì)部門及國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。

(三)健全行政問責(zé)法律，加強(qiáng)政務(wù)官責(zé)任心

西方許多國(guó)家都在憲法中規(guī)定了國(guó)家責(zé)任原則和行政責(zé)任制度。健全行政問責(zé)的法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，預(yù)防和懲處官員濫用權(quán)力和違法亂紀(jì)行為。

明確責(zé)任范圍。西方國(guó)家實(shí)行公務(wù)員的分類機(jī)制，公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官，政務(wù)官是由選舉或政治任命而產(chǎn)生的公共權(quán)力行使者，是問責(zé)的主要對(duì)象，既要對(duì)集體決策、管理、執(zhí)行中出現(xiàn)的重大失誤承擔(dān)責(zé)任或連帶責(zé)任，也要對(duì)影響政府運(yùn)行、聲譽(yù)、形象、信任、信念等個(gè)人能力、言論、形象與品行承擔(dān)責(zé)任。對(duì)政務(wù)官的問責(zé)方式一般有彈劾、調(diào)查等。瑞典公共管理局把瑞典的政府部門及其官員的責(zé)任劃分為三類，即法律責(zé)任、政治責(zé)任和道德責(zé)任。法律責(zé)任又具體分為刑事責(zé)任、賠償責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任。政治責(zé)任主要是指民選官員應(yīng)該對(duì)其政黨及選民負(fù)責(zé)，內(nèi)閣成員應(yīng)該對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。道德責(zé)任是指官員必須具備優(yōu)秀的職業(yè)道德，嚴(yán)格自律，樹立良好的形象。

建立多元問責(zé)主體。西方國(guó)家的問責(zé)主體一般包括議會(huì)、司法部門、獨(dú)立問責(zé)機(jī)構(gòu)、政府內(nèi)部問責(zé)機(jī)構(gòu)。議會(huì)在政府問責(zé)制中屬于外部問責(zé)主體，議會(huì)問責(zé)的方式是彈劾。司法部門主要是通過對(duì)政府官員的行為進(jìn)行司法審查、違憲審查等方式進(jìn)行問責(zé)。設(shè)立獨(dú)立問責(zé)機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為全球加強(qiáng)政府問責(zé)的發(fā)展趨勢(shì)，西方國(guó)家大多數(shù)都成立了獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。這些獨(dú)立問責(zé)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性非常強(qiáng)，獨(dú)立于地方政府之外，對(duì)一切濫用權(quán)力的官員均有調(diào)查權(quán)。大多西方國(guó)家在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立了專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)以及公務(wù)員的行政行為。政府內(nèi)部問責(zé)機(jī)構(gòu)包括專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)與懲戒機(jī)構(gòu)兩種。

嚴(yán)格問責(zé)程序。西方國(guó)家對(duì)行政首長(zhǎng)的問責(zé)具有嚴(yán)格的程序。一般來說包括以下過程:(1)調(diào)查:公務(wù)員的違紀(jì)行為被發(fā)現(xiàn)后，首先要進(jìn)行調(diào)查，要對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行審問式的談話，然后寫出報(bào)告，交給擁有懲戒權(quán)的機(jī)關(guān)。(2)咨詢相關(guān)專門機(jī)構(gòu)的意見:行政機(jī)關(guān)向紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)提出報(bào)告，指出公務(wù)員的違法違紀(jì)事實(shí)，說明理由，提出證據(jù)和打算給予的處分。被處分公務(wù)員提出答辯，紀(jì)律委員會(huì)聽取雙方陳述，有必要時(shí)可以進(jìn)行調(diào)查。(3)當(dāng)事人知情權(quán):當(dāng)事人有權(quán)知道懲戒訴訟案中個(gè)人卷宗中全部情況以及所有附件，當(dāng)事人有選擇辯護(hù)人和司法救濟(jì)的權(quán)利。(4)說明理由和公布:行政機(jī)關(guān)在咨詢紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見后，可以對(duì)外公布紀(jì)律處分的決定的理由。(5)對(duì)處分的申訴:被處分的公務(wù)員對(duì)處分不服，可以采取行政上申訴手段和司法上申訴手段尋求救濟(jì)。

三、國(guó)內(nèi)加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督的實(shí)踐探索

黨中央高度重視“一把手”監(jiān)督，在黨的理論和政策規(guī)定中，已經(jīng)把“一把手”監(jiān)督作為深化政治體制改革和加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的突破口和切入點(diǎn)。黨的十六大以來，按照先試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、擴(kuò)大試點(diǎn)、理論升華、制度設(shè)計(jì)的順序展開，不斷加強(qiáng)了“一把手”的監(jiān)督力度。各地圍繞中央制度安排，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行了大膽的實(shí)踐探索。

(一)探索對(duì)權(quán)力的分解和限定

“一把手”監(jiān)督的難點(diǎn)是權(quán)力過分集中，各地圍繞“清權(quán)”、“分權(quán)”、“限權(quán)”、“禁權(quán)”等核心問題進(jìn)行了探索。

公布權(quán)力清單。公布權(quán)力清單是一個(gè)長(zhǎng)期被忽略的基礎(chǔ)工作。一直以來干部到底有哪些權(quán)力、權(quán)力從哪里來，干部自己不清楚，群眾則更是不清楚，監(jiān)督權(quán)力也就無從談起。2005年，河北邯鄲推出了國(guó)內(nèi)首份市長(zhǎng)“權(quán)力清單”。作為掌管城市全面工作的市長(zhǎng)，他的權(quán)力其實(shí)只有93項(xiàng)。2010年湖南在全省開展以規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行為目標(biāo)的制度建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)，要求各級(jí)政府部門編制出本部門或單位職權(quán)目錄，并繪制權(quán)力運(yùn)行流程圖，開展績(jī)效評(píng)估并著手全面建立權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度。湖南和河北做法的意義在于，公布權(quán)力的底數(shù)，列出標(biāo)準(zhǔn)化流程，政府官員以它為標(biāo)桿運(yùn)行權(quán)力，民眾可以以它為標(biāo)桿監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行。

向副職分權(quán)。向副職分權(quán)成為各地制約監(jiān)督“一把手”的重要做法。重慶南充吸取浙江余姚的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，提出黨政主要負(fù)責(zé)人“五項(xiàng)”不直接管制度，財(cái)務(wù)、人事、工程項(xiàng)目、行政審批、行政執(zhí)法明確由班子其他成員分管。湖南長(zhǎng)沙、邵陽(yáng)提出“一把手”四不直接管:不直接分管財(cái)務(wù)、人事、建設(shè)工程項(xiàng)目、大宗商品采購(gòu)。

限制正職隱性權(quán)力。由于黨政“一把手”對(duì)各級(jí)官員包括副職的獎(jiǎng)懲升遷具有重要的影響力，因此即使建立了嚴(yán)格的分權(quán)制度，“一把手”的意見在各項(xiàng)決策中還是決定性的。為了限制這種隱性權(quán)力，各地在權(quán)力運(yùn)行中進(jìn)行了技術(shù)性創(chuàng)新。重慶南充在限制“一把手”隱性權(quán)力上實(shí)施“‘一把手’末位表態(tài)制”、“實(shí)名推薦干部制”、“行政執(zhí)法會(huì)審制”。

設(shè)置權(quán)力禁區(qū)。劃清黨政“一把手”的權(quán)力邊界、設(shè)定相應(yīng)的權(quán)力禁區(qū)，是防止黨政“一把手”濫權(quán)的有效手段。2010年深圳市出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)黨政正職監(jiān)督的暫行規(guī)定》，規(guī)定配偶子女均已移居國(guó)(境)外的官員不得擔(dān)任黨政正職和重要部門的班子成員;經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓不得提交市(區(qū))政府常務(wù)會(huì)或市長(zhǎng)(區(qū)長(zhǎng)、主任)辦公會(huì)討論決定等多項(xiàng)“一把手”權(quán)力禁區(qū)。浙江省制定《浙江省規(guī)范市、縣(市、區(qū))委書記用人行為暫行辦法》規(guī)定:市、縣(市、區(qū))委書記不準(zhǔn)在機(jī)構(gòu)變動(dòng)、已經(jīng)明確本人離任時(shí)動(dòng)議調(diào)整、提拔干部，不準(zhǔn)在任期屆滿、任職年齡到限前3個(gè)月內(nèi)動(dòng)議調(diào)整、提拔干部。確因工作需要的，應(yīng)事先向上級(jí)組織部門報(bào)告。

(二)創(chuàng)新外部監(jiān)督的多種方式

輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和群眾信訪監(jiān)督等體制外監(jiān)督相對(duì)體制內(nèi)監(jiān)督，更直接、更具有威懾力和不妥協(xié)性。

實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)申報(bào)制。各地在這方面作出了有益的探索。1996年出臺(tái)《深圳市委、深圳市人民政府關(guān)于深圳市領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的暫行規(guī)定》，深圳市各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部須依照本規(guī)定申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)。2009年伊始，新疆阿勒泰地區(qū)所有縣處級(jí)干部的首次財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作正式開始，并在阿勒泰地區(qū)廉政網(wǎng)上公布了新提任的55名副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況;浙江慈溪市推行干部廉政情況公示制度，該市副局級(jí)以上官員的家庭財(cái)產(chǎn)、親屬?gòu)臉I(yè)等情況在一定范圍內(nèi)予以公示。2010年廣東將逐步實(shí)行黨政“一把手”家庭財(cái)產(chǎn)在一定范圍內(nèi)報(bào)告制度。

試行決策“社會(huì)旁聽制”。從2005年下半年開始，河北成安縣在人事任免和重大問題決策的常委會(huì)和全委會(huì)上實(shí)行了“社會(huì)旁聽制”。通過邀請(qǐng)社會(huì)各界現(xiàn)場(chǎng)列席旁聽的方式，直接面對(duì)公眾監(jiān)督。

探索“全方位監(jiān)督”。湖南省委組織部、宣傳部、政法委等19個(gè)省直機(jī)關(guān)和部門將健全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，形成黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等六方合力，鼓勵(lì)群眾和輿論監(jiān)督。

(三)創(chuàng)新述職述廉的制度載體

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》對(duì)述職述廉的對(duì)象、范圍和時(shí)間等已經(jīng)作出了規(guī)定，但對(duì)方式和內(nèi)容、操作程序和監(jiān)督辦法等都沒有提及。所以，述職述廉述些什么，還必須制定細(xì)則加以進(jìn)一步明確。

湖南省引入“黨風(fēng)廉政監(jiān)督員”，擴(kuò)大了“一把手”述職述廉的范圍。在推進(jìn)黨政“一把手”述職述廉制度中，為了加強(qiáng)監(jiān)督的效果，2007年上半年，湖南省紀(jì)委在全省建立起黨風(fēng)監(jiān)督員制度，出臺(tái)了《聘任黨風(fēng)監(jiān)督員暫行辦法》。邵陽(yáng)市紀(jì)委從社會(huì)各個(gè)層面聘請(qǐng)10位黨風(fēng)監(jiān)督員，全程參與述廉評(píng)議。

將輿論監(jiān)督和述職述廉結(jié)合起來進(jìn)行“群眾問廉”，也是湖南省推進(jìn)“一把手”監(jiān)督的亮點(diǎn)。2004年4月開始，由衡山縣紀(jì)委牽頭組織，衡山縣電視臺(tái)在每晚央視《新聞聯(lián)播》之后的衡山新聞里推出了一個(gè)新欄目《“一把手”廉政訪談》。全縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和22個(gè)直屬單位“一把手”逐個(gè)亮相，以記者訪談的形式，讓“一把手”們將平時(shí)在廉潔自律方面的做法和承諾公之于眾。

湖南常德將“巡視、審計(jì)、述廉”三結(jié)合，對(duì)黨政“一把手”進(jìn)行立體監(jiān)督。常德市將巡視和審計(jì)的時(shí)間點(diǎn)放在述廉之前，審計(jì)組的審計(jì)情況報(bào)告與巡視組掌握的情況互為補(bǔ)充，為述廉測(cè)評(píng)提供了重要參考依據(jù)。

四、廣東創(chuàng)新“一把手”監(jiān)督管理的經(jīng)驗(yàn)

近年來，廣東更加注重通過加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督來推進(jìn)本省的反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平。

(一)打造“一把手”教育監(jiān)督品牌

廣東省堅(jiān)持以各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)開展反腐倡廉教育，推進(jìn)富有廣東特色的廉政文化建設(shè)，在全省形成廉榮貪恥的良好風(fēng)尚。廣東省要求各級(jí)黨委(黨組)理論學(xué)習(xí)中心組每年至少安排一次反腐倡廉專題學(xué)習(xí)。黨委、人大、政府、政協(xié)班子成員每年至少參加一次集中教育活動(dòng)。各級(jí)黨委、紀(jì)委主要負(fù)責(zé)同志每年給黨員干部至少講一次廉政黨課，全面建立完善各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部接受廉政培訓(xùn)教育的登記備案制度。在培訓(xùn)教育形式上，廣東省要求發(fā)揮廣東學(xué)習(xí)論壇的陣地作用，每年安排一次反腐倡廉專題報(bào)告。

為突出強(qiáng)化對(duì)“一把手”教育監(jiān)督，廣東省于2010年5月31日舉辦了首期全省紀(jì)委書記、組織部長(zhǎng)、法院院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)、公安局長(zhǎng)“五長(zhǎng)”廉政教育培訓(xùn)班，打造“一把手”教育監(jiān)督品牌。

(二)拓寬“一把手”同體異位監(jiān)督

廣東省根據(jù)實(shí)際和監(jiān)督任務(wù)的需要，積極推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理工作，在省、市、基層紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)現(xiàn)了紀(jì)委“直管”。紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)行紀(jì)委“直管”創(chuàng)新了監(jiān)督方式，拓寬了對(duì)“一把手”監(jiān)督的路子，具有直接領(lǐng)導(dǎo)、重點(diǎn)派駐、異位監(jiān)督的特點(diǎn)。

具體說來，直接管理就是，派駐組組長(zhǎng)由省委任命，其他所有派駐成員的任命、考核、調(diào)動(dòng)直接由省紀(jì)委和監(jiān)察廳管理;重要情況和問題直接向省紀(jì)委和監(jiān)察廳請(qǐng)示報(bào)告，使派駐組和駐在單位雙方的關(guān)系由過去的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督與被監(jiān)督”。重點(diǎn)派駐就是，注重加強(qiáng)對(duì)人、財(cái)、物、權(quán)等重點(diǎn)部門和“一把手”腐敗現(xiàn)象多發(fā)易發(fā)單位的直接監(jiān)督。異位監(jiān)督就是，在省委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，改變監(jiān)督主體和監(jiān)督客體之間的從屬關(guān)系。在監(jiān)督機(jī)制上，實(shí)現(xiàn)了從主要依靠各單位內(nèi)部單向監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷掠袡C(jī)結(jié)合的立體式監(jiān)督;在監(jiān)督內(nèi)容上，實(shí)現(xiàn)了由以專項(xiàng)監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性監(jiān)督的全方位監(jiān)督;在監(jiān)督方式上，實(shí)現(xiàn)了由查處案件為主的事后被動(dòng)型監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橐灶A(yù)防為主的事前主動(dòng)性監(jiān)督。同體異位監(jiān)督是一種縱向監(jiān)督，彌補(bǔ)了同體監(jiān)督監(jiān)督主體的非獨(dú)立性弊端，具備了異體監(jiān)督的權(quán)威性、獨(dú)立性和約束性強(qiáng)的特點(diǎn)，同時(shí)避免了“三權(quán)分立”式橫向監(jiān)督的為監(jiān)督而監(jiān)督，因監(jiān)督而導(dǎo)致執(zhí)行力下降的缺陷，既有利于監(jiān)督，又有利于執(zhí)行。

拓寬“一把手”同體異位監(jiān)督，取得了明顯成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近3年來，未實(shí)行派駐的31個(gè)省政府工作部門一共只查辦了22起案件，“不辦案”和“難辦案”的現(xiàn)象比較突出;而實(shí)行派駐的15個(gè)省直部門共查辦案件136起。

(三)有效監(jiān)督“一把手”的用人權(quán)

廣東省要求嚴(yán)格執(zhí)行《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，構(gòu)建干部選拔任用科學(xué)機(jī)制。省委還印發(fā)了《關(guān)于貫徹〈2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要〉的實(shí)施意見》，為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期深化干部人事制度描繪了“工程藍(lán)圖”，其中對(duì)于科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督“一把手”的用人行為制定了硬性規(guī)定。廣東省從約束“一把手”用人權(quán)和創(chuàng)新“一把手”用人行為兩方面入手，有效監(jiān)督“一把手”用人權(quán)。

完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的有關(guān)制度，對(duì)“一把手”用人權(quán)設(shè)定明晰的“禁區(qū)”。首先，“裸官”不得擔(dān)任“一把手”。其次，干部考察期間需財(cái)產(chǎn)申報(bào)，申報(bào)不實(shí)取消任用資格。第三，參與拉票兩年內(nèi)不得提拔。

廣東探索了“一把手”競(jìng)爭(zhēng)性選拔方式，通過制度創(chuàng)新“一把手”用人行為，營(yíng)造了公平公正的選人用人氛圍。在《關(guān)于貫徹〈2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要〉的實(shí)施意見》中，廣東省委要求全省各地各部門，要定期拿出若干黨政領(lǐng)導(dǎo)職位進(jìn)行公開選拔和公推公選。意見明確規(guī)定，到2015年，每年新提拔局級(jí)以下委任制黨政領(lǐng)導(dǎo)干部中，通過競(jìng)爭(zhēng)性選拔產(chǎn)生的應(yīng)占1/3以上。省內(nèi)各地在干部人事制度改革上積極探索推進(jìn)。2008年4月起，深圳市直機(jī)關(guān)開始試點(diǎn)以“公推直選”方式選舉機(jī)關(guān)黨委委員、書記。2010年6月，深圳市一次性拿出8個(gè)市管正局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職位，面向全市進(jìn)行公開選拔，除組織推薦外，還允許個(gè)人自薦。

(四)建立“一把手”決策議事制度

廣東省主要從完善決策議事制度和發(fā)揮各監(jiān)督主體作用入手，編織決策權(quán)監(jiān)督網(wǎng)，加強(qiáng)“一把手”的決策權(quán)的監(jiān)督。

打破決策一言堂，科學(xué)分解“一把手”決策權(quán)。廣東省委關(guān)于貫徹《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》的實(shí)施意見中明確規(guī)定:“黨政機(jī)關(guān)正職一般不直接分管人事、財(cái)務(wù)等重要部門工作，不得違反程序干預(yù)、插手工程項(xiàng)目建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、征用地審批?！边@些規(guī)定給“一把手”的決策權(quán)設(shè)了“隔離墻”。

擴(kuò)大黨內(nèi)民主，完善常委會(huì)和全委會(huì)議事決策制度。為防止“一把手”獨(dú)斷專行，廣東省委貫徹落實(shí)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008－2012年工作規(guī)劃》實(shí)施辦法以建立健全黨內(nèi)民主和民主集中制的具體制度為主要手段，規(guī)定:“推行和完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制，合理劃分常委會(huì)和全委會(huì)議事決策范圍，完善重大決策的規(guī)則和程序。”為充分發(fā)揮全委會(huì)的作用，廣東省委明確要求:“全委會(huì)每年至少召開兩次，并根據(jù)需要適當(dāng)增加召開次數(shù)，進(jìn)一步提高全委會(huì)的審議質(zhì)量。建立委員詢問和質(zhì)詢制度。完善黨內(nèi)民主決策機(jī)制;加強(qiáng)黨委決策咨詢工作。”

為加強(qiáng)對(duì)“一把手”決策權(quán)監(jiān)督，全省各地積極地進(jìn)行一些改革和嘗試。廣州市委制定了《黨委議事規(guī)則》等一系列制度，進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督“一把手”的用權(quán)行為，嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉、“三重一大”(即:重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額資金的使用)民主決策、誡勉談話、函詢、質(zhì)詢、罷免或撤換等制度。

(五)強(qiáng)化“一把手”審計(jì)監(jiān)督作用

廣東省委通過進(jìn)一步完善實(shí)時(shí)在線財(cái)政預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)，擴(kuò)大監(jiān)督范圍，推進(jìn)省、市實(shí)時(shí)在線財(cái)政預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，加強(qiáng)對(duì)“一把手”財(cái)務(wù)權(quán)的監(jiān)督。

突出重點(diǎn)，擴(kuò)大監(jiān)督范圍。廣東省強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督作用，重點(diǎn)對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和掌管錢財(cái)物的重要領(lǐng)導(dǎo)崗位進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，同時(shí)還對(duì)腐敗現(xiàn)象多發(fā)易發(fā)領(lǐng)域進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

審計(jì)監(jiān)督強(qiáng)調(diào)資金問效。廣州市制定領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施辦法時(shí)強(qiáng)調(diào)，對(duì)于各級(jí)政府和部門(單位)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部將重點(diǎn)審計(jì)其任期內(nèi)“部門預(yù)算執(zhí)行情況和決策情況”、“專項(xiàng)資金、基金和國(guó)有資產(chǎn)管理及使用情況”以及“重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策情況及決策結(jié)果”等項(xiàng)內(nèi)容。

改革創(chuàng)新監(jiān)督方式和方法。廣東省積極探索和逐步推行黨委、政府主要負(fù)責(zé)人同步審計(jì)方式。積極推行任前、任中和任后審計(jì)監(jiān)督。

利用經(jīng)濟(jì)審計(jì)監(jiān)督結(jié)果，使審計(jì)監(jiān)督落到實(shí)處。組織和人事部門將把審計(jì)結(jié)果同干部選拔考核、培養(yǎng)教育工作結(jié)合起來，作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、調(diào)整、聘任的參考依據(jù)，并建立領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)檔案。

(六)注重“一把手”監(jiān)督整體效能

增加透明度，方便監(jiān)督。廣東省完善黨內(nèi)情況通報(bào)和情況反映制度，健全各級(jí)黨委常委會(huì)向委員會(huì)全體會(huì)議定期報(bào)告工作并接受監(jiān)督的制度，要求全面推進(jìn)黨務(wù)公開，制定黨務(wù)公開具體辦法，運(yùn)用新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公開黨務(wù)信息，并通過加強(qiáng)行政服務(wù)中心、政府網(wǎng)站等公開載體建設(shè)，編制政府信息公開指南和公開目錄、不斷深化政務(wù)公開，方便監(jiān)督。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部來說，廣東省把財(cái)產(chǎn)申報(bào)從“一把手”個(gè)人擴(kuò)展到家庭的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，還將探索黨政正職家庭財(cái)產(chǎn)在一定范圍內(nèi)報(bào)告的制度。廣東省將官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度提升到省級(jí)層面以及提出先從“一把手”開始進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的改革走在了全國(guó)的前列。

推進(jìn)行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，盡可能減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)，通過深化行政審批制度改革，進(jìn)一步調(diào)整和削減行政審批事項(xiàng)，實(shí)行“陽(yáng)光”審批，通過著力健全和完善要素市場(chǎng)管理制度，最大程度地減少權(quán)力“尋租”機(jī)會(huì)，加強(qiáng)了對(duì)“一把手”決策權(quán)的監(jiān)督。

推進(jìn)財(cái)政、投資、金融等改革，規(guī)范資金管理。比如，廣州市積極推進(jìn)全市財(cái)政支出管理電子平臺(tái)建設(shè)，要求逐步在省、市兩級(jí)推行并完善公務(wù)卡制度，在有條件的縣(市、區(qū))推廣使用公務(wù)卡。

發(fā)揮各監(jiān)督主體的作用，增強(qiáng)監(jiān)督效果。廣東省通過建立紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織部門聯(lián)合檢查制度，加強(qiáng)和改進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督;通過逐步擴(kuò)大人大代表專職化試點(diǎn)，完善民主黨派、無黨派人士建言獻(xiàn)策“直通車”制度，和在人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、無黨派人士和工商聯(lián)成員中聘請(qǐng)?zhí)丶s監(jiān)察員、審計(jì)員、教育督導(dǎo)員、行風(fēng)監(jiān)督員，充分發(fā)揮人大監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督的作用;通過健全重大事項(xiàng)專家咨詢、社會(huì)聽證和建立暢通網(wǎng)絡(luò)輿情傳遞反饋渠道等制度，發(fā)揮人民群眾和社會(huì)輿論的監(jiān)督作用。

五、加強(qiáng)黨政“一把手”監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困惑

黨政“一把手”監(jiān)督既是一個(gè)理論問題，也是一個(gè)實(shí)踐問題。如何把監(jiān)督的理論與實(shí)踐結(jié)合起來，形成科學(xué)的監(jiān)督制度和科學(xué)監(jiān)督方法，還存在許多現(xiàn)實(shí)困惑。

(一)強(qiáng)化權(quán)威與約束權(quán)力的分寸難以把握

中國(guó)特定發(fā)展階段的基本國(guó)情決定，辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在于“一把手”?！耙话咽帧钡奶厥獾匚缓妥饔?，決定了必須賦予其較大的權(quán)力。現(xiàn)在許多地方過多強(qiáng)調(diào)“一把手”的作用，許多事情只要一強(qiáng)調(diào)重要，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)重視，就非把“一把手”推上前臺(tái)不可，要求“一把手”負(fù)總責(zé)。許多部門和單位把加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，理解為強(qiáng)化“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)，客觀上導(dǎo)致“一把手”想不集權(quán)都難?！耙话咽帧痹谟萌藛栴}上掌握“關(guān)鍵一票”讓監(jiān)督者心存顧慮。一些地方和部門在干部考核和提拔任用問題上，“一把手”的意見分量相當(dāng)重?！耙话咽帧痹谟萌藛栴}上的“關(guān)鍵一票”讓干部有后顧之憂，致使民主測(cè)評(píng)和考核結(jié)果失真，監(jiān)督自然也流于形式?！耙话咽帧币鈭D就是組織意圖的現(xiàn)象不同程度地存在?！耙话咽帧钡囊鈭D，在一些地區(qū)、一些部門直接成為組織意圖，成為部屬的主要行動(dòng)依據(jù)。

對(duì)“一把手”賦權(quán)過重，權(quán)力過分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，必然造成官僚主義，難免要犯各種錯(cuò)誤，損害各級(jí)黨和政府的集體領(lǐng)導(dǎo)，破壞民主集中制、集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)制，甚至形成領(lǐng)導(dǎo)班子成員和副職對(duì)“一把手”的人身依附關(guān)系，形成班子成員和下屬不敢對(duì)“一把手”進(jìn)行監(jiān)督的不正常現(xiàn)象。因此，針對(duì)黨政“一把手”賦權(quán)過重的問題，一些地方試圖用“限權(quán)”、“分權(quán)”和“禁權(quán)”的辦法，對(duì)“一把手”權(quán)力進(jìn)行分解。但這種向“一把手”分權(quán)，會(huì)不會(huì)影響他們的積極性，甚至干脆“撂挑子”不管?分權(quán)能否治理好“一把手”腐敗?“少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)服從上級(jí)”的“一把手”“權(quán)力慣性”，會(huì)不會(huì)在分權(quán)后導(dǎo)致“一把手”一個(gè)人的腐敗，演化成正副職勾連的群體性腐敗?因此，強(qiáng)化權(quán)威與約束權(quán)力的分寸難以把握，成為探索黨政“一把手”監(jiān)督面臨的一個(gè)兩難選擇。

(二)選拔任用與日常監(jiān)督的銜接難以協(xié)調(diào)

我國(guó)現(xiàn)行干部選用機(jī)制基本上沿用過去委任制的方法，其基本原則就是統(tǒng)一培養(yǎng)、統(tǒng)一選拔、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一管理，決定性機(jī)制在于自上而下任免，本質(zhì)要求是自下而上地對(duì)上負(fù)責(zé)。這種制度的根本缺陷在于造成上級(jí)監(jiān)督不到，同級(jí)不能監(jiān)督，下級(jí)不敢監(jiān)督的狀況，使監(jiān)督缺位，很容易導(dǎo)致用人上的暗箱操作，出現(xiàn)“一把手”說了算、“少數(shù)人選少數(shù)人”的嚴(yán)重問題。

長(zhǎng)期以來，干部教育監(jiān)督管理中普遍存在重選拔、輕管理、弱監(jiān)督的現(xiàn)象，致使對(duì)“一把手”的監(jiān)督不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。一方面，重選拔輕管理。各級(jí)組織對(duì)選用“一把手”是比較慎重的，但干部任職后管理跟不上，上級(jí)黨組織對(duì)所管的“一把手”的情況，主要來自選拔任用時(shí)的考察和工作匯報(bào)了解，對(duì)“一把手”日常的思想動(dòng)態(tài)、道德品質(zhì)、民主作風(fēng)、廉潔自律情況還難以進(jìn)行全面的、動(dòng)態(tài)的掌握。另一方面，重使用弱監(jiān)督。有的黨組織及領(lǐng)導(dǎo)在對(duì)下級(jí)“一把手”的監(jiān)督上，還不同程度地存在著“一手硬，一手軟”的問題，往往只注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況，忽視其思想、作風(fēng)，特別是廉潔自律狀況的監(jiān)督。甚至還有的上級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)片面強(qiáng)調(diào)“能人效應(yīng)”，發(fā)現(xiàn)“一把手”存在的問題也不及時(shí)進(jìn)行認(rèn)真的批評(píng)幫助，即使處理起來也往往是大事化小，避重就輕，客觀上起到了姑息縱容作用。

在這種情況下，黨政“一把手”權(quán)力活動(dòng)往往處在封閉運(yùn)行狀態(tài)，透明度很低，外部無法進(jìn)行監(jiān)督。

(三)監(jiān)督主體對(duì)監(jiān)督客體的制衡難以有效

有效的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)以監(jiān)督客體處于監(jiān)督主體的有效監(jiān)督為前提，監(jiān)督主體的監(jiān)督活動(dòng)不受監(jiān)督客體的直接制約和約束。從對(duì)“一把手”監(jiān)督的方式看，現(xiàn)行主要是以同級(jí)監(jiān)督為主，上級(jí)監(jiān)督與下級(jí)監(jiān)督相結(jié)合，黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合，這種監(jiān)督機(jī)制往往難以達(dá)到監(jiān)督的目的。一是在目前的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，同級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能監(jiān)督，班子成員不敢監(jiān)督，從而使同級(jí)監(jiān)督流于形式。二是作為監(jiān)督主體的上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，由于受時(shí)間和空間的限制，無法及時(shí)了解和掌握下級(jí)黨政“一把手”活動(dòng)情況和問題，也難以實(shí)施有效監(jiān)督。三是人民群眾對(duì)“一把手”的信息知道的少之又少，無法監(jiān)督。各民主黨派的監(jiān)督也因缺乏權(quán)力的支撐而無法實(shí)施有效的監(jiān)督。可以說，對(duì)相當(dāng)多的黨政“一把手”來說，官越做越大，各方面的約束越來越小。

實(shí)施監(jiān)督的責(zé)任主體多元，權(quán)責(zé)不清，難以形成合力。承擔(dān)黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督等職能的監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間存在職能交叉、權(quán)責(zé)不清、各自為政的現(xiàn)象，造成對(duì)“一把手”誰(shuí)都去監(jiān)督、又都監(jiān)督不到位的現(xiàn)象。

在這種情況下，民間反腐力量從體制外逐步崛起，給黨政“一把手”監(jiān)督帶來道義和話語(yǔ)上的雙重壓力，執(zhí)政黨維護(hù)清正廉潔的形象面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

(四)現(xiàn)有體制內(nèi)監(jiān)督創(chuàng)新難以形成強(qiáng)力

加強(qiáng)監(jiān)督特別是對(duì)黨政“一把手”的有效監(jiān)督，一直是我們黨持之以恒追求的目標(biāo)。十六大以來，我們黨不斷深化對(duì)黨政“一把手”監(jiān)督的理論認(rèn)識(shí)，推進(jìn)建設(shè)反腐敗的懲防體系，不斷創(chuàng)新體制內(nèi)監(jiān)督的制度和方法，努力提高權(quán)力監(jiān)督的科學(xué)化水平。地方黨委根據(jù)工作需要，實(shí)際上接受了在公開、透明背景下的有限權(quán)力、權(quán)力分解、責(zé)任追究等觀念，在局部進(jìn)行了一些創(chuàng)新，帶來一股股清風(fēng)，使民眾看到科學(xué)監(jiān)督的希望。

然而，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，單靠單刀突進(jìn)地進(jìn)行修補(bǔ)式創(chuàng)新和改革，很難形成強(qiáng)有力的監(jiān)督力量，離從根本上遏制權(quán)力腐敗的效果還有較長(zhǎng)的距離。在這種情況下，囿于既有格局，不從政治體制改革入手，想要解決“一把手”監(jiān)督問題無法治本。

六、加強(qiáng)黨政“一把手”監(jiān)督的對(duì)策建議

加強(qiáng)黨政“一把手”監(jiān)督是一個(gè)系統(tǒng)工程。當(dāng)前，可在已有實(shí)踐的基礎(chǔ)上，抓緊建立健全以下制度，形成“一把手”監(jiān)督的制度體系。

(一)盡快出臺(tái)黨政“一把手”監(jiān)督實(shí)施辦法

應(yīng)盡快出臺(tái)黨政“一把手”監(jiān)督實(shí)施辦法，明確規(guī)范監(jiān)督的職責(zé)范圍、確定監(jiān)督重點(diǎn)領(lǐng)域和重大事項(xiàng)，建立“一把手”宣誓就職制度，實(shí)行“一把手”監(jiān)督主體的政治問責(zé)。

規(guī)范“一把手”監(jiān)督的職權(quán)范圍。要通過出臺(tái)加強(qiáng)對(duì)黨政正職監(jiān)督的指導(dǎo)性文件來突出重點(diǎn)，確保監(jiān)督到位和監(jiān)督實(shí)效。一是明確監(jiān)督內(nèi)容?，F(xiàn)階段應(yīng)將貫徹民主集中制、執(zhí)行干部人事制度、財(cái)政性資金使用和單位財(cái)務(wù)管理、基本建設(shè)工程項(xiàng)目、廉潔自律等五個(gè)方面的情況作為監(jiān)督“一把手”的重點(diǎn)。二是拓展監(jiān)督范圍。要將監(jiān)督視角從“八小時(shí)之內(nèi)”向“一把手”的“八小時(shí)之外”延伸。

把握對(duì)“一把手”監(jiān)督的根本實(shí)質(zhì)。加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督，就要突出對(duì)用權(quán)進(jìn)行監(jiān)督這個(gè)重點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)“一把手”的權(quán)力制約。因此，要緊緊盯住權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，不斷創(chuàng)新方式，強(qiáng)化權(quán)力制約。一是合理配權(quán)。通過建立“一把手”不直接分管人事、財(cái)務(wù)和重點(diǎn)工程建設(shè)的制度，緊緊抓住制權(quán)、管錢、用人這三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保監(jiān)督的實(shí)際效果。二是公開用權(quán)。要積極推進(jìn)黨務(wù)公開、政務(wù)公開，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。三是科學(xué)評(píng)權(quán)。要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督渠道，使“一把手”的用權(quán)行為接受群眾的監(jiān)督和評(píng)議。

完善對(duì)“一把手”監(jiān)督的制度體系。一是靠制度監(jiān)督“一把手”決策。二是靠制度規(guī)范“一把手”用人。三是靠制度管住“一把手”花錢。四是靠制度防止“一把手”插手工程。

建立“一把手”宣誓就職制，把它作為健全監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)組成部分。

(二)建立以組織監(jiān)督為主體的事前控制機(jī)制

所謂“事前控制”機(jī)制，就是在某一名干部行使“一把手”權(quán)力之前，對(duì)其進(jìn)行有效約束和規(guī)范。建立以組織部門為主體的“事前控制”機(jī)制，主要有以下三個(gè)方面的內(nèi)容。

把監(jiān)督的起點(diǎn)定位在“一把手”的選拔任用上。把人選準(zhǔn)用好，是加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。黨委和組織部門在選拔黨政“一把手”時(shí)，首先要抓好對(duì)黨政“一把手”的推薦關(guān)。其次，要把好對(duì)黨政“一把手”的考察關(guān)。再次，要把好向黨委建議黨政“一把手”人選的參謀關(guān)。最后，黨政“一把手”的任用必須由黨委集體討論決定。

提高領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督和解決自身問題的能力。領(lǐng)導(dǎo)班子成員對(duì)“一把手”的思想、工作、廉政等方面的情況比較熟悉。班子成員對(duì)“一把手”的監(jiān)督，比其他監(jiān)督形式更直接、更有效。組織部門要從領(lǐng)導(dǎo)班子整體配備方面解決好一些副職“不敢監(jiān)督”、“不愿監(jiān)督”、“不能監(jiān)督”的問題。

建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部選任責(zé)任追究制度。實(shí)行“誰(shuí)推薦、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，推薦“一把手”干部，必須按組織程序辦事，不能把個(gè)人意志凌駕于組織之上，不得以書記辦公會(huì)定人的方式取代“民主推薦、組織考察、充分醞釀、討論決定”等規(guī)定程序。對(duì)在選任“一把手”工作中決策失誤的，對(duì)主要責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究。要健全完善領(lǐng)導(dǎo)干部選任多輪推薦、黨委票決制。

(三)健全以民主集中制為重點(diǎn)的事中監(jiān)督機(jī)制

加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督，要健全民主集中制，規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行，理順黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系，正確定位“一把手”在整個(gè)黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的位置。

完善黨代會(huì)制度。加強(qiáng)對(duì)“一把手”監(jiān)督，要通過完善黨代會(huì)制度，進(jìn)一步探索黨代會(huì)和黨代表有效發(fā)揮作用的制度形式。從當(dāng)前各地完善黨代會(huì)的試點(diǎn)實(shí)踐來看，其目標(biāo)取向應(yīng)該是實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制。與黨代會(huì)常任制密切相關(guān)的是黨代表任期制。要積極探索黨代表充分發(fā)揮作用的制度形式。

深化黨委制改革。健全全委會(huì)對(duì)重要問題的票決制度，是完善黨委制的重要制度安排，也是在全委會(huì)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)的一種新形式。從實(shí)踐效果來看，實(shí)行全委會(huì)票決制度，更好地把黨委常委的核心領(lǐng)導(dǎo)作用與全委會(huì)的集體領(lǐng)導(dǎo)作用有機(jī)結(jié)合起來，客觀上對(duì)“一把手”的用人權(quán)進(jìn)行重新分配，擴(kuò)大了黨委委員在干部任用上的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使全委會(huì)的作用得到了較好發(fā)揮。應(yīng)在現(xiàn)有已經(jīng)取得的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全全委會(huì)票決制度。規(guī)范全委會(huì)和常委會(huì)的工作職責(zé)權(quán)限。明確常委會(huì)和全委會(huì)的工作職責(zé)權(quán)限，并以此為重點(diǎn)建立一整套制度，既要給常委會(huì)以足夠的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、臨時(shí)處置權(quán)，保證工作的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，又要充分體現(xiàn)全委會(huì)的權(quán)威地位，使之在重要問題上真正發(fā)揮重要作用，在關(guān)鍵問題上真正發(fā)揮關(guān)鍵作用。完善各級(jí)黨委會(huì)的議事規(guī)則。應(yīng)建立全委會(huì)和常委會(huì)議題的雙向提出制度，拓寬會(huì)議議題的形成渠道。在全委會(huì)上，常委會(huì)可以提出議題，黨委委員、常委也可以聯(lián)名提出議題，如符合規(guī)定人數(shù)即應(yīng)列為全委會(huì)的正式議題。在常委會(huì)上，議題不僅可由“一把手”提出和確定，也可由每個(gè)常委或2－3個(gè)常委聯(lián)名提出。無論是全委會(huì)還是常委會(huì)，都要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，將會(huì)議議題在會(huì)議召開前規(guī)定時(shí)間通知各位委員，使參會(huì)人員事前有較充分的準(zhǔn)備，不搞臨時(shí)動(dòng)議;在此基礎(chǔ)上，再召開全委會(huì)或常委會(huì)討論決定，不能互相代替，更不能以其他會(huì)議形式頂替。應(yīng)建立定期召開全委會(huì)的制度，適當(dāng)增加全委會(huì)的召開次數(shù)，可考慮地方黨委每年召開3－4次全委會(huì)。在人事任免上，應(yīng)堅(jiān)持無記名投票表決的原則。強(qiáng)化個(gè)人分工負(fù)責(zé)制，在常委會(huì)內(nèi)部，每個(gè)委員都應(yīng)有明確的崗位責(zé)任制，在分工負(fù)責(zé)的工作范圍內(nèi)權(quán)責(zé)分明。應(yīng)防止過于強(qiáng)化甚至濫用“一把手負(fù)總責(zé)制”的傾向。

強(qiáng)化決策問責(zé)制。必須強(qiáng)化決策問責(zé)制，用責(zé)任來約束權(quán)力，健全分工負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)一致的黨內(nèi)決策機(jī)制。

(四)建立以專門監(jiān)督為主體的事后懲戒機(jī)制

“一把手”出現(xiàn)以權(quán)謀私或用權(quán)失誤時(shí)，及時(shí)給予相應(yīng)的處罰。要達(dá)到這一目的，首先應(yīng)該理順監(jiān)督體制，建立相對(duì)獨(dú)立的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其次要強(qiáng)化以執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)部門監(jiān)督為主體的“事后懲戒”機(jī)制。

［1］何向偉．切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)黨政一把手的監(jiān)督［J］．領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2006(19)．

［2］李抒望．解決對(duì)“一把手”監(jiān)督難的問題［J］．理論視野，2000(6)．

［3］毛世國(guó)．論加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督［J］．黨政干部論壇，2006(12)．

［4］邵道生．對(duì)腐敗監(jiān)督難、難監(jiān)督的宏觀思考［J］．哲學(xué)研究，1998(8)．

［5］韋廣雄．關(guān)于選配黨政一把手的思考［J］．黨建研究，1995(4)．

［6］向萬忠．“一把手”監(jiān)督難的原因和對(duì)策［J］．邊疆經(jīng)濟(jì)與文化，2005(3)．

［7］修曉波．關(guān)于“異體監(jiān)督”的幾點(diǎn)思考［J］．理論前沿，2001(2)．

［8］尹忠顯．認(rèn)真解決對(duì)“一把手”監(jiān)督難的問題［J］．黨建研究，1997(7)．

［9］張紀(jì)妍．如何加強(qiáng)對(duì)黨政一把手的監(jiān)督［J］．中國(guó)監(jiān)察，2005(11)．

［10］張有年．論黨的異體監(jiān)督［J］．中國(guó)黨政干部論壇，1989(7)．

［11］張旭．黨政“一把手”監(jiān)督難的治理［J］．云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(3)．

［12］朱洪祥．如何處理好黨政一把手的關(guān)系［J］．領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2002(5)．

［責(zé)任編輯 郭彥英］

On Strengthening Oversight of the Party and Government“First in Commands”

Task Force of the Guangzhou Key Research Base for Party Building

Since the 16th Party Congress，the Central Committee has constantly strengthened the practice and institutional design for oversight of the party and government“first in commands”and provided policy orientations and policy basis to the localities for their exploration in oversight of the party and government“first in commands．”Guangdong province has strengthened oversight of the party and government“first in commands”and accumulated preliminary experiences．However，there still exist quite a few perplexities on how to integrate the theory and practice in oversight to form scientific oversight system and scientific oversight methods．We should understand the laws of“first in command”oversight more deeply and search for multiple forms of effective oversight．

party and government“first in commands”;remedial suggestions;practice in Guangdong

D262．3

A

1674—0351(2011)02—0070—11

2011－02－20

本文為洪英平、王永平主持的全國(guó)黨建研究會(huì)2010年度課題和廣州黨建重點(diǎn)研究基地2010年度資助課題的成果。作者:尹德慈(廣州市委黨校黨建教研部主任、廣州市黨建重點(diǎn)研究基地教授，廣東廣州，510070)、王超、劉杰、羅雪明、姜曉婷(均為廣州市黨建重點(diǎn)研究基地研究人員)。