□高 佳

美國(guó)中等職業(yè)教育資助制度的歷史考察

□高 佳

考察美國(guó)中等職業(yè)教育資助制度的發(fā)展歷史可知，美國(guó)中職資助制度可以劃分為三個(gè)階段：英殖民者通過相關(guān)法令對(duì)學(xué)徒制的救濟(jì)階段（17世紀(jì)初至18世紀(jì)末）；州議會(huì)立法資助中等職業(yè)教育階段（19世紀(jì)上半葉）；聯(lián)邦政府立法資助階段（19世紀(jì)中期至今）。目前美國(guó)中職資助政策的范圍逐步擴(kuò)大，形成了以聯(lián)邦政府立法資助為主、州議會(huì)立法和社會(huì)相關(guān)資助為輔的中等職業(yè)教育資助政策體系。

美國(guó)；中等職業(yè)教育；資助制度；專門撥款

完備的資助制度是美國(guó)中等職業(yè)教育發(fā)達(dá)的重要根基。美國(guó)教育的歷次立法必有政府的一次資金投入，職業(yè)教育立法也不例外。政府的資金投入是職業(yè)教育發(fā)展的起動(dòng)器。職業(yè)教育是面向全人口的普及性教育，其對(duì)象包括不同種族、不同民族、不同年齡、不同政治經(jīng)濟(jì)地位、不同教育層次、不同文化素質(zhì)的全體公民。這樣一種普及性教育，沒有政府的資金投入僅靠社會(huì)的力量是難以保證的。美國(guó)職業(yè)教育的立法并不謀求一次立法解決大多的問題，而是針對(duì)上一階段存在的問題和經(jīng)驗(yàn)及下一階段的發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)行下一階段的立法，或是根據(jù)某階段職業(yè)教育發(fā)展的新問題對(duì)該階段的立法進(jìn)行修正，立若干修正案。這種階段性立法使立法具有明顯的針對(duì)性和可行性。本文就美國(guó)中等職業(yè)教育發(fā)展史上有關(guān)政府資助的相關(guān)政策進(jìn)行系統(tǒng)分析。

考察美國(guó)中等職業(yè)教育資助制度的發(fā)展歷史可知，美國(guó)中職資助制度可以劃分為三個(gè)階段：社會(huì)資助中等職業(yè)教育階段（17世紀(jì)初至18世紀(jì)末）；州議會(huì)立法資助中等職業(yè)教育階段（19世紀(jì)上半葉）；聯(lián)邦政府立法資助階段（19世紀(jì)中期至今）。目前美國(guó)中職資助政策的范圍逐步擴(kuò)大，形成了以聯(lián)邦政府立法資助為主、州議會(huì)立法和社會(huì)相關(guān)資助為輔的中等職業(yè)教育資助政策體系。

一、英殖民者通過相關(guān)法令對(duì)學(xué)徒制的救濟(jì)階段（17世紀(jì)初—18世紀(jì)末）

美國(guó)最早的職業(yè)教育可以追溯到殖民地時(shí)期的學(xué)徒制。當(dāng)時(shí)的學(xué)徒制是沿用英國(guó)1562年制定的《工匠·徒弟法》及1601年制定的《濟(jì)貧法》?！豆そ场ね降芊ā肥怯筛改竿ㄟ^訂閱合同，將孩子交給有一定技術(shù)的匠師，或由地方當(dāng)局分配給匠師分別照管。這種合同可以視為美國(guó)職業(yè)教育法制化的萌芽。在殖民地時(shí)期和整個(gè)18世紀(jì)，學(xué)徒制都是美國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的保障?！稘?jì)貧法》標(biāo)志著民間資助職業(yè)教育的開始。圈地運(yùn)動(dòng)以后英國(guó)偷盜者、流氓人、乞討者增多，社會(huì)不安因素急劇增加。[1]1601年英王室通過了一個(gè)新法案，即《濟(jì)貧法》。其主要內(nèi)容是：各教區(qū)負(fù)責(zé)向居民和房地產(chǎn)所有者征收濟(jì)貧稅，以此為來源給無力謀生的貧民發(fā)放救濟(jì)。通過各教會(huì)的教區(qū)組織失業(yè)者從事勞動(dòng)，安排未成年的孤兒學(xué)工。18世紀(jì)后半期，英國(guó)進(jìn)入了產(chǎn)業(yè)革命階段，議會(huì)于1782年又通過了一項(xiàng)法案，該法案擴(kuò)大了濟(jì)貧面，對(duì)教區(qū)收容院以外的貧困者給予救濟(jì)，法案使政府用于救濟(jì)的財(cái)政支出增大。從17世紀(jì)開始近兩個(gè)世紀(jì)以來，美國(guó)中等職業(yè)教育緩慢發(fā)展，招收的學(xué)員以孤兒學(xué)工為主，再加上沒有受到社會(huì)各界尤其是聯(lián)邦政府的關(guān)注，導(dǎo)致其發(fā)展步履維艱。

二、州議會(huì)立法為主資助中等職業(yè)教育階段（19世紀(jì)上半葉）

到19世紀(jì)20年代以后，美國(guó)由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有的學(xué)徒制早已不能適應(yīng)社會(huì)的變化，工業(yè)革命促使的機(jī)器大生產(chǎn)使學(xué)徒制培養(yǎng)的手工技藝的工人跟不上時(shí)代的發(fā)展，在這種情況下最終導(dǎo)致了職業(yè)學(xué)校的出現(xiàn)。1814年波士頓設(shè)置農(nóng)工學(xué)校，1820年紐約設(shè)置技工學(xué)校，1851年費(fèi)城出現(xiàn)了專門講授工業(yè)制圖、制造工藝的學(xué)校，1859年紐約出現(xiàn)了職業(yè)夜校等，這些學(xué)校是較學(xué)徒制來說更為正規(guī)的實(shí)施職業(yè)教育的場(chǎng)所，它的出現(xiàn)加速了職業(yè)教育的發(fā)展，同時(shí)也極大地促進(jìn)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[2]但是，由于美國(guó)各州治教的傳統(tǒng)，職業(yè)教育因各州的財(cái)力不同而發(fā)展水平不同，影響了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。19世紀(jì)上半葉，美國(guó)西部開發(fā)，大工業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)，北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)高漲的勢(shì)頭，然而職業(yè)教育卻很不發(fā)達(dá)。為此，一些社會(huì)有識(shí)之士呼吁科學(xué)技術(shù)及職業(yè)教育的重要性，并先后建立一些農(nóng)業(yè)學(xué)校、機(jī)工學(xué)校和?？茖W(xué)校，發(fā)起了“機(jī)工學(xué)校運(yùn)動(dòng)”。但直到1862年，全國(guó)開設(shè)工、農(nóng)、商職業(yè)技術(shù)課程的學(xué)校才僅6所，這與經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不相稱。由于各州經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有明顯差異，對(duì)于職業(yè)教育的重視程度也不盡一致，從而形成了19世紀(jì)上半葉州議會(huì)立法資助中等職業(yè)教育的局面。

三、聯(lián)邦政府立法為主資助中等職業(yè)教育階段（19世紀(jì)中后期至今）

美國(guó)政府對(duì)職業(yè)教育資金上的大力支持是美國(guó)職業(yè)教育發(fā)展迅速的一個(gè)主要原因。從《莫雷爾法案》的第一次確認(rèn)聯(lián)邦政府給予經(jīng)濟(jì)支持，到1990年國(guó)會(huì)通過的 《伯金斯職業(yè)應(yīng)用技術(shù)教育法》，每一次法規(guī)聯(lián)邦政府都給予職業(yè)教育財(cái)政支持，并且力度逐次增加，資助的范圍也逐次擴(kuò)大。[3]財(cái)政的支持極大地促進(jìn)了職業(yè)教育的發(fā)展，反過來職業(yè)教育的極大發(fā)展又促進(jìn)了整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)。

（一）立法資助中等職業(yè)學(xué)校的興建

聯(lián)邦政府于1862年頒布的 《莫雷爾法案》，可以看作是美國(guó)第一個(gè)職業(yè)教育法，該法案規(guī)定，按各州在國(guó)會(huì)中參議院和眾議院人數(shù)的多少分配給各州不同數(shù)量的國(guó)有土地，各州應(yīng)當(dāng)將這類土地的出售或投資所得收入，在5年內(nèi)至少建立一所“講授與農(nóng)業(yè)和機(jī)械工業(yè)有關(guān)的知識(shí)”的學(xué)院。后來這類學(xué)院被稱為“農(nóng)工學(xué)院”或“贈(zèng)地學(xué)院”，這些學(xué)院是《莫雷爾法案》結(jié)出的果實(shí)。[4]當(dāng)時(shí)把聯(lián)邦撥地用于獨(dú)立設(shè)置農(nóng)工學(xué)院的就有28個(gè)州，賓西法尼亞等州是把撥地轉(zhuǎn)給原有的農(nóng)業(yè)學(xué)校，有的州是在州立大學(xué)增添農(nóng)工學(xué)院。農(nóng)工學(xué)院的發(fā)展為美國(guó)職業(yè)技術(shù)，尤其是農(nóng)工業(yè)職業(yè)技術(shù)的發(fā)展培養(yǎng)了不少人才。《莫雷爾法案》以法律的形式確定了聯(lián)邦政府通過資金資助職業(yè)教育的歷史，對(duì)于美國(guó)以后職業(yè)教育穩(wěn)步發(fā)展起了重要的奠基作用。到南北戰(zhàn)爭(zhēng)以后，美國(guó)已成為工業(yè)強(qiáng)國(guó)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化體系已于1890年左右大體完成，工農(nóng)業(yè)的發(fā)展迫切需要學(xué)校輸送大量合格的科技人才，這使社會(huì)對(duì)中等職業(yè)教育提出了新的更高的要求，促進(jìn)了中等職業(yè)教育的大眾化。

（二）立法資助中等職業(yè)教育體系的完備

1.促進(jìn)中等職業(yè)教育體系的形成。1914年，國(guó)家援助職業(yè)教育委員會(huì)（CNAVE）向國(guó)會(huì)提出了一篇詳盡的報(bào)告，其中包括各州發(fā)展職業(yè)教育尤其需要國(guó)家資助。直到1917年，國(guó)會(huì)才通過了由該委員會(huì)主席史密斯（Hoke Smith）和休士（Dudley M.Hughes）又一次提交的職業(yè)教育法案，史稱《史密斯──休士法案》，1914年提交的報(bào)告內(nèi)容幾乎都囊括在1917年的法案中。[5]這項(xiàng)法案在美國(guó)教育史、美國(guó)職業(yè)教育史上都具有深遠(yuǎn)的意義，它代表了美國(guó)聯(lián)邦政府第一次以立法的形式為中等教育程度的職業(yè)教育體制提供牢固的財(cái)政補(bǔ)助打下了基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于該法案的實(shí)施，1917－1918年度，僅聯(lián)邦政府在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)和家政職業(yè)教育和師資訓(xùn)練以及職業(yè)教育研究上，撥款補(bǔ)助總數(shù)達(dá)到170萬美元；1921－1922年度，撥款總數(shù)增加到420萬美元；1932—1933年度，撥款總數(shù)增加到980萬美元。《史密斯—休斯法案》通過后，美國(guó)職業(yè)教育穩(wěn)步發(fā)展，1917年到1921年，接受聯(lián)邦資助的職業(yè)學(xué)校的入學(xué)人數(shù)由164186人增加到323028人。參加聯(lián)邦資助的師資培訓(xùn)課程的人數(shù)由1918年的6589人增加到13358人?！妒访芩供ぉんw士法案》中還規(guī)定聯(lián)邦撥款要在中學(xué)建立職業(yè)教育課程，在法案中第一次為中等教育程度的職業(yè)教育體制提供了財(cái)政基礎(chǔ)，這標(biāo)志著職業(yè)教育體系開始形成。

《史密斯——休斯法案》之后又相繼通過了《喬治——里德法》等數(shù)項(xiàng)法案，到1939年，參加職業(yè)教育計(jì)劃的人數(shù)達(dá)到200萬人。1946年的《喬治--巴登法》使撥款繼續(xù)上升到2900萬美元，大大促進(jìn)了職業(yè)教育的發(fā)展。[6]二戰(zhàn)期間（1941年～1945年）為軍事工業(yè)的發(fā)展，《國(guó)防職業(yè)教育法》出臺(tái)，聯(lián)邦增加了?？钣糜诎l(fā)展軍事工業(yè)的職業(yè)教育。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)軍隊(duì)人數(shù)從1200萬減至150萬，大批軍人需要就業(yè)及就業(yè)訓(xùn)練。為此，美國(guó)又通過了《大兵權(quán)利法》，由聯(lián)邦政府貸款，安置退伍軍人，共資助200萬退伍軍人上了大學(xué)。該法案頒布后的七年內(nèi)，780萬退伍軍人得到了某種形式的中等以上教育，使聯(lián)邦資助中等以上教育達(dá)到了一個(gè)高峰。美國(guó)社區(qū)學(xué)院因此得到迅速發(fā)展，至1961年達(dá)678所。同時(shí)《史密斯—休斯法案》規(guī)定聯(lián)邦撥款在中學(xué)建立職業(yè)教育課程，標(biāo)志著職業(yè)教育體系開始形成。

2.推進(jìn)中等職業(yè)教育終身化。1963年國(guó)會(huì)通過了《職業(yè)教育法》（VocationaI Education Act）。 該法案及其子法案把重點(diǎn)從職業(yè)分類轉(zhuǎn)到服務(wù)對(duì)象，其新的目標(biāo)是維持、擴(kuò)展和改進(jìn)職業(yè)教育，使所有社區(qū)所有年齡的公民都有平等的機(jī)會(huì)接受高質(zhì)量的訓(xùn)練和再訓(xùn)練，這種訓(xùn)練與勞動(dòng)市場(chǎng)的就業(yè)機(jī)會(huì)和學(xué)生需要、興趣和能力緊密聯(lián)系，更具實(shí)用性。同時(shí)制定專門條款適應(yīng)那些一般教育中在學(xué)術(shù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)或其他方面具有成功障礙的各種特殊人口的需要。該法還要求總撥款至少1／3必須用于中等以上職業(yè)教育及設(shè)備。也要求建設(shè)地區(qū)職業(yè)訓(xùn)練中心，進(jìn)行教師培訓(xùn)，改善服務(wù)，進(jìn)行研究與開發(fā)，國(guó)家建立了職業(yè)教育咨詢委員會(huì)（NACVF），以便報(bào)告此法之下職業(yè)教育的進(jìn)展情況，從而確定投入的價(jià)值。聯(lián)邦撥款由1964年的6000萬美元增至1967年的2.25億美元。[7]1963年的《職業(yè)教育法》體現(xiàn)了職業(yè)教育觀念及管理中的社會(huì)政策的改變及為實(shí)施這種改變聯(lián)邦投資的顯著增加。1978—1979年度，接受職業(yè)教育的人數(shù)達(dá)到1956萬人。職業(yè)教育體系也日趨完備，僅1978—1979年度，美國(guó)提供職業(yè)教育的學(xué)校數(shù)達(dá)到27753所，既有中初等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)，又有高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)，既有普通職業(yè)教育機(jī)構(gòu)，又有成人職業(yè)教育機(jī)構(gòu)?？墒钱?dāng)時(shí)的學(xué)校職業(yè)教育主要著眼于謀生和就業(yè)，教育觀比較狹隘，不能滿足社會(huì)理念變化和科技發(fā)展對(duì)人才提出的要求，特別是19世紀(jì)70年代初“終身教育”觀的形成，促使職業(yè)教育的發(fā)展方向要建立在終身教育的理論之上，并由此引發(fā)了聲勢(shì)浩大的“生計(jì)教育運(yùn)動(dòng)”。

3.提高對(duì)弱勢(shì)群體的資助力度。1982年聯(lián)邦通過了 《職業(yè)訓(xùn)練協(xié)作法》（Job Training Partnership Act，JTPA），規(guī)定政府資助職業(yè)訓(xùn)練，其目的是幫助具有特殊就業(yè)障礙的人和提高勞動(dòng)力水平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。前者完全由聯(lián)邦政府資助；后者主要由州政府資助。JTPA資助項(xiàng)目包括：對(duì)經(jīng)濟(jì)低下的青年和成人的訓(xùn)練（條款：ⅡA）；夏季青年就業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目（條款：ⅡB）；對(duì)不能返回原工作崗位的下崗工人的就業(yè)訓(xùn)練（條款Ⅲ）等。由聯(lián)邦和州政府提供資金給地方的“教育區(qū)”（School distticts），為本地區(qū)大多數(shù)人口提供某些課程。[8]學(xué)生的入、出均為開放式。參加的學(xué)生首先要進(jìn)行預(yù)測(cè)驗(yàn)，并安排一個(gè)為其技能不足而設(shè)計(jì)的學(xué)習(xí)計(jì)劃。如果學(xué)生的技能達(dá)到中學(xué)畢業(yè)生的平均水平，就可參加“普通教育發(fā)展考試”（GencraI Educational Developrment Test）。

1989年7月到1990年6月，大約76.46萬人接受了“對(duì)經(jīng)濟(jì)地位低下的青年和成人的訓(xùn)練”這一項(xiàng)目的資助，10.06萬人接受了 “對(duì)不能返回原工作崗位的下崗工人的就業(yè)訓(xùn)練”這一項(xiàng)目的資助。政府對(duì)成人中初級(jí)職業(yè)教育的資助是較為廣泛的，1984年約有260萬人登記接受中初級(jí)職業(yè)教育，共得到12.7萬個(gè)證書。

（三）立法資助中等職業(yè)教育更好地服務(wù)社會(huì)

1990年《卡爾帕金斯職業(yè)與應(yīng)用技術(shù)法案》使美國(guó)職業(yè)教育的對(duì)象終于擴(kuò)大到了所有學(xué)生。該法案提出加強(qiáng)中等與中等后教育的聯(lián)系，既與美國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要以及美國(guó)高等教育大眾化進(jìn)程有關(guān)，又與美國(guó)政府力圖改變職業(yè)教育的終結(jié)性教育形象、提高職業(yè)教育吸引力的愿望相聯(lián)。1990年《卡爾帕金斯職業(yè)與應(yīng)用技術(shù)法案》第一次以法案形式提出要加強(qiáng)中等與中等后教育的聯(lián)系，并提出了對(duì)技術(shù)準(zhǔn)備項(xiàng)目的專門撥款。[9]此后，整合中等與中等后教育的建議出現(xiàn)在了所有職業(yè)教育相關(guān)法案中。而技術(shù)準(zhǔn)備項(xiàng)目更是憑借其良好的效果深受青睞。

2006年 《卡爾帕金斯職業(yè)生涯與技術(shù)教育促進(jìn)法案》提出后，聯(lián)邦政府再次規(guī)定，繼續(xù)對(duì)技術(shù)準(zhǔn)備項(xiàng)目實(shí)施獨(dú)立的聯(lián)邦撥款渠道。1991年，聯(lián)邦政府撥款達(dá)6300萬美元，1992年增加到9000萬美元。目前有45%的中學(xué)開設(shè)了技術(shù)準(zhǔn)備課程，16%的高中生參加了技術(shù)準(zhǔn)備的學(xué)習(xí)。從當(dāng)代美國(guó)職業(yè)教育模式中可以看出：聯(lián)邦政府的政策導(dǎo)向作用愈益增強(qiáng)。本世紀(jì)初的合作教育模式是自發(fā)產(chǎn)生的，而其發(fā)展壯大則得益于政府頒布的一系列政策。政府出臺(tái)的每部有關(guān)職業(yè)教育的法案，幾乎都有一部分內(nèi)容規(guī)定配套專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的數(shù)額及其分配辦法，使得職業(yè)教育模式在物質(zhì)利益的強(qiáng)化下朝政府設(shè)計(jì)的方向發(fā)展，為中等職業(yè)教育更好地服務(wù)社會(huì)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2008年聯(lián)邦政府向國(guó)會(huì)申請(qǐng)10億美元作為新計(jì)劃的啟動(dòng)資金,各州政府也嚴(yán)格地按照計(jì)劃的規(guī)定,幫助中等職業(yè)學(xué)校、社區(qū)大學(xué)和各類技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校充分利用該項(xiàng)資金,全面促進(jìn)中等職業(yè)教育的發(fā)展。新計(jì)劃所申請(qǐng)的10億元資金將有助于實(shí)現(xiàn)《初級(jí)和中級(jí)教育條例》第一款規(guī)定的目標(biāo),該目標(biāo)明確要求各州、各校區(qū)加大力量提高學(xué)生的學(xué)業(yè)水平,如基礎(chǔ)理論知識(shí)等,確保每個(gè)學(xué)生接受必要的培訓(xùn)以順利地升入大學(xué),再?gòu)拇髮W(xué)進(jìn)入到相應(yīng)的工作崗位。各州嚴(yán)格按照一定的規(guī)范將資金劃撥給當(dāng)?shù)亟逃龣C(jī)構(gòu)、社區(qū)大學(xué)和技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校,并在全國(guó)范圍內(nèi)開展各種教育培訓(xùn)活動(dòng)。此外,條例第一款授權(quán)各州實(shí)施《地方教育機(jī)構(gòu)教育項(xiàng)目》。根據(jù)該教育項(xiàng)目的規(guī)定,各州可以靈活地、有選擇地使用資金開展與教育相關(guān)的其他活動(dòng),以提高學(xué)生的學(xué)業(yè)水平，提高就業(yè)人員的整體素質(zhì)。

2009年，新上任的奧巴馬總統(tǒng)的許多演講，以及《2009美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》，使得教育的優(yōu)先地位更為突出。在職業(yè)教育的理念、結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方面，奧巴馬的政策基本延續(xù)了前兩屆政府的教育見解。[10]當(dāng)前美國(guó)中等職業(yè)教育的基本政策是在克林頓和小布什兩屆政府時(shí)期，經(jīng)過長(zhǎng)期斗爭(zhēng)、相互妥協(xié)而達(dá)成一致的。因此可以預(yù)見，上世紀(jì)90年代以來形成的美國(guó)中等職業(yè)教育的改革趨勢(shì)還將延續(xù)下去。2009年7月14日美國(guó)總統(tǒng)貝拉克·奧巴馬宣布，今后10年將投入120億美元，資助全美社區(qū)大學(xué)，鼓勵(lì)更多失業(yè)者進(jìn)入社區(qū)大學(xué)充電，為再就業(yè)作準(zhǔn)備。在經(jīng)濟(jì)不景氣、教育成本不斷上漲情況下，越來越多美國(guó)學(xué)生選擇就讀學(xué)費(fèi)較為低廉的社區(qū)大學(xué)，一些失業(yè)者也希望在社區(qū)大學(xué)繼續(xù)深造，為再就業(yè)做準(zhǔn)備。由此也為中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生的進(jìn)一步發(fā)展提供了空間，從而促成了中等職業(yè)學(xué)校更好的服務(wù)社會(huì)的基本功能。

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[2]Center for Occupational Research and Development：Turning Students Into Employees：The School-to-Work Payoff[J].1996.

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高佳（1978－），女，遼寧營(yíng)口人，河南科技學(xué)院職業(yè)技術(shù)教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心講師，研究方向?yàn)槊绹?guó)教育。

2009年全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃課題“農(nóng)村免費(fèi)中等職業(yè)教育政策保障研究”（DJA090251），主持人：郎群秀。

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