易重華

國防信息學(xué)院基礎(chǔ)部，湖北武漢430010）

軍人福利是指為了提高軍人的生活水平而給予軍人基本工資以外的各種補(bǔ)貼津貼、免費(fèi)或減費(fèi)的消費(fèi)品或服務(wù)。其中，補(bǔ)貼津貼是對軍人特殊勞動和特殊生活條件給予的補(bǔ)償，津貼與軍人勞動的績效、勞苦、責(zé)任等直接相關(guān)，補(bǔ)貼則與軍人生活條件、困難直接相關(guān)。免費(fèi)或減費(fèi)的消費(fèi)品或服務(wù)，主要包括帶薪休假、醫(yī)療住房優(yōu)惠、交通優(yōu)惠、家屬隨軍生活補(bǔ)貼等內(nèi)容?！盎竟べY是所有軍人獲得的并體現(xiàn)自身勞動稟賦和貢獻(xiàn)差異的收入項(xiàng)目，而津貼和補(bǔ)貼等大多是對特定軍人的特殊情況，以及從事特殊工作和獲取特殊成績所給予的一種特殊報酬或補(bǔ)助”[1]。完善軍人福利制度，是保障軍人權(quán)益的重要內(nèi)容，對于保障軍隊(duì)和國防建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

一、當(dāng)前我國軍人福利制度存在的主要問題

改革開放以來，國家對軍人的待遇進(jìn)行了多次改革和調(diào)整，特別是2006年7月以來三次加薪，大幅提升了軍人的待遇，使軍地差距問題得到較大程度的緩解，同時全軍后勤保障社會化改革取得了明顯的成效。但是，我國軍人福利及其制度仍然存在著進(jìn)一步改革的空間。

（一）津補(bǔ)貼種類少，覆蓋面窄

2008年7月軍隊(duì)干部薪酬調(diào)整進(jìn)行了兩項(xiàng)結(jié)構(gòu)性改革。一是去掉了原來占基本工資24%左右的人人都有的“基礎(chǔ)工資”項(xiàng)目，并拉大了職務(wù)工資、軍銜工資的級差和檔差，體現(xiàn)了軍人在職務(wù)、技術(shù)上的勞動差異和軍人的勞動積累，減少了平均主義的色彩。二是提高了津補(bǔ)貼的比重，把基本工資占薪酬的比重由60%左右降低到40%左右，而把津補(bǔ)貼的比重由40%左右提高到60%左右，使軍人薪酬與在崗工作較為緊密地聯(lián)系在一起。但是，調(diào)整后的軍人薪酬在結(jié)構(gòu)上仍然不盡合理，平均主義色彩依然較重。

目前，我軍干部的津貼補(bǔ)貼種類主要有職貼、工作性津貼、生活性補(bǔ)貼、降溫（取暖）補(bǔ)貼、房貼、獨(dú)生子女費(fèi)、水電補(bǔ)貼、地區(qū)補(bǔ)貼、專業(yè)補(bǔ)助、公勤費(fèi)等。這些津補(bǔ)貼不僅覆蓋面很窄，而且占主體的是屬于人人都享有的“共同科目”，即便是地區(qū)性補(bǔ)貼，也是一定地域內(nèi)軍人共同享有的。這些補(bǔ)貼級差很小，如職貼的級差為20元，工作性津貼的級差為50元，生活性補(bǔ)貼的級差為45元，加上“單科項(xiàng)目”為數(shù)很少，因而很難反映出軍人職業(yè)特點(diǎn)和軍隊(duì)不同崗位、不同技術(shù)專業(yè)的特點(diǎn)。

（二）軍人整體福利標(biāo)準(zhǔn)偏低，質(zhì)量不高，苦樂不均

由于制度慣性和歷史欠賬太多，雖然軍人的工資性收入大大增加了，但是福利標(biāo)準(zhǔn)整體偏低，質(zhì)量不高，而且由于缺乏規(guī)范統(tǒng)一的制度，造成苦樂不均。

1．軍人福利沒有充分體現(xiàn)出軍人職業(yè)的特殊付出。許多補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是多年前制定的，已經(jīng)不能滿足實(shí)際需要，如兩地分居補(bǔ)貼是40元／月和子女保育保教補(bǔ)貼是10元／月，坑道工作補(bǔ)貼是20元／月，都幾乎是象征性的“精神鼓勵”。對探親途中交通、住宿、餐飲等方面的補(bǔ)貼也已經(jīng)不能滿足實(shí)際需要，多數(shù)情況下軍人在規(guī)定范圍內(nèi)的正常探親基本上要自己補(bǔ)貼一部分才能成行。

2．看病難、看病貴的問題較為突出。我軍經(jīng)過多年的醫(yī)療改革，初步建立起了軍人免費(fèi)醫(yī)療、隨軍家屬優(yōu)惠醫(yī)療、職工保險醫(yī)療多層次保障體系，但是軍人及其家屬，尤其是基層官兵對看病不方便、醫(yī)療水平不高的問題反映比較強(qiáng)烈。據(jù)一項(xiàng)基層官兵生活難題的調(diào)查，“‘看病難’排列第一”[2]。

第一，軍人及家屬醫(yī)療事業(yè)費(fèi)每人月均不足20元，導(dǎo)致診療用藥水平低，尤其是邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)醫(yī)療設(shè)備簡陋，技術(shù)力量薄弱。“免費(fèi)的藥不治病，治病的藥不免費(fèi)”，不少官兵為了得到較好的診療，往往需要自費(fèi)購藥或自費(fèi)到地方醫(yī)院診療。

第二，醫(yī)療資源條塊分割，轉(zhuǎn)診困難。軍人及家屬只有在對口的體系醫(yī)院就診，才能享受到醫(yī)療保障。一個城市往往有陸軍、海軍、空軍等多家軍隊(duì)醫(yī)院，造成小而全和重復(fù)建設(shè)。而軍人及家屬要在這些醫(yī)院轉(zhuǎn)診，需要逐級上報到大單位批準(zhǔn)，手續(xù)繁瑣，使軍人及家屬不能得到及時、便捷的醫(yī)療診治。

第三，軍隊(duì)醫(yī)院普遍對地方開放，可謂是吃著“皇糧”，又吃“雜糧”。在利益的驅(qū)動下，軍隊(duì)醫(yī)院為地方病人有償服務(wù)的熱情高于給軍人無償服務(wù)的熱情，使軍人免費(fèi)醫(yī)療的實(shí)際效果大打折扣。

3．住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，機(jī)制不活，苦樂不均。經(jīng)過多年的住房改革，軍人住房條件得到了明顯的改善。但是，仍然存在著沒房住、買不起房和單位之間不平衡的問題。

第一，住房公積金和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低。以軍齡25年的團(tuán)職干部為例，住房公積金每月標(biāo)準(zhǔn)為46元，住房補(bǔ)貼每月為1 000元，退役時兩項(xiàng)合計才28萬左右，以當(dāng)前全國平均房價每平方米4 000元計算，要購買一套120平米的住房還差6萬多元。轉(zhuǎn)業(yè)干部由于買不起房而長期居住部隊(duì)公寓房的現(xiàn)象十分普遍，加重了部隊(duì)在職干部公寓房的緊張狀況。

第二，苦樂不均，很不平衡。一些單位為解決干部住房困難的問題，為團(tuán)級以上干部修建經(jīng)濟(jì)適用房，確實(shí)大大改善了部分干部的住房狀況，但是造成了團(tuán)級以上干部和營連級干部在福利上的較大差異，而且各單位在經(jīng)濟(jì)適用房的面積和價格上有著較大差異，形成住房保障上的苦樂不均。

第三，軍人的住房公積金和住房補(bǔ)貼直到退役或退休時才能支取，不能像地方國家工作人員那樣用公積金貸款，這樣住房公積金和住房補(bǔ)貼既不能解決軍人、特別是營連級軍人家庭生活負(fù)重期的購房所需，而且到軍人可以支取時，這筆錢實(shí)際上已經(jīng)發(fā)生了較大的貶值。

（三）沒有建立起正常的動態(tài)的軍人福利增長機(jī)制

正常的動態(tài)的軍人福利增長機(jī)制包含三個層次的含義：第一，軍人福利隨軍銜晉升和軍齡增加而增長，以體現(xiàn)軍人的勞動積累；第二，軍人福利隨著物價的上漲而增加，以保證軍人不因物價上漲而生活質(zhì)量下降；第三，軍人福利隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高而提高，以反映軍人勞動作為社會勞動的一部分參與社會財富分配的權(quán)利。

我軍先后出臺了《國防法》、《兵役法》、《軍官服役條例》等法律法規(guī)，對軍人的權(quán)利義務(wù)作出了明確的規(guī)定，但是對于軍人收入至今還沒有形成一套相對獨(dú)立的法定程序。當(dāng)軍地反差已經(jīng)到了相當(dāng)嚴(yán)重的程度且呼聲很高的時候，于是就對軍人工資和福利進(jìn)行大幅調(diào)整，因而使軍隊(duì)增資決策處于一種被動、滯后的“打補(bǔ)丁”的狀況，而且顯得隨意性較大，容易引發(fā)不公平的問題。2006年7月后軍人連續(xù)三次薪金大幅度調(diào)整，在吸引人才、栓心留人方面已經(jīng)發(fā)揮出了積極的效果，但是對于那些在此之前轉(zhuǎn)業(yè)的軍人來說就多少有一些不公平，他們在軍人工資收入較低的狀況下服役作出了較大犧牲和奉獻(xiàn)。如果軍人的收入能夠有一個正常的動態(tài)的增長機(jī)制，就不會出現(xiàn)這樣的情況了。

二、軍民融合是深化軍人福利制度改革的必由之路

（一）有利于在福利供給上引入競爭機(jī)制，提高軍人福利資金的效益

國防是典型的純公共產(chǎn)品，因?yàn)椤氨Ｐl(wèi)的是所有的居民，無論他們是否愿意接受或者是否為這種保衛(wèi)支付了費(fèi)用”[3]，這就需要公共利益的代表者——國家來提供，具體來說就是由軍隊(duì)這個公共部門來提供。盡管軍隊(duì)具有天然壟斷性，但并不意味著與軍隊(duì)相連的一切事物都具有天然壟斷性，這需要具體問題具體分析。長期以來存在著一個認(rèn)識上的誤區(qū)，以為與國防相關(guān)的所有產(chǎn)品也都是公共產(chǎn)品，也都只能由軍隊(duì)直接供給。事實(shí)上，軍事訓(xùn)練、作戰(zhàn)等軍事行動具有天然壟斷性，排斥競爭，只能由軍隊(duì)直接供給；而生活保障、通用物資儲備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、非公務(wù)電話通信保障、軍隊(duì)人才培養(yǎng)、軍隊(duì)文化事業(yè)、軍人醫(yī)療、軍人子女入托入學(xué)、軍事科研、裝備生產(chǎn)和維修保障等則可以由社會供給。如果這些非直接軍事產(chǎn)品由具有天然壟斷性的軍隊(duì)供給，這些產(chǎn)品的生產(chǎn)會因此失去市場競爭的壓力，不能形成成本約束機(jī)制，使生產(chǎn)者沒有壓力，不思進(jìn)取，在相當(dāng)大的程度上抑制了它們挖潛增能、提高服務(wù)質(zhì)量的創(chuàng)造力以及進(jìn)行技術(shù)和制度創(chuàng)新、降低成本的積極性，結(jié)果往往是攤子大、成本高而質(zhì)量差。因此，必須盡可能減少軍隊(duì)在非直接軍事物品中的生產(chǎn)事務(wù)，能依托社會保障資源辦的事都要實(shí)行社會化保障。在軍人福利這個具有突出的社會通適性的事務(wù)上，軍隊(duì)只需扮演一個提供訂單、選擇生產(chǎn)者、檢驗(yàn)產(chǎn)品的組織者角色，這樣既能夠節(jié)省精力，又有利于利用市場競爭機(jī)制節(jié)約成本，提高軍人福利供給的質(zhì)量和服務(wù)水平，從而能夠最大程度地提高軍人福利資金的效益。

（二）有利于軍人福利生產(chǎn)參與社會化分工，提高軍人福利的保障水平

亞當(dāng)·斯密指出，經(jīng)濟(jì)活動效率的源泉主要來自分工?！皠趧由a(chǎn)力上最大的增進(jìn)以及運(yùn)用勞動時所表現(xiàn)的更大的熟練、技巧和判斷力，都是分工的結(jié)果”[4]。分工表現(xiàn)為生產(chǎn)迂回程度的增加，意味著勞動者專業(yè)化程度和商品交換的加深。軍隊(duì)也是社會的一種分工，它生產(chǎn)“國家安全”這種特殊的公共產(chǎn)品。在戰(zhàn)爭年代物資封鎖和計劃經(jīng)濟(jì)時期商品交換受阻的情況下，軍隊(duì)為保障軍人生活所需而建立以實(shí)物供應(yīng)為主的自給自足的保障體制，是一定歷史階段的產(chǎn)物。在市場經(jīng)濟(jì)體制日益完善，社會分工不斷深化的新的歷史條件下，讓軍隊(duì)承擔(dān)本應(yīng)由社會承擔(dān)的工作，如軍隊(duì)“辦企業(yè)”、軍隊(duì)“辦社會”等，本質(zhì)上是對軍隊(duì)分工的不明確，都是違反社會分工原則的。領(lǐng)導(dǎo)的許多時間和精力都用來“辦社會”，而且由于這種“辦社會”脫離了社會大分工的洪流，生產(chǎn)專業(yè)化程度低，往往質(zhì)量和服務(wù)水平較差。軍民融合，其精神實(shí)質(zhì)就是要順應(yīng)社會分工的原則，逐步打破多年以來在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的自給自足、自我封閉的軍人福利供給體制，在讓軍隊(duì)專注于國防建設(shè)、提高國防建設(shè)水平的同時，使軍人福利保障獲得社會分工和專業(yè)生產(chǎn)帶來的增益。

（三）有利于增強(qiáng)軍人福利制度的社會適應(yīng)性，提高軍人福利制度的保障能力

人民子弟兵來自人民，最終要回歸于人民，軍人的家屬也大多數(shù)是地方人員。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，福利制度的一個重要特點(diǎn)就是福利保障的實(shí)物化，以保證居民在商品化程度低的社會里得到基本的生活保障。在這種情況下，地方和軍隊(duì)的保障方式是一致的，因而軍人退出安置、家屬隨軍就業(yè)等方面的工作比較順暢。但是改革開放后，地方各企事業(yè)單位大力推進(jìn)福利保障市場化、貨幣化，和招考錄用的人事制度改革，而軍人的福利制度還停留在以實(shí)物保障為主的計劃經(jīng)濟(jì)體制的舊模式之中，用經(jīng)濟(jì)適用房或營區(qū)的公寓房來解決軍人的住房問題，用部隊(duì)醫(yī)院解決軍人和家屬的就醫(yī)問題，用組織分配、崗位安置的方式解決軍人轉(zhuǎn)業(yè)和家屬就業(yè)問題。這種自成一體的福利保障制度，脫離了社會發(fā)展，轉(zhuǎn)業(yè)干部就業(yè)難、住房難、醫(yī)療保險接續(xù)難等矛盾出現(xiàn)了，而且越來越突出，從而降低了軍人福利制度的保障能力。因此，軍人福利制度不能僅僅局限于軍隊(duì)，而應(yīng)走軍民融合之路，把軍人福利保障融入到社會保障大體系之中，才能既減輕地方和軍隊(duì)安置的壓力，又使軍人的利益得到切實(shí)的保障。

（四）有利于合理地確定軍人福利的標(biāo)準(zhǔn)，提高軍人福利定位的科學(xué)性

從軍人福利標(biāo)準(zhǔn)的確定來看，軍人福利要與國民福利水平、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。第一，軍人福利過高，會增加國民稅收負(fù)擔(dān)，擠壓經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間；軍人福利過低，則導(dǎo)致軍隊(duì)人才流失，影響國防建設(shè)。第二，軍人基本福利不是固定不變的，而要隨著物價的上漲而增加，隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高而提高。

從軍人福利分配的原則來看，要形成激勵機(jī)制。盡管軍隊(duì)是一個武裝集團(tuán)，在這個特殊的社會組織中有著嚴(yán)格的紀(jì)律性和強(qiáng)大的思想政治工作，但是其仍然具有一般社會組織的管理共性。我軍內(nèi)部收入分配的主要問題是差距過小，平均主義色彩較重。美國集體經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟爾·奧爾森指出，在集體行動中，選擇性激勵機(jī)制的建立是保障組織效率的基本前提。激勵必須是選擇性的，這樣那些不參加為實(shí)現(xiàn)集團(tuán)利益而建立的組織，或者沒有以別的方式為實(shí)現(xiàn)集團(tuán)利益作出貢獻(xiàn)的人所受到的待遇與那些參加的人才會有所不同[5]。福利中的津補(bǔ)貼較之基本工資更能體現(xiàn)出勞動績效和責(zé)任風(fēng)險的差異性，因而有必要按照社會組織普遍的管理規(guī)律，合理設(shè)置津補(bǔ)貼項(xiàng)目，拉開檔差，科學(xué)地確立軍人福利的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

（五）有利于推進(jìn)軍人福利保障的法制化，提高軍人福利制度的穩(wěn)定性

軍人福利的“軍民融合”之路，意味著軍人福利的保障方式將大大突破軍隊(duì)的范圍，軍地之間的聯(lián)系也將大為增強(qiáng)，交往項(xiàng)目與方式也將日益增多。我國于2001年底加入了WTO，軍隊(duì)推進(jìn)后勤社會化面臨著與復(fù)雜的多種所有制經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系的局面。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，如果沒有與后勤保障社會化相配套的法律規(guī)范作保障，軍隊(duì)后勤建設(shè)就無法應(yīng)對日益復(fù)雜的社會環(huán)境，就可能出現(xiàn)管理上的忙亂和差錯，影響軍人福利待遇的落實(shí)。在軍人福利由軍隊(duì)直接保障的封閉狀態(tài)下，軍人福利保障的法制化問題顯得不那么迫切，但是在軍民融合發(fā)展的情況下，依靠軍隊(duì)內(nèi)部的自上而下的行政管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)軍人福利制度的發(fā)展需求了，必須用法律的方式來規(guī)范。可以說，走軍民融合式發(fā)展路子，為推進(jìn)軍人福利保障的法制化提供了根本的動力。

三、走軍民融合之路，深化軍人福利制度改革的舉措

十七大報告指出：“建立和完善軍民融合、寓軍于民的武器裝備科研生產(chǎn)體系、軍隊(duì)人才培養(yǎng)體系和軍隊(duì)保障體系，堅(jiān)持勤儉治軍，走出一條中國特色軍民融合式發(fā)展路子。”[6]走軍民融合式發(fā)展的路子，基本構(gòu)成了21世紀(jì)我軍保障體制變革的戰(zhàn)略布局。走軍人福利的軍民融合式發(fā)展之路，就是要建立一套適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、遵循市場經(jīng)濟(jì)資源配置規(guī)律的軍人福利制度。

（一）建立以貨幣化為主，實(shí)物供給為輔的軍人福利保障體系

走市場經(jīng)濟(jì)體制下的軍民融合式的福利體制，必然要求軍人福利以過去的實(shí)物保障為主轉(zhuǎn)向以貨幣保障為主，即將“物資流”轉(zhuǎn)向“貨幣流”。

1．軍人福利貨幣化是改善和優(yōu)化軍費(fèi)存量結(jié)構(gòu)的重要途徑。提高軍人福利待遇取決于兩個方面的因素：一是增加軍費(fèi)，二是調(diào)整軍費(fèi)存量結(jié)構(gòu)。軍費(fèi)開支總是有限的，調(diào)整存量比增量更加重要。軍人福利貨幣化，實(shí)質(zhì)上就是通過市場機(jī)制合理配置和利用各種福利要素，“在宏觀層次上減少福利資源的浪費(fèi)，提供更多的福利資源，從而有效地配置福利資源，發(fā)揮福利資源的最大效益”[7]。具體來說，其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下四點(diǎn)：

第一，有助于減少福利保障的交易費(fèi)用和供給周期，提高保障的效率。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，軍人福利保障的復(fù)雜性和工作量也會相應(yīng)地激增，實(shí)物供給必然要求大大增加保障機(jī)構(gòu)和人員，這將導(dǎo)致部門林立，使得福利保障的交易費(fèi)用和供給周期大大提高。例如，如果實(shí)現(xiàn)軍人醫(yī)療保險與地方對接，軍人憑保障卡可選擇地方或部隊(duì)任何一家醫(yī)院就診，按照相關(guān)規(guī)定享受醫(yī)療保險待遇，那么除保留幾所核心野戰(zhàn)醫(yī)院外，各單位門診部、療養(yǎng)院和其他體系醫(yī)院都可以集體轉(zhuǎn)業(yè)。將精簡下來的后勤部門的支出費(fèi)用用于裝備更新、教學(xué)科研或提高軍人保障水平，必然大大提高軍費(fèi)的使用效率。

第二，使軍人福利保障具有橫向可比較性，提高軍人福利標(biāo)定確定的科學(xué)性。在地方福利保障已經(jīng)實(shí)行貨幣化的情況下，軍人福利實(shí)行實(shí)物供給難以體現(xiàn)軍人的實(shí)際保障水平。貨幣化可以清楚地量化出軍人的物質(zhì)生活待遇，便于軍地橫向比較，衡量軍地人員在收入水平上的實(shí)際差異，科學(xué)地確定軍人的福利標(biāo)準(zhǔn)，保障軍人的合法權(quán)益。

第三，更好地滿足軍人多樣性需求，提高福利供給的有效性。軍人的福利需求也是千差萬別的，不同的軍人有著不同的福利偏好。實(shí)物供給是福利上的“一刀切”，難以適應(yīng)軍人日益多樣化的需求，要么造成供給短缺，要么造成供給過剩，形成物資浪費(fèi)。貨幣化可以讓軍人按照自己的愿望到市場上自由選購，最便捷地滿足軍人的多樣化需求，提高軍人福利供給的有效性。

第三，提高軍人福利保障的透明度和公平性，便于服務(wù)和監(jiān)督。實(shí)物具有不同質(zhì)性，容易受到各單位財力的影響，而且轉(zhuǎn)運(yùn)、分配的流程繁瑣而復(fù)雜，監(jiān)督成本高。盡管在政策制定時力求周全，考慮了各方面利益，但是在實(shí)際操作中難以實(shí)現(xiàn)公平。貨幣是量化的、同質(zhì)的，可以大大地提高軍人福利供給的透明度、公開性和同質(zhì)性，也便于軍隊(duì)內(nèi)部的橫向比較，促進(jìn)軍人內(nèi)部福利享受的公平性。

2．實(shí)物形式是軍人福利貨幣化的有效補(bǔ)充。軍人福利貨幣化并不完全否定在某些地區(qū)、某些領(lǐng)域、某些方面的實(shí)物供給，相反，實(shí)物形式是軍人福利貨幣化的有效補(bǔ)充。在偏僻的駐地，商品匱乏，生活設(shè)施簡陋，如果一味實(shí)行福利貨幣化，就等于剝奪了軍人享受福利的權(quán)利。在這種情況下，部隊(duì)可以組織日常物資供應(yīng)和提供幼兒園等生活設(shè)施。還有的福利項(xiàng)目不便于貨幣化，如療養(yǎng)、軍人免費(fèi)乘坐城市公共汽車等。又如，營區(qū)內(nèi)士兵的住宿、洗澡、就餐及干部的工作餐也應(yīng)由部隊(duì)興建相關(guān)場所，進(jìn)行實(shí)物供給，否則不便于管理。再如，為軍轉(zhuǎn)干部提供一定的計劃安置是有必要的。在美、英、法等西方國家，退役軍人中的20%左右在政府機(jī)關(guān)工作。意大利也規(guī)定，政府部門招收公務(wù)員必須留出一定的比例，用于安排退役軍官。給每一名轉(zhuǎn)業(yè)干部提供崗位是不現(xiàn)實(shí)的，但可以在每年公務(wù)員錄用名額中留出一定比例的名額，并通過筆試、面試的方式擇優(yōu)錄用轉(zhuǎn)業(yè)干部，這也有利于增加公務(wù)員的閱歷，優(yōu)化公務(wù)員的結(jié)構(gòu)。其余的轉(zhuǎn)業(yè)干部采取自主擇業(yè)的方式，用貨幣化“包”下來，按規(guī)定保持一定的工資收入和福利待遇。還如，在自有住房購買上，主要由軍人享有的貨幣化住房補(bǔ)貼購買，但同時國家也要出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策。

可見，貨幣供給和實(shí)物供給并不矛盾，是相互補(bǔ)充的，軍人福利究竟采取哪一種方式，或以哪一種方式為主及其程度如何，要具體問題具體分析。但是，由于軍人福利貨幣化是改善和優(yōu)化軍費(fèi)存量結(jié)構(gòu)的重要途徑，具有實(shí)物供給不可比擬的優(yōu)勢，因而總的來看要以貨幣供給為主。

（二）以中央機(jī)關(guān)公務(wù)員作為參照系，以系數(shù)法確定軍人福利標(biāo)準(zhǔn)

確定軍人的工資福利水平的標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步細(xì)化三個方面的內(nèi)容：

1．以中央機(jī)關(guān)公務(wù)員作為參照系。我國是一個發(fā)展中國家，各地發(fā)展很不平衡，而國家公務(wù)員的工資福利水平與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，不同地區(qū)國家公務(wù)員的工資福利水平差異較大。究竟以貧困地區(qū)的公務(wù)員為參照，還是以發(fā)達(dá)地區(qū)的公務(wù)員為參照？如果僅僅籠統(tǒng)地確定以公務(wù)員作為參照，仍然不能解決軍人工資福利的標(biāo)準(zhǔn)問題。軍人不是服務(wù)一方的地方公務(wù)員，而是提供國防安全的國家公務(wù)員，而且調(diào)動較多，因此應(yīng)該把中央機(jī)關(guān)公務(wù)員的工資福利水平作為參照系，衡量和調(diào)節(jié)軍人的工資福利水平。

2．軍官工資福利水平應(yīng)高于中央國家公務(wù)員30%～40%。在國際通行軍人薪酬定位標(biāo)準(zhǔn)中，軍人的工資福利處于社會中上等水平，有的國家甚至更高。據(jù)美國國防部公布的薪金資料，2006年一個西點(diǎn)軍校畢業(yè)的學(xué)員擔(dān)任少尉排長第一年的年收入（包括基本工資、住房補(bǔ)貼、伙食補(bǔ)貼及部分其他津貼）為54 210美元，一個軍齡14年的上校軍官年收入為114 996美元，服役年齡達(dá)到26年的四星上將軍官年收入為195 328美元，而2006年的美國人均年收入為30 000美元左右[8]。我國是一個發(fā)展中國家，也不像美軍那樣擁有眾多海外基地和作戰(zhàn)頻繁，我國軍人的薪酬不必也不可能與美國相比。借鑒國際做法和聯(lián)系我國實(shí)際，我國軍官工資福利水平應(yīng)高于中央國家公務(wù)員30%～40%。

（三）建立健全軍人職業(yè)津補(bǔ)貼體系，深化按勞分配原則在軍隊(duì)中的貫徹

外軍津補(bǔ)貼內(nèi)容十分豐富，如美軍有50多種，澳大利亞有60多種；而且津補(bǔ)貼的種類設(shè)置非常細(xì)，如拿到學(xué)位有津貼、掌握外語有津貼、單身赴任有補(bǔ)貼、延長服役有津貼。外軍津補(bǔ)貼不僅成為軍人高收入的主要來源，而且容易得到社會的普遍認(rèn)同。我軍應(yīng)重視津補(bǔ)貼的重要性，按照軍人職業(yè)的各種特性，完善軍人職業(yè)津補(bǔ)貼體系，充分發(fā)揮津補(bǔ)貼的保障、激勵、導(dǎo)向功能，深化按勞分配原則在軍隊(duì)中的貫徹。

1．調(diào)整和優(yōu)化津補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，充分體現(xiàn)軍人職業(yè)特點(diǎn)。建議將職貼、生活性補(bǔ)貼這兩項(xiàng)與職務(wù)等級聯(lián)系密切且具有共享性的項(xiàng)目劃歸到基本工資范疇。同時，建議將工作性津貼更名為崗位津貼，并根據(jù)軍隊(duì)崗位的多樣性，細(xì)分為多種類型，如管理崗位津貼、技術(shù)崗位津貼、危險崗位津貼等。危險崗位津貼可再細(xì)化為高空作業(yè)津貼、水下作業(yè)津貼、核輻射崗位津貼、超高溫崗位津貼、高震動崗位津貼、高噪音崗位津貼、基層崗位津貼等，并按照軍人承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險拉開檔差。如果軍人津補(bǔ)貼體系得以優(yōu)化和細(xì)化，并適當(dāng)拉開檔差，那么一個在艱苦地區(qū)或危險崗位執(zhí)行的任務(wù)的士兵的收入高于在機(jī)關(guān)工作的軍官就會成為一件很平常的事了。

2．建立健全軍人職業(yè)津貼體系。軍人職業(yè)津貼可形成“崗位津貼＋任務(wù)津貼＋人才津貼”為基本結(jié)構(gòu)的體系，具體設(shè)置如下：

崗位津貼發(fā)放的原則是什么崗位發(fā)什么津貼，發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)要與專業(yè)或崗位的技術(shù)難度、勞動強(qiáng)度、危害程度、服役時間、特殊重要程度和在崗人員貢獻(xiàn)大小等因素掛鉤，以強(qiáng)化各類人員的專業(yè)或崗位責(zé)任。

任務(wù)津貼的發(fā)放原則是執(zhí)行什么任務(wù)就發(fā)什么津貼，執(zhí)行任務(wù)期間有津貼，完成任務(wù)后立即取消。任務(wù)津貼還可分為三種：作戰(zhàn)任務(wù)津貼（如戰(zhàn)爭、反恐、維和等），搶險救災(zāi)津貼（如抗洪搶險、森林滅火、抗震救災(zāi)等）和軍事演習(xí)津貼（如重大聯(lián)合軍演、大型武器試驗(yàn)、軍兵種實(shí)彈演習(xí)等）。

人才津貼與崗位、任務(wù)無關(guān)，僅根據(jù)人才的特殊條件發(fā)放，目的是通過經(jīng)濟(jì)待遇留住和吸引高素質(zhì)人才。其具體項(xiàng)目也分為高學(xué)歷津貼（碩士研究生以上）、高職稱津貼（副高以上）、高技能津貼（如計算機(jī)、外語、射擊、廚師等各技能在規(guī)定等級以上）、特殊緊缺專業(yè)津貼、優(yōu)秀人才等級津貼等，這些津貼可以根據(jù)實(shí)際情況確定為終身津貼、周期津貼或年度性津貼。

3．建立健全體現(xiàn)軍人生活需要的補(bǔ)貼體系。軍人補(bǔ)貼可形成“地區(qū)補(bǔ)貼＋生活補(bǔ)貼＋住房補(bǔ)貼＋社會保險補(bǔ)貼＋困難補(bǔ)貼”為基本結(jié)構(gòu)的體系。具體設(shè)置如下：

地區(qū)補(bǔ)貼應(yīng)充分體現(xiàn)越艱苦標(biāo)準(zhǔn)越高的原則，可分為邊疆補(bǔ)貼、高原補(bǔ)貼、海島補(bǔ)貼、沙漠地區(qū)補(bǔ)貼、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)補(bǔ)貼等，并根據(jù)情況細(xì)化，如高原補(bǔ)貼可按照海拔拉開檔次。

生活補(bǔ)貼是針對軍人職業(yè)給軍人本人和家庭帶來的“負(fù)效應(yīng)”而設(shè)立的，應(yīng)充分體現(xiàn)軍人職業(yè)的特點(diǎn)，可設(shè)立兩地分居補(bǔ)貼、隨軍家屬未就業(yè)補(bǔ)貼、探親補(bǔ)貼、通信補(bǔ)貼等項(xiàng)目，同時提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，真正達(dá)到能夠抵消軍人職業(yè)給軍人本人和家庭帶來的“負(fù)效應(yīng)”的目的。而水電補(bǔ)、降溫取暖補(bǔ)貼等不具有鮮明軍人職業(yè)特點(diǎn)的項(xiàng)目，則應(yīng)當(dāng)取消。

住房補(bǔ)貼要定位在“服役滿20年的軍人擁有一套相應(yīng)面積的自有住房”的標(biāo)準(zhǔn)上，相應(yīng)提高住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，解決“動態(tài)房價”與“靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)”的矛盾，同時要提高住房補(bǔ)貼管理工作的細(xì)致性。建議在大多數(shù)人愿意居住的發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市統(tǒng)一興建軍人經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)，以其他方式購買了住房的軍人，也可獲得住房補(bǔ)貼。對于已獲得住房補(bǔ)貼購房的干部，不再分配公寓房，只分給單身宿舍以便于部隊(duì)統(tǒng)一管理和軍人開展工作。

社會保險補(bǔ)貼是按照用人單位以職工工資為基數(shù)，為職工繳納的一定費(fèi)用的社會保險原則，軍隊(duì)為軍人繳納的社會保險費(fèi)。社會保險補(bǔ)貼是軍人福利的重要內(nèi)容，對于解除軍人的后顧之憂、維護(hù)軍人權(quán)益具有重要作用。我軍的社會保險補(bǔ)貼從整體來看還是偏低，在提高相應(yīng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大險種、與地方接軌的基礎(chǔ)上，軍隊(duì)還可以團(tuán)體的方式投保商業(yè)保險，增加軍人抵御風(fēng)險的能力。

困難補(bǔ)貼屬于社會救濟(jì)范疇，是軍人或其直系親屬遭遇重大疾病、自然災(zāi)害、人身和家庭財產(chǎn)意外事故等困難時，根據(jù)困難程度設(shè)置救助等次和補(bǔ)助時限，由軍隊(duì)給予的一定額度的補(bǔ)貼。

（四）建立健全軍人福利待遇的法律法規(guī)體系

軍人福利待遇法制化就是通過立法來保障軍人福利的順利實(shí)現(xiàn)，使軍人福利在組織、運(yùn)行和管理上有法可依，使之法律化、規(guī)范化、制度化，減少執(zhí)行中的隨意性、滯后性，切實(shí)維護(hù)軍人的社會、政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

1．以法律形式確定軍人在社會利益分配中的地位。維護(hù)軍人的社會、政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)益，就是維護(hù)國家的安全利益。要站在這樣的戰(zhàn)略高度，在充分考慮國家政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、人事制度、分配制度的情況下，結(jié)合軍人勞動的特殊性，以法律的形式把軍人福利在社會利益分配中的地位確定下來，明確軍人所享有的福利權(quán)益和國家、社會的責(zé)任，明確各社會福利項(xiàng)目的管理與監(jiān)督機(jī)制。

2．注重軍人福利待遇的法律法規(guī)體系的層次性和完整性。國防是國家大事，因而首先要由全國人民代表大會制定《軍人待遇法》，作為軍人福利制度依托的基本法律。該法規(guī)的主要一項(xiàng)內(nèi)容是要做好軍人福利的頂層設(shè)計，應(yīng)包括軍人保險、優(yōu)待等方面內(nèi)容、環(huán)節(jié)和各項(xiàng)重大問題的原則性規(guī)定。其次，要由國務(wù)院和中央軍委依據(jù)《軍人待遇法》，研究制定若干子法規(guī)，如《軍人薪金法》、《軍人保險法》、《軍人優(yōu)待法》等，規(guī)范與軍人福利相關(guān)的具體規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)制度，使之逐步形成系統(tǒng)的完整的法規(guī)體系。

3．提高軍人福利待遇法律法規(guī)的可操作性和可行性。我軍雖然已有關(guān)于軍人福利待遇的法律規(guī)定，但是大多原則性強(qiáng)，操作性不足。軍人福利待遇的法律法規(guī)要具體而詳細(xì)地規(guī)范軍人的津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、稅收優(yōu)待；住房、醫(yī)療保健、傷亡、養(yǎng)老保險及待遇；軍人轉(zhuǎn)業(yè)、復(fù)員、退伍軍人的安置措施；軍人配偶和未成年子女的醫(yī)療、教育等社會福利待遇；烈軍屬的優(yōu)撫待遇；戰(zhàn)時軍人福利標(biāo)準(zhǔn)；軍人福利正常的動態(tài)的調(diào)整機(jī)制等，這樣才能便于軍人福利待遇的服務(wù)和監(jiān)督。

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