◎雷開春

在許多發(fā)達國家，公共政策評估涉及社會生活的各個領(lǐng)域，從福利改革、環(huán)境保護到國際援助、軍事防衛(wèi)，每年花在政策評估上的費用之多，從事政策評估的人或機構(gòu)之繁，對國家政策制定過程的影響之重，使公共政策評估早已成為了一項重要產(chǎn)業(yè)，其中也包括對各項兒童政策的評估及研究。在我國，公共政策的評估及其研究還處于起步階段，政策分析和評論較多，政策評估及相關(guān)研究還不夠系統(tǒng)，更不用說對兒童政策進行評估及對評估進行再研究了。如何在公共政策評估的框架內(nèi)，結(jié)合我國社會發(fā)展的實際情況，建立科學(xué)、客觀、有效、可行的兒童政策評估體系，使評估結(jié)果準(zhǔn)確地反應(yīng)兒童政策的實施效果，是一項重要而艱巨的任務(wù)。

一、我國兒童政策評估的現(xiàn)狀

兒童政策主要指以兒童/未成年人為政策對象的律規(guī)、行政規(guī)定或命令、國家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示、政府規(guī)劃等。當(dāng)前，我國已有的兒童政策并不少。在國際上，我國政府已經(jīng)簽署、批準(zhǔn)、加入和承諾履行的聯(lián)合國機構(gòu)、國際組織和國際NGO的多項公約、宣言、條文、政策聲明等，如《兒童權(quán)利公約》、《兒童生存、保護和發(fā)展世界宣言》、《跨國收養(yǎng)方面保護兒童及合作公約》等。在國家層面，與兒童福利與保護有關(guān)的法律約30部，如《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國義務(wù)教育法》和《中華人民共和國收養(yǎng)法》等；直接涉及兒童保護、兒童福利的行政法規(guī)與政策近30項，如 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010-2020年）》、《全國家庭教育指導(dǎo)大綱》、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。在地方層面，許多地方政府還根據(jù)實際情況頒布或制訂了許多具體的政策，如《上海市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理條例》、《湖南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)防和制止家庭暴力的決議》、《重慶市關(guān)于預(yù)防和打擊家庭成員傷害、虐待婦女的違法犯罪行為，保障婦女合法權(quán)益的意見》等。然而，完整的政策過程，除了政策制度和執(zhí)行外，還需要對政策本身及政策活動進行科學(xué)評估，這直接決定著政策的去向、資源的合理配置、公共決策的科學(xué)化和民主化。對兒童政策進行評估，我們才能知道，這些政策是否達到了預(yù)期的目標(biāo)？是否對兒童真的有利？會不會帶來其他的傷害？但現(xiàn)實的情況是，當(dāng)前有關(guān)我國兒童政策的事前評估、執(zhí)行過程和社會后果的評估和評估研究相對較少。

政策評估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據(jù)。從理論上來看，兒童政策應(yīng)該屬于公共政策的范疇，從邏輯上來講，兒童政策評估只需參照公共政策評估的框架進行，似乎并不需要單獨談?wù)撛u估問題，但事實并不如此簡單。兒童期是人的生理、心理及人格健全發(fā)展的關(guān)鍵期。為兒童的身心健康、無憂無慮和幸福快樂地成長營造良好的社會環(huán)境，提供必要的社會條件與公共服務(wù)，給予必要的司法保護、學(xué)校教育、社區(qū)參與、家庭關(guān)愛和社會保護，是兒童政策制定的基礎(chǔ)。然而，兒童屬于未成年人，他們無法對自己的現(xiàn)狀及未來作全面的理性判斷，他們的發(fā)展需要成年人的介入。因此，對兒童政策的評估更需要制定科學(xué)的研究，包括評估主體、評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法等，都應(yīng)有具體的探討與回答。遺憾的是，已有文獻對這些問題的探討非常少，可能有兩個方面的原因：

公共政策評估的本身存在許多問題仍未解決。作為一門獨立學(xué)科的西方公共政策研究始于20世紀(jì)50年代，有關(guān)政策評估的研究相當(dāng)豐富。但當(dāng)前中國公共政策研究在總體上仍處于“引進階段”，尚未完全完成“消化、吸收尤其是創(chuàng)新”過程（潘毅、高嶺，2008），“目前中國國內(nèi)對公共政策評估的研究多數(shù)停留在政策評估的重要性和必要性、評估主體、評估的價值取向和倫理等方面，而對更為重要的評估方法卻研究甚少”（和經(jīng)緯，2008）?？梢韵胂螅皠倓偲鸩?，問題重重”（陳振明，1998：268）的公共政策評估現(xiàn)狀很難為兒童政策評估提供直接的經(jīng)驗。在各種兒童政策頻頻出臺的背景下，學(xué)者們的研究重心則出現(xiàn)了向關(guān)注“兒童福利照顧、權(quán)利保障問題”靠攏，由城市中心和精英兒童中心朝向具有強烈發(fā)展取向的“全員兒童”和“弱勢兒童”轉(zhuǎn)移，從消極狹隘的保護轉(zhuǎn)向積極寬泛的發(fā)展促進（張?zhí)煅?009）。以“兒童”+“政策”為關(guān)鍵詞，從中國期刊網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中共檢索到的學(xué)術(shù)文獻126篇，57篇為新聞類文獻，學(xué)者們以流動兒童、流浪兒童、孤殘兒童和留守兒童為主要研究對象，以兒童福利政策的介紹和反思為主要議題，媒體的關(guān)注也與學(xué)者相似。無論是政策的出臺，學(xué)術(shù)的研究，還是輿論的關(guān)注，從中都不難看出人們對于兒童政策評估的不夠重視。到目前為止，我國還沒有一項關(guān)于兒童政策評估的政策；中國期刊網(wǎng)的搜索結(jié)果也表明，關(guān)于兒童政策評估的文獻僅有3篇，即“中國流浪兒童福利政策的績效：基于流浪兒童視角的分析”（程福財，2009）、“流浪兒童救助：政策評估及相關(guān)建議”（謝瓊，2010）、“從多元需求看流動兒童教育政策選擇”（雷萬鵬，2005），盡管這些文章也直接提到政策評估的問題，但大多停留在政策評論上，缺乏對政策評估的意義、主體、標(biāo)準(zhǔn)和方法的具體探討。

兒童政策評估存在著比一般公共政策更加困難的因素。首先，由于當(dāng)前國際上兒童政策評估的結(jié)果經(jīng)常因評估主體的背景不同而存在較大差異，因此我國兒童政策缺少可以直接借鑒的國際經(jīng)驗。其次，兒童政策制定的主體是成人，但政策的對象卻是未成年人，成人的考慮與兒童的需求之間存在著實際沖突。第三，兒童發(fā)展?fàn)顩r有很強的隱蔽性，兒童政策的效果也很難在短期內(nèi)顯現(xiàn)；第四，我國的傳統(tǒng)文化與國際而兒童理論之間可能存在著許多相沖突的地方，如何將國際兒童權(quán)益理念納入到我國的文化傳統(tǒng)，形成一套切實可行的評估框架，困難重重；最后，獨生子女寄托著過多的家庭期望，家長、學(xué)校會從未來競爭角度出發(fā)，表面上應(yīng)付評估，事實上卻是阻礙許多兒童政策執(zhí)行的決定因素。這就很難評估問題究竟是出在政策本身還是政策執(zhí)行當(dāng)中。

值得注意的是，盡管困難重重，仍有機構(gòu)或組織從事著與兒童政策相關(guān)的評估活動，例如，各地各級的婦女兒童工作機構(gòu)都會對婦女、兒童發(fā)展“十一五”規(guī)劃進行監(jiān)測評估，這些評估工作本身也為推動兒童政策的執(zhí)行起到了至關(guān)重要的作用。然而對評估活動/工作的強調(diào)，不能與方法論上的“評估”研究的任務(wù)相混淆（費希爾，2003：3），應(yīng)通過兒童政策評估研究為兒童政策評估提供規(guī)范、科學(xué)的指導(dǎo)。

二、我國兒童政策評估的問題

（一）缺少第三方評估

政策評估主體是對政策進行評價分析的實施者，根據(jù)評估主體可將政策評估分為自評估、參與式評估和獨立評估（王曉麗，2008）。自評估，指評估者本身就是政策的制定或?qū)嵤┱?。參與式評估，指政策決策、執(zhí)行部門的代表與利益相關(guān)者一起設(shè)計和實施評估活動，并一起分析解釋評估結(jié)果。獨立評估，指由政策決策、執(zhí)行部門以外的實體或個人進行的評估，評估者不受被評對象責(zé)任人的控制。從評估效果來看，獨立評估因最具公信力，而受到國外許多評估領(lǐng)域的推崇。美國是較早比較規(guī)范地推行政策評估的國家，第三方首先出現(xiàn)在教育評估中。例如，高等教育評估與認(rèn)證委員會（Council of Postsecondary Accreditation，簡稱COPA）成立于1975年，既不隸屬于聯(lián)邦政府或州教育部，也不隸屬于任何教育機構(gòu)，是教育評估中真正意義上的第三方。COPA不僅評價高校的教育質(zhì)量，對高校及其專業(yè)進行認(rèn)證和排名，而且還對聯(lián)邦政府和州政府出臺的教育政策進行評估。第三方在美國教育評估中的作用，使社會大眾、政治家和政府都更加相信第三方“證據(jù)”力量，而不愿意接受利益主體的“訴苦”或政治家們的“說教”（周建國，2009）。

然而，當(dāng)前我國兒童政策評估的主體大多為政策制定或?qū)嵤┱咧鲗?dǎo)的自評式報告，逐級向上級單位呈述評估報告。以上海2008年《上海兒童發(fā)展“十一五”規(guī)劃》主要指標(biāo)達標(biāo)情況評估為例，嬰兒死亡率指標(biāo)由衛(wèi)生局提供、婦幼衛(wèi)生經(jīng)費由財政局提供、加強兒童心理健康的監(jiān)測與輔導(dǎo)的狀況由教委進行評估、未成年人犯罪率由法院、公安局提供、兒童法律援助處理率由司法局提供、大型游樂設(shè)施定檢率由質(zhì)量技監(jiān)局提供、兒童專用藥品數(shù)量由食藥監(jiān)局提供、社區(qū)兒童活動場所或兒童圖書室的配備率由婦聯(lián)提供、兒童故事片數(shù)量由文廣局提供、孤殘兒童家庭寄養(yǎng)人數(shù)由民政局提供、殘疾兒童配套康復(fù)設(shè)施數(shù)由殘聯(lián)提供，共計四項大指標(biāo)48個具體指標(biāo)，涉及12個部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。由于資料來源本身涉及對資料提供部門進行工作評估，這種評估方式顯然面臨著政策評估結(jié)果失真的威脅。正如美國公共行政學(xué)的創(chuàng)始人威爾遜所說，如果研究是由那些執(zhí)行政策的人主持或者由他們的朋友主持，那么結(jié)論就是對社會問題的所有政策干預(yù)都會產(chǎn)生預(yù)期的效果（托馬斯·戴伊，2001：158；魏淑艷、劉振軍，2003）。在我國兒童政策評估工作中，無論是教委還是婦兒會，在形式上，都很難避免既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的雙重身份，難以真正實現(xiàn)社會公正的邏輯。

事實上第三方獨立評估，除了第三方利益分化的邏輯外，第三方評估的專業(yè)性也是第三方力量的重要原因。當(dāng)前我國兒童政策的內(nèi)容繁多，既有特殊兒童政策，如流動兒童政策、流浪兒童政策、殘疾兒童政策等，也有普適兒童政策，如兒童教育政策、兒童休閑娛樂政策、兒童醫(yī)保政策等，還有與兒童有關(guān)的其他政策，如家庭教育指導(dǎo)大綱、兒童司法政策、母嬰保健政策等。對于這么多兒童政策的評估，必然要求政策評估者以專業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)來進行，才能對兒童政策的效果作出準(zhǔn)確評估。目前從事官方評估工作的人士絕大部分都非“內(nèi)行人”，即使從事政策研究的專家學(xué)者，大多是研究社會科學(xué)出身，很少有人兼?zhèn)渥匀豢茖W(xué)和社會科學(xué)知識，知識結(jié)構(gòu)和思維方式比較單一，難以兼有思辨和公理化思維方式的長處，他們在進行政策評估時不可避免地傾向于用價值判斷代替事實分析，用定性分析取代定量結(jié)論（李靜芳，2001）。因此，評估結(jié)果的科學(xué)性也較易受到質(zhì)疑。

那么，是不是第三方獨立評估就不會出現(xiàn)任何問題了呢？顯然也不是。威爾遜也曾提出，如果研究是由獨立的第三方主持，尤其是由那些對政策持懷疑態(tài)度的人主持時，那么結(jié)論就會是：對社會問題的政策干預(yù)不會產(chǎn)生預(yù)期的效果（托馬斯·戴伊，2001：158；魏淑艷、劉振軍，2003）。這表明，評估結(jié)果可能內(nèi)外有別，因此，對評估主體也需要進行再評估。

（二）兒童的意愿被忽視

兒童政策的制定，盡管其目的是為了兒童更好地生存、生活和發(fā)展，但在很大程度上卻是成人如何想和如何做的體現(xiàn)，作為政策對象的主體——兒童本人的意愿卻考慮較少。以我國現(xiàn)行的流浪兒童政策為例。我國對流浪兒童實施“保護性”的救助政策，其目標(biāo)是要在臨時救助流浪兒童的基礎(chǔ)上，強制性地將他們護送回家，這種“保護性”救助政策未能切實滿足流浪兒童的需要，不能有效救助流浪兒童（程福財，2009）。盡管流浪兒童救助機構(gòu)為流浪兒童提供了免費的、良好的物質(zhì)生活條件，以一種良好的動機與辛勤的努力為流浪兒童提供保護，但是實際上卻降低了流浪兒童從中尋求幫助的意愿?，F(xiàn)行的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的多條規(guī)定都清晰地透露了一種取向，即救助的任務(wù)就是把流浪者送回家或送回戶口所在地。救助機構(gòu)將工作目標(biāo)簡單地定位于“送孩子回家”，而不去分析兒童外出流浪的真正原因和需求，如許多兒童離家出走是因為“家庭不溫暖”，程式化地將他們送回家并不能阻止他們兩次、三次甚至多次出行的腳步。一項對北京市未保中心的調(diào)查顯示，有兩次以上流浪經(jīng)歷的兒童占總數(shù)的12.2%，而另有統(tǒng)計表明，這個比例可高達40%，屢送屢返次數(shù)多者在一年內(nèi)可達8次。這樣的保護性政策，我們很難從效果上看出其保護性，更多的是政府機構(gòu)一廂情愿的強制性。因此，如果從政府強制性保護的標(biāo)準(zhǔn)來評估這些兒童政策，那么政策是成功的，因為僅2006年，全國各種類型的救助機構(gòu)直接救助流浪未成年人10.5萬人次（謝瓊，2010）；而從流浪兒童的需求來講，這些政策的效果可能就要大打折扣了。

為了兒童更好地發(fā)展，教育的公平性，是專家討論最多的主題。那么公平的教育政策真的能有效改善學(xué)生教育質(zhì)量么？美國教育評估中有名的“科爾曼報告”徹底推翻了公眾關(guān)于公共教育政策對學(xué)生學(xué)習(xí)和成長影響的觀點。在該研究之前，大多數(shù)美國人通常認(rèn)為一個教室中學(xué)生的數(shù)量、花在每個學(xué)生身上的錢、圖書館實驗室的設(shè)施、教師的工資、課程的質(zhì)量和學(xué)校的其他特征這些因素影響到教育質(zhì)量和受教育的機會。但是，系統(tǒng)分析顯示，這些因素在學(xué)生的學(xué)習(xí)和成長方面沒有重大影響。“學(xué)生成就水平的差異與不同的學(xué)校設(shè)施和不同的課程很少相關(guān)，除一些例外情況，它們的影響甚至沒有在這個調(diào)查中顯示出來?！贝送?，研究發(fā)現(xiàn)學(xué)習(xí)并不受有無“跟蹤系統(tǒng)”、能力編組、指導(dǎo)建議和其他標(biāo)準(zhǔn)的教育計劃等因素的影響。甚至班級的大小也被發(fā)現(xiàn)與學(xué)習(xí)無關(guān)，盡管教育學(xué)家堅持這些因素的重要性。最后，科爾曼研究報告說，與家庭和同伴對學(xué)生的成就方面的影響相比，教育質(zhì)量并不是最重要的因素。顯然，我國會有許多家長不會相信這一結(jié)果，因為他們想方設(shè)法地將孩子送到好學(xué)校上學(xué)，就是為了不輸在起跑線上，他們甚至認(rèn)為上一所條件好的幼兒園會影響孩子的一生。此外，哈佛大學(xué)社會學(xué)家大衛(wèi)·阿忙的研究結(jié)果表明，美國為黑人提供與白人一樣的教育機會“校車計劃”也是失敗的，甚至還有不利影響。這一研究結(jié)果是否也在提醒我們，當(dāng)前各城市實行的流動兒童進入公立學(xué)校就讀的政策，是否也可能對外來孩子造成另一種精神傷害呢？

（三）缺乏理性分析

國外政策評估專家早就提出了將事實和價值分開的 “理性主義政策評估”方法（Wollmann，2007；Bovens et al.，2006），即通過因果機制反映政策的有效性。 在公共政策評估研究中，國內(nèi)也有學(xué)者強調(diào)政策評估實證主義取向的重要性（和經(jīng)緯，2008；陳世香、王笑含，2009；王曉麗，2008）。因此，兒童政策評估也應(yīng)建立在科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦硇苑治鲋希?dāng)前我國兒童政策評估方法的科學(xué)性較低，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，將兒童政策評估等同于與兒童成長有關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。當(dāng)前我國對許多兒童政策有效性大多通過一系列的客觀數(shù)據(jù)來體現(xiàn)。例如，謝瓊（2010）的研究表明，“流浪兒童的基本生活權(quán)益得以確立，社會保護的安全網(wǎng)正在逐漸形成；流浪兒童救助機制得以建立；越來越多的流浪兒童得到了實質(zhì)性救助”是改革開放以來，我國在流浪兒童救助方面取得的成就。從中可以看出，對兒童救助政策評估，大多旨在報告救助機構(gòu)增加的數(shù)字、受助人數(shù)增加的次數(shù)等客觀數(shù)據(jù)?？陀^數(shù)據(jù)與作為政策對象的人的需要和愿望之間總會存在差異。作為政策對象流浪兒童的主觀需要很難在有效性評估中得到體現(xiàn)。

其次，用感性判斷代替事實分析。常用的政策評估方法，包括分為定性分析和定量分析兩大類。定性分析方法包括同行評價、問卷調(diào)查、當(dāng)面訪談、電話采訪及案例研究等；定量分析方法，包括文獻計量、專利數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、經(jīng)濟計量學(xué)方法、投入—產(chǎn)出分析、動力學(xué)模型分析等（王曉麗，2008）。這表明，政策評估是個系統(tǒng)工程，不是僅憑個人的感性判斷可以做到的，但我國許多兒童政策的制定、修改及效果評估更容易受到專家或大眾的感性判斷所影響。以教育政策為例，教育是每年全國人大、政協(xié)會議的熱議話題之一。社會各界對教育政策的價值導(dǎo)向、公平與效率、教育決策及政策實施效果的議論、評說，實際上是一種對教育政策的非正式評估。人們站在不同的立場、從不同的角度，表達著各自的愿望和要求，有利于教育政策決策的科學(xué)化、民主化，提高教育政策的質(zhì)量。但這些信息往往是不系統(tǒng)的、零散的，主觀感受多于理性分析，因此，它替代不了對教育政策系統(tǒng)化的正式評估（高慶蓬，2008：2）。遺憾的是，這些非正式化的感性判斷對政策的影響遠遠大于正式的評估結(jié)果。

再次，以政策評論代替政策評估。以流動兒童的教育公平為例，雷萬鵬在其“從多元需求看流動兒童教育政策選擇”中提出，關(guān)于“是否收取‘借讀費’？各地、各?！枳x費’政策不可一概而論。如果流動兒童只是滿足‘有書讀’的愿望，政府不應(yīng)該對他們收取‘借讀費’。在這方面，城市與農(nóng)村學(xué)生應(yīng)“一視同仁”；如果學(xué)生希望獲得高質(zhì)量教育，比如到公辦重點學(xué)?；蚰承┧搅⒏呤召M學(xué)校，則應(yīng)該收取借讀費。在此意義上，城鄉(xiāng)兒童也是‘一視同仁’。當(dāng)然，‘借讀費’的上限應(yīng)充分考慮教育成本、物價水平和教育市場的供求狀況。某些重點學(xué)校以優(yōu)惠政策吸收流動兒童入學(xué)的做法應(yīng)該值得推崇和鼓勵”。從中可以看出，作者更像是對“就讀費”政策進行評述，進一步問題是：流動兒童的愿望是否僅停留在“有書讀”？他們的愿望到底有哪些？有多少流動兒童真的希望到公立學(xué)校就讀？對流動兒童家長來說，“一視同仁”的費用是多少合適？等等。對于這些具體問題的回答，恐怕不是簡單的政策評論可以完成的，這需要借助定量分析方法，得出可靠的數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上來制定政策。

三、結(jié)語

如前所述，我國兒童政策的評估存在著許多問題，急需對兒童政策進行專業(yè)化的、正式的、獨立的評估。首先，應(yīng)成立第三方評估。目前，在我國公共政策評估實踐中，政策評估主體單一、評估主體缺乏獨立性、評估主體形式化，以及不同參與主體的信息不對稱等問題已成為大家公認(rèn)的主要問題，使得公眾對于政策的有效性評估結(jié)果的認(rèn)同度不高。兒童政策評估也存在相同的問題。推出政策評估的第三方，將直接增加結(jié)果的公信力，也為增加相關(guān)利益人加入評估過程創(chuàng)造了可能性。其次，增強兒童的話語權(quán)，更多地表達政策對象的意愿。許多政策結(jié)果與目標(biāo)相背的事實提示出，強調(diào)成人的主觀美好愿望不利于體現(xiàn)兒童的實際需要。再次，應(yīng)引進科學(xué)的實證評估方法。政策評估分為事前評估、過程評估和效果評估，而當(dāng)前的政策大多停留在效果評估上，很少通過科學(xué)實證的方法來驗證政策本身的有效性，以至于無法避免政策執(zhí)行過程中的意外傷害。最后，應(yīng)加大對兒童政策評估的研究。因為兒童政策評估實踐的發(fā)展，離不開政策評估研究的支持。當(dāng)然，我國兒童政策評估的發(fā)展不是一朝一夕可以完成的，這需要更多研究者和有志之士投身到這一領(lǐng)域當(dāng)中。

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