劉 能

（福建省人大常委會(huì)人事代表工作室，福建福州 350001）

流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地參加人大代表選舉問題探析

劉 能

（福建省人大常委會(huì)人事代表工作室，福建福州 350001）

今年我國縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉是《中華人民共和國選舉法》修改后實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的第一次。目前，我國在流動(dòng)人口參加人大代表選舉問題上，一般實(shí)行流動(dòng)人口回原戶籍地參選的做法，這已經(jīng)不能適應(yīng)我國的實(shí)際情況，事實(shí)上也限制了流動(dòng)人口的選舉權(quán)利，有違選舉平等原則。解決流動(dòng)人口參加人大代表選舉難的問題，保障流動(dòng)人口的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的關(guān)鍵就是實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地參加選舉的自由。

流動(dòng)人口；人大代表；選舉平等

目前我國流動(dòng)人口多達(dá) 2.2億①，其中多數(shù)是具有選民資格的成年公民，如何充分發(fā)揚(yáng)民主，保護(hù)好、引導(dǎo)好、發(fā)揮好全國億萬流動(dòng)人口的政治熱情，依法保障流動(dòng)人口的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，是貫穿于換屆選舉工作全過程的重大問題。

一、流動(dòng)人口參加人大代表選舉的現(xiàn)狀

（一）流動(dòng)人口的概念與范圍

目前國內(nèi)學(xué)界對(duì)流動(dòng)人口并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。我國縣鄉(xiāng)人大代表選舉實(shí)行直接選舉，由選民在選區(qū)直接投票選舉產(chǎn)生。登記選民、確定選民的數(shù)量的前提，往往依賴準(zhǔn)確的全國基本人口數(shù)據(jù)。因此，在縣鄉(xiāng)人大代表選舉中，如何確定流動(dòng)人口必須與人口普查關(guān)于流動(dòng)人口的口徑相一致。1953年第一次人口普查最直接的目的是為準(zhǔn)備全國及地方人民代表大會(huì)選舉，做好選民登記工作。從1982年第三次人口普查起，普查項(xiàng)目增加了流動(dòng)人口的人數(shù)（稱為“有常住戶口已外出一年以上的人數(shù)”），1990年第四次人口普查改為“本戶戶籍人口中離開本縣、市一年以上的人數(shù)”，2000年第五次人口普查改為三項(xiàng)：“本戶戶籍人口中外出不滿半年人數(shù)”、“本戶戶籍人口中外出半年以上人數(shù)”和“暫住本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道離開戶口登記地不滿半年人數(shù)”，2010年第六次人口普查直接稱為“遷移流動(dòng)”。

筆者以為，在縣鄉(xiāng)人大代表選舉中，流動(dòng)人口是指居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人員，但是直轄市、設(shè)區(qū)的市行政區(qū)域內(nèi)區(qū)與區(qū)之間異地居住的人員除外。界定流動(dòng)人口有三個(gè)關(guān)鍵要素，一是“時(shí)間”要素，流動(dòng)不會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人經(jīng)常居住地的改變，在時(shí)間尺度上，必須離開戶口登記地半年以上。二是“空間”要素，流動(dòng)人口伴隨著居住地的改變，在空間尺度上，為居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致。三是戶籍要素，這是我國流動(dòng)人口的獨(dú)特要素。我國特有的戶籍管理制度和戶籍在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的重要作用，決定了戶籍差異是一個(gè)重要標(biāo)志，故人口流動(dòng)到“非戶籍所在地”是定義流動(dòng)人口的基本條件。

（二）流動(dòng)人口參加人大代表選舉的法律規(guī)定

解放初期，城鄉(xiāng)界限明顯，人口流動(dòng)受到諸多限制，1953年制定選舉法沒有涉及流動(dòng)人口參加人大代表選舉問題，1979年重新修訂選舉法仍然沒有規(guī)范流動(dòng)人口參選問題。1983年全國人大常委會(huì)制定《關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》，首次在法律上規(guī)范流動(dòng)人口的選舉問題。確立了流動(dòng)人口參加人大代表選舉的基本模式：1.流動(dòng)人口原則上在原戶籍地參加選舉；2.在取得原選區(qū)選民資格的證明后，可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉。此后，盡管流動(dòng)人口參加選舉的具體情況有所變化，但這個(gè)基本模式?jīng)]有改變，一直沿用至今。

（三）流動(dòng)人口選舉實(shí)踐考查

1.流動(dòng)人口對(duì)回原戶籍所在地參加選舉率比較低。從近幾次縣鄉(xiāng)直接選舉的實(shí)際看，流動(dòng)人口回原戶籍所在地參加選舉的比例一直比較低，并持續(xù)走低。一些地方反映因?yàn)橥獬鋈丝谳^多不回來投票，而造成選舉不符合法定人數(shù)而無效。一些地方為了吸引流動(dòng)人口回來參加投票選舉，而對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。熊光清等人2006年進(jìn)行的“中國部分城市居民政治參與狀況調(diào)查”資料統(tǒng)計(jì)表明，對(duì)于“您在現(xiàn)在所居住城市有沒有參加過選舉活動(dòng)（如選舉人大代表或者基層干部）”這一問題，流動(dòng)人口回答為“沒有”的頻數(shù)為469次，占流動(dòng)人口總數(shù)的79.4%[1]。

2.流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地參加選舉落實(shí)起來比較難。流動(dòng)人口長期在城市生活，現(xiàn)居住地的政治過程與他們的利益有著密切聯(lián)系，他們也希望參與到城市政治生活中來，因此更愿意在現(xiàn)居住地參加選舉。盡管法律上規(guī)定流動(dòng)人口可以在現(xiàn)居住地參加選舉，但事實(shí)上實(shí)現(xiàn)起來比較難。一是門檻較高。一些地方對(duì)流動(dòng)人口在本地參加選舉，要求提供戶籍證明、選民資格證明、在當(dāng)?shù)鼐幼∑谙拮C明等，有的地方還要求交納了一年以上的社會(huì)保險(xiǎn)等。這使得相當(dāng)一部分的流動(dòng)人口失去在現(xiàn)居住地選舉的資格。如，浙江省某縣有外來人口 20萬人，符合選舉條件的僅1萬人。[2]二是流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地參加選舉，往往只能實(shí)現(xiàn)“選舉權(quán)”，而無法實(shí)現(xiàn)“被選舉權(quán)”。流動(dòng)人口被推薦為代表候選人，甚至當(dāng)選為代表的，非常少。

二、流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地選舉困難的原因

流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地參選難的問題，引起很多人的關(guān)注。許多研究將流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地參選難的原因歸結(jié)于戶籍制度。筆者認(rèn)為，制約流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地選舉難的原因不僅僅在于戶籍制度，更在于決定戶籍制度存廢的城鄉(xiāng)二元體制，以及城鄉(xiāng)二元體制背后隱藏的城市居民與農(nóng)村居民事實(shí)上的權(quán)利不平等。

首先，從制度設(shè)計(jì)上看。1953年在我國選舉制度奠基之初，基于建國之初階級(jí)構(gòu)成和國家政權(quán)性質(zhì)之間的客觀矛盾，就有意識(shí)地區(qū)隔工人階級(jí)與農(nóng)民階級(jí)、城市與農(nóng)村的選舉權(quán)，確定了農(nóng)民的代表權(quán)低于工人的代表權(quán)的制度，開創(chuàng)了“不平等投票”的先例。這種“不平等投票”是有意制度設(shè)計(jì)的結(jié)果，鄧小平對(duì)此解釋說：“這些在選舉上不同比例的規(guī)定，就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規(guī)定，才能真實(shí)反映我國的現(xiàn)實(shí)生活，才能使全國各民族各階層在各級(jí)人民代表大會(huì)中有與其地位相當(dāng)?shù)拇?，所以它不但是很合理的，而且是我們過渡到更為平等和完全平等的選舉所完全必需的”。[3]

此后，盡管我國選舉法歷經(jīng)多次修改，選舉人大代表的城鄉(xiāng)人口比例從最高的8:1演變?yōu)?:1，再到現(xiàn)在的1:1，但是城鄉(xiāng)居民“不平等投票”的事實(shí)并沒有完全改變?！皬乃姆种粭l款到城鄉(xiāng)按相同人口選舉，這是一個(gè)進(jìn)步。不過，這個(gè)進(jìn)步的意義不能被過于夸大，因?yàn)檫@是一個(gè)基礎(chǔ)性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的框架中所進(jìn)行的微小調(diào)整，至多是一個(gè)矯正。此次選舉法修改，雖然改掉了不同的選舉比例，但是沒有改掉在城市與農(nóng)村之間進(jìn)行區(qū)隔的固有思維”[4]。

其次，從選舉具體規(guī)則上看。在確定縣鄉(xiāng)代表總名額上，主要是以本地區(qū)戶籍人口數(shù)來確定的，流動(dòng)人口所代表的人大代表名額的計(jì)算是包括戶籍所在地的。《選舉法》第11條規(guī)定了地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表名額，即由代表名額基數(shù)與按人口數(shù)增加的代表數(shù)相加之和。雖然法律沒有明確規(guī)定這里的“人口數(shù)”是指戶籍人口數(shù)，但是由于我國長期以來的戶籍制度以及附著在戶籍制度上的福利的影響，在實(shí)踐中各地人大選舉中的“人口數(shù)”主要是指戶籍人口數(shù)。也就是說，在現(xiàn)居住地，戶籍人口與流動(dòng)人口在選舉權(quán)利上是不平等的，戶籍人口選舉人大代表是被法律所保護(hù)的，是有代表名額作為保證的，而流動(dòng)人口選舉人大代表至少不是法律所鼓勵(lì)的，是沒有代表名額作為保證的。因此，隨著目前社會(huì)上對(duì)選舉人大代表的認(rèn)可度越來越高，各地普遍反映代表名額偏少，名額分配比較困難的背景下，流動(dòng)人口參加現(xiàn)居住地選舉的矛盾更加突出。即使允許流動(dòng)人口參加選舉，更多的是允許流動(dòng)人口參加投票選舉，而沒有同時(shí)保障他們的被選舉權(quán)。

在選民登記方面，各地縣鄉(xiāng)選舉機(jī)構(gòu)都要求流動(dòng)人口原則上回戶口所在地參加選舉，選舉法雖然規(guī)定了流動(dòng)人口可以委托投票，但是必須以書面方式委托，并且每個(gè)選民接受委托不得超過三人，而許多流動(dòng)人口往往是通過電話、口頭方式委托，這又使得委托投票往往因不符合法律規(guī)定而無效。近年來，盡管流動(dòng)人口現(xiàn)居住地進(jìn)行選民登記有所放松，但也僅僅是在流動(dòng)人口選舉權(quán)方面邁出一小步，要求流動(dòng)人口開具選民資格證明等限制性措施仍然存在。

再次，從思想觀念層面看。一方面，社會(huì)上流傳各種對(duì)流動(dòng)人口的誤解、歧視等，限制了流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地參加選舉。一些地方往往把流動(dòng)人口視為簡單勞動(dòng)的替代者，因?yàn)閷?duì)他們不夠了解，因此在選區(qū)劃分、選民登記中，都存在許多不確定的因素，選舉工作人員為避免出差錯(cuò)，就把流動(dòng)人口排除在選舉之外。另一方面，流動(dòng)人口自身也不重視人大代表選舉。他們對(duì)誰是候選人、誰當(dāng)選往往也不關(guān)心，他們對(duì)回原戶籍所在地參加選舉意愿不高。同時(shí)，由于我國人大代表大多不是專職的，且不直接處理問題，使得人大代表在縣鄉(xiāng)中的實(shí)際作用并不如村（居）委主任大，造成一些選民認(rèn)為人大代表選舉可選可不選，抱著無所謂的態(tài)度。再者，由于流動(dòng)人口相對(duì)來說處于弱勢(shì)，他們尚未形成一個(gè)“利益團(tuán)體”，他們要求在現(xiàn)居住地參加選舉的訴求無法太過微小，尚未引起足夠的重視。

三、流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地選舉的突圍之路

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人員的流動(dòng)將會(huì)更加頻繁，“流動(dòng)人口”可能成為每個(gè)人的標(biāo)簽，從這個(gè)意義上講，“流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地參加選舉”不僅是“他們”的權(quán)利，也是我們每一個(gè)人的權(quán)利。

（一）從選舉平等權(quán)出發(fā)，破除流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地參加選舉的思想障礙

19世紀(jì)法國學(xué)者托克維爾在《論美國的民主》中寫到：“當(dāng)一個(gè)國家開始規(guī)定選舉資格的時(shí)候，就可以預(yù)見總有一天要全部取消已做的規(guī)定；只是到來的時(shí)間有早有晚而言。這是支配社會(huì)的發(fā)展的不變規(guī)律之一”。[5]盡管他所指的是普選的實(shí)現(xiàn)問題，但就流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地參加選舉而言，這一論斷也是成立的。因?yàn)榱鲃?dòng)人口參加現(xiàn)居住地的選舉問題，實(shí)質(zhì)上就是城市普選權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題。平等選舉權(quán)原則是指每一選民在一次選舉中所投的票數(shù)相同，且每張票的效力相同，通常將投票數(shù)不平等和投票效力不平等視為對(duì)平等選舉權(quán)原則的悖離。從我國的實(shí)際看，要求流動(dòng)人口回到原戶籍所在地參加選舉，完全可以看成是對(duì)選舉權(quán)的一種限制，一種類似以教育程度、財(cái)產(chǎn)多少為條件限制流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地參加選舉。城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，是對(duì)農(nóng)民的代表權(quán)低于工人的代表權(quán)的一種矯正，是我國向平等選舉權(quán)邁出的重要一步。但這還不夠，既然我們能在形式上恢復(fù)農(nóng)民與工人的平等選舉權(quán)，就一定可以在實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和工人的平等選舉權(quán)。把流動(dòng)人口納入現(xiàn)居住地參加選舉，才是符合平等選舉權(quán)，也即實(shí)質(zhì)上平等的需要。

（二）從立法解釋出發(fā)，解決流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地參加選舉的代表名額問題

選舉法第14條和第16條規(guī)定了地方各級(jí)人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)的代表名額，是以“人口數(shù)”為依據(jù)來確定。事實(shí)上，選舉法的規(guī)定并未將流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地參加選舉的大門關(guān)死，而是保留了一條縫，現(xiàn)在我們要做的就是把這個(gè)門打開——不須要通過修改法律，只要將選舉法第14條和第16條中的“人口數(shù)”解釋為“常住人口數(shù)”即可。以常住人口數(shù)來確定代表總名額，就從根本上解決了流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地選舉自己的代表的問題。以常住人口數(shù)來確定代表名額，并不會(huì)增加我國各級(jí)代表名額的總數(shù)，因?yàn)榱鲃?dòng)人口并沒有增加全國人口的數(shù)量，只是改變?nèi)丝诘牡乩矸植?。流入地的代表名額增加了，流出地的代表名額就自然減少。

當(dāng)前，人口流動(dòng)的基本方向是由農(nóng)村流向城市，由經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由中西部地區(qū)流向東部沿海地區(qū)。有人提出，中西部地區(qū)本來人口就少，相應(yīng)的代表名額就比東部地區(qū)少，如果以常住人口數(shù)來確定代表名額，會(huì)進(jìn)一步加大中西部與東部之間代表名額的差距，進(jìn)而造成不同地區(qū)在各級(jí)國家政權(quán)機(jī)關(guān)之間力量失衡。我們認(rèn)為，首先，地方自身的利益需要不能成為限制流動(dòng)人口行使選舉權(quán)的理由，因?yàn)檫x舉權(quán)是一種基本人權(quán)，不得以法律之外的理由加以限制。其次，選舉法規(guī)定了代表名額中的“地方基本名額數(shù)”制度，已經(jīng)體現(xiàn)了地區(qū)平等的精神。如果流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地參加選舉確實(shí)對(duì)地區(qū)平等造成不利影響，完全可以通過調(diào)整地區(qū)基本名額數(shù)的辦法重新實(shí)現(xiàn)地區(qū)平等。

（三）從選民登記出發(fā)，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地的選民資格

1.建立以居民身份證管理為基礎(chǔ)的選民登記系統(tǒng)。[6]從目前的條件看，建立以居民身份證管理為基礎(chǔ)的選民登記系統(tǒng)不僅是必要的，并且完全可行?！吨腥A人民共和國身份證法》第 6條第 2款規(guī)定“居民身份證具備視讀與機(jī)讀二種功能”，只要有居民身份證號(hào)碼就可以通過公安機(jī)關(guān)全國聯(lián)網(wǎng)的口卡資料系統(tǒng)上網(wǎng)查詢公民的基本情況。因此只要建立起以居民身份證管理為基礎(chǔ)的選民登記系統(tǒng)，就可以僅憑身份證號(hào)碼知悉選民的姓名、年齡、常住戶口所在地、現(xiàn)居住地等基本信息，從而有效解決流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地的選民登記問題。

2.實(shí)行主動(dòng)登記和自愿登記并行的登記方式。選舉法雖然規(guī)定“一次登記長期有效”，但是在實(shí)際操作中，每次選舉前仍然要重新進(jìn)行選民登記。一方面選區(qū)的選民登記機(jī)構(gòu)可以依據(jù)戶籍檔案，并充分利用第六次人口普查的數(shù)據(jù)，對(duì)選民進(jìn)行主動(dòng)登記，及時(shí)更新選民信息和公布選民名單。另一方面，要鼓勵(lì)和創(chuàng)造條件讓選民主動(dòng)到選舉登記機(jī)構(gòu)辦理登記手續(xù)，領(lǐng)取選民證。通過“兩條腿”走路的辦法，最大限度地覆蓋選區(qū)內(nèi)的所有選民，做到不錯(cuò)登、不漏登、不重登。

3.充分運(yùn)用信息化手續(xù)，實(shí)現(xiàn)選民登記的動(dòng)態(tài)化。比如，選舉機(jī)構(gòu)可以建立選民登記的網(wǎng)站，登載有關(guān)選舉的法律和規(guī)則、程序，在網(wǎng)上公布選民登記時(shí)間及投票時(shí)間，選民既可以親自到選舉機(jī)構(gòu)去登記，也可以在網(wǎng)上登記，還可以下載登記表格填寫后郵寄給選舉辦公室，并且可以在網(wǎng)上查詢各選區(qū)的選民名單。

4.總結(jié)地方在開展選民登記方面的成功做法并加以推廣。許多地方規(guī)定，在現(xiàn)居住地住滿一年以上的可辦理暫住證并憑此登記為選民；租有固定門面及從業(yè)場(chǎng)所的，在出租單位登記，沒有固定門面及從業(yè)場(chǎng)所的在暫住地居委會(huì)登記。②地方上的種種嘗試，成熟的可以推廣到各地。

（四）從適當(dāng)照顧出發(fā)，保障流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地的被選舉權(quán)

1.單獨(dú)為流動(dòng)人口劃出代表名額。流動(dòng)人口作為弱勢(shì)群體，在同等條件上很難與本地人口相競爭。在將流動(dòng)人口納入確定現(xiàn)居住地代表總名額的“人口數(shù)依據(jù)”后，單獨(dú)為流動(dòng)人口劃分代表名額。既可以避免本地人與流動(dòng)人口之間的競爭和沖突，便于外來人員選舉的動(dòng)員和組織，也可以保證外來人員的當(dāng)選人數(shù)。

2.科學(xué)合理劃分選區(qū)。可以嘗試將一些外來人口比較集中的地方單獨(dú)劃分為一個(gè)選區(qū)，以方便外來人口選出自己的代表。如，1992年，湖南省株州市南區(qū)將有1.5萬從業(yè)員、外來個(gè)體戶比較集中的7個(gè)大市場(chǎng)單獨(dú)劃分為一個(gè)選區(qū)，分配該選區(qū)2個(gè)區(qū)人大代表名額，由這些外來個(gè)體戶選舉產(chǎn)生自已的代表。[7]2001年浙江省義烏市大陳鎮(zhèn)人大換屆選舉，專門為外來人員參加選舉劃分了4個(gè)選區(qū)（選區(qū)總數(shù)為56個(gè)）。2011年福建省仙游縣擬在楓亭、蓋尾、榜頭等3個(gè)流動(dòng)人口比較集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨(dú)劃分3個(gè)流動(dòng)人口選區(qū)，以方便流動(dòng)人口選舉。當(dāng)然，在單獨(dú)為流動(dòng)人口選區(qū)時(shí)，要符合選舉法第25條關(guān)于“各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等”的要求，否則就有失選舉公平，反而造成不良影響。

注釋：

① 參見《2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第1號(hào)）》。

② 參見浙江義烏、湖南株洲流動(dòng)人口登記的有關(guān)規(guī)定。

[1] 熊光清.中國流動(dòng)人口選舉權(quán)保障問題探析.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào).2008(4):69.

[2] 洪開開,梁瑋.流動(dòng)人口選舉權(quán)利的缺失與制度救濟(jì)[EB/OL].[2011-08-05].http://www.locallaw.gov.cn/dflfw/Desktop.asp x?PATH=dflfw/sy/xxll&Gid=aa325fed-504c-4186-bf07-cc32e2e2e09b&Tid=Cms_Info.

[3] 李飛.《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》導(dǎo)讀與釋義[M].北京:中國民主法制出版社,2010:221-222.

[4] 秦前紅,黃明濤.城鄉(xiāng)選舉權(quán)平等制度實(shí)施之探討[J].憲法、行政法,2011(6):31.

[5] [法]托克維爾.論美國的民主（上卷）[M].董果良,譯.北京:商務(wù)印書館,1988:63.

[6] 周梅燕.談我國城市化進(jìn)程中流動(dòng)人口的選民登記問題[J].人大研究,2004(3):30.

[7] 符喬蔭.關(guān)于保障流動(dòng)人口選舉權(quán)利的幾點(diǎn)思考[EB/OL]. [2011-08-05].http://www.hn.chinanews.com/renda/lltt/2008/0819/15.html.

D921.2

A

1674-8557（2011）04-0038-05

2011-10-11

劉能（1976-），男，福建建甌人，福建省人大常委會(huì)人事代表工作室主任科員。

王魏紅）