孫 德 超

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

三分事權(quán)：推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的前提性基礎(chǔ)

孫 德 超

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

基本公共服務(wù)均等化是指政府通過制定相關(guān)基本公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)，確保不同地區(qū)、城鄉(xiāng)與不同群體的公民享有機(jī)會(huì)均等、結(jié)果大體相等、具有自由選擇權(quán)的基本公共服務(wù)。政府是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的主體，而政府又是由中央政府和地方政府組成的，這就需要?jiǎng)澐种醒胝偷胤秸诨竟卜?wù)領(lǐng)域的事權(quán)。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，迫切需要一分政府與企業(yè)的事權(quán)、二分中央政府和地方政府的事權(quán)、三分中央政府和地方政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)。

基本公共服務(wù)；均等化；事權(quán)

一、基本公共服務(wù)均等化與事權(quán)劃分

各國推進(jìn)公共服務(wù)均等化的歷史，大致遵循了類似的邏輯：在界定中央與地方事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，劃分財(cái)政支出范圍；據(jù)此劃分稅種，形成各自的收入；再根據(jù)需要進(jìn)行均等化或具有特定政策意圖的轉(zhuǎn)移支付?？梢?，事權(quán)的明確劃分是推進(jìn)公共服務(wù)均等化的前提性基礎(chǔ)。事權(quán)，是指處理事務(wù)的權(quán)力和職權(quán)[1]。此處的事權(quán)，確切地說，是指政府的權(quán)力和職權(quán)，即政府基于自身職能享有的管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)、社會(huì)事務(wù)等方面的權(quán)力和職權(quán)。政府的事權(quán)范圍與財(cái)政支出密切相聯(lián)，如果中央政府與地方政府之間缺乏明確的事權(quán)劃分，“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出”就難以計(jì)算,均等化轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)也將無從談起。

在我國，1994年分稅制改革是在克服中央財(cái)政困難、改進(jìn)中央與地方財(cái)力分配狀況的指導(dǎo)思想下進(jìn)行的。在事權(quán)劃分上，分稅制改革并沒有解決中央與地方事權(quán)如何界定及如何劃分的問題，而是繼續(xù)沿用原有的模式。這是我國難以形成規(guī)范的中央與地方財(cái)政關(guān)系的最根本的原因，也使得在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的過程中遇到了基礎(chǔ)性的障礙。為此，迫切需要?jiǎng)澐种醒胝偷胤秸g的事權(quán)。而要?jiǎng)澐种醒胝偷胤秸g的事權(quán)，首先需要?jiǎng)澐终c企業(yè)的事權(quán)。嚴(yán)格地說，政府與企業(yè)的事權(quán)，似乎已超出中央與地方事權(quán)劃分的范圍。但在我國，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，中央與地方關(guān)系也要延伸到企業(yè)監(jiān)管、直接生產(chǎn)投資等領(lǐng)域。進(jìn)一步而言，政府職能的準(zhǔn)確界定、政企關(guān)系的理順，是正確劃分中央與地方事權(quán)范圍的前提，也是理順中央與地方財(cái)政關(guān)系、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)。為此，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，迫切需要三分事權(quán)。

二、一分事權(quán)：劃分政府與企業(yè)的事權(quán)

政府的職能與其事權(quán)是統(tǒng)一的，職能的大小決定著事權(quán)的大小，事權(quán)的范圍取決于職能的范圍[2]。我國中央與地方事權(quán)劃分不明確首先就體現(xiàn)在政府職能的界定不合理。

(一)政府越位或缺位

1.政府越位。 政府越位是指政府包攬?zhí)唷Ｓ捎谡^多的行政干預(yù)以及對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的不當(dāng)介入，致使許多應(yīng)由市場(chǎng)予以解決的問題行政化，最終導(dǎo)致市場(chǎng)信號(hào)失真、運(yùn)行成本增加。

2.政府缺位。 政府缺位是指本應(yīng)由政府管理的事務(wù)，卻因重視程度不夠或資金不足等而未能有效提供，如基礎(chǔ)科學(xué)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等。政府的缺位，意味著政府相關(guān)職能的弱化。企業(yè)不得不去辦社會(huì)，使得企業(yè)利潤(rùn)難以發(fā)揮為獲得更多收益而進(jìn)行投資的功能，反而承擔(dān)了彌補(bǔ)公共服務(wù)不足的功能。

(二)按照公共財(cái)政理論定位政府職能，劃分政府與企業(yè)的事權(quán)

劃分政府與企業(yè)的事權(quán)，就要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政理論，將適于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的事務(wù)交給企業(yè)，如一般性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府應(yīng)在市場(chǎng)失效的領(lǐng)域提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品。部分應(yīng)由企業(yè)和政府共同承擔(dān)的事務(wù)，如具有半經(jīng)營(yíng)性半公益性的事務(wù)，應(yīng)面向市場(chǎng)并由企業(yè)承擔(dān)，但因其具有一定的公益性，政府應(yīng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。

三、二分事權(quán)：劃分中央政府和地方政府的事權(quán)

(一)中央與地方職責(zé)不清

中央與地方職責(zé)不清是指中央政府與地方政府之間的事權(quán)與支出劃分不明確，在執(zhí)行中往往出現(xiàn)模糊不清、相互推諉等問題，不僅使中央與地方事權(quán)的劃分與財(cái)力支持脫節(jié)，降低了財(cái)政資金的使用效益，也使中央政府和地方政府難以對(duì)各自的事權(quán)和支出作出長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。具體體現(xiàn)在以下方面。

1.應(yīng)由中央承擔(dān)的事項(xiàng)，被完全推給了地方

盡管中央政策的出臺(tái)是基于宏觀調(diào)控和整體利益的需要，但由于并未賦予地方政府相應(yīng)的資金、并未考慮地方政府的承受能力，使得富裕的地方雖然照辦了，但不情愿；困難的地方本無財(cái)力照辦，片面地照辦，只能增加地方的財(cái)政赤字，加重地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.應(yīng)由中央承擔(dān)的事項(xiàng)，卻讓地方承擔(dān)了一部分

中央財(cái)政垂直管理的部門經(jīng)費(fèi)，如國防武警經(jīng)費(fèi)、氣象部門經(jīng)費(fèi)、地震部門經(jīng)費(fèi)等，中央通過讓地方分?jǐn)偨?jīng)費(fèi)、建設(shè)營(yíng)房等方式，將支出負(fù)擔(dān)部分地推給地方。

3.應(yīng)由地方承擔(dān)的事項(xiàng)，中央也承擔(dān)了一部分

這主要體現(xiàn)在中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付上。一些中央部門以宏觀調(diào)控為由，對(duì)一些按照事權(quán)劃分應(yīng)由地方承擔(dān)的支出，也由中央安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，如郵電通信事業(yè)、地區(qū)性銀行、地方企業(yè)技術(shù)改造、中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。這使得中央政府承擔(dān)的事項(xiàng)過多，可支配財(cái)力相對(duì)減少，加重了中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

4.部分支出責(zé)任模糊不清

這主要體現(xiàn)在中央與地方共同承擔(dān)的事項(xiàng)上，如國道的建設(shè)和維護(hù)。支出責(zé)任模糊不清，在執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)交叉、錯(cuò)位等現(xiàn)象，不僅造成執(zhí)行效率低下以及嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，也使得中央政府與地方政府陷于頻繁的討價(jià)還價(jià)之中。

(二)堅(jiān)持公共產(chǎn)品的層次性標(biāo)準(zhǔn)和政府職能的分工層次標(biāo)準(zhǔn)，劃分中央政府與地方政府的事權(quán)

1.公共產(chǎn)品的層次性標(biāo)準(zhǔn)

公共產(chǎn)品的層次性理論不僅提示了各種類型公共產(chǎn)品的區(qū)別和差異，而且也為分析財(cái)政體制和合理界定各級(jí)政府間的事權(quán)與支出范圍提供了必要的依據(jù)[3]。公共產(chǎn)品按其受益范圍可分為兩類：一類是受益范圍僅限于地方政府轄區(qū)內(nèi)的地方性公共產(chǎn)品，如路燈、消防、垃圾處理等；另一類是受益范圍為全國的全國性公共產(chǎn)品，如外交、國防等。公共產(chǎn)品的資源配置應(yīng)遵循一條重要原則：政府所提供的公共產(chǎn)品必須與受益居民的消費(fèi)偏好相一致。

由于受歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)狀況等因素的影響，各地居民對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)偏好存有較大的差異。如果由中央政府為各地提供公共產(chǎn)品，難免出現(xiàn)供給與需求相脫節(jié)的現(xiàn)象；即使按照全國公共產(chǎn)品的平均數(shù)提供，也難免出現(xiàn)各地苦樂不均的狀況。因此，中央政府在有效供給全國性公共產(chǎn)品的同時(shí)，必須賦予地方政府提供區(qū)域性公共產(chǎn)品的自主空間。從這個(gè)角度看，公共產(chǎn)品的層次性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中央與地方關(guān)系的基本要求，便是在縱向?qū)用嫔戏旨?jí)供應(yīng)公共產(chǎn)品，為各級(jí)政府有效地提供偏好各異的公共產(chǎn)品創(chuàng)造制度空間。

2.政府職能的分工層次標(biāo)準(zhǔn)

政府職能的分工層次理論不僅提示了各級(jí)政府適合提供的公共產(chǎn)品的差異，也為中央政府與地方政府事權(quán)和支出的劃分提供了科學(xué)的依據(jù)。按照馬斯格雷夫的理解，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能主要體現(xiàn)在資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三個(gè)方面。

政府的資源配置職能(the Function of Resources Allocation)是指“私人貨物與社會(huì)貨物之間總資源利用的劃分和社會(huì)貨物構(gòu)成的選擇的過程”[4]15-16。大部分公共產(chǎn)品的受益面僅局限于一定的范圍內(nèi)，屬于地方性公共產(chǎn)品，由地方政府提供比較合適。當(dāng)然，大部分公共產(chǎn)品由地方政府提供，并不意味著中央政府在公共產(chǎn)品的供給上無所作為。那些受益范圍涉及全國的公共產(chǎn)品，或部分跨區(qū)域的公共產(chǎn)品，由中央政府提供會(huì)更有效率。這樣，在資源配置職能上，以地方政府為主，中央政府為輔。

政府的協(xié)調(diào)收入分配職能(the Function of Income Distribution)是指“調(diào)節(jié)收入與財(cái)富的分配，使之符合社會(huì)上認(rèn)為‘公平’或‘公正’的分配狀態(tài)”[4]16。毫無疑問，收入分配職能主要應(yīng)由中央政府掌握。如果允許地方政府行使收入分配職能，就會(huì)在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)各種各樣的稅收制度和轉(zhuǎn)移支付制度。這樣，在收入分配職能上，應(yīng)以中央政府為主，地方政府為輔。

政府的維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能(the Function of Economic stabilization)是指“以利用預(yù)算政策為手段；保持高就業(yè)率，合理程度的穩(wěn)定物價(jià)水平和適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率；還有穩(wěn)定國際收支的目標(biāo)”[4]16。在各地經(jīng)濟(jì)開放、生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)關(guān)系日益密切的情況下，地方政府以經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定為目標(biāo)的調(diào)節(jié)措施，會(huì)對(duì)其他地區(qū)產(chǎn)生或多或少的影響，從而使該措施的初衷落空。只有由中央政府掌握經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定權(quán)，在全國范圍內(nèi)實(shí)施統(tǒng)一的宏觀調(diào)控，才能避免因各地政策不同引起收益不同而造成的經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定。這樣，在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能上，應(yīng)以中央政府為主，地方政府為輔。

科學(xué)劃分中央政府與地方政府的事權(quán)，就是要改變以往對(duì)等分配、總量分割的做法，根據(jù)政府的職能及中央政府與地方政府在國家管理中的地位和作用，明確各自的管理范圍及相應(yīng)的權(quán)力。具體而言：(1)應(yīng)完全由中央政府承辦的事務(wù)，指的是全體人民共同受益并且必須在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排的事務(wù)，如國防、外交、中央行政管理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的制定與實(shí)施、基本法律法規(guī)的頒布、基礎(chǔ)科學(xué)研究等。(2)應(yīng)完全由地方政府承辦的事務(wù)，指的是僅限于轄區(qū)內(nèi)居民共同受益并且由地方政府承辦效率更高的事務(wù)，如轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、轄區(qū)內(nèi)行政管理、轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的制定與實(shí)施、地方性法規(guī)的頒布等。(3)中央承辦地方協(xié)助的事務(wù)，指的是幾個(gè)轄區(qū)共同受益并且由中央政府提供更有效率的事務(wù)，如跨省區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨流域污染治理等，由于涉及的并非僅僅一個(gè)地區(qū)，應(yīng)由中央政府出面協(xié)調(diào)。但若涉及相關(guān)轄區(qū)的利益，根據(jù)受益與付費(fèi)相對(duì)稱的原則，需要相關(guān)地方政府積極協(xié)助。(4)地方承辦中央資助的事務(wù)，指的是全體人民共同受益并且由地方政府提供更有效率的事務(wù)，如文物挖掘、外國領(lǐng)導(dǎo)人到某省參觀訪問等。這些事務(wù)完全由地方政府承辦并不合理，應(yīng)由地方政府承辦，并由中央政府給予經(jīng)費(fèi)支持。對(duì)于中央與地方共同承擔(dān)的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)確定哪級(jí)政府負(fù)責(zé)：(1)監(jiān)管和確立公共服務(wù)供應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)；(2)為公共服務(wù)提供資金；(3)實(shí)際提供公共物品[5]。

四、三分事權(quán)：劃分中央政府和地方政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)

長(zhǎng)期以來,我國中央與地方各級(jí)政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)與支出上劃分不清，且缺乏明確的法律規(guī)定，為此，應(yīng)在明確中央與地方各級(jí)政府的基本公共服務(wù)責(zé)任及相應(yīng)財(cái)政支出的基礎(chǔ)上，建立由中央和地方在基本公共服務(wù)領(lǐng)域中分類別、按比例的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，使基本公共服務(wù)投入制度化、規(guī)范化。

“分類別分擔(dān)”是指根據(jù)基本公共服務(wù)的類別，按照受益范圍和供給效率的綜合考慮，劃分中央與地方在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)。具體而言：(1)合理劃分中央政府與地方政府在社會(huì)保障服務(wù)中的事權(quán)。中央出臺(tái)統(tǒng)一社會(huì)保障的制度安排，提高社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次。中央加大對(duì)省的轉(zhuǎn)移支付力度，使社保資金有穩(wěn)定的資金來源。同時(shí)，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村社會(huì)保障，尤其是農(nóng)民工的社會(huì)保障。(2)合理劃分中央政府與地方政府在公共就業(yè)服務(wù)中的事權(quán)。公共就業(yè)服務(wù)屬地方職責(zé)范圍，主要由地方負(fù)責(zé)。城市的公共就業(yè)服務(wù)主要由城市負(fù)責(zé)，中央與省應(yīng)提供關(guān)于就業(yè)培訓(xùn)的專項(xiàng)補(bǔ)貼。同時(shí)，建立專門針對(duì)困難地區(qū)、困難群體的就業(yè)援助制度。(3)合理劃分中央政府與地方政府在義務(wù)教育服務(wù)中的事權(quán)。中央與省承擔(dān)更多的義務(wù)教育財(cái)政投入，其中，中央應(yīng)增加對(duì)中西部農(nóng)村的投入，平衡地區(qū)間財(cái)政經(jīng)費(fèi)的差距。市、縣政府主要負(fù)責(zé)教育管理及部分教育經(jīng)費(fèi)。(4)合理劃分中央政府與地方政府在基本醫(yī)療與公共衛(wèi)生服務(wù)中的事權(quán)。中央與省承擔(dān)更多的基本醫(yī)療與公共衛(wèi)生財(cái)政投入，其中，以中央為主，逐步減輕市、縣負(fù)責(zé)的比重，同時(shí)，中央通過轉(zhuǎn)移支付，平衡地區(qū)基本醫(yī)療與公共衛(wèi)生的財(cái)政經(jīng)費(fèi)差距。

“按比例分擔(dān)”是指“根據(jù)基本公共服務(wù)的財(cái)政需求,按照中央與地方實(shí)際財(cái)政收入的比例,由中央和省市按財(cái)政收入比例承擔(dān)相應(yīng)基本公共服務(wù)的財(cái)政支出比例”[6]。各級(jí)政府承擔(dān)的財(cái)政支出比例,應(yīng)視各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)以縣級(jí)政府承擔(dān)為主；在經(jīng)濟(jì)中等發(fā)展地區(qū)，應(yīng)由三級(jí)政府共同承擔(dān)；在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，則應(yīng)由中央與省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)，以省級(jí)政府為主。總體而言，在提供基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分上,應(yīng)改變傳統(tǒng)的按事務(wù)隸屬關(guān)系劃分的方法,以使中央與地方事權(quán)與財(cái)力相匹配。

[1]張立榮.中外行政制度比較[M].北京：商務(wù)印書館,2002:267.

[2]趙云旗.中國分稅制財(cái)政體制研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2005:29.

[3]孫開.財(cái)政體制改革問題研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2004:149.

[4][美]理查德·A.馬斯格雷夫.比較財(cái)政分析[M].董勤發(fā),譯.上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社,1996.

[5][美]黃佩華,迪帕克.中國：國家發(fā)展與地方財(cái)政[M].吳素萍,王桂娟,等,譯.北京：中信出版社,2003:8.

[6]項(xiàng)繼權(quán)．基本公共服務(wù)均等化：政策目標(biāo)與制度保障[J]．華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2008(1)：7.

[責(zé)任編輯迪爾]

F810.2

A

1000-2359(2011)01-0114-03

孫德超(1980-)，男，吉林集安人，吉林大學(xué)行政學(xué)院行政管理系副教授，美國丹佛大學(xué)博士后，主要從事政府間財(cái)政關(guān)系研究。

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(10zd&040)；國家社科基金資助項(xiàng)目(10CZZ32)

2010-10-15