□陳 晟

（中共舟山市委黨校，浙江 舟山 316000）

公民公共事務參與權的行政法保障

□陳 晟

（中共舟山市委黨校，浙江 舟山 316000）

公民公共事務參與權的有效行使是一個國家政治文明的標志，是國家尊重和保障人權的一個重要方面，也是促進社會和諧穩(wěn)定健康發(fā)展的必然要求。在法治語境下，行政法因其自身的性質和功能對公民公共事務參與權的保障起著至關重要的作用。行政法對公民公共事務參與權的保障主要體現(xiàn)在參與制度的完善和創(chuàng)新，以及對侵害公民公共事務參與權的違法行為的有效追究上。完善知情權保障，完善和創(chuàng)新行政機制，建立日常參與機制，完善利益分享機制和權利救濟制度，是保障公民公共事務參與權的有效途徑。

公共事務參與權；行政法；法律保障

一、引言

自上世紀70年代以來，許多國家陸續(xù)開始了政府治理的變革。政府轉變職能、放松規(guī)制、充分強調公民參與，這些都推動著民主法治的進步。我國進入新世紀以來，對建設社會主義法治國家也有了比以往更廣闊的視野并更具現(xiàn)實邏輯性。特別是隨著政治文明發(fā)展戰(zhàn)略與國家尊重和保障人權的政治價值觀的確立，法治思想得到進一步深化。①政治文明的本質是一種回歸主體性的文明，它強調每一個公民都擁有參與管理國家事務的權力，法治意味著有效的人權保障。塞繆·亨廷頓認為，“發(fā)達的現(xiàn)代政體區(qū)別于發(fā)達的傳統(tǒng)政體的關鍵乃在其政治制度的性質。傳統(tǒng)政體的制度只需要組織社會上少數(shù)人的參與，而現(xiàn)代政體卻必須組織廣大民眾的參與”。②公民公共事務參與權得到有效保障是政治文明的標志，是國家尊重和保障人權的一個重要方面，也是促進社會和諧穩(wěn)定健康發(fā)展的必然要求。

二、公共事務參與權概念的界定

公共事務參與權（Right of Participation in Public Affairs）是“公民自愿民主地參加決定和管理經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展的公共事務，并分享其利益的權利”。③由此可以看出，公共事務參與權其實包括了決定、管理公共事務和分享利益這三方面權利。1979年以來，聯(lián)合國大會經(jīng)濟及社會理事會以及聯(lián)合國人權委員會多次重申，參與公共生活的各個領域是推動社會經(jīng)濟發(fā)展、維護人類尊嚴的一個重要因素。我國憲法第3條規(guī)定，人民有權通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。黨的十七大報告也明確提出“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權?！逼鋵嵲诖酥?，關于保障公民有序參與的理念早已形成。如黨的十五屆五中全會提出要“擴大公民有序的政治參與，引導人民群眾依法管理自己的事情”，黨的十五大報告、十六大報告也對公民有序參與有詳細的表述。

三、行政法對公民公共事務參與權保障的必要性和緊迫性

國內(nèi)許多學者對公民公共事務參與權進行過理論探討，主要是就權利的理論基礎、概念、內(nèi)涵和意義等問題以及其包括的一些具體的參與權利，如立法參與權、公共政策參與權、公共規(guī)劃參與權、行政執(zhí)法過程中的參與權和公平分享經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展利益的權利等進行論述，并形成了一些比較成熟的觀點。我們目前迫切需要解決的是對公民公共事務參與權的有效保障，這就涉及相關制度的建設、完善和創(chuàng)新。在法治社會，制度的建設、完善和創(chuàng)新依賴于法律。而在此過程中，行政法對公民公共事務參與權的保障有著不可推卸的責任和重大意義，有著其自身的必要性和緊迫性。

（一）必要性。我國憲法第三條為公民公共事務參與權提供了最根本的保障。但憲法作為根本法，只能對該權利做一基本的規(guī)定，而不可能涉及具體的制度安排。行政法作為憲法最重要的實施法，其核心是公共權力和公民權利的關系問題，因此，行政法無疑在很大程度上要擔負起公共事務參與權保障的重任。在涉及公民公共事務參與的制度設計方面，如協(xié)商、座談會、論證會、聽證會、批評、建議、通過媒體和網(wǎng)絡討論國家政務、利益分享機制等等，行政法的作用非常明顯，地位至關重要。

（二）緊迫性。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展進步，法治和政治文明建設的不斷推進，公民權利意識不斷增強，參與公共事務的需求也日益強烈。而在現(xiàn)實中，公共權力異化現(xiàn)象越來越受到社會的關注。為實現(xiàn)公共利益而進行的公共管理面臨著如何代表公眾要求和愿望的合法性危機。充分保障公民的公共事務參與權，有助于增進政府管理公共事務的合法性。合法性意味著公眾對政權的認同和支持，對既定社會秩序和權威的自覺認可和服從的良好狀態(tài)。④行政法作為調整行政關系（包括行政管理關系、內(nèi)部行政關系和行政監(jiān)督救濟關系）的法律規(guī)范，應當對法治建設、公共管理面臨的新問題、新挑戰(zhàn)具有敏感性，并及時做出回應，這就迫切需要行政法對公民公共事務參與權的保障提供更完善合理的制度設計。

四、公民公共事務參與權行政法保障的實現(xiàn)路徑

行政法對公民公共事務參與權的保障主要體現(xiàn)在參與制度的完善和創(chuàng)新，以及對侵害公民公共事務參與權的違法行為的有效追究上。

（一）完善知情權保障機制。有效參與的前提是公民對相關事務的知情，沒有知情權（Right to Know）參與權就會落空。我國學者對知情權的范圍有不同的觀點。有“五權說”⑤，認為知情權包括知政權、社會知情權、對個人信息了解權、法人的知情權和法定知情權（指司法機關享有的了解案件有關情況的權利）；有“三權說”，認為知情權包括知政權、社會知情權和個人信息知情權；有“二權說”，認為知情權包括知政權和社會知情權，個人信息知情權不是知情權的內(nèi)容，個人知情權應屬于隱私權的隱私知悉權能。

本文所討論的知情權的范圍是涉及與公民公共事務參與權相關的范圍。筆者認為，至少應當包括兩點：1.知政權，是指公民依法享有的知悉國家事務、政府行為以及國家機關工作人員的活動，了解國家政策、法律法規(guī)的權利。2.社會知情權，是指公民依法享有的知悉其所感興趣的社會現(xiàn)象和社會問題，了解社會發(fā)展變化的權利。如公眾對社會新聞、股市行情、商品質量的知情權。

公民的知政權和社會知情權涉及政府信息公開。從行政法的角度來看，國務院《政府信息公開條例》的出臺，為政府信息公開提供了法規(guī)依據(jù)。從過去并不重視信息公開到現(xiàn)在有行政法規(guī)來保障政府信息公開，這的確是一個歷史性的進步。但是，有了制度規(guī)定還不夠，還需要政府和公眾共同努力，使這一制度真正發(fā)揮應有的作用。國家目前非常重視這一方面的制度建設，投入了大量的人力、物力。但事實上，政府的觀念并沒有完全轉變，有的甚至還認為向公民公開信息是政府對公民的恩賜。因此，我們必須以法治的理念來進一步推動政府信息公開制度的建設。首先，要轉變政府觀念，形成信息公開的治理理念。信息公開是政府的義務，是現(xiàn)代法治社會的必然要求。這迫切需要政府在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎上，形成對信息公開制度深層次內(nèi)涵的理解，而并不是僅僅停留在表層的制度建設上。其次，轉變公民的意識。我們應該深刻地認識到，在保障公民公共參與的制度上，單靠政府的推動以及觀念的轉變還是遠遠不夠的，公民參與意識的覺醒是使制度在廣度和深度上可持續(xù)推進的動力，也是使制度能真正發(fā)揮作用的前提?；诖?，行政法在注重政府信息公開制度設計的同時，更應該以軟法的形式對政府觀念的轉變和公民積極行使知情權作出引導。

（二）完善和創(chuàng)新行政機制。在充分享有知情權的前提下，行政法還必須為公民有效參與提供制度保障，完善和拓寬參與渠道。從行政機制層面來看，主要包括行政立法、行政決策和行政執(zhí)法機制的完善與創(chuàng)新。

1.行政立法及決策中公民參與機制的完善及創(chuàng)新。從法治體系來說，制度設計和實施的每一個環(huán)節(jié)都應該體現(xiàn)公平正義，包括立法、行政和司法多個環(huán)節(jié)。立法要體現(xiàn)分配公正，追求的價值目標是民主。因此，在立法環(huán)節(jié)，要讓更多的利益相關人把意愿表達出來，通過民主實現(xiàn)正義。基于此，我們可以說公民的參與是行政立法取得合法性的前提。行政決策是國家行政機關工作人員在處理國家行政事務時，為了達到預定的目標，根據(jù)一定的情況和條件，運用科學的理論和方法，系統(tǒng)地分析主客觀條件，在掌握大量有關信息的基礎上，對所要解決的問題或處理的事務，做出決定的過程。⑥公民的參與是保障決策科學合理的重要手段，是公民有序參與公共事務管理的重要途徑。

我國《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》對公民參與行政立法都有一些具體的規(guī)定，在一定程度上為公民的有序參與提供了法律依據(jù)。關于行政決策中的公民參與，我國早在2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》中就有了明確的規(guī)定，并且在2008年國務院《關于加強縣市人民政府依法行政的決定》中又做出了進一步的規(guī)定。但是，從這些法律的具體規(guī)定來看，公民參與主要是通過座談會、論證會、聽證會等形式來實現(xiàn)的，而且參與的主動權并不在公民手中，而是依賴于行政機關的啟動和組織，同時更缺乏對行政機關侵犯參與權的追究機制。

行政立法及決策中公民參與機制的完善和創(chuàng)新，筆者認為可以從以下幾方面著手：（1）完善座談會、論證會、聽證會等形式。如可以規(guī)定政府在行政立法或行政決策前必須公示，公民在符合一定的法定條件下可以提出申請召開座談會、論證會、聽證會等，從而賦予公民在參與上的主動權，實現(xiàn)主動參與。還可以從程序上規(guī)定不管是采取何種參與的方式，都必須對公眾的參與進行記錄，并且必須在事后對筆錄的內(nèi)容作出回應，從而保障公民參與的有效性。（2）在責任追究方面，對行政機關在立法或決策過程中違反法律或剝奪公民參與權的行為要有明確的法律責任的規(guī)定，從而使對公民參與權保護的規(guī)定成為剛性法則。

2.行政執(zhí)法中公民參與機制的完善與創(chuàng)新。行政執(zhí)法有廣義和狹義兩種理解。廣義的執(zhí)法是與立法相對應的，指行政主體依照法定職權和程序行使行政管理權，貫徹實施國家立法機關所制定的法律的活動，包括行政立法和決策在內(nèi)。狹義的行政執(zhí)法是指把法律、法規(guī)和規(guī)章等的規(guī)定適用于具體的對象或案件中的行政管理活動。這里所討論的行政執(zhí)法是狹義的行政執(zhí)法。

行政執(zhí)法中的公民參與，看似并不涉及公共事務，僅是行政主體在對具體行政相對人做出涉及其權利義務的行為時，給予相對人和行政主體互動的權利，從而實現(xiàn)公民對自身權益的保護。而且在關于行政執(zhí)法過程中公民的參與問題，我國學者的論述主要也是圍繞相對人的知情權、陳述申辯權來展開的。但是，筆者認為在行政執(zhí)法過程中強調公民的參與，也是公民公共事務參與權行使的途徑之一。因為在行政執(zhí)法過程中，除了要充分關注相對人的權利外，行政執(zhí)法利益相關人、行政執(zhí)法的社會效應也是值得關注的。在關系到公共利益的行政執(zhí)法中，如環(huán)境執(zhí)法中，除了充分尊重行政相對人的參與權外，對于和行政執(zhí)法利益相關人也要做好溝通和協(xié)調工作，對社會公眾也應該做好信息公開工作，以避免執(zhí)法的片面性，達到行政的最佳性。在一些社會熱點、難點問題的行政執(zhí)法過程中，行政主體還應該重視執(zhí)法的社會效應。因此，在這類執(zhí)法過程中，不僅要考慮行政相對人，還要通過一定的制度設計，讓社會公眾有知情參與的權利，以實現(xiàn)執(zhí)法的合理性和最佳性。

（三）建立日常參與機制。建立日常參與機制是指搭建多種形式的政府與公民的溝通交流平臺，如領導接待日制度、領導干部聯(lián)系群眾制度，進一步加強信訪工作，充分發(fā)揮媒體的溝通橋梁作用等。公民的公共參與并不局限于行政立法或公共決策或行政執(zhí)法，而應該體現(xiàn)在公共事務的全方位上。因此，日常參與機制對于充分保障公民的公共事務參與權至關重要。特別是隨著信息化的發(fā)展，政府應該充分利用網(wǎng)絡這一載體，如開展網(wǎng)上征求意見、建立投訴網(wǎng)站等等，讓公民有多種參與的平臺，把公民利益訴求納入法治化的軌道。上述日常參與機制的建立需要行政法的規(guī)制，制定公民日常參與方面的法律法規(guī)，通過行政法手段為一些制度的實施提供法律依據(jù)，從而使這些制度更加規(guī)范和有力。

（四）完善利益分享機制。公民公共事務參與權除了公民自愿民主地參加決定和管理經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展的公共事務以外，還包括分享經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展利益的權利。我國學者在對公民公共事務參與權的探討中，對利益的分享很少甚至沒有提及。保障公民分享發(fā)展利益是目前中國面臨的一個重大現(xiàn)實問題，迫切需要國家從體制、機制等多方面來予以解決。從行政法的角度來講，在理論上和實踐中發(fā)展“給付行政”是對公民利益分享的有力支撐。給付行政，從廣義上說是政府為維護社會公平正義實行的所有積極行政職能的總和，狹義上說就是政府對公民提供物質幫助的職能。不管從廣義還是從狹義上來理解，給付行政都意味著政府對公民分享發(fā)展利益的保障。因此，在給付行政理論的引導下，首先要發(fā)揮行政法利益衡量和維護社會公平正義的作用，在行政立法的過程中將公平的利益分享理念融入到具體的法律規(guī)定之中，并形成具體可行的制度。這依賴于行政立法參與者觀念的進步和立法的開放程度。其次是要在行政立法中對涉及公民集體和個人利益分享的事項從程序上進行有效規(guī)制，以程序正義來維護和實現(xiàn)實體正義。

（五）完善權利救濟制度?！坝袡嗬赜芯葷?。法律既然賦予公民以公共事務參與權，就必然要給予其救濟。對公民公共事務參與權的侵害來自多方面，本文所討論的主要是針對行政侵權后的救濟。權利的救濟依賴于救濟制度的啟動，而制度的啟動要有明確的法律依據(jù)。因此，首先要在相關的行政法律法規(guī)中對參與權的救濟有明確的規(guī)定，而不能只是“無盾立法”。其次在有了救濟制度啟動的法律依據(jù)后，才能來談救濟制度實施過程的完善。行政法對公民公共事務參與權救濟制度的完善主要體現(xiàn)在以下兩方面：第一，形成制度化的行政救濟渠道，完善行政救濟體系。在任何國家，行政救濟都不可能靠一個機構、一種渠道就可以全部解決，而必須建立多樣性的、整體上和諧的行政救濟體系。在我國，除行政訴訟和行政復議之外，還存在著多種可能的救濟渠道。例如向有關黨政領導直接申訴，向人大機關或其領導和代表、委員申訴，向媒體求援等，其中信訪是一種比較常見的渠道。綜觀2005年國務院出臺的信訪條例，可以看出有突出公民政治參與的意圖。在提供公民的權利救濟途徑方面，信訪是作為行政訴訟、行政復議等法定途徑的補充。因此，要在符合中國國情的前提下，完善我國的行政救濟體系，將信訪等制度的變革與完善和行政復議、行政訴訟等制度的變革和完善結合起來，理順相互關系，明確各自職責。第二，強化權利救濟機構的獨立性和權威性。從我國的實踐來看，權利救濟機構欠缺獨立性和權威性，是制約救濟制度功能發(fā)揮的最大障礙。權利救濟機構受制于其他機關和領導個人意志，無法保持中立。因此，從體制等多方面進行改進，逐漸實現(xiàn)救濟機構的獨立性和權威性是公民公共事務參與權得到有效保障的必然要求。

五、結語

公民公共事務參與權的有效行使，是政治文明和法治社會的必然要求。行政法的核心問題是公共權力和公民權利的關系問題，行政法在調整權力和權利關系的過程中，對公民公共事務參與權有著不可推卸的保障義務。展望未來中國行政法的發(fā)展，對公民公共事務參與權的有效保障是其不可或缺的重要內(nèi)容。

注釋：

①參見肖金明：《中國法治的曲折進程與完整內(nèi)涵——寫在〈中國的法治建設〉白皮書發(fā)表之際》，載 《當代法學》2008年第6期。

②參見［美］塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，三聯(lián)書店1989年版，第83頁。

③參見中國社會科學院法學研究所《法律辭典》編委會編：《法律辭典》，法律出版社2003年版。

④參見陳干全：《論公共管理的基本原則與價值取向》，載《中山大學學報》2003年第3期。

⑤參見王利明主編：《人格權法新論》，吉林人民出版社1994年版，第488頁。

⑥參見百度百科·百科名片，http://baike.baidu.com/view/425453.htm?fr=ala0_1_1。

［1］［美］塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.北京：華夏出版社，1988.

［2］季衛(wèi)東.法治秩序的建構［M］.北京：中國政法大學出版社，1999.13.

［3］羅豪才.現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢［J］.國家行政學院學報，2001，（3）.

［4］應松年.行政法學新論［M］.北京：中國方正出版社，2004.

［5］謝蔚.中外行政救濟制度及相關問題思考［J］.文史博覽（理論），2008，（4）.

［6］葉必豐.行政法學［M］.武漢：武漢大學出版社，2003.

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1674-3040（2011）01-0018-04

2010-11-30

陳晟，中共舟山市委黨校講師。

（責任編輯：王玉葉）