□樂 華

（杭州市公安局蕭山區(qū)分局，浙江 杭州 311200）

關于縣級公安機關實行警務督察派駐制的實踐與思考
——以杭州市公安局蕭山區(qū)分局為例

□樂 華

（杭州市公安局蕭山區(qū)分局，浙江 杭州 311200）

蕭山分局通過實行警務督察派駐制，科學設置，設立三個督察派駐點；配強力量，建立三支督察隊伍；明確標準，制定三項工作規(guī)范；加大監(jiān)督，強化四項督察職能，提升了督察認可度、督察工作效能、貫徹力執(zhí)行力、規(guī)范執(zhí)法意識和公安隊伍形象。進一步深化警務督察派駐制，督察著力點上要更加突出執(zhí)法活動監(jiān)督，督察功能上要更加注重事前、事中預警監(jiān)督，督察結果運用上要更加體現(xiàn)建設性，督察力量建設上要更加注重整體作用的發(fā)揮。

警務督察；派駐制；縣級公安機關；蕭山分局

縣級公安機關實行警務督察派駐制，主要是在不斷完善警務大監(jiān)督體系的基礎上，結合公安工作和隊伍建設實際，通過在基層一線設立督察派駐點，配強督察隊伍，規(guī)范督察工作，進一步強化督察職能，實現(xiàn)對公安工作和隊伍建設的全覆蓋、全方位、全過程督察。自1997年《公安機關督察條列》頒布以來，公安警務督察制度不斷完善，在加強對公安執(zhí)法執(zhí)勤活動的監(jiān)督、保障政令警令的暢通、維護公安民警的合法權益、全面促進公安業(yè)務和隊伍建設等方面起到了重要的作用。隨著公安工作形勢的不斷變化和發(fā)展，對現(xiàn)行的警務督察制度在具體的運行機制、方式方法上也提出了新的要求。2010年初，杭州市公安局蕭山區(qū)分局（以下簡稱蕭山分局）堅持以“零容忍、零懈怠”為導向，在不斷完善警務大監(jiān)督體系的基礎上，結合工作和隊伍實際，創(chuàng)新推行警務督察派駐制，在蕭山全區(qū)構建起“半小時督察圈”，實現(xiàn)了對公安工作和隊伍建設的全覆蓋、全方位、全過程督察。筆者以蕭山分局的工作實踐為例，對縣（區(qū)）級公安機關實行警務督察派駐制作一粗淺的探討和思考。

一、蕭山分局實行警務督察派駐制的背景

警務督察工作必須緊緊圍繞公安中心工作，全面為公安工作和隊伍建設提供服務、保障。早在1997年，蕭山分局就率先成立了專門的警務督察部門，實行紀檢、督察聯(lián)署辦公。多年來，這支專門的警務督察力量緊緊圍繞全局執(zhí)法活動的突出問題、內務管理和警風警紀的薄弱環(huán)節(jié)，深入開展警務監(jiān)督工作，在確保公安民警依法履行職責、促進公安工作和隊伍建設方面開展了大量卓有成效的工作。但隨著公安工作的自身發(fā)展和外部形勢的不斷變化，特別是隊伍正規(guī)化建設、和諧警民關系建設、執(zhí)法規(guī)范化建設等工作的推進，警務督察工作有了更高的標準和要求，原有的督察運作模式已難以實現(xiàn)橫向到邊、縱向到底的有效監(jiān)督，迫切需要建立一種更加有效的督察機制。

（一）工作任務的倍增需要更加有效的監(jiān)督機制來抓落實。隨著蕭山經濟社會的快速發(fā)展，社會治安日趨復雜，打擊違法犯罪、維護社會治安的任務日益繁重。據(jù)近5年來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，蕭山的年刑事發(fā)案總量一直在15000起左右，比1997年的3025起增長近5倍；年破刑事案件9000余起，比1997年的1478起增長近6倍。此外，近年來各類重大安?；顒?、專項行動任務不斷加重，特別是北京奧運會、國慶60周年和上海世博會安保等，工作頭緒繁雜且要求極高，使得公安機關的日常任務成倍增加。在警力嚴重不足的情況下，要保質保量地完成上級部署的各項工作任務，除了有科學的勤務機制作保障，還必須建立一套更加健全、更加高效的監(jiān)督機制來抓落實，確保各項工作措施和要求切實執(zhí)行到位。

（二）公安隊伍的不斷壯大呼喚更加到位的內部監(jiān)督管理。1997年至2010年，蕭山公安隊伍從541名民警發(fā)展到1250名民警，從51個部門增加到近70個科所隊，已成為全市乃至全省最大的一支縣（區(qū)）級公安隊伍。隨著公安隊伍的發(fā)展壯大和外部誘惑因素的不斷增多，民警思想更趨活躍、開放，隊伍中的苗頭性、傾向性問題時有反映，甚至出現(xiàn)個別民警違法違紀現(xiàn)象，隊伍管理形勢十分嚴峻。究其原因，除了民警個體思想和素質外，督察工作不夠及時深入，不能很好發(fā)揮抓早、抓小、抓苗頭、抓預防作用是其中的一個重要因素。為此，迫切需要建立一個新的警務督察平臺，更好地履行“督促、查糾、防范、保障”職能，有針對性地開展隊伍內部預警督察，有效防止和減少民警違法違紀問題的發(fā)生。

（三）規(guī)范化執(zhí)法的要求迫切需要更加嚴密的執(zhí)法監(jiān)督機制。當前，各級公安機關正在轟轟烈烈地開展執(zhí)法規(guī)范化建設，一場公安執(zhí)法工作的變革已經全面拉開。公安執(zhí)法執(zhí)勤活動涉及案件受理、偵查、審查、采取強制措施以及治安、交通管理等方方面面，任何一個執(zhí)法環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差，都有可能發(fā)生執(zhí)法過錯甚至導致民警的違法違紀問題，對公安整體形象、構建和諧警民關系造成負面影響。如何通過嚴密有效的監(jiān)督機制和手段，強化對各個易發(fā)生問題的執(zhí)法環(huán)節(jié)的事前、事中監(jiān)督檢查，最大程度減少執(zhí)法過錯和執(zhí)法瑕疵，已成當前急需解決的問題之一。而對于身處執(zhí)法執(zhí)勤一線的民警來講，在承擔繁重的執(zhí)法執(zhí)勤任務的同時，更是希望通過及時有效的執(zhí)法監(jiān)督來發(fā)現(xiàn)和避免問題，從而達到規(guī)范執(zhí)法和自我保護的目的。

（四）督察力量的隨警作戰(zhàn)力度不足促使變革原有督察制度。經過多年的投入，網上監(jiān)督、視頻監(jiān)督、語音監(jiān)督等多種科技手段廣泛運用到日常督察工作中，但現(xiàn)場督察始終是警務督察工作的靈魂和核心，對深入執(zhí)法一線的實地查、經常查、隨時查始終是最直接、最有效的手段。但蕭山地域面積達1420.22平方公里，從分局機關到偏遠所隊的車程超過1個小時，而原先又只有3名紀檢監(jiān)察兼督察民警，路遠人少的現(xiàn)實矛盾十分突出，導致督察部門隨警作戰(zhàn)、現(xiàn)場督察的先天不足，不能實現(xiàn)全程、實時的督察，降低了督察的效能。

二、蕭山分局實行警務督察派駐制的主要做法

從2009年起，蕭山分局認真貫徹浙江省公安廳關于“零容忍、零懈怠”和杭州市公安局提出的建設“敬業(yè)、專業(yè)、公正、廉潔”現(xiàn)代公安隊伍的要求，通過深入調研，立足蕭山實際，突破傳統(tǒng)的督察模式，創(chuàng)造性地提出了在縣（區(qū)）級公安機關實行警務督察派駐模式的思路，并積極進行探索和實踐，從而構建起了警務大監(jiān)督工作新格局。

（一）科學設置，設立三個督察派駐點。根據(jù)蕭山地域特點和全局各科所隊的分布情況，分局在警務督察大隊下設了東片、南片、中片三個督察派駐點，實行分片駐點辦公，三個派駐點按副科級編制分別配備1名中層干部。其中東片派駐點設在東片中心區(qū)域坎山派出所，負責對蕭山東片11個派出所、3個交警執(zhí)勤中隊和刑偵大隊重案二中隊等共15個單位的督察；南片派駐點設在南片中心區(qū)域戴村派出所，負責對南片10個派出所、1個交警執(zhí)勤中隊、刑偵大隊重案三中隊、審案中隊以及看守所、拘留所、經偵大隊等16個單位的督察；中片派駐點設在中片中心區(qū)域新塘派出所，負責對中片6個派出所、機關實戰(zhàn)單位和機關科室等38個單位的督察。通過派駐點的設立，在全區(qū)形成了“半小時督察圈”，構建起了橫向到邊、縱向到底的督察網絡。

（二）配強力量，建立三支督察隊伍。在整體警力嚴重不足的情況下，蕭山分局堅持內部挖潛、科學用警，建立了專業(yè)督察員、兼職督察員、督察聯(lián)絡員三支隊伍，最大限度地加強督察力量配備。專業(yè)督察員即在各派駐點設駐點督察民警2名，三個派駐點共配備警力6名，主要履行《公安機關督察條例》規(guī)定的職責和權限，其中4名由分局專職督察員擔任，2名由分局后備干部輪流擔任，以實訓鍛煉形式，每期安排一周時間到派駐點參與督察。兼職督察員從一線辦案單位中挑選綜合素質較高的民警擔任，督察聯(lián)絡員以各單位政工干部為主，主要是在分局督察大隊的安排和指導下，參與全局范圍內交叉督察，同時對本單位隊伍建設和業(yè)務工作進行現(xiàn)場督查，及時向分局提供督察信息。

（三）明確標準，制定三項工作規(guī)范。為確保督察派駐制的規(guī)范運作，蕭山分局制定了《警務督察派駐制工作規(guī)范》，從運轉方式、督察流程和督察考核三個方面作了規(guī)范。運轉方式上，明確在分局督察大隊的統(tǒng)一領導下，各駐點督察民警實行輪換制，原則上每半年進行交叉輪換；督察流程上，根據(jù)分局督察大隊的統(tǒng)一部署并結合駐點實際，各派駐點制定一周督察計劃，經督察大隊審批后實施，每周上報工作小結，重大督察活動單獨上報；督察考核上，實行派駐點實績排行制，將派駐民警發(fā)現(xiàn)問題、督促整改問題等日常工作情況納入排行榜和個人績效考核，促使督察民警提高工作實效。

（四）加大監(jiān)督，強化四項督察職能。蕭山分局充分發(fā)揮督察派駐點立足基層的優(yōu)勢，做到警令一下達、工作一部署，督察監(jiān)督就即時跟進，把督察監(jiān)督融入決策、執(zhí)行的全過程和執(zhí)法管理、隊伍建設的各個環(huán)節(jié)，不斷加大事前、事中的監(jiān)督力度，切實提高督察實效性。一是圍繞中心工作開展集中督察。集中時間、集中人員對年度公安中心工作落實情況開展全方位督察，及時發(fā)現(xiàn)糾正有令不行、行動遲緩、工作不落實等問題，確保政令警令暢通。2010年重點對世博安保、“一查二打三整四建”綜合行動、執(zhí)法規(guī)范化建設、城鄉(xiāng)社區(qū)主動警務等中心工作落實情況進行了集中督察。二是緊扣重大警務開展專項督察。圍繞專項行動、大型活動安保、大要案（事）件處置等重大警務部署，深入一線開展專項督察，2010年已對世博安保護城河系列集中行動及“兩會”、動漫節(jié)等30余次專項行動、重大活動開展了實時督察，確保各項工作措施落到實處、取得實效。三是對執(zhí)法執(zhí)勤進行現(xiàn)場督察。堅持以現(xiàn)場督察為核心，建立聯(lián)動督察機制，緊貼執(zhí)法執(zhí)勤活動，強化對立案、偵查、審查、采取強制措施、外出辨認、監(jiān)所管理、涉案財物管理等易發(fā)生問題的執(zhí)法環(huán)節(jié)及治安、交通管理等社會關注的執(zhí)法領域的監(jiān)督檢查，加大突擊檢查和暗訪力度，查糾和解決執(zhí)法執(zhí)勤過程中不作為、亂作為等問題，確保嚴格公正文明理性執(zhí)法。四是抓住隊伍突出問題開展經常性督察。緊緊圍繞“敬業(yè)、專業(yè)、公正、廉潔”的隊伍建設總要求，形成對思想政治建設、黨風廉政建設、領導班子建設、教育訓練、內務管理等方面情況的經常性督察機制和廉政回訪機制，加大對執(zhí)行警規(guī)警紀情況的明察暗訪力度，及時發(fā)現(xiàn)查糾苗頭性、傾向性問題，最大限度地杜絕和減少民警違法違紀案件發(fā)生。此外，各派駐點通過在督察網頁編寫警句、轉發(fā)相應案（事）例、節(jié)假日發(fā)送溫馨提醒短信等多種形式，經常性地對民警進行督察提示，做到警鐘長鳴、防微杜漸。

三、蕭山分局實行警務督察派駐制的階段性成效

蕭山分局實行警務督察派駐制，通過設立分片督察派駐點、派駐專業(yè)督察民警、建立科學督察制度，不僅使警務督察工作更加貼近基層、貼近實戰(zhàn)，更是在保障和促進全局政令警令暢通、工作任務順利完成、隊伍健康穩(wěn)定發(fā)展上發(fā)揮了重要作用，而且及時發(fā)現(xiàn)并督促整改各類問題869處，將一大批隱患消除在初始狀態(tài)，取得了事半功倍的階段性成效，贏得了廣大民警的廣泛好評。

（一）理念更新，務實主動，督察認可度得到提升。警務督察派駐制首先在督察理念上有了更新，它破除了對立性、批評性、查糾性、單一性、封閉性的督察思維，樹立了合作性、建設性、預防性、系統(tǒng)性、開放性督察理念，使警務大監(jiān)督機制得到了進一步深化和發(fā)展。特別是在派駐點力量的配備上，以設立兼職督察員和督察聯(lián)絡員的形式，安排基層一線單位的領導和民警共同參與督察工作，很大程度上打破了督察工作的封閉模式，切實改變了督察部門單打獨斗的局面。督察派駐民警經常深入一線開展督察，與被督察單位共同查找分析存在的問題及其原因，主動提出針對性意見和建議，協(xié)助制定對策和措施，受到了基層單位和民警的一致認可，真正變以往的被動接受督察、抵觸督察為主動配合督察、歡迎督察，營造了理解督察、支持督察、服從督察的濃厚氛圍。

（二）反應加速，及時高效，督察工作效能得到提升。以三個督察派駐點為軸心，建立 “半小時督察圈”，每天有6名專職督察民警在基層一線開展督察工作，不僅極大地縮短了督察距離，節(jié)約了督察成本，而且擴大了督察覆蓋面，提升了督察工作的及時性、全面性和高效性。特別是在處置突發(fā)事件和復雜警情時，各督察派駐點更是發(fā)揮快速響應的優(yōu)勢，根據(jù)分局的指令和基層單位的要求，在第一時間趕赴現(xiàn)場同步開展督察和維權工作，有效解決了督察滯后的難題。如2010年7月13日晚上，義蓬派出所民警在處警過程中遭到二三十人的圍攻毆打，有4名警務人員不同程度受傷，督察派駐點民警第一時間趕赴現(xiàn)場進行取證，督促有關部門迅速及時開展調查處理，最終將3名違法犯罪嫌疑人予以刑事拘留、2人予以行政拘留。

（三）全程跟進，無縫對接，貫徹力執(zhí)行力得到提升。督察派駐點扎根基層、貼近實戰(zhàn)，在對決策執(zhí)行、工作落實的全程跟進監(jiān)督上具有獨特而明顯的優(yōu)勢。如2010年初，蕭山分局在制定世博安保、“一查兩打三整四建”綜合行動、執(zhí)法規(guī)范化建設、中層干部月工作評價機制等一系列重要方案時，督察部門均根據(jù)《公安機關督察條例》的相關規(guī)定，提前介入，從明確工作要求、細化工作責任、便于檢查監(jiān)督的角度對方案進行審核把關，以便日后各警務督察派駐點開展檢查監(jiān)督和責任追究。同時，制定嚴密的督察計劃，對各項工作的時間節(jié)點完成情況、整改情況進行實時跟蹤督察，定期通報點評。通過全程跟進督察，極大地提升了各單位和廣大民警的貫徹力執(zhí)行力，有力保證了上級和分局黨委的決策部署落實到位。

（四）關口前移，監(jiān)督嚴密，規(guī)范執(zhí)法意識得到提升。在強勢推進執(zhí)法規(guī)范化建設的過程中，蕭山分局依托督察派駐點，前移執(zhí)法監(jiān)督關口，嚴密執(zhí)法監(jiān)督流程，進一步加大對具體執(zhí)法活動和重點執(zhí)法環(huán)節(jié)的督察力度，及時將一批執(zhí)法安全隱患消除在苗頭階段。2010年以來，三個督察派駐點共檢查案卷280冊，抽查、走訪民警500余名，及時發(fā)現(xiàn)并督促整改執(zhí)法問題72處，發(fā)《督察通知書》3份，并以《督察信息》、《督察情況反映》、《督察通知書》等形式進行通報，很好地發(fā)揮了執(zhí)法監(jiān)督員的作用。如2010年4月7日，中片駐點督察民警在督察中發(fā)現(xiàn)某派出所辦案民警在三樓辦公室審訊犯罪嫌疑人后，當場予以指正，并發(fā)放《督察通知書》責令整改。隨著執(zhí)法督察的持續(xù)深入和不斷拓展，各辦案單位和民警執(zhí)行執(zhí)法規(guī)范化要求的自覺性逐步提高，進一步增強了規(guī)范執(zhí)法、秉公執(zhí)法、廉潔執(zhí)法的意識。

（五）以人為本，突出預防，公安隊伍形象得到提升。通過派駐點對各單位執(zhí)法安全、值班人員在崗在位、貫徹執(zhí)行“五條禁令”、警用車輛使用管理等情況開展常態(tài)化督察，民警遵章守紀的自律性得到明顯增強，警容風紀、內務衛(wèi)生、規(guī)章制度執(zhí)行較過去都有了較大改觀。特別是隨著督察領域的拓展和督察觸角的延伸，民警的惰性思想和僥幸心理在減退，工作責任心和自律意識在提升，防范、警示和教育作用明顯，隊伍紀律作風、精神面貌進一步改善。2010年以來，蕭山分局實現(xiàn)了“零違法”、“零違紀”，有力助推了公安形象的提升。

四、對進一步深化警務督察派駐制的思考

在當前日益復雜的治安形勢和繁重的工作任務面前，作為縣（區(qū)）級公安機關警務督察工作創(chuàng)新之舉的警務督察派駐制，必須結合本地實際，緊貼經濟社會發(fā)展和公安自身建設的需要，不斷更新督察理念，不斷完善運行機制，進一步提升督察預防問題、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力，更好地為公安中心工作服務。

（一）督察著力點上要更加突出執(zhí)法活動監(jiān)督。執(zhí)法工作是公安工作的主業(yè)，而執(zhí)法活動往往是民警最容易發(fā)生問題的環(huán)節(jié)，是公眾和媒體最關注的焦點。尤其是在當前公安機關大力推進執(zhí)法規(guī)范化建設的大背景下，督察工作要在注重隊伍、業(yè)務并重的同時，進一步向公安執(zhí)法監(jiān)督的領域深化。要發(fā)揮督察派駐點直接設在基層一線、督察民警與基層民警“零距離”接觸的優(yōu)勢，緊緊圍繞民警的日常執(zhí)法活動，堅持糾防并舉、重在防范的工作方針，重點對執(zhí)法環(huán)節(jié)和執(zhí)法過程開展現(xiàn)場督察、專項督察，做到民警的權力行使到哪里，督察工作就跟蹤到哪里，最大程度消除執(zhí)法活動中的不規(guī)范、不安全因素，為推進公安執(zhí)法規(guī)范化建設提供強有力的保障。

（二）督察功能上要更加注重事前、事中預警監(jiān)督。要前移監(jiān)督關口，拓展督察功能，努力實現(xiàn)從事后監(jiān)督向事前、事中預警監(jiān)督的深化。作為督察部門要不斷增強預見性意識，在實踐中創(chuàng)新預警監(jiān)督的方式方法，并靈活地加以運用，把督察工作的手段和方法切入到各項警務活動中，對方案的制定、警力的部署、措施的落實，都要納入預警督察的范圍。通過重心前置，在抓工作落實的同時，抓苗頭、抓防范，既能預防和減少公安民警違法違紀違規(guī)問題的發(fā)生，也能做到對新出現(xiàn)的問題及時發(fā)現(xiàn)和糾正。

（三）督察結果運用上要更加體現(xiàn)建設性。督察工作的成效關鍵看結果的運用。在結果運用上，除了采取通報點評、責令整改等常規(guī)形式外，必須破除批判性思維，樹立起建設性督察理念，既要嚴肅查糾工作和隊伍中的反面?zhèn)€案，又要發(fā)揮督察派駐點熟悉基層情況的優(yōu)勢，善于發(fā)現(xiàn)和分析普遍性、深層次的問題，提出解決問題的建設性意見。同時，督察派駐點還要善于發(fā)現(xiàn)和總結基層的好經驗、好做法、好典型，積極向有關部門反映、推介，為公安工作和隊伍建設作出建設性貢獻。

（四）督察力量建設上要更加注重整體作用的發(fā)揮。警務督察是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣、涵蓋內容多、具體事務繁雜，僅靠督察部門單打獨斗，難以取得最佳效果。為此，要以督察派駐點為平臺，建立督察部門、業(yè)務部門、基層單位為主體的三級監(jiān)督網絡，實現(xiàn)督察、督導、督查的有機結合，形成整體監(jiān)督合力，有效彌補督察部門人力、精力上的不足，使監(jiān)督的觸角延伸到公安工作和隊伍建設的各個方面、各個環(huán)節(jié)，消除督察“盲區(qū)”、“死角”，確保督察作用的真正發(fā)揮和督察目標的有效實現(xiàn)。

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1674-3040（2011）01-0080-04

2010-11-16

樂華，中共浙江省杭州市蕭山區(qū)委常委、杭州市公安局蕭山區(qū)分局局長；本刊杭州市公安局蕭山區(qū)分局理論研究基地首席研究員。

（責任編輯：蔣國長）