□ 周紅云

一、引 言

黨的十六大以來，社會管理與社會建設(shè)已經(jīng)被納入中國特色社會主義建設(shè)的總體布局，成為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要戰(zhàn)略部署。最近，加強和創(chuàng)新社會管理被提到前所未有的高度，成為各級黨委和政府工作的重要議題。

然而，社會管理到底是什么，如何進行社會管理創(chuàng)新，理論界和實踐界都還沒有清晰的統(tǒng)一認識，甚至還有許多認識上的誤區(qū)。例如，有人認為，所謂社會管理就是管理社會，社會是管理的對象，政府是管理的主體，減少社會矛盾和沖突、維護社會穩(wěn)定則是管理的目標，因此，作為政府重要管理職能之一的社會管理，就是政府對社會的管理和控制，達成社會穩(wěn)定和有序。而社會管理創(chuàng)新則被理解成政府管理和控制社會的內(nèi)容、手段和方式等的創(chuàng)新。那么，社會管理到底由誰來管理(管理主體)、管理什么(管理客體)和怎么管理(管理制度和機制)?社會管理創(chuàng)新的實質(zhì)又是什么?

與將社會管理看作是政府管理和控制社會的觀點不同，我們認為，社會管理至少包括兩個基本面向:即社會的自我組織和自我管理以及政府對社會的管理。一方面，社會管理首先應(yīng)該強調(diào)社會的自我組織和自我管理，因為從根本上說，最廣泛起作用的、維持社會穩(wěn)定和社會秩序的自動調(diào)節(jié)機制必定是公民和社會組織的自我管理。社會中公民和社會組織的自我管理是維持社會秩序和社會穩(wěn)定的根本條件，如果沒有社會的自我組織和自我管理，公民和社會組織的一切活動都依靠國家和政府發(fā)出指令實施控制，那么，國家和政府將不堪重負，社會秩序和社會穩(wěn)定也難于維持。從這個意義上說，為了維護社會穩(wěn)定和社會秩序，國家和政府首先應(yīng)該致力于促進社會的成長和發(fā)育，致力于提高社會自治能力和水平。因此，國家和政府培育強大的自我組織和自我管理的社會，正是政府社會管理的首要職能。另一方面，社會自治與政府對社會的管理應(yīng)該是一枚硬幣的兩面，社會自我組織和自我管理并不排斥政府對社會領(lǐng)域進行的公共管理活動，而且在作為國家機構(gòu)的政府存在的歷史時期內(nèi)，社會管理必定成為政府不可推卸的重要職責。當然，政府的社會管理職能區(qū)別于政府其他管理職能，它更側(cè)重于對公民社會自身無法自我管理的社會事務(wù)和社會生活的管理，政府的社會管理職能必須以公民社會自我組織和自我管理為前提和基礎(chǔ)。

因此，要很好地理解社會管理和社會管理創(chuàng)新，就必須明確政府與社會之間的關(guān)系定位。在社會管理中，在政府與社會的力量對比中，重心必將向社會傾斜，政府與社會的關(guān)系也將由“政府本位”向“社會本位”轉(zhuǎn)變，原來政府控制和管理社會的觀念必須讓位于調(diào)控、引導(dǎo)、服務(wù)和整合社會的觀念，政府對社會的統(tǒng)治觀念必須讓位于政府與社會的合作治理。因此，重新樹立“社會本位”和治理理念，以“社會本位”為原則，逐步培育社會的獨立性、自主性和自治性，樹立政府為社會服務(wù)、政府對社會進行適度干預(yù)的理念，實現(xiàn)政府與社會的合作治理，從而使社會管理走向社會治理，才能建立起現(xiàn)代意義上的社會管理，實現(xiàn)社會秩序和穩(wěn)定。

社會管理創(chuàng)新就是要實現(xiàn)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)由政府對社會單向度的管控向政府與社會對社會公共事務(wù)管理的合作治理轉(zhuǎn)變。杭州復(fù)合治理實踐就是政府不斷培育社會，并與社會共同實現(xiàn)公共事務(wù)的合作治理。從這個角度來說，杭州的復(fù)合治理實踐是社會管理創(chuàng)新的典型做法。同時，杭州復(fù)合治理實踐帶給我們一個重要啟示:社會管理創(chuàng)新絕不是簡單的政府管理社會的內(nèi)容、方式或者手段的創(chuàng)新，其實質(zhì)是一場政府改革。

二、杭州的復(fù)合治理實踐① 關(guān)于杭州復(fù)合治理實踐更多資料可參考:周紅云、劉鐸，“政府職能轉(zhuǎn)移:新的理論基礎(chǔ)與路徑創(chuàng)新——杭州市‘社會復(fù)合主體’實踐的啟示”，中央編譯局課題組，2008－2009年，內(nèi)部報告;“完善新型治理機制，提升城市善治水平——杭州市‘民主促民生’的創(chuàng)新實踐”，中央編譯局課題組，2009－2010年，內(nèi)部報告;杭州市課題組:“社會復(fù)合主體培育和運作機制研究——關(guān)于培育和諧社會新型創(chuàng)業(yè)主體的探索與思考”，內(nèi)部資料;以及杭州市發(fā)展研究中心:杭州社會管理創(chuàng)新調(diào)研報告，2011年4月，內(nèi)部資料。

(一)杭州復(fù)合治理探索的三個階段

隨著社會主義市場經(jīng)濟和民主政治的深入推進，對政府治理的改革要求變得日益迫切。杭州作為我國經(jīng)濟最發(fā)達的都市之一，也搶得了民主治理改革的先機。從本世紀初開始，杭州市就著手進行政府的治理改革，至今大體經(jīng)歷了三個階段。

一是尋找民主治理目標。本世紀初，杭州就率先認識到，“國家之間的競爭、城市之間的競爭、企業(yè)之間的競爭，往往首先表現(xiàn)在理念、思路的競爭上。”誰的理念先進、思路超前，誰就能在競爭中贏得主動，占領(lǐng)發(fā)展的制高點。于是，杭州市委、市政府將中央精神與杭州實際相結(jié)合，在治理實踐中努力探索具有杭州特色的治理目標。經(jīng)歷多年探索，杭州先后提出了“精致和諧、大氣開放”的城市人文精神，“和諧創(chuàng)業(yè)”的杭州發(fā)展模式，“生活品質(zhì)之城”的城市品牌戰(zhàn)略。這些治理理念的提出，是杭州把中央精神和地方實際緊密結(jié)合的產(chǎn)物，在特定階段從經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方面整體性地推動杭州的發(fā)展。

二是培育治理主體、完善治理結(jié)構(gòu)。在提出了新的治理觀念和明確了治理改革的目標之后，杭州市也認識到政府不應(yīng)該成為城市發(fā)展的唯一主體，杭州的發(fā)展必須培育新型治理主體，完善治理結(jié)構(gòu)。于是杭州創(chuàng)造性地提出“社會復(fù)合主體”的概念，強調(diào)以事業(yè)發(fā)展、項目帶動為立足點，積極鼓勵和推進黨政界、知識界、行業(yè)界、媒體界等社會主體之間的互動，形成多方參與、主要以協(xié)商方式解決所面臨問題的合作形式。截至2008年末，杭州共培育社會復(fù)合主體20多個，從杭州與浙江大學(xué)的校際復(fù)合主體開始，陸續(xù)完成了西湖、西溪、運河三大綜保工程，培育了大量行業(yè)聯(lián)盟，創(chuàng)立了西博會、動漫節(jié)、休博會等多個金牌會展，實現(xiàn)了城市的全面發(fā)展。

三是完善治理機制。在培育社會復(fù)合主體的過程中，杭州市進一步認識到:解決民生問題，政府的作用很重要，但僅靠政府的力量顯然是不夠的，政府不可能包攬民生。改善民生，最終還需要發(fā)揮民眾自己的積極性、主動性和創(chuàng)造性。由此，杭州進入了完善治理機制的新階段。2009年以來，杭州通過建立健全“民主促民生”的工作機制，不斷拓寬民主參與渠道，創(chuàng)新民主參與方式，健全民主參與制度，為有效改善民生、促進社會和諧提供了機制保證，并努力踐行中央所要求的“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享、發(fā)展成效讓人民檢驗”。

(二)杭州復(fù)合治理實踐的具體做法

杭州政府的治理改革可以歸納為“復(fù)合治理”實踐，它是一個系統(tǒng)工程，由“構(gòu)建社會復(fù)合主體”、“民主促民生”、“開放式?jīng)Q策”等一系列相互關(guān)聯(lián)、相輔相成的改革舉措構(gòu)成。

(1)構(gòu)建“社會復(fù)合主體”

杭州市在城市發(fā)展中，積極借助民間組織的力量;但是，政府并不是通過簡單地把政府職能外包出去的做法，而是吸納民間組織，與政府組成“社會復(fù)合主體”，整合多種資源，促進特色行業(yè)發(fā)展，推進重大項目建設(shè)，發(fā)展文化社會事業(yè)，提升城市發(fā)展層次，共同實現(xiàn)對城市公共事務(wù)的治理。

從提出社會復(fù)合組織至今，杭州市大致形成了20多個有代表性的社會復(fù)合主體。社會復(fù)合主體與其他社會組織一樣，都有一定的組織使命和明確的組織目標，但總體來說，社會復(fù)合主體屬于一種松散化的組織，人員專兼結(jié)合，在運行機制具有靈活性的特點。社會復(fù)合主體設(shè)置往往針對特定工作、特定項目，隨著項目變化可轉(zhuǎn)換組織結(jié)構(gòu)和運作模式。在設(shè)立時往往采取常設(shè)機構(gòu)與臨時機構(gòu)相互支撐、人員交叉兼職的方式，彈性較大?？傮w來說，社會復(fù)合主體具有三個明顯特點:

一是架構(gòu)多層復(fù)合。社會復(fù)合主體在架構(gòu)上呈多層聯(lián)結(jié)、縱橫交錯、條塊互滲的網(wǎng)絡(luò)狀，形成既發(fā)揮分層活力、又注重整合運作的有機體。

二是成員多元參與。社會復(fù)合主體由黨政界、企業(yè)界、知識界和媒體界聯(lián)動運行，你中有我，我中有你，彼此關(guān)聯(lián)，資源整合。

三是功能互補融合。社會復(fù)合主體往往既具有引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理職能，又具有創(chuàng)業(yè)、開發(fā)、經(jīng)營職能，各種職能互補銜接。

(2)“民主促民生”

民主促民生，是杭州市在貫徹落實黨的十七大精神、踐行科學(xué)發(fā)展觀和提升城市治理水平過程中推行的一項重要改革創(chuàng)新。通過一年多的探索，杭州市明確了“民主促民生”的重要意義、指導(dǎo)思想、主要目標、基本原則，建立起“民主促民生”的決策機制、執(zhí)行機制、評估機制和保障機制，在推進黨政決策科學(xué)化、民主化，規(guī)范民生工程的民主參與機制，以及發(fā)揮媒體的宣傳引導(dǎo)和輿論監(jiān)督作用這三個重要領(lǐng)域形成了完善的治理機制和具體的工作形式，取得了豐碩的成果。其中，以下四個方面的創(chuàng)新尤其值得稱道。

一是提出“以民為先”。在“以人為本”的基礎(chǔ)上，杭州創(chuàng)造性地提出了“以民為先”的新理念，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益當作建立以民主促民生工作機制的根本出發(fā)點和落腳點。做任何工作、辦任何事情，都要堅持以群眾呼聲為第一信號，以群眾利益為第一追求，以群眾滿意為第一標準，努力做到“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享、發(fā)展成效讓人民檢驗”。

二是提出“三位一體”。杭州創(chuàng)造性地提出黨政、市民、媒體“三位一體”是建立以民主促民生工作機制的主要力量。在推進改革發(fā)展特別是實施民生工程中，充分發(fā)揮黨政主導(dǎo)力、市民主體力、媒體引導(dǎo)力，搭建民主協(xié)商平臺，引導(dǎo)市民以民主協(xié)商的方式解決不同利益?zhèn)€體、群體之間的矛盾，實現(xiàn)發(fā)揚民主與改善民生的相互促進。

三是提出“四問四權(quán)”。杭州提出“四問四權(quán)”是建立以民主促民生工作機制的程序保證。在推進改革發(fā)展特別是實施民生工程中，杭州市委市政府堅持問情于民、問需于民、問策于民、問績于民，“干不干”讓百姓定，“干什么”讓百姓選，“怎么干”讓百姓提，“干得好不好”讓百姓評，切實落實人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)，做到大家的事大家來辦。

四是提出“關(guān)注少數(shù)”。在繼續(xù)強調(diào)“服從多數(shù)”的基礎(chǔ)上，杭州創(chuàng)造性地提出要“關(guān)注少數(shù)”?！胺亩鄶?shù)、關(guān)注少數(shù)”成為以民主促民生工作機制必須遵循的民主原則。在推進改革發(fā)展特別是實施民生工程中，要堅持服從多數(shù)，不因為少數(shù)人的意見而動搖決心，不因為少數(shù)人的利益而影響多數(shù)人的利益。同時要關(guān)注少數(shù)人的訴求，建立完善民主協(xié)商機制，促進社會公平與正義。

(3)“開放式民主決策”

開放式?jīng)Q策是杭州“民主促民生”戰(zhàn)略中的重要改革舉措。黨的十七大報告提出，要保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，增強決策透明度。民主促民生戰(zhàn)略通過“四問四權(quán)”，形成了一種開放式?jīng)Q策的新模式，從追求“最優(yōu)決策”到力爭“人民滿意”，是公共事務(wù)決策機制的重大轉(zhuǎn)變。

一是從“封閉決策”向“開放決策”轉(zhuǎn)變。過去，政府決策是政府的事情，跟人民群眾沒有關(guān)系。杭州市政府創(chuàng)造性地提出“四問四權(quán)”，真正讓政府決策向社會開放，讓社會參與到政府決策中來。民主促民生戰(zhàn)略，就是通過各種民主渠道充分了解民情、民意，黨和政府從人民群眾那里得到第一手信息，正確判斷需要解決的民生問題，真正實現(xiàn)“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”，并從時間上分清民生問題的輕重緩急程度，科學(xué)確定解決民生問題的先后次序和途徑方法，真正解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，滿足人民群眾最緊迫的需求，保障人民的基本權(quán)益，避免了主觀臆想決策、情緒化決策、相互推諉和不負責任，避免官僚主義和形式主義。

二是從“最優(yōu)決策”向“滿意決策”轉(zhuǎn)變。過去，政府決策的指導(dǎo)思想是最優(yōu)決策，但是最優(yōu)決策通常是一種理想，在現(xiàn)實中往往難以實現(xiàn)。這既因為政府了解社會需求的信息不對稱，也因為人民群眾本身就是一個利益不可能完全一致的群體。民主促民生，正是通過民主機制解決民生中一系列決策和執(zhí)行的問題，充分調(diào)動了人民群眾積極性，使民眾訴求和表達得到落實，使“民主”成為城市管理科學(xué)決策、手段創(chuàng)新、改進作風、提升服務(wù)水平的重要手段之一。民主促民生，努力讓群眾成為決策的主體，變政府替民做主、為民做主、代民做主為“讓民做主”，決策的根本原則從追求“最優(yōu)方案”演變?yōu)榱帯叭嗣駶M意”。

三、對杭州復(fù)合治理經(jīng)驗的分析

杭州市復(fù)合治理的實踐，走在我國民主治理改革的前列，有著重要的示范意義。下面對杭州復(fù)合治理實踐的不同方面進行簡單的學(xué)理分析。

(一)杭州復(fù)合治理經(jīng)驗的實踐價值

杭州市構(gòu)建“社會復(fù)合主體“、“民主促民生”和“開放式?jīng)Q策”等一系列改革舉措在政府與社會之間構(gòu)建起一種新型合作伙伴關(guān)系，在不斷培育和提高社會自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督等自治能力的過程中實現(xiàn)了社會管理創(chuàng)新，從而逐步實現(xiàn)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變。

首先，“社會復(fù)合主體”是政府職能轉(zhuǎn)移的創(chuàng)新路徑。

通過構(gòu)建“社會復(fù)合主體”，吸引民間組織主動參與，承擔政府職能，杭州市實現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)移。比如在絲綢女裝復(fù)合主體中，政府充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)設(shè)計師、商會、商戶的積極性，讓它們參與制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、開拓行業(yè)發(fā)展空間等，既大大減輕了政府負擔，又取得了良好的發(fā)展效果。

與傳統(tǒng)的政府職能外包相比，在社會復(fù)合主體中，政府并沒有完全退出，而且作為復(fù)合主體的一個重要分子，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在復(fù)合主體中，政府的地位與行業(yè)協(xié)會、專業(yè)設(shè)計師、商會甚至商戶的地位都是平等的，大家在復(fù)合主體這個平臺上共同謀求行業(yè)的發(fā)展壯大。

通過構(gòu)建社會復(fù)合主體，充分發(fā)揮不同主體的積極性，政府既保證了不缺位，即政府保留了更適合其履行的職能(如規(guī)則的制定等)，同時大部分的職能實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移，這是政府職能轉(zhuǎn)移的一種新路徑。

其次，“民主促民生”是中國特色民主治理模式的新探索。

在杭州，市民的民主意識、深厚的民主文化、多樣的民主參與方式等民主因素，無不滲透在人們?nèi)粘Ｉ畹姆椒矫婷?。“發(fā)展民主”是政府積極推進的目標。杭州市政府清醒地認識到“民主是時代呼喚、人民要求”，創(chuàng)造性地提出了“民主是一種生活方式、一種創(chuàng)業(yè)路徑”，把推進民主政治的戰(zhàn)略目標具體落實到現(xiàn)實的制度設(shè)計上，努力探索一條推進中國特色民主治理的現(xiàn)實道路。這一探索具有以下兩個基本特點:

一是以民生為依歸的民主。民主和民生不能割裂，尤其是在我國政治經(jīng)濟社會文化發(fā)展的現(xiàn)階段，脫離民生搞民主，是空洞的民主。以民生為依歸的民主，是用民主的程序切入民生的問題，既體現(xiàn)了民主的重要意義，也真正提高了人們的生活品質(zhì)。民生問題關(guān)系到每一個社會成員的生存發(fā)展，涉及公民的基本權(quán)益問題，具有基礎(chǔ)性、廣泛性和多樣性。以民生為主題，充分調(diào)動了人民群眾的參與意識。通過構(gòu)建民主促民生工作機制，杭州的民生工程從“進景區(qū)”、“進大街”擴大到“進小巷”、“進小區(qū)”、“進家庭”，讓“生活品質(zhì)之城”的陽光灑到杭州的每一條背街小巷、每一個住宅小區(qū)、每一處庭院和樓棟、每一戶家庭、每一位杭州人和“新杭州人”，人民群眾真正成為民生工程實施的參與者、監(jiān)督者和受益者。伴隨民生工程的開展，人民群眾的參與意識不斷提高。圍繞民生問題推進民主建設(shè)，是社會主義民主政治建設(shè)和社會建設(shè)的一個最佳結(jié)合點。

二是以協(xié)商為特色的民主。以民主促民生，暢通了干群溝通渠道、創(chuàng)新了干群溝通機制。黨員干部與人民群眾在現(xiàn)場交流、同臺對話、互動溝通、平等協(xié)商的過程中，交流了思想、增進了理解，大大拉近了干群之間的距離?！懊裰鞔倜裆卑褏f(xié)商民主提到了人民群眾的日常生活當中。

最后，“開放式?jīng)Q策”是拓展公民有序參與的新渠道。

一是公共事務(wù)民主決策。圍繞背街小巷改善、危舊房改善、庭院改善、農(nóng)貿(mào)市場改造提升、“停車新政”、“免費單車”等一系統(tǒng)重大民生工程，杭州不斷拓寬民主參與渠道，創(chuàng)新民主參與方式，健全民主參與制度，保證人民群眾當家作主，使發(fā)揚民主成為改善民生的動力，成為推動科學(xué)發(fā)展、促進社會和諧的保障，促進了城市公共事務(wù)的民主決策。

二是擴大公民有序參與。通過民主促民生戰(zhàn)略的實施，杭州充分實現(xiàn)了擴大公民有序參與的目的。如在“光復(fù)路148號廁所分配問題”的案例中，危舊房改善工程中只涉及3戶人家的一個偶然事件，經(jīng)媒體披露后在短短3天里就收到上萬份熱心市民對解決方案的投票，充分證明關(guān)系老百姓切身利益的民生問題是市民關(guān)注的焦點，也是民主參與的熱點。

開放式?jīng)Q策以組織為載體，以協(xié)商為手段，充分保證了政治參與的有序性。杭州市政府通過培育社會復(fù)合主體，造就了一大批各種形式的社會組織，初步培育起一個理性的公民社會，成為人民群眾有序政治參與的基礎(chǔ)。民主促民生的實施，進一步促進了社會組織的健康成長，同時在政府和社會之間建立起協(xié)商民主的基本框架，充分保證了社會力量參與政治的有序性。

(二)杭州復(fù)合治理實踐的理論價值

(1)杭州復(fù)合治理實踐與“治理與善治”理論

杭州復(fù)合治理實踐首先體現(xiàn)并踐行了“治理與善治”理論?！爸卫怼笔歉鞣N公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。

在杭州復(fù)合治理的實踐中，我們看到，任何一個項目，實際上都是一個多方參與、持續(xù)互動、相互協(xié)商以達成方案的過程。在這個過程中，我們看到“咨詢”、“聽證”、“協(xié)調(diào)”等典型的治理機制在發(fā)揮作用。構(gòu)建社會復(fù)合主體，就是要改變過去政府完全主導(dǎo)的決策和運作模式，吸納民間組織參與，共同行使權(quán)威、共同承擔責任，以復(fù)合治理來實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)移。

(2)杭州復(fù)合治理實踐與“公民社會”理論

治理實施的一個前提條件，是一個獨立的、能夠跟政府相對應(yīng)的公民社會的存在。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展，各種各樣的民間組織大量涌現(xiàn)，一個相對獨立的公民社會正在中國迅速崛起，并且對社會的政治經(jīng)濟生活發(fā)生日益深刻的影響。中國公民社會的興起，是中國社會整體進步的重要表現(xiàn)，它不僅有助于推進中國特色的民主政治和政治文明進程，而且也有助于市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，有助于提高中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，有助于構(gòu)建社會主義和諧社會。

民主促民生戰(zhàn)略的實施，除了進一步促進了各類社會復(fù)合主體的發(fā)展，如各類行業(yè)協(xié)會等等，還積極鼓勵基層社區(qū)探索建立“居民自治小組”、“住戶協(xié)商會”、“義務(wù)監(jiān)督員巡查小組”等社區(qū)社會組織，通過社區(qū)社會組織來解決涉及人民群眾的利益調(diào)整問題，提高了社會自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的能力。這些協(xié)會組織和各類社區(qū)社會組織共同構(gòu)成了杭州的公民社會，公民社會和政府通過構(gòu)建復(fù)合主體和健全“民主促民生”機制，建立起新型合作伙伴關(guān)系。

在杭州復(fù)合治理實踐中，我們看到了一個公民社會的雛形。大量的民間組織發(fā)育起來，如行業(yè)協(xié)會、商會等，它們有意愿、也有能力參與到公共事務(wù)的治理中來。當然，我們也應(yīng)該認識到，杭州社會復(fù)合主體中的民間組織，很多還不是真正意義上的草根的民間組織，很多是所謂官辦的或者半官辦的民間組織，但是，這些組織至少在目前構(gòu)成了公民社會的雛形，在治理中起到了積極的作用。以后，隨著制度環(huán)境的改善和政府的積極培育，必然會出現(xiàn)更多的草根性的民間組織參與到治理中來。

(3)杭州復(fù)合治理實踐與“參與民主”理論

在杭州復(fù)合治理實踐中，還體現(xiàn)了另一種民主形式，即“參與民主”。金耀基認為，中國式的民主，更容易在“治道”(治理)中產(chǎn)生，而不是“政道”(政治)中產(chǎn)生。這是根源于中國人自古就更關(guān)注于“治理”的問題，而不是“政治”的問題，即中國人對政府如何管理社會等“治理問題”非常關(guān)心，而對于選舉等“政治問題”則關(guān)心較少。西方學(xué)者也提出，民主的實質(zhì)也不再是投票的游戲，而在于公民對公共事務(wù)管理的實質(zhì)性參與。

在杭州復(fù)合治理實踐中，我們看到，各種民間組織參與到公共事務(wù)的治理中來，表達它們的意見，行使它們的權(quán)利，施加它們的影響，這相對于過去政府“一言堂”式的公共事務(wù)的決定模式來說，是一種更為民主的公共事務(wù)治理方式。

治理與善治、公民社會和參與民主的相關(guān)理論，讓我們認識到，政府職能之所以要轉(zhuǎn)移，政府之所以要首先改革，決不僅僅是為了克服“政府失敗”，也不僅僅是為了提高行政效率，而是要實現(xiàn)治理，要培育公民社會，要實現(xiàn)參與民主。

四、啟示:社會管理創(chuàng)新的實質(zhì)是政府改革

杭州的復(fù)合治理實踐不僅展示給我們社會管理創(chuàng)新的諸多經(jīng)驗，同時，它啟示人們:社會管理創(chuàng)新絕不是政府管理社會的內(nèi)容、方式或者手段的創(chuàng)新，它首先要求政府自身的改革。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

首先，從全能政府到有限政府的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變政府職能，樹立有限政府的理念，是社會管理走向社會治理的首要步驟。在我國傳統(tǒng)社會，國家占據(jù)了整個社會的空間，或者說整個社會被完全包納在國家范圍之內(nèi)，整個社會生活在一個全知全能的強大國家和政府之下。傳統(tǒng)社會管理通常表現(xiàn)為政府凌駕于全社會之上，習慣于包攬一切社會事物，習慣于對社會成員的控制而非服務(wù)，習慣于替公民做主而非共同治理。改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與深入，一個相對獨立的公民社會已經(jīng)在中國迅速崛起，市場的發(fā)育和(公民)社會的初步形成意味著市場、社會從國家和政府中逐步分離出來，政府、市場和公民社會各領(lǐng)域的職能也相應(yīng)分離。因此，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社會管理理念，樹立政府與社會共治的新理念，必然要求加快政府體制改革，厘清政府的職能定位，解決好管什么和怎樣管的根本問題。相反，政府角色轉(zhuǎn)換和職能轉(zhuǎn)變不到位，必然出現(xiàn)政府在社會管理中的越位、錯位和缺位，必然出現(xiàn)政府管了不該管或管不了而該管卻沒有管好的現(xiàn)象。要強化政府制定規(guī)則和進行監(jiān)管的“掌舵”功能，科學(xué)設(shè)置政府的社會管理機構(gòu)、劃分政府的社會管理部門的權(quán)限，避免出現(xiàn)政府在社會管理中走向“總攬一切”或“過度退讓”兩個極端，避免政府對那些管不好也管不了的社會事務(wù)進行直接干預(yù)和管理，避免政府社會管理部門之間管理權(quán)限的交叉和重復(fù)，以免造成社會管理效率低下和成本提高等。

在切實轉(zhuǎn)變政府的社會職能、建立有限政府、進一步剝離政府包攬和直接從事的社會管理事務(wù)的同時，應(yīng)積極培育和發(fā)展各類專業(yè)性的非政府組織和社會組織，發(fā)揮公民和社會組織在社會管理和公共服務(wù)中的作用，以取代和填補政府退出領(lǐng)域的管理。目前，隨著公民社會在完善市場經(jīng)濟體制、轉(zhuǎn)變政府職能、擴大公民參與、推進基層民主、改善社會管理等方面發(fā)揮的作用日益重要，政府職能轉(zhuǎn)移和恰當退出、發(fā)揮社會組織在社會管理與公共服務(wù)中的作用、扶持和培育公民社會的成長已經(jīng)成為政府面臨的重大理論和實踐問題。杭州的“社會復(fù)合主體”建設(shè)為杭州社會管理創(chuàng)新創(chuàng)造了前提條件。

其次，從管制政府到服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變。變管理為服務(wù)，推動政府公共服務(wù)體制改革是從社會管理走向社會治理的必經(jīng)路徑。社會管理創(chuàng)新要求政府必須堅持公共服務(wù)是社會管理的前提，沒有社會服務(wù)，也就談不上社會管理，建立服務(wù)政府的理念，改變原有的自上而下的控制式管理模式，而注重社會服務(wù)、社會發(fā)展和社會建設(shè)，建立公共性財政體系，從滿足公民社會需求出發(fā)，大力進行社會發(fā)展和社會服務(wù)的投入，逐步從管制走向服務(wù)。在我國，政府的管理職能定位于經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。雖然社會管理和公共服務(wù)是政府兩個不同的職能，而且，政府的社會管理和公共服務(wù)職能之間也有著實質(zhì)性區(qū)別，政府的公共服務(wù)職能強調(diào)政府的“產(chǎn)品輸出”功能，強調(diào)的是對社會的給予方面;而政府的社會管理職能強調(diào)的是政府“產(chǎn)品輸入”功能，強調(diào)的是對社會權(quán)利的收歸方面;然而，事實上，政府的社會管理和公共服務(wù)職能正是一個事物的兩個方面，只有社會管理而沒有公共服務(wù)，那不符合現(xiàn)代社會的發(fā)展方向;只有公共服務(wù)而沒有社會管理，政府也提供不了優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。政府的社會管理職能的實現(xiàn)一定是建立在公共服務(wù)職能的前提下，政府只有將社會管理寓于社會公共服務(wù)中，首先實現(xiàn)了公共服務(wù)的職能，才談得上在服務(wù)基礎(chǔ)上的社會管理，沒有社會公共服務(wù)，就沒有社會管理。只有本著服務(wù)于社會，定位好政府的功能角色，建立起有限政府和服務(wù)型政府，才能建立起現(xiàn)代意義上的政府社會管理。

公共服務(wù)體制創(chuàng)新就是要建立以政府為主導(dǎo)、多元化的投資體制與管理體制，以打破政府壟斷，激勵市場、社會組織和個人作為公共服務(wù)的提供主體共同參與到社會服務(wù)過程中，形成公共服務(wù)多元供給體制;實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，建立人人共享的基本公共服務(wù)體系;改善公共服務(wù)績效，從而最大限度地滿足人民群眾不斷增長的公共需求。杭州“以民主促民生”的做法最生動地實踐了管制政府向服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變。

最后，從權(quán)力政府到責任政府的轉(zhuǎn)變。堅持公民社會理念，建設(shè)權(quán)利性社會，樹立責任政府的理念，是社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變的必然要求。所謂權(quán)利性社會是指政府的根本責任在于保障公民權(quán)利，并使公民享有各種政治、經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利，達到社會合作和社會互助的一種社會政治狀態(tài)。在社會管理領(lǐng)域，社會管理創(chuàng)新要求政府堅持公民社會理念和權(quán)利社會理念，從權(quán)力政府轉(zhuǎn)變?yōu)樨熑握?。在社會管理中，政府的責任主要表現(xiàn)為:堅持社會公平正義，促進人民群眾享有基本公共服務(wù)的權(quán)利平衡和機會均等，維護公民各項基本權(quán)利，切實保護社會弱勢群體的利益;培養(yǎng)公民的參與意識和參與能力，促進公共參與的發(fā)展，真正體現(xiàn)和維護公民參與國家各項管理的基本權(quán)利，促進社會的自我管理、自我服務(wù)和獨立發(fā)展。

權(quán)力政府向責任政府的轉(zhuǎn)變還要求政府在社會管理中堅持市場手段與法治手段相結(jié)合。政府要把經(jīng)濟生活“總指揮”的角色讓位給市場機制，通過市場機制的作用實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，政府職能從以前重生產(chǎn)建設(shè)、重經(jīng)濟干預(yù)轉(zhuǎn)變到社會發(fā)展和社會管理的職能上來，從全面控制經(jīng)濟領(lǐng)域的管理中騰出精力和空間來完成那些因市場失效而需要政府加強的社會管理職能，并且通過制定社會政策和法規(guī)，通過法治的手段管理和規(guī)范社會組織、社會事務(wù)，調(diào)節(jié)和平衡社會利益，化解社會矛盾和社會沖突，維護社會公平和正義，促進公民的基本權(quán)利，達成社會秩序和穩(wěn)定。“開放式?jīng)Q策”的探索則明確體現(xiàn)了杭州對從權(quán)力政府向責任政府轉(zhuǎn)變的不斷追求。