王鵬祥,劉林霞

(河南師范大學法學院,河南新鄉(xiāng)453007)

近年來,特大礦難事故、工程建設事故、特大火災事故、特大食品事故等時有發(fā)生,給人民生命、財產造成巨大損失,同時也嚴重危害社會安全與利益,國家公務人員監(jiān)管不力是事故發(fā)生的重要原因。然而我國司法實踐對于許多重大安全責任事故中負有直接監(jiān)督職責的公職人員,或者因為缺乏依據(jù)而得不到刑罰處罰,或者勉強地以玩忽職守罪定罪處罰。處罰與其行為的社會危害性不符,也違背刑法罪刑相適應原則。本文從公務監(jiān)督過失犯罪的特點和我國立法現(xiàn)狀加以論述,從理論角度論證我國刑法設立公務監(jiān)督過失罪的必要性和現(xiàn)實性,以期推動我國監(jiān)督過失犯罪的立法完善。

一、公務監(jiān)督過失的概念和公務監(jiān)督過失犯罪主體的確定

關于監(jiān)督過失的概念,我國學者多從狹義和廣義兩個方面予以界定,即狹義監(jiān)督過失和廣義監(jiān)督過失。所謂狹義監(jiān)督過失,是指與實施直接使結果發(fā)生的過失直接行為人相應,處于指揮、監(jiān)督直接行為人的監(jiān)督人怠于應當防止該過失的義務的情況。廣義監(jiān)督過失,則是指狹義的監(jiān)督過失之外的包含管理過失的過失[1],即監(jiān)督過失包含除字面意義上的監(jiān)督過失外還應包括管理過失。

由于監(jiān)督具有間接性,而管理具有直接性,我國刑法對于因管理行為不適當所引起的法律責任已有相應的規(guī)定,故本文僅在狹義的監(jiān)督過失的基礎上探討國家公務人員監(jiān)督過失(以下簡稱公務監(jiān)督過失)。筆者認為,所謂的公務監(jiān)督過失是指履行國家機關監(jiān)督職責的公務人員由于消極或不正確履行對被監(jiān)督者的監(jiān)督責任,致使被監(jiān)督者的故意或過失行為造成嚴重的社會危害結果而應承擔責任的一種情勢。公務人員的監(jiān)督過失只是眾多監(jiān)督過失中的一種而已[2]。

由于公務監(jiān)督過失犯罪在我國刑法中沒有明確規(guī)定,國家公務人員如果違反法律規(guī)定的監(jiān)督義務造成嚴重危害國家、社會利益的后果或者他人嚴重人身損害、重大財產損失時,就構成了監(jiān)督過失犯罪。公務監(jiān)督過失犯罪的主體除應當滿足一般犯罪主體要件之外還應滿足以下條件:第一,負刑事責任者必須對造成危害結果發(fā)生的直接行為者負有監(jiān)督義務,兩者之間形成某種在業(yè)務、地位上的監(jiān)督與被監(jiān)督的關系,這是認定監(jiān)督過失犯罪主體的首要條件。第二,上述監(jiān)督關系必須是法律直接規(guī)定的,外在表現(xiàn)為監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。第三,監(jiān)督權利義務的實施者必須是國家公務人員。第四,公務人員監(jiān)督過失責任的承擔者只能是直接負有監(jiān)督責任的國家公務人員,對公務人員監(jiān)督者的再監(jiān)督者一般情況下不應當再追究其監(jiān)督過失責任。

二、公務監(jiān)督過失犯罪的特征

(一)公務監(jiān)督過失犯罪的主體是自然人

公務監(jiān)督的權力來源于國家監(jiān)督權力,國家監(jiān)督權力的實現(xiàn)必須通過相應的國家機關公務人員的具體監(jiān)督行為來完成,公務監(jiān)督過失實際上是承擔監(jiān)督職責的公務人員的監(jiān)督過失,所以承擔公務監(jiān)督過失犯罪責任的主體只能是自然人。如果追究代表國家行使權力的單位的責任,也就是讓國家自己懲罰自己,有悖于立法的初衷。

(二)監(jiān)督與被監(jiān)督雙方是直接的監(jiān)督與被監(jiān)督關系

這種監(jiān)督關系是行政機關公務人員基于法律的設定而產生的直接監(jiān)督關系?，F(xiàn)代科技的發(fā)展使企業(yè)規(guī)模越來越大,公務監(jiān)督者需要監(jiān)督的企業(yè)眾多,被監(jiān)督者違背應當履行的義務作出違法犯罪行為時,要求公務監(jiān)督者對被監(jiān)督者的超出其監(jiān)督范圍的犯罪行為也承擔責任,明顯與法律不符。

(三)公務監(jiān)督過失犯罪的責任是一種具有間接性的直接責任

因為公務監(jiān)督者承擔責任的前提是由于其沒有盡到監(jiān)督職責而致使被監(jiān)督者發(fā)生嚴重危害社會的行為,危害結果的發(fā)生并不是因公務監(jiān)督者的失職行為直接引起,故公務監(jiān)督犯罪責任含有一種間接性。公務監(jiān)督犯罪責任并不是讓公務監(jiān)督者承擔被監(jiān)督者的違背被監(jiān)督義務所引起的責任,而是讓其承擔監(jiān)督過失責任,也就是說讓公務監(jiān)督者直接承擔自己的過失責任,故具有直接性。

(四)公務監(jiān)督過失犯罪的主觀形態(tài)只能為過失

公務監(jiān)督者主觀上必須有過失心理,既可能是疏忽大意的過失,也可能是過于自信的過失。至于公務監(jiān)督過失犯罪是否必須要求監(jiān)督者與被監(jiān)督者的過失為共同過失,法學界尚未達成共識。公務監(jiān)督者的過失不要求其與被監(jiān)督者是共同過失,被監(jiān)督者是故意還是過失不影響對監(jiān)督者過失的認定。因為當被監(jiān)督者故意實施危害社會的應被監(jiān)督行為時,更能充分認定公務監(jiān)督者的監(jiān)督不當性和違法性,也就更應該追究監(jiān)督者的失職責任,除非有證據(jù)證明公務監(jiān)督者的監(jiān)督適當性。當被監(jiān)督者過失實施危害社會的行為時,如果監(jiān)督者盡到了監(jiān)督管理的職責,則不應當再追究監(jiān)督者的責任。

三、我國刑法設立“公務監(jiān)督過失罪”之現(xiàn)實必要性及對策

我國刑法沒有區(qū)分一般過失和公務監(jiān)督過失,有關公務監(jiān)督過失犯罪的規(guī)定也不統(tǒng)一。目前我國除刑法個別條款規(guī)定公務監(jiān)督過失犯罪外,《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國煤炭法》等法律只作了原則規(guī)定,缺乏可操作性,上述法律均沒有對公務監(jiān)督過失犯罪與一般過失犯罪進行嚴格的區(qū)分,以至于法院在審理公務監(jiān)督過失犯罪的案件中無所適從,定罪量刑也就無法做到罪刑相適應。

(一)我國刑法設立“公務監(jiān)督過失罪”之現(xiàn)實必要性

目前,我國刑法沒有明確設置公務監(jiān)督過失罪,但是事實上卻存在大量的公務監(jiān)督過失犯罪行為,追查犯罪的必要性致使大量的公務監(jiān)督過失犯罪行為在司法實踐中不得不以玩忽職守罪定罪處罰。2009年9月8日,河南省某市發(fā)生特大瓦斯爆炸事故,死亡76人、受傷14人,直接經濟損失3 986.4萬元。事故發(fā)生后,煤炭工業(yè)局副局長、黨組成員劉某僅僅被撤職、撤銷黨內職務行政處分,另有11個領導干部也以黨政處分了事,僅有4人涉嫌玩忽職守罪被起訴[3]。從這起驚動全國的特大責任事故的處理結果可以看出:對于事故負有直接監(jiān)督職責的國家公職人員,在我國目前情況下多數(shù)不認為是犯罪,僅以追究行政責任、“領導責任”了事;極個別公職人員被認定為構成犯罪,也以玩忽職守罪論處。由于國家公務人員監(jiān)督的缺位或過失,造成巨大的社會損失卻以處罰較輕的玩忽職守罪進行處罰,明顯罪刑不相適應。玩忽職守所造成的危害在總體上比公務監(jiān)督過失所造成的危害要小得多,因此將公務監(jiān)督過失行為以玩忽職守罪定罪量刑也就明顯不能罰當其罪,這嚴重違背了刑法的立法目的和刑法的基本原則,具有類推的嫌疑。

(二)我國刑法設立“公務監(jiān)督過失罪”之對策

我國刑法典規(guī)定的“環(huán)境監(jiān)管失職罪”“傳染病防治失職罪”等不能適應社會的需要,為了體現(xiàn)法律公正,做到罰當其罪,應當采取以下對策:

1.應在刑法分則第9章明確規(guī)定“公務監(jiān)督過失罪”,并把“公務監(jiān)督過失罪”作為一個小口袋罪。

現(xiàn)在社會發(fā)展越來越快,國家機構監(jiān)督職能越來越廣,公務監(jiān)督過失也會越來越多。為了規(guī)范國家監(jiān)督職能,促使國家公務人員積極履行監(jiān)督職能,打擊各種公務監(jiān)督過失犯罪行為,有必要設立“公務監(jiān)督過失罪”。但應當避免“公務監(jiān)督過失罪”成為“大口袋罪”,可以借鑒“玩忽職守罪”的立法經驗,先概括設立一個“公務監(jiān)督過失罪”,待時機和立法技術成熟之后,再考慮將一些發(fā)案率高、社會危害性較大、行為特征比較突出、典型的行為分離出來,單獨規(guī)定罪名、罪狀和法定刑,同時保留“公務監(jiān)督過失罪”的概括規(guī)定,以利于打擊形形色色的職務過失犯罪。

2.加重對公務監(jiān)督過失犯罪的處罰?，F(xiàn)行刑法對公務監(jiān)督過失犯罪的處罰在刑種及量刑設置上刑罰太低且刑種過于單一,只有拘役、1至3年有期徒刑、3至7年有期徒刑,遠遠不能滿足懲罰公務監(jiān)督過失犯罪的需要。公務監(jiān)督過失犯罪造成的危害后果往往比普通的過失犯罪危害后果要重得多,依據(jù)罪刑相適應原則,公務監(jiān)督過失犯罪應當受到更嚴重的處罰。但由于目前我國相應的法律不健全,司法實踐中對公務監(jiān)督過失犯罪往往處以玩忽職守罪或者濫用職權罪,很少能夠反映監(jiān)督過失犯罪與其他過失犯罪的差別,當然也就很難體現(xiàn)不同犯罪的不同的社會危害性。這明顯與公務監(jiān)督過失犯罪的社會危害性不符。

3.把公務監(jiān)督過失犯罪設定為危險犯。國家公務人員負有專門的監(jiān)督管理義務,具有專門的防范危險發(fā)生的知識和技能,比一般人具有更高的風險防范意識。由于其專業(yè)性較強導致其通常比一般過失犯罪危害后果要大,影響更廣。隨著社會的進步和高科技的發(fā)展,被監(jiān)督管理者的工作中包含的危險的、不確定的因素越來越多,危險對社會造成的危害也就越來越大,公務人員監(jiān)督過失犯罪的幾率日益增大,一旦公務人員疏于監(jiān)督管理,后果將不堪設想。因此,應把足以造成嚴重社會危害性的公務監(jiān)督管理過失犯罪規(guī)定為危險犯[1]256。

4.追究公務監(jiān)督過失犯罪責任應適用信賴原則。信賴原則在司法上的實際運用肇始于德國1935年的判例,其產生可以說是傳統(tǒng)的犯罪過失理論適應發(fā)展變化了的社會現(xiàn)實生活需要的必然結果[4]。信賴原則是指在有關多數(shù)人的事件中,行為人信賴其他參與人能夠遵守規(guī)則采取適當?shù)男袆?只要該信賴具有相當性,即使由于其他參與人無視規(guī)則而采取了不適當?shù)男袆?并與自己的行動相結合發(fā)生了構成要件的結果,對此結果不追究行為人過失刑事責任的原則[5]。信賴原則設立的目的是阻卻非直接監(jiān)督管理行為的違法性。所以其一產生就引來很多爭議,學者中主要有三種意見:(1)公務監(jiān)督過失犯罪中禁止使用信賴原則,以免放縱公務監(jiān)督犯罪。(2)在公務監(jiān)督過失犯罪中應當適用信賴原則,以免不適當放寬刑法的適用范圍。(3)信賴原則可以適用,但應嚴格受到限制[6]。筆者贊同第三種觀點。如果處于監(jiān)督地位的人存在監(jiān)督過失,從而使被監(jiān)督者的行為產生社會危害性,就要對其行為承擔責任。承擔監(jiān)督過失責任公務人員的上級機關或者公務人員也對該公務人員負有監(jiān)督的職責,如果不適用信賴原則阻卻其違法性,責任追究將永無止境,這顯然違背現(xiàn)代法治國家法治的要求。準確使用信賴原則,正確認定公務監(jiān)督過失責任人的范圍,從而促進國家機關積極、正確行使監(jiān)督職權。

[1]馬克昌.比較刑法原理:外國刑法學總論[M].武漢:武漢大學出版社,2002:26.

[2]沈玉忠.監(jiān)督過失論略[J].法學論壇,2007(1):42-51.

[3]三起特別重大事故調查處理的簡要情況[EB/OL].[2011-01-18].http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel-5498/2010/0908/106979/content-106979.htm.

[4]毛元學.信賴原則在交通肇事罪中的適用[J].法學雜志, 2009(6):127-129.

[5]馬克昌.比較刑法原理:外國刑法學總論[M],武漢大學出版社,2002:238.

[6]馮殿美.曹廷生論監(jiān)督過失罪在我國的設立[J].山東大學學報:哲學社會科學版,2009(11):94-98.