鐘頭朱

(湖南文理學(xué)院,湖南常德415000)

中韓土地征收補(bǔ)償制度比較研究

鐘頭朱

(湖南文理學(xué)院,湖南常德415000)

補(bǔ)償制度是土地征收制度的重要組成部分,中韓兩國(guó)土地征收補(bǔ)償制度在補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償爭(zhēng)議救濟(jì)等方面存在差異,我國(guó)應(yīng)借鑒韓國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),完善土地征收補(bǔ)償制度。

土地征收;補(bǔ)償制度;比較法

補(bǔ)償制度是土地征收制度的重要組成部分,科學(xué)合理的補(bǔ)償制度有利于規(guī)制土地征收權(quán)的行使,保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。韓國(guó)2002年將《土地征收法》和《關(guān)于公共事業(yè)用土地等的取得與補(bǔ)償法》合并為《土地取得補(bǔ)償法》,進(jìn)一步完善了土地征收補(bǔ)償制度。本文擬通過對(duì)中韓兩國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的比較研究,以期為完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度提供借鑒和啟示。

一、中韓土地征收補(bǔ)償原則比較

(一)韓國(guó)土地征收補(bǔ)償原則

韓國(guó)現(xiàn)行憲法第23條第3款規(guī)定,因公需要,對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)需征收、使用或限制及由此付的補(bǔ)償,均由法律規(guī)定,并應(yīng)支付正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。此即憲法所規(guī)定的征收正當(dāng)補(bǔ)償原則。但是正當(dāng)補(bǔ)償是一個(gè)不確定性的法律概念,關(guān)于何為正當(dāng)補(bǔ)償,韓國(guó)有完全補(bǔ)償說和相當(dāng)補(bǔ)償說兩種觀點(diǎn)。完全補(bǔ)償說認(rèn)為,對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是完全的補(bǔ)償。對(duì)此又有兩種觀點(diǎn):一是認(rèn)為損失補(bǔ)償是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償,因此應(yīng)按被侵害財(cái)產(chǎn)的市價(jià)、交易價(jià)格的客觀價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償;二是認(rèn)為損失補(bǔ)償?shù)哪康氖菍?shí)現(xiàn)公共負(fù)擔(dān)的平等原則,因此要補(bǔ)償發(fā)生的全部損失,包括附帶損失。相當(dāng)補(bǔ)償說也有兩種觀點(diǎn):一是認(rèn)為依據(jù)當(dāng)時(shí)社會(huì)一般觀念,在客觀上認(rèn)為公正、妥當(dāng)就可以;二是認(rèn)為原則上是完全補(bǔ)償,但作為例外,可以否認(rèn)完全補(bǔ)償。學(xué)界一般認(rèn)為,土地征收是在被征收人沒有歸責(zé)事由,完全是為公益而向被征收人賦課的特別犧牲,這種特別犧牲有違財(cái)產(chǎn)權(quán)保障原則和公共負(fù)擔(dān)平等原則,因此應(yīng)給被征收人完全補(bǔ)償,補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容也不限于被侵害財(cái)產(chǎn)的客觀價(jià)值,還應(yīng)包括附帶的損失。之所以包括附帶損失,是因?yàn)檗D(zhuǎn)移費(fèi)、營(yíng)業(yè)損失等也是因?yàn)檫`反本人意圖的土地強(qiáng)制取得發(fā)生的損失[1]。從韓國(guó)土地取得補(bǔ)償法規(guī)定的補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看,土地征收補(bǔ)償采取的是完全補(bǔ)償原則。

(二)中國(guó)土地征收補(bǔ)償原則

我國(guó)2004年憲法修正案規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定實(shí)行土地征收或者征用并給予補(bǔ)償?！痹诋?dāng)時(shí)通過的憲法修正案中,特地刪除了草案中“并給予補(bǔ)償”前的逗號(hào),明確了“依照法律規(guī)定”同樣規(guī)范“補(bǔ)償行為”。這種表述要求土地征收必須“依法補(bǔ)償”,但“依法補(bǔ)償”并不是補(bǔ)償原則,因?yàn)槠渲皇且笠勒辗傻囊?guī)定進(jìn)行補(bǔ)償,強(qiáng)調(diào)的是立法者在制訂土地征收法律時(shí)必須規(guī)定補(bǔ)償,至于給予何種程度的補(bǔ)償則不明確;同時(shí)從比較法的角度來看,各國(guó)征收的補(bǔ)償原則有完全補(bǔ)償、充分補(bǔ)償、合理補(bǔ)償和適當(dāng)補(bǔ)償?shù)仍瓌t,并無依法補(bǔ)償原則,因此我國(guó)憲法沒有明確規(guī)定補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

比較兩國(guó)土地征收補(bǔ)償原則,不難發(fā)現(xiàn):我國(guó)憲法沒有明確規(guī)定土地征收的補(bǔ)償原則,這使得立法者擁有更大的自主權(quán)確定補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致我國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍偏窄,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且缺乏科學(xué)性。而韓國(guó)憲法明確規(guī)定了正當(dāng)補(bǔ)償原則,立法者在確定土地征收補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)必須遵循該補(bǔ)償原則,因此其補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)更具科學(xué)性和合理性。

二、中韓土地征收補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)比較

(一)韓國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)

1.對(duì)土地的補(bǔ)償。對(duì)土地的補(bǔ)償是以協(xié)議成立或征收裁決當(dāng)時(shí)的價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn),即所謂時(shí)價(jià)補(bǔ)償。其標(biāo)準(zhǔn)是以事業(yè)認(rèn)定公告當(dāng)時(shí)的公示地價(jià)為基準(zhǔn),為了排除開發(fā)利益,同時(shí)必須參考下列事項(xiàng)后評(píng)估的適當(dāng)價(jià)格:即“由于該公示地價(jià)在自基準(zhǔn)日至協(xié)議成立時(shí)或裁決時(shí)的相應(yīng)土地利用計(jì)劃或公益事業(yè)而使地價(jià)沒有變動(dòng)的地域地價(jià)變動(dòng)率,生產(chǎn)者物價(jià)上升率,及該土地的位置、形狀、環(huán)境、利用情況等”。

2.對(duì)地上物件的補(bǔ)償。地上物件是被征收土地上的建筑物、工作物、設(shè)施、果樹或其他立木等。對(duì)于物件,原則上補(bǔ)償轉(zhuǎn)移物件所需的費(fèi)用。轉(zhuǎn)移費(fèi)是指保證物件原用處的前提下,把它轉(zhuǎn)移、移設(shè)、移植到公益事業(yè)施行區(qū)域以外地區(qū)所需的費(fèi)用。但物件轉(zhuǎn)移明顯困難或由于轉(zhuǎn)移而不能使用到以前的目的時(shí),所有者可以請(qǐng)求該物件的征收。另外,當(dāng)轉(zhuǎn)移費(fèi)超過該物件的價(jià)格時(shí),事業(yè)施行者可以請(qǐng)求該物件的征收。對(duì)該物件征收的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)考慮與同種物件附近的交易價(jià)格等的合理的價(jià)格。

3.對(duì)殘余地的補(bǔ)償。(1)殘余地征收補(bǔ)償。由于征收屬于同一所有者的一塊土地的一部分,使殘余地明顯難以用于以前的目的時(shí),土地所有者可以請(qǐng)求事業(yè)施行者把整塊土地征收。(2)殘余地價(jià)格下降補(bǔ)償。由于征收屬于同一所有者的一塊土地的一部分,使殘余地的價(jià)格減少或出現(xiàn)其他損失時(shí),事業(yè)施行者應(yīng)當(dāng)根據(jù)差價(jià)計(jì)算方式計(jì)算補(bǔ)償金。(3)殘余地工程費(fèi)補(bǔ)償。由于征收屬于同一所有者的一塊土地的一部分,需要在殘余地上新建道路、溝渠、圍墻時(shí),應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償其所需費(fèi)用。

4.因測(cè)量、調(diào)查造成的損失的補(bǔ)償。在事業(yè)準(zhǔn)備或事業(yè)認(rèn)定后,事業(yè)施行者可以出入他人土地,進(jìn)行測(cè)量、調(diào)查、清除障礙物或試掘土地等,對(duì)因此造成的損失,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償。

5.因事業(yè)廢止、變更引起的損失的補(bǔ)償。事業(yè)認(rèn)定公告后,由于事業(yè)施行者全部或部分廢止、變更事業(yè),或由于事業(yè)認(rèn)定、裁決失效而使土地所有者或相關(guān)人受到的損失,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償。

6.間接損失補(bǔ)償。間接損失補(bǔ)償是指雖然土地、建筑物等沒有直接提供給公益事業(yè)使用,但因位于事業(yè)地區(qū)外的土地?zé)o法發(fā)揮原來的功能,對(duì)其所有者的損失進(jìn)行的補(bǔ)償。主要包括:(1)工事費(fèi)用補(bǔ)償;(2)對(duì)宅基地等的補(bǔ)償; (3)對(duì)建筑物的補(bǔ)償;(4)對(duì)少數(shù)殘存者的補(bǔ)償;(5)對(duì)工作物的補(bǔ)償;(6)對(duì)漁業(yè)損失補(bǔ)償;(7)對(duì)營(yíng)業(yè)損失的補(bǔ)償; (8)對(duì)農(nóng)業(yè)損失的補(bǔ)償[2]。

(二)我國(guó)土地征收的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)我國(guó)土地管理法的規(guī)定,征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi),征收其他土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)是耕地的前三年平均年產(chǎn)值(以下簡(jiǎn)稱年產(chǎn)值)的6至10倍,安置補(bǔ)助費(fèi)按需要安置的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算,其標(biāo)準(zhǔn)是每人為該耕地被征收前年產(chǎn)值的4至6倍,但每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過被征收前年產(chǎn)值的15倍。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地,用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。

從兩國(guó)的補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看,我們發(fā)現(xiàn):一是我國(guó)土地征收的補(bǔ)償范圍明顯窄于韓國(guó)。我國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍僅限于土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等與被征收客體有直接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)上損失。不僅對(duì)那些難以量化的非經(jīng)濟(jì)上的附隨損失未列入補(bǔ)償?shù)姆秶?而且那些可以量化的財(cái)產(chǎn)上損失,比如殘存地?fù)p失、經(jīng)營(yíng)損失等通常所受的損失,也未列入補(bǔ)償?shù)姆秶?。二是我?guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,缺乏科學(xué)性,有些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不具體。以年產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只是考慮了被征土地的原有用途和原產(chǎn)值,沒有考慮土地本身的價(jià)值,更沒有考慮土地的預(yù)期收益,沒有科學(xué)依據(jù)。其規(guī)定的各種具體倍數(shù)也沒有科學(xué)依據(jù),而且倍數(shù)過低。同時(shí),對(duì)征收其他土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及地上附著物、青苗的補(bǔ)償和安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)只作了授權(quán)規(guī)定而未作具體規(guī)定,這時(shí)常導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的層層降低,影響土地征收補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行,損害被征收人的合法權(quán)益。而韓國(guó)對(duì)土地補(bǔ)償采取的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是公示地價(jià),對(duì)地上物件征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是與同種物件附近的交易價(jià)格等的合理的價(jià)格,這些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更具科學(xué)性,且明顯高于我國(guó)。

三、中韓土地征收補(bǔ)償方式比較

(一)韓國(guó)土地征收補(bǔ)償方式

韓國(guó)土地征收以金錢補(bǔ)償為原則,例外規(guī)定了債券補(bǔ)償方式。當(dāng)事業(yè)施行者為國(guó)家、地方自治團(tuán)體或其他公共團(tuán)體時(shí),在以下情況下,可以采取債券補(bǔ)償方式:(1)土地所有者及相關(guān)人要求時(shí)。(2)不在該地區(qū)的土地所有者的土地或非業(yè)務(wù)用土地補(bǔ)償金超過3 000萬元。采取債券補(bǔ)償時(shí),為了正當(dāng)?shù)剡M(jìn)行補(bǔ)償,要把償還期限限定為5年以內(nèi),并支付定期存款滿3年以上的利息。

(二)中國(guó)土地征收補(bǔ)償方式

我國(guó)的土地征收補(bǔ)償原則上以金錢方式為之,如《土地管理法》第47條的規(guī)定。但在某些特殊情況下也使用其他方式,如農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口、實(shí)物的產(chǎn)權(quán)調(diào)換、移民安置補(bǔ)償?shù)取ａ槍?duì)農(nóng)民的安置問題,《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定了以下補(bǔ)償方式:(1)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置。征收城市規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)民集體土地,應(yīng)當(dāng)通過利用農(nóng)村集體機(jī)動(dòng)地、承包農(nóng)戶自愿交回的承包地、承包地流轉(zhuǎn)和土地開發(fā)整理新增加的耕地等,首先使被征地農(nóng)民有必要的耕作土地,繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。(2)重新?lián)駱I(yè)安置。應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件,向被征地農(nóng)民提供免費(fèi)的勞動(dòng)技能培訓(xùn),安排相應(yīng)的工作崗位。在同等條件下,用地單位應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)。征收城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民集體土地,應(yīng)當(dāng)將因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民,納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系,并建立社會(huì)保障制度。(3)入股分紅安置。對(duì)有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的項(xiàng)目用地,在農(nóng)戶自愿的前提下,被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)與用地單位協(xié)商,可以以征地補(bǔ)償安置費(fèi)用入股,或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價(jià)入股。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益。(4)異地移民安置。本地區(qū)確實(shí)無法為因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活條件的,在充分征求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶意見的前提下,可由政府統(tǒng)一組織,實(shí)行異地移民安置。

從補(bǔ)償方式來看,兩國(guó)補(bǔ)償方式都存在局限性,都以金錢補(bǔ)償為原則,其他補(bǔ)償方式有限,韓國(guó)例外規(guī)定采取債券補(bǔ)償?shù)确绞?而我國(guó)盡管《指導(dǎo)意見》規(guī)定了一些較為理想的安置方式,但其僅為“指導(dǎo)意見”,要在實(shí)踐中有效運(yùn)行尚需完善一系列相關(guān)制度。

四、中韓土地征收補(bǔ)償糾紛解決機(jī)制比較

(一)韓國(guó)土地征收補(bǔ)償糾紛解決機(jī)制

在土地征收補(bǔ)償糾紛中,被征收人與征收主體的糾紛主要集中在補(bǔ)償數(shù)額上。對(duì)此糾紛,韓國(guó)提供了行政救濟(jì)和司法救濟(jì)兩種手段。根據(jù)土地征收取得法的規(guī)定,當(dāng)事人對(duì)土地征收委員會(huì)有關(guān)補(bǔ)償數(shù)額的裁決不服的,可以在收到裁決書正本之日起30日內(nèi)向中央土地征收委員會(huì)申請(qǐng)異議,請(qǐng)求增減補(bǔ)償額。當(dāng)事人也可不經(jīng)異議申請(qǐng)程序,而直接提起行政訴訟中的當(dāng)事人訴訟,即如果訴訟提起人是土地所有者或相關(guān)人時(shí),以事業(yè)施行者為被告,如果訴訟提起人是事業(yè)施行者時(shí),以土地所有人或相關(guān)人為被告,這是因?yàn)橛嘘P(guān)補(bǔ)償金的數(shù)額爭(zhēng)議“不是公益性的問題,而是對(duì)土地等的經(jīng)濟(jì)性評(píng)估問題,因此,該法律關(guān)系的實(shí)質(zhì)性當(dāng)事人,土地所有者與事業(yè)施行者,各自成為原、被告,這是解決問題的理想方案”。

(二)中國(guó)土地征收補(bǔ)償糾紛解決機(jī)制

我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第25條第三款規(guī)定,“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的,由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施。”但“裁決”究竟是行政裁決還是行政復(fù)議,學(xué)界則有不同看法,一般認(rèn)為是行政復(fù)議[3]。此規(guī)定實(shí)際上將政府裁決置于終局性裁決之地位,將司法救濟(jì)途徑拒之門外?？赡苷腔谶@一規(guī)定的出臺(tái),最高人民法院在1999年出臺(tái)的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》將1991年解釋中的“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定不服的,可以依法提起行政訴訟”之規(guī)定予以廢止,這使得土地征收補(bǔ)償糾紛是否可接受司法審查缺乏明確的法律依據(jù)。

兩國(guó)土地征收補(bǔ)償糾紛解決機(jī)制有所不同,我國(guó)雖然提供了行政復(fù)議救濟(jì)方式,但沒有規(guī)定司法救濟(jì)途徑,這不能不說是一個(gè)重大的缺陷,因?yàn)橄鄬?duì)于行政救濟(jì)方式,司法救濟(jì)具有前者無法替代的客觀性、公正性、中立性與正當(dāng)性。在韓國(guó),當(dāng)事人對(duì)于土地征收補(bǔ)償糾紛不僅可以申請(qǐng)行政復(fù)議,還可提起行政訴訟,這為當(dāng)事人的合法權(quán)益保障提供了充分的救濟(jì)途徑。

五、結(jié)語

從中國(guó)與韓國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的比較分析可以發(fā)現(xiàn),我國(guó)土地征收補(bǔ)償原則缺乏,補(bǔ)償范圍偏窄,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性,對(duì)補(bǔ)償爭(zhēng)議的救濟(jì)也不完備。對(duì)此可借鑒韓國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),在憲法中明確土地征收的補(bǔ)償原則,擴(kuò)大補(bǔ)償范圍,完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),建立補(bǔ)償爭(zhēng)議司法審查機(jī)制。

[1][韓]金東熙.行政法Ⅰ[M].趙峰,譯,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008:413.

[2]李立,等.土地資源約束下的新城區(qū)發(fā)展[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2007:215.

[3]王彥.行政裁決抑或行政復(fù)議[J].法律適用,2002, (4).

[責(zé)任編輯:李 瑩]

Comparative Study on the Compensatory System of Land Levy Between China and South Korea

ZHONG Tou2zhu

The compensatory system is the i mportant component of law of land levy.There are differences in compensatory principle,compensatory scope,compensatory standard,compensatoryway and remedy of compen2 satory dispute on system of land levy between China and South Korea.We should draw advanced experiences from South Korea to perfect the compensatory system of land levy.

land levy;compensatory system;comparative law

DF459

A

1008-7966(2011)02-0025-03

2010-12-30

鐘頭朱(1970-),男,湖南株洲人,講師,碩士,主要從事憲法與行政法學(xué)的研究。