宋寒亮

(西南科技大學(xué)法學(xué)院,四川綿陽621000)

低碳立法中的激勵措施探究

宋寒亮

(西南科技大學(xué)法學(xué)院,四川綿陽621000)

在低碳經(jīng)濟(jì)的潮流中,低碳立法在我國已成為大勢所趨。在低碳立法的制度設(shè)計(jì)中,激勵措施以其在市場經(jīng)濟(jì)和社會主義法治中特有的生命力而具有顯著的優(yōu)越性。在借鑒國外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,我國應(yīng)結(jié)合本國國情,針對我國立法現(xiàn)狀的不足,制定出切實(shí)有效的激勵措施。

低碳經(jīng)濟(jì);低碳立法;激勵措施

近年來,氣候變化成為全社會普遍關(guān)注的重大全球性問題,低碳經(jīng)濟(jì)作為應(yīng)對氣候變化的重要途徑已得到國際社會的普遍認(rèn)同。在我國,低碳立法已是大勢所趨,呼之欲出;然而有了構(gòu)想,具體制度的研究自然就成了下一步工作的重心。低碳經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)范應(yīng)該遵循怎樣的立法指導(dǎo)思想,以及在此基礎(chǔ)上制定出怎樣的法律規(guī)則,決定了從“應(yīng)然”到“實(shí)然”的法律效果。筆者認(rèn)為,低碳立法應(yīng)充分發(fā)揮激勵機(jī)制的作用,以激勵性措施為主,才能更好地保證法律的實(shí)施。

一、激勵措施的提出背景

對于“激勵”的含義,由于其廣泛應(yīng)用性,在各學(xué)科間沒有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn),甚至在一個學(xué)科內(nèi)部也存在一定程度的分野。“激勵”一詞,本是心理學(xué)上的一個概念,是指激發(fā)人的動機(jī)的一個心理過程。經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆將“激勵”定義為“引起一個人做出某種行為的某種東西”[1]。而在法學(xué)領(lǐng)域,作為研究法律激勵功能典型模式的“行為規(guī)范說”則認(rèn)為,激勵(motivation)就是調(diào)動人的積極性,也就是主體追求行為目標(biāo)的愿意程度,可以理解為激發(fā)動機(jī)、鼓勵行為[2]?；诖?筆者從經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)角度,為“激勵措施”擬作如下定義:激勵措施是指能夠調(diào)動行為人的積極性,激勵行為人從事某種行為的具體方法和規(guī)則。

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的理解,個人是具有“自利”的人性的,即在可能的情況下有占有他人財(cái)物或社會財(cái)富的本能沖動;至少,對于他人的財(cái)物或社會的財(cái)富是漠不關(guān)心的。以企業(yè)排污為例,企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品產(chǎn)生出大量污染物并將其排放到環(huán)境中,此時,生產(chǎn)這些產(chǎn)品的社會成本就等于生產(chǎn)者的個人成本加上受到污染的不利影響的旁觀者的成本,而社會收益等于個人收益減去社會所提供的排污環(huán)境的成本。這樣一來,社會成本大于個人成本,個人收益大于社會收益,于是就產(chǎn)生了負(fù)外部性效應(yīng),以經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“人的經(jīng)濟(jì)理性”理論觀之,人們都會近乎本能地為了自己的利益而比較、選擇和行動。在此基礎(chǔ)上,經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了解決外部性問題的途徑——外部性內(nèi)在化。

外部性內(nèi)在化,是指通過改變激勵使人們考慮到自己行為的外部效應(yīng)。一般意義上講經(jīng)濟(jì)學(xué)的激勵問題,也就是消滅“外部性”的問題,或者說,是將“外部性”進(jìn)行“內(nèi)部化”的問題,即個人活動承擔(dān)個人活動的成本,并享有個人活動的效益,不占外部的便宜,也不讓外部占到便宜[3]。仍以企業(yè)排污為例,倘若將企業(yè)排污的成本計(jì)算在生產(chǎn)者個人成本之內(nèi),體現(xiàn)“污染者自負(fù)”原則,使成本與收益處于平衡狀態(tài)。這樣,人人都主觀上追求自己的利益,而在客觀上則實(shí)現(xiàn)了整個社會利益的增加,從而通過個體的最優(yōu)選擇實(shí)現(xiàn)社會最優(yōu)。

隨著法治意識的不斷深入,人們逐漸認(rèn)識到,對于法律制度的安排,不僅僅要出于“管”的考慮,更要出于“激勵”的考慮。而處于市場經(jīng)濟(jì)秩序下的經(jīng)濟(jì)法制,則需要更多地運(yùn)用激勵手段去引導(dǎo)人們從事相關(guān)活動。在低碳立法中,充分運(yùn)用激勵措施,調(diào)動人們的積極性,促使人們進(jìn)行潛意識的“成本——效益”分析,從被動地承擔(dān)責(zé)任到主動地履行職責(zé),對于法律的實(shí)施具有十分重要的意義。作為激勵機(jī)制的法律,由于其體現(xiàn)國家意志,具有普遍適用性和強(qiáng)制性,因此它對每個人、每一事件都具有強(qiáng)大的內(nèi)在力量,其被使用的過程完全融入人們的日常行為之中,體現(xiàn)出不可估量的指引作用。法律的最高境界正是在于,通過具有“強(qiáng)制力”的法律規(guī)則或規(guī)范,實(shí)現(xiàn)“非強(qiáng)制性”的法律激勵,調(diào)整人們的行為,內(nèi)部化人們行為的“外部性”,使個人利益與社會利益達(dá)到一致性,實(shí)現(xiàn)社會的和諧和發(fā)展。

二、我國立法中激勵措施的現(xiàn)狀及國外經(jīng)驗(yàn)借鑒

激勵措施在環(huán)境資源立法中占據(jù)著重要地位并發(fā)揮著重要作用,這在我國已有的法律文件中就有所體現(xiàn)。我國目前在許多關(guān)于環(huán)境資源的法律法規(guī)中都有關(guān)于制定激勵政策、健全激勵措施的規(guī)定,在《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《清潔發(fā)展促進(jìn)法》等法律中甚至用專章來規(guī)定激勵措施,立法者對其關(guān)注程度可見一斑。

但筆者認(rèn)為,我國環(huán)境資源法律中關(guān)于激勵措施的規(guī)定尚有不足,主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn):第一,制度體系不健全。我國在相關(guān)法律中規(guī)定了若干種激勵措施,如稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格政策、政府采購等,但是這些措施基本上都是利用宏觀調(diào)控手段,用行政命令方式推行,對利用市場機(jī)制進(jìn)行激勵的運(yùn)用不足。而且,現(xiàn)有的一些激勵措施也都是互相獨(dú)立,沒有能夠形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度體系。第二,可操作性不強(qiáng)。法律中有關(guān)激勵措施多是使用“鼓勵”、“應(yīng)當(dāng)”等詞匯,法條往往用“具體辦法由×××制定”收尾。這樣造成對相關(guān)措施規(guī)定不夠具體,不夠細(xì)化,而“具體辦法”的制定又往往不能跟上立法步伐,無法做到及時有效;且規(guī)定“具體辦法”的法律文件立法層級較低,權(quán)威性不強(qiáng)。筆者認(rèn)為,對于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的鼓勵性措施應(yīng)盡可能做細(xì)化規(guī)定,拙作之中之所以使用“激勵措施”一詞,而未用“激勵機(jī)制”、“激勵政策”等,正是基于此點(diǎn)考慮。第三,監(jiān)督機(jī)制有待完善。經(jīng)濟(jì)法律領(lǐng)域中的鼓勵性措施本身就具有很大的彈性,其在實(shí)施過程中缺乏可操作性,而對于法律中規(guī)定的激勵措施,缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,這樣法律在實(shí)施的過程中就很難得到有效的保障,致使相關(guān)法律規(guī)則形同虛設(shè),缺乏應(yīng)有的生命力。

國外促進(jìn)節(jié)能減排所利用的激勵措施主要有碳減排交易、征收碳稅、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等。其中利用市場機(jī)制作為調(diào)整手段的碳減排交易制度較為有代表性,它是《京都議定書》引入的三個靈活機(jī)制之一。2002年4月,英國率先啟動國內(nèi)排放貿(mào)易機(jī)制,并成立了碳信用基金,以扶持創(chuàng)建低碳高效企業(yè)[4]。一些國家認(rèn)為征收碳稅是富有成效的政策手段。在這方面,北歐國家的立法經(jīng)驗(yàn)較為豐富,丹麥?zhǔn)鞘澜缱钤缯魇仗级惖膰?在1991年通過了征收碳稅議案;隨后,挪威、瑞典相繼出臺碳稅法案。而英國則規(guī)定,對與政府簽署自愿氣候變化協(xié)議的企業(yè),如果企業(yè)達(dá)到協(xié)議規(guī)定的能效或減排,將可減免80%的碳稅[5]。稅收優(yōu)惠方面,美國規(guī)定可再生能源相關(guān)設(shè)備費(fèi)用二至三成可用來抵稅,可再生能源相關(guān)企業(yè)和個人還可享受到10%～40%額度不等的減稅額度;歐盟則規(guī)定對可再生能源不征收任何能源稅,對個人投資的風(fēng)電項(xiàng)目免征所得稅等。財(cái)政補(bǔ)貼方面,丹麥在能源領(lǐng)域采取了一系列措施鼓勵可再生能源進(jìn)入市場,包括對“綠色”用電和近海風(fēng)電的價(jià)格優(yōu)惠,對生物質(zhì)能發(fā)電進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼激勵。加拿大自2007年起對節(jié)能型汽車的消費(fèi)者提供1 000～2 000加元的補(bǔ)貼,促進(jìn)二氧化碳減排。

三、我國低碳立法中具體激勵措施的思考

實(shí)踐證明,激勵措施在促進(jìn)節(jié)能減排的工作中發(fā)揮著重要作用,它在各國低碳立法中扮演著不可替代的角色。我國在進(jìn)行低碳立法的過程中,應(yīng)該有意識地參照國外成功的經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合我國國情,制定出切實(shí)有效的激勵措施。筆者認(rèn)為,在眾多的激勵措施中,碳減排交易和稅收措施最為重要,其他措施應(yīng)輔之并用。

1.碳減排交易。哥本哈根會議之后,伴隨著中國對世界做出減排承諾,中國進(jìn)入了低碳經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展期,國內(nèi)碳交易市場的建立指日可待。立足本土,人們會很自然地想到自20世紀(jì)90年代引入的排污權(quán)交易。我國排污權(quán)交易制度經(jīng)過十幾年的實(shí)踐,正在探索出一條適合中國特色的節(jié)能減排機(jī)制,并且已有不少成功的典型案例,但是問題還是在于立法的不完善,我國目前還沒有關(guān)于排污權(quán)交易的立法,有的也只是地方性的法規(guī)或規(guī)章,如《太原市二氧化硫排污交易管理辦法》、《江蘇省電力行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易管理暫行辦法》。筆者認(rèn)為,在我國建立碳減排交易制度,應(yīng)著力解決以下幾個問題。第一,總量目標(biāo)的設(shè)置與配額的合理分配問題?！敖?jīng)核證的減排量”(CER)是碳減排交易的標(biāo)的,也是該機(jī)制的核心所在,對其合理地進(jìn)行分配至關(guān)重要。第二,碳排放檢測系統(tǒng)的設(shè)置問題。碳減排交易對排放檢測技術(shù)要求很高,排放量若得不到準(zhǔn)確的檢測與合理地評估,排放權(quán)就無法量化,當(dāng)然也就不具有稀缺性。第三,對于交易主體的確定問題。在眾多的市場主體中,哪些經(jīng)濟(jì)體應(yīng)受該機(jī)制的約束,由誰決定,決定程序怎樣,關(guān)乎實(shí)際交易中公平公正。第四,管理權(quán)限的設(shè)立問題。對于碳減排交易的管理主體、管理范圍、行使管理權(quán)程序的確定,將決定市場的公平交易可否得到有力保障。

2.征收碳稅。碳稅是環(huán)境稅的一種,通過對汽油、航空燃油、天然氣等化石燃料產(chǎn)品按其碳含量的比例來征稅以實(shí)現(xiàn)減少化石燃料消耗和二氧化碳排放。2010年5月,國家發(fā)改委和財(cái)政部有關(guān)課題組發(fā)布了“中國碳稅稅制框架設(shè)計(jì)”的專題報(bào)告,提出了我國碳稅制度的實(shí)施框架,并指出,我國碳稅比較合適的推出時間是2012年前后。這表明,征收碳稅在我國已不再遙遠(yuǎn),相關(guān)立法的制定和完善自然事不宜遲。征收碳稅,當(dāng)然最重要的還是立足本土,要以我國現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為依據(jù)。首先,必須調(diào)整目前的稅制結(jié)構(gòu),適當(dāng)降低某些稅種的稅率。比如對于燃油稅就不應(yīng)再征收,或者在燃油稅的稅率基礎(chǔ)上再增加一部分作為碳稅的補(bǔ)充,否則在本來就很高的燃油稅上再進(jìn)行雙重征稅,顯然不合理。其次,對于開征碳稅后有可能出現(xiàn)的問題要做好充分準(zhǔn)備。征收碳稅必將引起一定程度的物價(jià)上漲,會影響消費(fèi),但同時也能避免企業(yè)盲目擴(kuò)大產(chǎn)能,尤其會直接影響高耗能工業(yè)。再次,確保碳稅的?？顚Ｓ煤凸椒峙洹Ｌ级惐仨毴≈谄髽I(yè),用之于企業(yè)[6]?？梢酝ㄟ^成立專項(xiàng)基金的方式,將收上來的錢專門用于對超額完成減排指標(biāo)和使用節(jié)能減排技術(shù)的企業(yè)進(jìn)行獎勵,或者用于新能源、新技術(shù)的開發(fā)研究。

3.稅收優(yōu)惠。關(guān)于稅收優(yōu)惠政策,我國在相關(guān)立法中有所體現(xiàn),也取得了一定成效。但針對新形勢下的新要求,仍需適時進(jìn)行修改,使規(guī)則更為合理和細(xì)化,以更好地發(fā)揮激勵作用。首先,進(jìn)一步加大對企業(yè)的優(yōu)惠力度。比如《企業(yè)所得稅法》中關(guān)于“三免三減半”①《企業(yè)所得稅法》規(guī)定對于從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目的企業(yè)所得,可以免征、減征企業(yè)所得稅,《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》又進(jìn)一步規(guī)定自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起,第一年至第三年免征企業(yè)所得稅,第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅。的規(guī)定,考慮到企業(yè)營運(yùn)初期成本較高,收益較低,所以可以考慮從企業(yè)獲利年度起享受“三免三減半”的優(yōu)惠。其次,在對國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目給予稅收優(yōu)惠的同時,對國家限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)則征收重稅。比如通過稅收優(yōu)惠,鼓勵進(jìn)口先進(jìn)的節(jié)能、節(jié)水、高效減排技術(shù)、設(shè)備和產(chǎn)品,對在生產(chǎn)過程中耗能高、污染重的產(chǎn)品的出口征收重稅。再次,通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵消費(fèi)者購買節(jié)能產(chǎn)品?？梢酝ㄟ^修改消費(fèi)稅、車輛購置稅等鼓勵消費(fèi)者購買混合動力汽車、純電動汽車等節(jié)能型車輛,以加速淘汰高耗能車型。

4.其他措施。碳減排交易和稅收措施之外的其他激勵措施,在不同的層次發(fā)揮著重要的作用,也應(yīng)該同時完善,輔之并用。(1)財(cái)政補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼的作用體現(xiàn)在對節(jié)能產(chǎn)品的消費(fèi)導(dǎo)向,通過財(cái)政補(bǔ)貼,支持節(jié)能產(chǎn)品的推廣和使用。(2)強(qiáng)制政府采購節(jié)能產(chǎn)品。政府采購應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選購節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和有利于環(huán)保的產(chǎn)品。政府采購監(jiān)督管理部門會同有關(guān)部門制定節(jié)能產(chǎn)品政府采購目錄,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先列入取得節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證證書的產(chǎn)品、設(shè)備。(3)拓寬融資渠道。對于節(jié)能減排項(xiàng)目的建設(shè)和技術(shù)的開發(fā),鼓勵企業(yè)通過實(shí)行合同能源管理(EPC)等機(jī)制拓寬融資渠道;另外,通過相關(guān)立法,引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對低碳經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)及節(jié)能減排技術(shù)改造項(xiàng)目的信貸支持,優(yōu)先為符合條件的低碳經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目提供直接融資服務(wù)。(4)加強(qiáng)對節(jié)能減排技術(shù)和產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。自主創(chuàng)新是企業(yè)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排技術(shù)改造的最主要途徑,而對于新技術(shù)、新產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)則是保障和推進(jìn)自主創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)。(5)落實(shí)綠色GDP的政績考核目標(biāo)。從政府官員層面而言,應(yīng)完善干部政績考核辦法,逐漸淡化傳統(tǒng)GDP的考核標(biāo)準(zhǔn),而代之以綠色GDP考核標(biāo)準(zhǔn)。

四、代結(jié)語:注重發(fā)揮各激勵措施間的協(xié)同作用

低碳立法中的各種激勵措施,從宏觀到微觀的各個層面、各個角度發(fā)揮著不同的作用。這些措施若能有效配合,注意發(fā)揮不同政策措施之間的協(xié)同作用,使其形成合力,功必倍之。在我國的法律實(shí)施過程中,往往不注重不同部門之間的配合協(xié)調(diào)關(guān)系,各掃門前雪,無法使相關(guān)政策工具發(fā)揮應(yīng)有的作用。欲改變這種局面,除了靠行政手段加大對部門間的組織協(xié)同力度以外,最主要的還是要在制度設(shè)計(jì)上下工夫。英國低碳立法中各種措施相互配合,不同政策工具之間的關(guān)系非常緊密,形成了一個網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體,因而能產(chǎn)生出最佳效果。盡管中英兩國國情不同,但是這種在制度設(shè)計(jì)之初就考慮到措施間相互協(xié)同關(guān)系的思路是值得借鑒的。

在激勵措施應(yīng)用過程中,處理好政府與企業(yè)、經(jīng)營者與消費(fèi)者等主體之間的關(guān)系,也是關(guān)乎到穩(wěn)定、有效實(shí)施的重要因素。如何協(xié)調(diào)各方利益矛盾,如何適當(dāng)引入中間力量,如何設(shè)定措施的監(jiān)督保障機(jī)制,也是下一步立法工作的重心。當(dāng)下,低碳立法工作可謂方興未艾、任重道遠(yuǎn),形勢的緊迫性施力于吾儕之鞭策,激勵著我們不斷創(chuàng)新,開拓新的道路。

[1][美]N·格里高利·曼昆.經(jīng)濟(jì)學(xué)原理:微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分冊(第五版)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2009.

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[6]儲昭根.低碳經(jīng)濟(jì)更是法治經(jīng)濟(jì)[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì),2009, (11).

[責(zé)任編輯:王蘭娟]

Exploration on IncentiveM easures in Low Carbon Legislation

SONG Han2liang

Low carbon legislation in China has become the trend in the tidal current of the low carbon econ2 omy.In the system design of the low carbon legislation,incentive measures has the remarkable superiority for its unique vitality in the market economy and in the socialist legal system.On the basis of learning from foreign ex2 perience in the relevant legislation,we should combine with national conditions and the lack of legislative situa2 tion of China,to formulate effective incentive measures.

low carbon economy;low carbon legislation;incentive measures

DF468

A

1008-7966(2011)02-0133-03

2011-02-13

宋寒亮(1986-),男,河南安陽人,2009級經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。