劉鵬崇

(浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境法治與社會(huì)發(fā)展研究中心,浙江臨安311300)

基于公眾參與的我國(guó)排污權(quán)交易制度完善研究

劉鵬崇

(浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境法治與社會(huì)發(fā)展研究中心,浙江臨安311300)

公眾參與是環(huán)保長(zhǎng)效機(jī)制之根本,但在我國(guó)各地排污權(quán)交易試點(diǎn)的制度設(shè)計(jì)中公眾參與被嚴(yán)重忽視。目前完善我國(guó)排污權(quán)交易制度的重點(diǎn)在于不斷提升公眾參與水平,應(yīng)著眼于排污交易制度的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié),從保障公眾知情權(quán)、參與環(huán)境決策權(quán)、社會(huì)監(jiān)督權(quán)等方面,不斷推進(jìn)排污權(quán)交易中公眾參與的制度化、程序化和實(shí)效化,不斷完善排污權(quán)交易制度,從而實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易的制度價(jià)值,切實(shí)保障公眾環(huán)境權(quán)益。

排污權(quán)交易;公眾參與;制度完善

公眾參與是民主理念的體現(xiàn)和擴(kuò)展,公眾參與是環(huán)保長(zhǎng)效機(jī)制之根本,公眾參與環(huán)境保護(hù)已經(jīng)在世界范圍內(nèi)被越來(lái)越廣泛地重視。經(jīng)過(guò)多年努力,我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系在不斷的完善,已經(jīng)出臺(tái)了一些公眾參與環(huán)境保護(hù)的政策法律制度?！稇椃ā分幸?guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定,通過(guò)各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)?！薄董h(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局先后發(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》(2006)、《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》(2008)等。

近幾年來(lái),相當(dāng)多的地方政府出臺(tái)了一些地方“公眾參與環(huán)境保護(hù)”的政策法律文件①目前已經(jīng)發(fā)布地方性文件的地方有:山西、黑龍江等省份,另外江蘇省、杭州市、廣州市、呼和浩特市等都對(duì)公眾參與排污權(quán)交易的有效途徑進(jìn)行了探索。。這些法律文件將公眾參與覆蓋到整個(gè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,突出強(qiáng)調(diào)了公眾參與環(huán)境保護(hù)這一主旨,不斷加大推動(dòng)環(huán)境信息公開(kāi)化和環(huán)境決策民主化的力度,參與環(huán)境保護(hù)的民眾也越來(lái)越多。但在我國(guó)各地排污權(quán)交易的試點(diǎn)實(shí)踐中,公眾參與被嚴(yán)重忽視,制度設(shè)計(jì)中幾乎沒(méi)有公眾或環(huán)境污染受害者的影子[1]。本文通過(guò)分析我國(guó)目前排污權(quán)交易制度及其運(yùn)行中面臨的障礙,以及這些障礙的解決與公眾參與之間的內(nèi)在關(guān)系,進(jìn)而探求公眾參與理念之下,我國(guó)排污權(quán)交易制度完善的可行途徑,以此不斷推進(jìn)排污權(quán)交易中公眾參與的制度化、程序化、實(shí)效化,強(qiáng)化排污權(quán)交易的社會(huì)監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易的制度價(jià)值,切實(shí)保障公眾環(huán)境權(quán)益。

一、我國(guó)試點(diǎn)推行的排污權(quán)交易中存在的問(wèn)題

我國(guó)從20世紀(jì)末開(kāi)始,在美國(guó)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)與國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的合作下開(kāi)展了排污權(quán)交易的試點(diǎn)工作。2002年3月,又開(kāi)展了“4+3+1”項(xiàng)目②2002年3月國(guó)家環(huán)?？偩趾兔绹?guó)環(huán)保協(xié)會(huì)開(kāi)始在中國(guó)實(shí)施排污權(quán)交易項(xiàng)目的第二階段試驗(yàn),選取了江蘇省、山東省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市、華能發(fā)電集團(tuán)作為試點(diǎn),簡(jiǎn)稱(chēng)為4+3+1。,在SO2的排放問(wèn)題上取得了一定的成效。但鑒于國(guó)情,現(xiàn)階段我國(guó)推廣排污權(quán)交易在技術(shù)、運(yùn)行和監(jiān)管等幾個(gè)方面都存在一些障礙③在排污權(quán)交易試點(diǎn)全國(guó)推開(kāi)的熱潮中,有一些學(xué)者撰文表達(dá)了他們的擔(dān)憂(yōu),如錢(qián)水苗、周嬋嫣著,《試論排污權(quán)交易的謹(jǐn)慎實(shí)施》,《法學(xué)評(píng)論》(雙月刊),2008年第6期(總第152期),97-102頁(yè);劉建輝著,《排污權(quán)交易的中國(guó)困境》,決策,2006年第1期,第30-32頁(yè);寧琛著,《排污權(quán)交易制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)質(zhì)疑和對(duì)策研究》,載于2008年環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)年會(huì)論文集;安建華、李永剛、秦宏普著,《排污權(quán)交易的非現(xiàn)實(shí)性和征收污染環(huán)境稅的必要性》,《科技和產(chǎn)業(yè)》,2006年第10期,第42-43頁(yè)。。

(一)排污權(quán)初始配置不夠科學(xué)、公正

初始排污權(quán)的配置是排污權(quán)交易制度構(gòu)建的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。要圍繞排污權(quán)交易制度創(chuàng)設(shè)的目的和價(jià)值,公開(kāi)、公平、動(dòng)態(tài)、科學(xué)和高效地進(jìn)行排污權(quán)的初始配置,實(shí)現(xiàn)污染物的污染減排和總量控制,不斷提升環(huán)境質(zhì)量。不論何種路徑的排污權(quán)的初始配置都涉及以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題:為什么分(污染防治的現(xiàn)實(shí)需要或促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或增加政府收益等目標(biāo))——分什么(適當(dāng)區(qū)域的可分配的排污總量)——如何分(科斯定律、排污權(quán)的法律性質(zhì)等理論基礎(chǔ)決定的分配原則和具體模式等)[2]。而實(shí)現(xiàn)總量控制必須和區(qū)域環(huán)境容量結(jié)合起來(lái),不和環(huán)境容量結(jié)合的總量控制是沒(méi)有意義的,因?yàn)樗粌H不能實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的不斷提升,還會(huì)導(dǎo)致一系列的問(wèn)題。

但實(shí)際情況則不盡如人意。首先,目前我國(guó)尚無(wú)相關(guān)法律規(guī)定統(tǒng)一的評(píng)價(jià)環(huán)境價(jià)值的方法,環(huán)境容量及其價(jià)值很難準(zhǔn)確測(cè)定。其次,排污許可的科學(xué)分配機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)。目前沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)定,各試點(diǎn)區(qū)域各有特點(diǎn),公平和效率難以兼顧。如江蘇的排污權(quán)初始配置是“公平優(yōu)先,兼顧效率”,而浙江的做法一般是“效率優(yōu)先,兼顧公平”——承認(rèn)所有企業(yè)既得排污,繞過(guò)了排污權(quán)初始分配公平爭(zhēng)議[3]。

以嘉興市為例,嘉興市政府以2005年的環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)確定其污染物排放許可總量,環(huán)保部門(mén)通過(guò)拍賣(mài)、招標(biāo)、無(wú)償分配以及回購(gòu)和收回等方式,進(jìn)行總量指標(biāo)分配和調(diào)整,對(duì)所有排污許可證的發(fā)放企業(yè)進(jìn)行重新核定。并出于歷史因素及實(shí)施難度的考慮,現(xiàn)有企業(yè)的初始排污權(quán)大部分都是無(wú)償分配的,承認(rèn)所有企業(yè)既得排污,而對(duì)2007年11月1日之后要求新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目所需排污權(quán)指標(biāo),則要求必須通過(guò)排污權(quán)交易中心購(gòu)買(mǎi)取得。這樣,一方面排放總量的依據(jù)是否科學(xué)值得商榷①2005年嘉興和全國(guó)的水排放總量明顯超出環(huán)境容量?！半m然水污染防治工作取得了一定進(jìn)展,但水環(huán)境形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻,老的問(wèn)題還未解決,新的問(wèn)題又接踵而至,主要水污染物排放總量明顯超過(guò)環(huán)境容量,人民群眾對(duì)水污染事件的反映和投訴越來(lái)越多?！眳⒁?jiàn)《今年水污染排放明顯超環(huán)境容量》,載于十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議聽(tīng)取國(guó)務(wù)院有關(guān)工作報(bào)告(2006)。,另一方面,有些歷來(lái)污染重、對(duì)環(huán)境損害大的企業(yè),用相對(duì)較低的成本就能占有大量的排污權(quán)指標(biāo),而一些污染輕、效益好的企業(yè),反而要用較高的成本才能購(gòu)買(mǎi)較少的排污權(quán),可見(jiàn),現(xiàn)有的排污權(quán)的初始分配制度難以體現(xiàn)公平原則,難以實(shí)現(xiàn)排污權(quán)在各污染企業(yè)間科學(xué)分配。

(二)排污權(quán)交易過(guò)程難以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)

本來(lái)排放權(quán)交易是在排放許可證扎口、濃度達(dá)標(biāo)和總量控制的前提下進(jìn)行的,排污權(quán)交易實(shí)施的前提之一是對(duì)企業(yè)排污量的準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)。它涉及兩個(gè)方面:一是監(jiān)測(cè),二是公平監(jiān)測(cè)。為了保證排污權(quán)交易制度實(shí)施,應(yīng)首先確定排污單位的實(shí)際排污量。在這方面,發(fā)達(dá)國(guó)家早已完善其環(huán)境或排污監(jiān)測(cè)系統(tǒng),但在我國(guó)則非常薄弱。因?yàn)?1996年以前采用的是濃度控制手段,監(jiān)測(cè)體系也是與從前的控制體系相適應(yīng)的,當(dāng)前有了總量控制的概念,監(jiān)測(cè)體系就有些滯后了,科學(xué)監(jiān)測(cè)目前在我國(guó)很多地區(qū)短期內(nèi)難以達(dá)到。當(dāng)前我國(guó)企業(yè)到底排污多少,擁有多少排污指標(biāo),這兩個(gè)賬戶(hù)并沒(méi)有完全建立起來(lái),也沒(méi)有建立配套的監(jiān)測(cè)機(jī)制,就不能有效防止企業(yè)虛報(bào)總量和高價(jià)“增量排污”,抵銷(xiāo)節(jié)能減排的成效。

(三)排污權(quán)交易制度中市場(chǎng)體制有待完善

我國(guó)目前還沒(méi)有建立起成熟的排污權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制。

首先,在我國(guó)參加排污權(quán)交易的主體單一。從我國(guó)近年來(lái)的排污權(quán)交易實(shí)踐來(lái)看,參加排污交易的一般為當(dāng)?shù)氐奈廴敬髴?hù),而且它們還不是真正意義上的市場(chǎng)主體,因?yàn)樗鼈兊慕灰锥际窃谟嘘P(guān)行政部門(mén)的安排下進(jìn)行的。而在國(guó)外,排污權(quán)交易的主體是比較廣泛的,比如在美國(guó),根據(jù)持有許可證的目的的不同,可以分為三類(lèi),分別為達(dá)標(biāo)者、投資者和環(huán)保主義者。

其次,我國(guó)當(dāng)前交易的信息尋求費(fèi)用過(guò)高。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、分布零散,但其造成的污染在全國(guó)工業(yè)污染物排放總量中達(dá)到或超過(guò)半數(shù)。這一基本國(guó)情就決定了我國(guó)排污權(quán)交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)信息尋求費(fèi)用過(guò)高,環(huán)境保護(hù)部門(mén)監(jiān)測(cè)與執(zhí)行費(fèi)用也會(huì)過(guò)高,而且存在著逐案談判的問(wèn)題,從而間接導(dǎo)致了整個(gè)排污交易市場(chǎng)的無(wú)效。

再次,有市無(wú)價(jià)的“零供給”現(xiàn)象。一方面,企業(yè)減排下來(lái)的污染物排放指標(biāo)往往被納入了各地減排“盤(pán)子”,而沒(méi)有多余指標(biāo)進(jìn)入交易平臺(tái)。另一方面在競(jìng)爭(zhēng)激烈的行業(yè)中,為限制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的,有富余排污指標(biāo)的企業(yè)要么不肯出售自己的節(jié)余排污權(quán),造成排污權(quán)的浪費(fèi),要么漫天要價(jià),擾亂了排污交易秩序。隨著環(huán)境資源越來(lái)越緊張,更多的情況是前者。

(四)排污權(quán)交易前后監(jiān)管存在空白

排污權(quán)交易制度的運(yùn)行機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制,從性質(zhì)上來(lái)說(shuō),屬于一個(gè)政府嚴(yán)格監(jiān)管下的民事合同的締結(jié)過(guò)程。在此過(guò)程中,排污權(quán)交易中政府的地位和作用非常重要。政府要負(fù)責(zé)設(shè)定排污的總量控制目標(biāo),負(fù)責(zé)分配排污指標(biāo),制定排污權(quán)交易的一個(gè)框架。政府需要提供有效的工具以幫助企業(yè)完成任務(wù),主要包括二氧化硫排放的許可證制度、監(jiān)督監(jiān)測(cè)制度等。其中最重要的就是,政府應(yīng)該保證這種排污權(quán)交易制度的公信力,一定要建立對(duì)違規(guī)的企業(yè)的嚴(yán)格的處罰制度。

但因各種主觀和客觀的因素,排污權(quán)交易與企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān),在執(zhí)行中很可能出現(xiàn)弄虛作假,偷梁換柱,甚至權(quán)錢(qián)交易等不良現(xiàn)象,容易出現(xiàn)監(jiān)管不力的風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)階段,要特別注意以下風(fēng)險(xiǎn)的存在:一是防止“排污權(quán)”非法炒賣(mài),影響執(zhí)法的權(quán)威性。二是防止某些企業(yè)掏了錢(qián)就有可以肆意排污。三是要防止排污權(quán)交易暗箱操作,搞“幕后交易”,助長(zhǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

二、公眾參與可有效解決排污權(quán)交易中的障礙

針對(duì)試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的以上諸多問(wèn)題,各試點(diǎn)單位,正積極探索對(duì)策,采取措施,完善排污權(quán)交易制度。筆者認(rèn)為以上這些障礙基本上都可以通過(guò)公眾參與來(lái)緩解與防范。因?yàn)榭偭恐荒苤鸩较鳒p,技術(shù)問(wèn)題只能緩慢進(jìn)步,在監(jiān)測(cè)和管理水平較低的情況下,則需要廣泛的公眾參與來(lái)保障?？梢哉f(shuō)未來(lái)推行排污權(quán)交易的一個(gè)工作重點(diǎn)就是不斷提升該領(lǐng)域里的公眾參與水平。

(一)有利于保障排污權(quán)交易制度目的的實(shí)現(xiàn)

環(huán)境質(zhì)量不僅涉及科學(xué)判斷,也涉及價(jià)值判斷。在我國(guó),隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的利益多元化格局的出現(xiàn),政治體制改革、民主化趨勢(shì)和經(jīng)濟(jì)利益意識(shí)的覺(jué)醒,群眾的公眾參與意識(shí)在不斷地增強(qiáng),如果能通過(guò)制度完善確保公眾在初始配置中參與,即便環(huán)境容量和排污總量的具體估算不能特別精確,公眾作為第一線的利益相關(guān)者,其直觀的環(huán)境價(jià)值判斷可以為環(huán)境質(zhì)量的改變提供比較及時(shí)、良好的評(píng)價(jià),政府等決策部門(mén)承認(rèn)和重視公眾的環(huán)境價(jià)值判斷和價(jià)值選擇,有助于及時(shí)調(diào)整排污總量,維護(hù)社會(huì)環(huán)境質(zhì)量的最大化。

(二)有利于平衡排污權(quán)交易制度中各方的利益

任何活動(dòng)都可能在活動(dòng)所在地對(duì)人類(lèi)生活和環(huán)境的某些方面產(chǎn)生影響,這些影響將以好、壞、或重要、不重要等被人們感受到,表現(xiàn)為不同利益主體的環(huán)境利益、財(cái)產(chǎn)利益和生命權(quán)利等。社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)制度變遷的需求是制度變遷的主要推動(dòng)力量,表現(xiàn)為環(huán)境沖突中利益主體之間的利益博弈和利益均衡。具體到排污權(quán)交易制度中,無(wú)論是排污權(quán)主體之間,還是排污權(quán)交易主體之間,以及排污權(quán)主體和普通公眾之間都存在著大量的利益沖突,故政府在初始分配排污權(quán)及后續(xù)的交易中,有責(zé)任居中協(xié)調(diào)衡量各種利益沖突,處理好各種利益關(guān)系。要做到這一點(diǎn),政府必然要使各利益主體充分獲得作出決定的必要信息,同時(shí)還要有通暢地表達(dá)自己利益訴求的渠道,和規(guī)范的議事程序等等。

(三)有利于促進(jìn)政府在排污權(quán)交易中的監(jiān)管執(zhí)法公平

從環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生原因上分析,除了技術(shù)手段外,其他不外乎市場(chǎng)失靈和政府失靈,平衡這種失靈的手段,在理論上目前大家一般認(rèn)可要借助公眾的力量。公眾作為環(huán)境污染、生態(tài)破壞的直接受害者和第一線的利益相關(guān)者,會(huì)是一個(gè)最有效的社會(huì)監(jiān)督主體,應(yīng)切實(shí)賦予公眾監(jiān)督政府環(huán)境行政的權(quán)利。陽(yáng)光下的交易可以大大降低政府廉政風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、公示等手段,讓社會(huì)公眾參與進(jìn)來(lái),實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易的公開(kāi)透明,接受社會(huì)公眾監(jiān)督。國(guó)外的實(shí)踐也已經(jīng)證明,公眾參與是突破排污權(quán)交易中各種障礙和防范其間的諸多風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。可以預(yù)見(jiàn),建設(shè)和完善排污權(quán)交易中的公眾參與,必將有力地推動(dòng)政府行為模式改變,能加強(qiáng)政府與公眾的對(duì)話(huà),促進(jìn)排污權(quán)交易的監(jiān)督、執(zhí)法。

總之,只有排污權(quán)交易中公眾參與相應(yīng)的配套制度跟進(jìn),“排污權(quán)交易”制度才能健康有序運(yùn)行;才能讓治污者得利,違法者付出昂貴成本;才能穩(wěn)步推進(jìn)資源、環(huán)境有償使用制度,促進(jìn)節(jié)能減排,加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式盡快轉(zhuǎn)變。

三、公眾參與原則下排污權(quán)交易制度完善的建議

公眾參與是民主理念的體現(xiàn)和擴(kuò)展,作為一種社會(huì)公共管理和公共事務(wù)方面相對(duì)獨(dú)立的行為模式,近幾十年來(lái)逐漸凸現(xiàn)出自己的特征。綜合而言,公眾參與環(huán)境保護(hù)的理論基礎(chǔ)有環(huán)境管理權(quán)來(lái)源理論、博弈制度變遷理論、有效社會(huì)監(jiān)督理論和環(huán)境權(quán)理論等。基于公眾參與環(huán)境保護(hù)行為成因及作用機(jī)理[4],針對(duì)我國(guó)公眾關(guān)注卻不參與環(huán)保的現(xiàn)狀[5][6],亟須將從思想、組織等角度全面完善排污權(quán)交易的公眾參與制度,尤其是結(jié)合排污交易制度的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)(節(jié)點(diǎn))構(gòu)建保障公眾知情權(quán)、參與環(huán)境決策權(quán)、社會(huì)監(jiān)督權(quán)等排污權(quán)交易中的公眾參與制度。

(一)保障排污權(quán)初始配置和交易中的公眾知情權(quán)

公眾知情是公眾參與的前提。《環(huán)境保護(hù)法》第11條第2款規(guī)定,國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén),應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》里明確要求政務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)該政務(wù)公開(kāi), 2007年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局頒布實(shí)施了《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》,對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的主體、內(nèi)容、方式、程序等重要事項(xiàng)都做了規(guī)定,對(duì)公眾的環(huán)境信息知情權(quán)起到了很好的保障作用。建議環(huán)境保護(hù)部門(mén),對(duì)排污權(quán)交易的具體信息公開(kāi)的更全面、完整、真實(shí),為公眾查詢(xún)提供更便利的條件。在排污權(quán)初始配置的具體內(nèi)容、排污權(quán)交易的具體內(nèi)容能夠公示得更提早一些,以使大家、使當(dāng)事人、使公眾、使利益相關(guān)者更早的了解,以使公眾能更好地參與。

(二)保障排污權(quán)初始配置和交易中的公眾決策權(quán)

公開(kāi),僅僅是開(kāi)始,公眾參與需要政府授權(quán)并在法律層面上得到保障,更重要的是讓公眾參與排污權(quán)交易立法和決策的過(guò)程,使排污權(quán)交易的立法體現(xiàn)法治精神,體現(xiàn)民情民意。

第一,要以完善立法機(jī)制為前提來(lái)貫徹落實(shí)公眾參與排污權(quán)交易的立法活動(dòng)。針對(duì)目前排污權(quán)交易相關(guān)立法不健全的現(xiàn)狀,建議充分調(diào)動(dòng)公眾參與立法的積極性,及時(shí)發(fā)布立法信息,采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式讓公眾及時(shí)、有效地參與進(jìn)來(lái),為排污權(quán)交易制度的順利推行打下良好的法治基礎(chǔ)。

第二,保障公眾參與環(huán)境管理決策的制度建議。排污交易中公眾的決策參與是指做出決策的過(guò)程要公眾參與,做出的決策本身也要有公眾參與的意見(jiàn)[7]。許多國(guó)家都對(duì)公眾的決策參與進(jìn)行了明文規(guī)定。美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》、《聯(lián)邦土地政策法》、《清潔水法》,法國(guó)的《環(huán)境法典》,英國(guó)的《城鎮(zhèn)規(guī)劃法》等等,都對(duì)公眾參與環(huán)境政策和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定、環(huán)境規(guī)劃、計(jì)劃進(jìn)行了不同程度的規(guī)定。

我國(guó)環(huán)境事務(wù)的公眾參與決策主要表現(xiàn)在2002年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在第11條和第12條和2006年原國(guó)家環(huán)?？偩衷凇董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中,對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的決策做出了制度規(guī)定,公眾參與決策的規(guī)定比以前更加明確。但遺憾的是,在這些規(guī)定中公眾參與決策的時(shí)機(jī)仍顯遲緩,公眾參與的效力也未作明文規(guī)定,可供選擇方案也比較缺乏。建議在排污權(quán)交易的具體決策中,政府首先政務(wù)公開(kāi),以不同意見(jiàn)為單位,在作出決定、決策之前,應(yīng)該充分傾聽(tīng)各種不同意見(jiàn),提高我國(guó)政策、計(jì)劃和規(guī)劃的制定過(guò)程的透明度。

(三)保障公眾參與排污權(quán)初始配置和交易中的監(jiān)督權(quán)利

有效社會(huì)監(jiān)督理論認(rèn)為公眾作為環(huán)境污染、生態(tài)破壞的直接受害者和第一線的利益相關(guān)者,會(huì)是一個(gè)最有效的社會(huì)監(jiān)督主體,國(guó)家立法應(yīng)該賦予公眾切實(shí)的監(jiān)督政府環(huán)境行政的權(quán)利。

首先,要加強(qiáng)排污權(quán)交易前后的政府監(jiān)督管理的社會(huì)監(jiān)督工作。建議環(huán)保管理機(jī)關(guān)實(shí)施政務(wù)公開(kāi)制度,定期向公眾公開(kāi)一定時(shí)期的環(huán)保目標(biāo)、政策措施和執(zhí)法程序等,為公眾監(jiān)督環(huán)保機(jī)關(guān)依法行政提供信息和機(jī)會(huì);建議公開(kāi)排污權(quán)交易實(shí)施過(guò)程,對(duì)存在的問(wèn)題提出意見(jiàn)或建議,檢舉和揭發(fā)其中的違法行為,監(jiān)督環(huán)保管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng);建立、完善環(huán)保機(jī)關(guān)的行政長(zhǎng)官述職制度和信訪制度,以便公眾了解其施政結(jié)果和對(duì)信訪意見(jiàn)的答復(fù)情況,加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督,督促其依法行政;可以以民主懇談為主要形式,參與政府年度排污權(quán)初始配置方案、排污權(quán)交易個(gè)案的討論,實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與的審查監(jiān)督。

其次,要建立健全環(huán)境公益訴訟制度。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定:“一切單位和個(gè)人都有環(huán)境保護(hù)的義務(wù),并有權(quán)對(duì)污染和破環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”而按照我國(guó)現(xiàn)行的訴訟法,“檢舉”、“控告”都不是特定的法律概念,沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的配套制度?！董h(huán)境保護(hù)法》的這條規(guī)定只有擴(kuò)大訴訟主體資格的象征意義,訴權(quán)問(wèn)題成為環(huán)境公益訴訟舉步維艱的原因所在。建議從程序上進(jìn)行安排,直接擴(kuò)大訴訟主體資格,超越原告“有直接利害關(guān)系”或者“受具體行政行為侵犯”條件的限制,使更多的、具備訴訟能力的公民、團(tuán)體可以提起公益訴訟。

再次,要支持引導(dǎo)民間環(huán)保組織發(fā)展壯大。非政府民間環(huán)保組織是普通民眾的一種代言機(jī)構(gòu),也是普通民眾參與行為落實(shí)的一種渠道。在我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域的公眾參與過(guò)程中,民間組織NGO的表現(xiàn)非?；钴S,并且在宣傳和普及相關(guān)知識(shí)、影響政策、對(duì)政府和企業(yè)的環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督發(fā)揮了非常重要的作用[8]。

(四)完善公眾參與的獎(jiǎng)勵(lì)制度

社會(huì)系統(tǒng)中,只有將個(gè)人環(huán)境意識(shí)社會(huì)化[9],個(gè)體的環(huán)保行為才能轉(zhuǎn)化為群體參與行為,才更有利于整體環(huán)境福利水平的改善。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)公眾在遇到具體的環(huán)?；顒?dòng)時(shí),超80%以上的人都選擇視當(dāng)時(shí)的情況再?zèng)Q定如何參與。這直接表現(xiàn)為公民參與的動(dòng)力不足,其原因并不是公眾的參與意識(shí)不強(qiáng)或是不知道應(yīng)該如何參與,而是大家都清楚地知道,勸阻、舉報(bào)、上訪、控告甚至表明態(tài)度都是要付出物質(zhì)的或精神的成本,而收益是整個(gè)環(huán)境質(zhì)量的好轉(zhuǎn)。經(jīng)驗(yàn)證據(jù)清楚顯示,要使愿意付出代價(jià)首先站出來(lái)控訴的勇士越來(lái)越多地出現(xiàn),還是需要政府給予一定政策激勵(lì)和引導(dǎo),如果激勵(lì)超過(guò)了公眾參與的成本,那么將會(huì)更易于帶動(dòng)公眾的集體環(huán)保行為并促使企業(yè)停止排污采取積極的環(huán)保行為,這將有利于社會(huì)整體環(huán)境利益。

5.強(qiáng)化排污權(quán)交易制度中侵犯公眾參與權(quán)利的責(zé)任承擔(dān)

應(yīng)當(dāng)盡快建立起公眾參與排污權(quán)交易制度行政責(zé)任制度。行政責(zé)任制度方面,首先應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員有義務(wù)保證環(huán)境保護(hù)公眾參與權(quán)利的實(shí)施。其次要明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的行為種類(lèi)。再次應(yīng)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員承擔(dān)行政責(zé)任種類(lèi)。最后公民、法人和其他組織認(rèn)為環(huán)保部門(mén)在排污權(quán)交易工作中的具體行政行為侵犯其合法參與權(quán)益的,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。必要的時(shí)候,可以制定排污權(quán)交易中的民事責(zé)任和刑事責(zé)任制度,明確承擔(dān)各類(lèi)責(zé)任的行為種類(lèi)和構(gòu)成要件,確保各種責(zé)任落實(shí)到位。

[1]章劍.創(chuàng)新公眾參與機(jī)制,凝聚全社會(huì)力量推動(dòng)環(huán)境保護(hù)[J].環(huán)境污染與防治,2009,(12).

[2]劉鵬崇.排污權(quán)初始配置國(guó)內(nèi)研究綜述[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版),2010,(3).

[3]浙江試水排污權(quán)交易繞過(guò)了初始分配公平的爭(zhēng)議[J].領(lǐng)導(dǎo)決策信息,2007,(47).

[4]江瑩.公眾參與環(huán)境保護(hù)動(dòng)力機(jī)制研究[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2006,(9).

[5]王鳳.公眾參與環(huán)保行為的影響因素及其作用機(jī)理研究[D].蘭州:西北大學(xué),2007.

[6]劉世昕.公眾參與在利益博弈中被弱化[J].政府法制·半月刊,2008,(10).

[7]梅獻(xiàn)忠.公眾參與環(huán)境保護(hù)的路徑選擇[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2007,(6).

[8]李艷芳.公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律制度建設(shè)——以非政府組織(NGO)為中心[J].浙江社會(huì)科學(xué),2004, (2).

[9]劉鵬崇.循環(huán)經(jīng)濟(jì)中公民環(huán)境意識(shí)社會(huì)化的制度保障初探[J].浙江學(xué)刊,2009,(2).

[責(zé)任編輯:王蘭娟]

On Em ission Trading System Consummation Based on the Public Participation in China

L I U Peng2chong

Public participation is the key to the long2effectmechanis m of environmental protection,but it is neglected in emission trading system in China.To continuously improve public participation level is especially important to perfect the system.We should focused on several key links ensuring the public right of participating in environmental decision2making,social supervision,etc,thereby achieving the system value of emission trading,safeguarding public environmental rights and interests.

Emission trading;Public participation;System consummation

DF468

A

1008-7966(2011)02-0136-04

2010-12-27

杭州市社科規(guī)劃辦重點(diǎn)資助項(xiàng)目(A10ZF03)

劉鵬崇(1972-),男,河南南陽(yáng)人,副教授,主要從事污染防治法、環(huán)境糾紛及其處理方面的研究。