□文/薛艷麗

基于大中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的地方政府區(qū)域投資規(guī)劃

□文/薛艷麗

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)正式納入“十二五”規(guī)劃綱要，標(biāo)志著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)已上升到國家戰(zhàn)略層面?！笆濉奔敖窈笙喈?dāng)一個時期，“投資拉動型”仍將是當(dāng)前及今后一個時期中原經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征。本文將大中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)與地方政府二者結(jié)合起來，站在宏觀視角，提出政府區(qū)域投資規(guī)劃實施構(gòu)想。

大中原經(jīng)濟(jì)區(qū)；地方政府投資；區(qū)域投資規(guī)劃

一、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的提出

在國務(wù)院《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，河南省制訂了“大中原經(jīng)濟(jì)區(qū)”規(guī)劃。2011年3月，十一屆全國人大四次會議批準(zhǔn)了“十二五”規(guī)劃綱要，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)正式納入“十二五”規(guī)劃綱要，標(biāo)志著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)已正式上升到國家戰(zhàn)略層面。該規(guī)劃對我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。中原城市群在經(jīng)濟(jì)密度、可達(dá)性、輻射帶動等方面都優(yōu)于中部其他城市群，2008年中原城市群經(jīng)濟(jì)密度為1，799.3萬元/平方公里，在全國七大城市群中僅次于山東半島城市群。此外，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)本身是內(nèi)外需的一個交匯點，有內(nèi)外需兼顧的增長模式特點。因此，在我國下一步擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的實施上，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)該有重要的位置。（圖1）

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長與地方政府投資

（一）地方政府投資界定。地方政府投資行為有狹義和廣義之分。狹義的地方政府投資行為是指地方政府通過預(yù)算內(nèi)財政收入進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資行為以及通過預(yù)算外收入和對外借債進(jìn)行的投資行為。這些投資在整個社會總投資中占有很大的比重。廣義的地方政府投資行為是指所有地方政府主導(dǎo)的投資行為，不僅包括上述地方政府從各個渠道籌資資金進(jìn)行的基礎(chǔ)建設(shè)等投資，還包括地方政府為其他投資主體進(jìn)行投資提供的各種便利條件。本文中的地方政府投資行為是指廣義上的地方政府涵義。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長與地方政府投資。歷史經(jīng)驗證明，一個地區(qū)在經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展階段，必然要經(jīng)歷大規(guī)模的投資建設(shè)過程?！笆晃濉币詠?，河南在基礎(chǔ)設(shè)施、城市發(fā)展以及能源化工和房地產(chǎn)業(yè)等資本性商品生產(chǎn)行業(yè)，都對投資形成巨大需求，進(jìn)而成為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量?！笆濉奔敖窈笙喈?dāng)一個時期，“投資拉動型”仍將是當(dāng)前及今后一個時期中原經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征。

本文選擇地方政府投資作為投資研究的切入點，主要是基于兩方面的考慮：首先，喬治·斯蒂格勒《地方政府功能的有效范圍》一文指出：與中央政府相比，地方政府更接近于自己的民眾。其隱含的思想是：地方政府比中央政府更了解它所管轄的選民的效用與需求。目前理論界宏觀和微觀上對投資的研究頗多，而中觀投資（地方）的研究則相對薄弱；其次，目前對大中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的研究把大中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)與地方政府二者結(jié)合起來進(jìn)行系統(tǒng)地、具體地研究還很少見。這也是筆者寫作這篇文章的初衷。

我國的政府投資理論現(xiàn)狀，大致有兩種研究模式：一類是從微觀上入手，主要研究具體投資項目的評估與決策、籌資與管理等方面的內(nèi)容；另一類是從宏觀角度研究投資領(lǐng)域的重大問題，如投資規(guī)模膨脹、投資結(jié)構(gòu)失調(diào)、投資效益低下以及投資規(guī)劃探討，等等。本文從總體上說屬于第二種模式，站在宏觀視角對政府投資規(guī)劃進(jìn)行研究。

三、地方政府區(qū)域投資規(guī)劃探討

規(guī)劃是一種比較全面的長遠(yuǎn)發(fā)展計劃，是對未來發(fā)展的預(yù)見安排。區(qū)域規(guī)劃在大中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中處于“龍頭”地位，作為地方權(quán)威機(jī)構(gòu)的地方政府，應(yīng)該也只能由它擔(dān)負(fù)起制定和落實區(qū)域規(guī)劃的責(zé)任。

（一）區(qū)域規(guī)劃的制定原則。地方政府在制定區(qū)域規(guī)劃時，要遵循一定的原則。第一，要著眼于長遠(yuǎn)，長期性與階段性相結(jié)合。制定城鎮(zhèn)規(guī)劃，不能急于求成，急功近利，一味追求高水平、高檔次，也不能只顧眼前，看不到未來，放棄長遠(yuǎn)規(guī)劃，失去發(fā)展的動力；第二，要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，突出特色。中原各地經(jīng)濟(jì)狀況、資源分布、文化特征千差萬別，地方政府在制定區(qū)域規(guī)劃時，要從本地的地理位置、區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史文化傳統(tǒng)等實際情況出發(fā)，突出自身特點，制定適合本地區(qū)區(qū)域建設(shè)的規(guī)劃。

當(dāng)前，中原區(qū)地方政府必須面對許多重大的社會問題，如洶涌澎湃的民工潮、城鎮(zhèn)人員的社會保障、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、“三農(nóng)”問題等等，這些問題都是急需解決的大問題，都是與大中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)密切相關(guān)的問題，在新的形勢下，各級地方政府在區(qū)域化建設(shè)中投資作用的發(fā)揮急需我們認(rèn)真地研究。

（二）區(qū)域投資規(guī)劃構(gòu)想

1、構(gòu)建工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的示范區(qū)——“大農(nóng)業(yè)”投資。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)是我國農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，在探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展方面也有戰(zhàn)略意義。應(yīng)該說，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)如果能夠在這個領(lǐng)域探索出一條工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展中保護(hù)農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)的新型道路，對全國的發(fā)展有非常重要的意義，更重要的意義還在于將對全國“三農(nóng)”問題的破解提供范例。例如，在農(nóng)業(yè)地區(qū)的城鎮(zhèn)化中，對怎樣防止貧富差距繼續(xù)擴(kuò)大給出借鑒。因此，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)圍繞大農(nóng)業(yè)來做文章，在發(fā)展大農(nóng)業(yè)的過程中，自然帶動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。所謂大農(nóng)業(yè)，應(yīng)該是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)結(jié)合，實際上是切實落實“三農(nóng)”的含義。地方政府投資應(yīng)包括種子、種植、養(yǎng)殖、加工、運輸、銷售、消費等各個環(huán)節(jié)，也涉及農(nóng)化產(chǎn)品、農(nóng)機(jī)具制造與銷售、加工機(jī)械制造與銷售等，還要有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、立體種植、觀光農(nóng)業(yè)、特色種植與養(yǎng)殖，圍繞農(nóng)耕文化開發(fā)旅游業(yè)；同時要做好新農(nóng)村建設(shè)投資，全面提升農(nóng)民的物質(zhì)文明和精神文明程度。原有的工業(yè)可以做適當(dāng)調(diào)整，使之更有利于推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；新建的工業(yè)企業(yè)最好是圍繞大農(nóng)業(yè)來設(shè)計；城鎮(zhèn)化也必須圍繞大農(nóng)業(yè)提供配套服務(wù)。河南在不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)為代價的前提下加快“三化”進(jìn)程，按照這樣一個發(fā)展道路來建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，形成一個工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的示范區(qū)，在全國發(fā)展中將具有重要意義。

2、提升城市群的競爭力——“超大城市群”建設(shè)投資。21世紀(jì)區(qū)域競爭的真正焦點是城市群的競爭力。有報告顯示，珠三角、京津環(huán)渤海和長三角三大城市群創(chuàng)造了全國40%左右的國內(nèi)生產(chǎn)總值，直接帶動了東部乃至全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為我國參與世界競爭最重要的核心區(qū)域。在這樣的背景下，河南省要在未來激烈的經(jīng)濟(jì)競爭中占據(jù)一席之地，提升中原城市群的整體競爭力和輻射帶動能力，就成為建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的必然選擇。

城市的規(guī)模越大，其聚集效應(yīng)越大，帶動能力越強(qiáng)。地方政府投資要著力于建立一個合理的城鎮(zhèn)體系。一是中心城市帶動。以省轄市為中心，形成輻射能力，培育經(jīng)濟(jì)增長極；此前，河南規(guī)劃的中原城市群以鄭州為中心，以洛陽為副中心，加上開封，形成河南城市發(fā)展的第一梯隊，而許昌、焦作、新鄉(xiāng)作為第二梯隊存在。目前圍繞鄭州，上述城市已經(jīng)初步形成一小時經(jīng)濟(jì)圈；二是發(fā)展縣域中心城市，將一批有條件的縣城發(fā)展成為20萬人口以上的城市；三是培育特色中心鎮(zhèn)，把一些重點建設(shè)成為城市組團(tuán)、小城市和新型農(nóng)村服務(wù)社區(qū)等。當(dāng)中原城市群的輻射范圍突破河南省邊界，也就達(dá)到了研討中的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍。而這將是一個擁有超過40個城市、人口超過1.5億規(guī)模的超大城市群。

3、破解河南之難，強(qiáng)化土地管理投資。依據(jù)我國東部沿海地區(qū)發(fā)展經(jīng)歷，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，大部分糧田已經(jīng)不可逆的成為城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)。目前，河南成為演繹這一困擾中國發(fā)展的“中國命題”的最典型樣本。河南的糧食生產(chǎn)需要土地，河南的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)也需要土地，保證糧食生產(chǎn)也就演化成了保證土地，這一切共同鑄成了“河南之難”。

各級地方政府在經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)時要努力在土地管理上進(jìn)行制度創(chuàng)新，一方面地方政府要健全土地的一級、二級市場，利用土地的價格機(jī)制促進(jìn)土地的合理配置。解決土地供求矛盾，要著重在提高現(xiàn)有土地利用率上下功夫，嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，努力盤活土地存量，新上項目首先要利用存量土地；另一方面各級地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中應(yīng)能動地利用土地流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓，土地要素同其他生產(chǎn)要素合理組合并產(chǎn)生較好的綜合效益，為城鎮(zhèn)化建設(shè)開發(fā)提供大量資金。為解決土地資源緊張的狀況，各地政府要不斷地探索新方法、新路子，緩解在經(jīng)濟(jì)區(qū)城市化建設(shè)中土地資源匱乏的突出矛盾。

4、解決“農(nóng)民市民化”問題——社保投資。工業(yè)化就是農(nóng)民脫離土地的過程，而城市化的過程就是農(nóng)民進(jìn)城的過程，通過這樣兩個過程使我們的經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展，社會更加和諧。在這個意義上，河南是中國的縮影，河南是人口大省，有近1億人口，要完成這兩個任務(wù)，必須將人口轉(zhuǎn)移出去，如果中部地區(qū)發(fā)展起來，承載更多的就業(yè)人口，整個中國發(fā)展將更加平衡，我們工業(yè)化、城市化進(jìn)程也會更快完成。因此，要實現(xiàn)城市化，要工業(yè)化，關(guān)鍵是怎么解決好農(nóng)民市民化問題，而市民化過程中又涉及一系列的公共政策問題。農(nóng)民變成城市戶籍人口，這是政府要考慮的事情。各級地方政府要在經(jīng)濟(jì)上、社會地位上，甚至政治地位上給予他們與城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民同等的待遇，進(jìn)城農(nóng)村人口得不到城鎮(zhèn)社會保障使他們不能真正在城鎮(zhèn)定居下來，所以地方政府應(yīng)采取措施把進(jìn)城農(nóng)村人口納入到城鎮(zhèn)保障范圍中來，讓他們在城鎮(zhèn)定居下來。

5、構(gòu)筑全國生態(tài)屏障——生態(tài)投資。河南是全國非常明顯的生態(tài)腹地，而且正好處在氣候變化區(qū)的地帶。因此，它為全國提供了生態(tài)功能、生態(tài)價值、生態(tài)服務(wù)、生態(tài)安全和安全屏障。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)問題，其實是一個相互協(xié)調(diào)齊頭并進(jìn)的問題。一是有利于構(gòu)筑全國生態(tài)屏障。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)涵蓋暖溫帶和亞熱帶，區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)類型和生物多樣性十分豐富。生態(tài)投資有利于統(tǒng)籌和加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理，為維護(hù)全國生態(tài)穩(wěn)定和平衡提供重要支撐；二是有利于改善全國環(huán)境質(zhì)量。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域是淮河源頭和南水北調(diào)中線工程水源地，關(guān)系著下游省份尤其是京津地區(qū)的飲水安全，并將對全國水、氣環(huán)境質(zhì)量的整體改善起到巨大的推動作用；三是有利于保障糧食安全。要達(dá)到2020年河南省糧食生產(chǎn)能力提高300億斤的目標(biāo)，讓人民群眾吃上放心食品，必須有一個完整、良好的自然生態(tài)系統(tǒng)。因此，地方政府在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中有義務(wù)對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行控制性保護(hù)，采取強(qiáng)有力的措施，建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)，真正發(fā)揮區(qū)域化建設(shè)和諧有序進(jìn)行的控制作用。

6、構(gòu)建獨具特色的文化支撐體系——“軟實力”投資。文化資源豐富是河南很明顯、很獨特的優(yōu)勢，也是河南最根本、最重要的優(yōu)勢。進(jìn)入21世紀(jì)，文化不僅是軟實力，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬支撐。為此，文化支撐體系成為《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)綱要（試行）》的十大支撐體系之一。

河南有很好的文化資源：根文化、漢字文化、姓氏文化、都城文化、商業(yè)文化，經(jīng)過幾千年的積淀，博大精深。近年來還不斷利用現(xiàn)代科技手段挖掘傳統(tǒng)文化符號，古老的禪宗文化被一部《禪宗少林音樂大典》搬上舞臺，不僅向海內(nèi)外傳播著中原文化，也為河南贏得了“真金白銀”；以“宋文化”為核心的開封等8個文化改革發(fā)展試驗區(qū)也進(jìn)入實質(zhì)性進(jìn)展；此外，中原地區(qū)是海內(nèi)外華人的主要祖根地，這賦予了河南豐富的根文化資源。未來，地方政府投資要著力扭住“根文化”這根主干，夯實中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的文化支撐體系，必須加強(qiáng)歷史文化遺跡的勘探、發(fā)掘、搶救、保護(hù)和開發(fā)利用，培育和打造以“根”文化為代表的中原文化品牌，重點培育以鄭州、洛陽、開封和安陽為主體的中原大古都群，以少林和太極為代表的中國功夫以及以新鄭黃帝故里和淮陽羲皇故都為代表的拜祖尋根旅游目的地等。中原文化必然成為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)無可比擬又不可復(fù)制的優(yōu)勢所在。如果規(guī)劃到位、政策到位，經(jīng)過努力，中原地區(qū)必將成為未來10～15年中國經(jīng)濟(jì)新的增長極。

[1]喻新安.建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)若干問題研究[J].中州學(xué)刊，2010.5.

[2]車波.轉(zhuǎn)型時期我國地方政府投資制度研究[D].西南財經(jīng)大學(xué)，2007.

[3]中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)綱要（試行）.2010.

[4]張超力.當(dāng)前我國地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用[D].鄭州大學(xué)，2006

本文為河南省政府決策研究招標(biāo)課題“基于可持續(xù)發(fā)展的政府投資項目社會評價研究”的部分成果（項目編號：B642）

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（作者單位：鄭州大學(xué)）