馬 鑫

（云南民族大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院,云南 昆明 650031）

民族文化旅游資源的產(chǎn)權(quán)界定及利益分配問題研究

馬 鑫

（云南民族大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院,云南 昆明 650031）

在民族文化旅游資源開發(fā)中,雖有不同的開發(fā)模式,但其出現(xiàn)的問題多為利益分配問題。而民族文化旅游資源產(chǎn)權(quán)不清晰,導(dǎo)致利益分配問題復(fù)雜化,由產(chǎn)權(quán)引發(fā)的利益糾紛成為突出問題。解決路徑是：通過法律、政策明晰產(chǎn)權(quán),賦予傳統(tǒng)文化事實(shí)上的傳承者、擁有者具有開發(fā)利用傳統(tǒng)文化的事先知情權(quán)、同意權(quán)；協(xié)調(diào)旅游開發(fā)企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用竦睦娣峙洌慌嘤齼?nèi)源性增長動力和共同富裕機(jī)制,減少社會摩擦；制度約束政府基層管理部門,構(gòu)建旅游資源開發(fā)和經(jīng)營的互信機(jī)制。

民族文化旅游資源開發(fā)；產(chǎn)權(quán)界定；利益分配問題

因人文景觀旅游資源的獨(dú)占性和排他性特點(diǎn)不明顯,在民族文化旅游資源開發(fā)中,一些少數(shù)民族地區(qū)旅游發(fā)展所依托的民族文化和民族傳統(tǒng)等旅游資源和人文景觀旅游資源,有著典型的公共性特點(diǎn),產(chǎn)權(quán)不明晰成為少數(shù)民族地區(qū)旅游資源開發(fā)中最大的“公地”,由此所引發(fā)的利益分配矛盾比較突出。

目前國內(nèi)對相關(guān)問題的研究大多從社會學(xué)、人類學(xué)的角度來闡述傳統(tǒng)文化的保護(hù)和傳承問題,而較少從少數(shù)民族傳統(tǒng)文化旅游資源的公共性特點(diǎn)來揭示其在利益分配上所產(chǎn)生的摩擦,尤其是民族文化旅游資源開發(fā)引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖姟㈤_發(fā)企業(yè)、政府三者間的利益分配矛盾等。美國生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)家加勒特·哈丁提出“公地的悲劇”,揭示了一個在公共資源管理方面普遍存在的現(xiàn)象：眾多微小的外部不經(jīng)濟(jì)行為所構(gòu)成的集合,即公共資源在實(shí)際使用中產(chǎn)權(quán)的模糊性,使得公共資源成為任何人可以攫取但又無任何人可以為之負(fù)責(zé)的悲慘境地,最終使公共資源遭受巨大破壞。旅游資源開發(fā)中不合理的利益分配不僅不能使資源的實(shí)際所有者——當(dāng)?shù)厝耸芤?甚至有可能對資源造成巨大的破壞。因此,在國外的社會學(xué)、人類學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中,傳統(tǒng)文化旅游資源開發(fā)使當(dāng)?shù)厝耸芤娴膯栴}研究早已引起廣泛重視,而經(jīng)濟(jì)學(xué)理論方面已有的產(chǎn)權(quán)理論,使產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)日趨向能夠有效地保護(hù)資源所在地、所在地人群的社會權(quán)益和經(jīng)濟(jì)權(quán)益的方向發(fā)展。

一、產(chǎn)權(quán)模糊導(dǎo)致民族文化旅游資源開發(fā)利益分配問題突出

（一）在少數(shù)民族傳統(tǒng)文化旅游資源開發(fā)中,“公地”悲劇頻頻上演,利益分配矛盾突出。在云南一些少數(shù)民族地區(qū),旅游業(yè)的長期發(fā)展,為當(dāng)?shù)爻墒焓袌龅男纬商峁┝藯l件,且已成為當(dāng)?shù)?GDP的快速增長點(diǎn)。在財(cái)富效應(yīng)的影響下,除當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾外,其它人群和企業(yè)也加入了旅游資源開發(fā)和利用的行列。由于對民族文化旅游資源所有權(quán)的界定不準(zhǔn),跨界經(jīng)營比較嚴(yán)重,政府、企業(yè)、本民族村民和其他民族等快速進(jìn)入財(cái)富分割的過程,使得以傳統(tǒng)文化為旅游資源的少數(shù)民族群眾利益受損。公共性的民族傳統(tǒng)文化資源會在開發(fā)中因制度、政策的滯后,在現(xiàn)代商業(yè)掠奪的沖擊下逐漸變異或消失,出現(xiàn)“公共性民族傳統(tǒng)文化的悲劇”[1]。如西雙版納州旅游景區(qū)的婚俗表演,麗江市寧蒗縣瀘沽湖出現(xiàn)的所謂走婚習(xí)俗展示等,由于非主體民族和其他人群隨意介入旅游開發(fā),為了商業(yè)利益和討好部分游客的好奇心理,通過歪曲傳統(tǒng)文化習(xí)俗等不良手段來隨意利用旅游資源,不僅引發(fā)了當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾的不滿,也破壞了當(dāng)?shù)氐穆糜问袌雎曌u(yù)。因此,如果不能很好處理少數(shù)民族地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的利益分配問題,外部的不經(jīng)濟(jì)問題將長期存在,且會引發(fā)社區(qū)矛盾、群體矛盾、民族矛盾,增加社會摩擦。

（三）作為監(jiān)管者和服務(wù)者身份的政府機(jī)構(gòu)也加入了旅游資源開發(fā)和利益分配過程,監(jiān)管缺失,加劇了市場競爭的不公平現(xiàn)象。如前所述,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的個別成本與機(jī)會主義行為,往往使其偏向于利己的方向。即便是旅游開發(fā)模式比較成功的少數(shù)民族地區(qū)也不例外。以寧蒗縣洛水村為例,旅游業(yè)的長期發(fā)展也為現(xiàn)代娛樂方式提供了市場,且有較高的回報。為了迎合部分游客的低級趣味,一些外來經(jīng)營者在旅游區(qū)內(nèi)開辦各種與當(dāng)?shù)孛褡鍌鹘y(tǒng)習(xí)俗格格不入的卡拉OK酒吧、帶有色情成分的發(fā)廊、按摩店等。這些有悖于人文旅游資源保護(hù)的現(xiàn)代商業(yè)形式,以“搭便車”的形式正在利用監(jiān)管缺失所造成的商業(yè)機(jī)會瓜分著當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源開發(fā)收益,而當(dāng)?shù)卮迕駞s無可奈何。因此,政府部門作為監(jiān)管者,或是旅游市場的守夜人,如果不能處理好社區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的外部不經(jīng)濟(jì)問題,公共性的民族傳統(tǒng)文化會在現(xiàn)代文化的沖擊下逐漸消失,出現(xiàn)的“公共性民族傳統(tǒng)文化的悲劇”將繼續(xù)上演。那么旅游資源開發(fā)的收益分配不僅顯失公平,而且受益期也將大大縮短。

（四）有關(guān)少數(shù)民族地區(qū)旅游資源開發(fā)中的利益分配問題涉及少數(shù)民族村民、企業(yè)、政府等,由于不同的參與者處于對自身利益的維護(hù),大多站在自己的角度表達(dá)對自已有利的觀點(diǎn),而政府和企業(yè)往往處于對資源控制和媒體言論影響的強(qiáng)勢一方,相關(guān)的突出問題很難通過媒體披露而得到公眾乃至決策層的關(guān)注。因而,雖然利益分配問題非常突出,但很難作為熱點(diǎn)問題、突出問題成為公共政策制定所考慮的重點(diǎn)。此外,在學(xué)術(shù)界對相關(guān)問題調(diào)查研究中,由于利益分配問題所導(dǎo)致的各方矛盾,使利益相關(guān)方對問題的反映和表述也呈極端的差異性。因此,對調(diào)查對象所提供的數(shù)據(jù)、表達(dá)的觀點(diǎn)的真實(shí)性、客觀性把握難度也較大,所提出的利益分配模式也必然難以取得利益分配相關(guān)方的一致認(rèn)同。這也是此問題研究的難點(diǎn)。

二、產(chǎn)權(quán)界定及利益分配問題對策研究

（一）少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)文化旅游資源的開發(fā),在產(chǎn)權(quán)明晰方面急需加強(qiáng)政策支持。鑒于對民俗、傳統(tǒng)文化等具有地域或社區(qū)公共性特點(diǎn)的旅游資源開發(fā),目前還沒有相關(guān)的法律來明晰產(chǎn)權(quán),規(guī)范或約束傳統(tǒng)文化旅游資源開發(fā)方或參與方的行為,一些先入為主的開發(fā)行為往往經(jīng)過若干年后因其有了一定的規(guī)模而變成難以改變的事實(shí)。因此,在旅游資源產(chǎn)權(quán)法律界定相對滯后或困難的情況下,可以通過政策鼓勵旅游資源的直接擁有者積極參與開發(fā)。通過制定一些旅游文化資源的保護(hù)政策,尤其是對以人文景觀為主的旅游資源開發(fā),可以通過資格審核制、利益分配模式公示等制度、政策,鼓勵有資質(zhì)的開發(fā)企業(yè)參與旅游項(xiàng)目的開發(fā),約束一些唯利是圖的外部參與者。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī),賦予傳統(tǒng)文化事實(shí)上的傳承者、擁有者具有開發(fā)利用傳統(tǒng)文化的事先知情權(quán)、同意權(quán),以保護(hù)旅游社區(qū)發(fā)展和分配模式的持久性,使少數(shù)民族地區(qū)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。旅游資源主要包括自然景觀資源和人文景觀資源,也即物質(zhì)性旅游資源和非物質(zhì)性旅游資源。屬物質(zhì)性旅游資源的自然景觀,在2007年 3月16日全國人大第五次會議通過的《中華人民共和國物權(quán)法》中對自然資源的所有權(quán)作了明確界定：“所有權(quán)是權(quán)利人依法對自己的不動產(chǎn)和動產(chǎn)享有全面支配的權(quán)利?！逼渲械?8條又規(guī)定“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,屬于國家所有,但法律規(guī)定屬于集體所有的除外”。應(yīng)該說,上述法律已對旅游資源中自然景觀資源的權(quán)屬以及權(quán)利人應(yīng)該享有的權(quán)利等作了界定,而對具有公共性特點(diǎn)的民族傳統(tǒng)文化等人文景觀資源尚無明確的法律表述。從聯(lián)合國《生物多樣性公約》（以下簡稱《公約》）2007年10月8日至12日在蒙特利爾臨時議程項(xiàng)目的“《關(guān)于國家法律中有關(guān)遺傳資源的法律現(xiàn)狀、并酌情包括部分國家的物權(quán)法的報告》秘書處的說明”中,針對安第斯地區(qū)、澳大利亞、巴西、加拿大、哥斯達(dá)黎加、埃塞俄比亞、印度、肯尼亞、挪威、菲律賓和南非等國家和地區(qū)的實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行分析表明,大多數(shù)國家的憲法只是界定了自然資源所有權(quán)和部分生物多樣性成分的所有權(quán),但是沒有具體界定遺傳資源,即傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)知識和技能等的所有權(quán)。盡管如此,“說明”中也提到：“遺傳資源的使用者必須確保提供者有權(quán)提供這類資源,在許多情形下,這種權(quán)力并不僅僅掌握在政府手中,還掌握在那些對土地或資源擁有私有權(quán)或其他權(quán)利或使用權(quán)的人手中”。所以,有部分國家在加入《公約》以后自行頒布了相關(guān)法律和條例,來界定遺傳資源的權(quán)屬和使用該資源所得收益的權(quán)利問題。因此所有權(quán)和使用權(quán)問題始終與獲取和惠益分享方面的實(shí)際問題有重要關(guān)系,并且是政府可用于“確定獲取”資源的國家立法和政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容。由于《公約》將遺傳資源的所有權(quán)的定義和明確性交由締約方?jīng)Q定,因此,“各締約方需要澄清所有權(quán)、占有權(quán)和獲取制度之間的關(guān)系”①Luis Flo res-M im ica和 Dom inique Hervé-Espejo,第10章“智利：制訂獲取和惠益分享規(guī)章的早期嘗試”見 Carrizosa、Santiago、Stephen B.B rush、B rian D.W right和 Patrick E.M cGuire（編輯）2004年?！东@取生物多樣性和分享惠益：執(zhí)行生物多樣性公約獲取的教訓(xùn)》。自然保護(hù)聯(lián)盟,格蘭特,瑞士和劍橋,聯(lián)合王國。P230。。自從巴西批準(zhǔn)加入該《公約》以來,已有好幾項(xiàng)倡議試圖管理對遺傳資源的獲取,但是尚未在聯(lián)邦一級頒布相關(guān)法律。迄今國會已在審議各種不同的提案,但是阿馬帕州和阿克里州已經(jīng)通過本州的法律來管理遺傳資源獲取。這兩個州都把遺傳資源視為州的繼承財(cái)產(chǎn),并與生物資源區(qū)分開來,后者包含遺傳資源,且可以為私人所有或社區(qū)公有②聯(lián)合國《生物多樣性公約》2007年10月8日至12日蒙特利爾第五次會議臨時議程《關(guān)于國家法律中有關(guān)遺傳資源的法律現(xiàn)狀、并酌情包括部分國家的物權(quán)法的報告秘書處的說明》P9。。而菲律賓在批準(zhǔn)加入《公約》后不久,便發(fā)布了第247號行政命令（EO247）,菲律賓的法律規(guī)定,傳統(tǒng)社區(qū)對其傳統(tǒng)知識的權(quán)利主要包括如下內(nèi)容：一是對進(jìn)入傳統(tǒng)部族祖居領(lǐng)地、獲取生物遺傳資源以及與此有關(guān)的傳統(tǒng)知識的控制權(quán)；二是在對傳統(tǒng)知識及其有關(guān)生物資源進(jìn)行直接或間接商業(yè)化開發(fā)時,傳統(tǒng)社區(qū)對這種開發(fā)有事先知情權(quán)和依據(jù)其習(xí)慣法的同意權(quán),這種知情權(quán)和同意權(quán)都是“前置性”權(quán)利,這種權(quán)利事實(shí)上構(gòu)成了對國家所有權(quán)的限制；三是利益分享權(quán),EO247規(guī)定,對傳統(tǒng)知識及生物遺傳資源商業(yè)化利用所得的利益,有關(guān)傳統(tǒng)社區(qū)有分享權(quán),有關(guān)研發(fā)方應(yīng)向有關(guān)傳統(tǒng)社區(qū)繳納使用費(fèi)；四是傳統(tǒng)部族和傳統(tǒng)社區(qū)對涉及傳統(tǒng)知識的有關(guān)問題享有參與決策權(quán)；五是傳統(tǒng)部族和傳統(tǒng)社區(qū)對傳統(tǒng)知識及其有關(guān)生物資源在社區(qū)內(nèi)部享有自由交換權(quán)③菲律賓第247號行政命令,《為科研、商業(yè)及其他目的勘察生物和遺傳資源、其副產(chǎn)品和衍生物制訂準(zhǔn)則和建立相應(yīng)管理體制》,1996年5月18日。。菲律賓1997年頒布《土著人民權(quán)利法》,目的在于承認(rèn)、保護(hù)和促進(jìn)土著文化社區(qū)和土著人民的各項(xiàng)權(quán)利。根據(jù)該法律第 34條,土著文化社區(qū)或土著人民“有權(quán)獲得對其文化和知識權(quán)利的完全所有權(quán)及其控制與保護(hù)的公認(rèn)”。因此,“在土著文化社區(qū)/土著人民的祖?zhèn)髫?cái)產(chǎn)范圍內(nèi),惟有根據(jù)相關(guān)社區(qū)的慣例法取得其事先知情自主同意,方可準(zhǔn)許獲取生物和遺傳資源以及與這些資源的養(yǎng)護(hù)、利用和增進(jìn)有關(guān)的土著知識”[2]。

我國關(guān)于全國性民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)的專門法律是文化部與全國人大教科文衛(wèi)委員會在國內(nèi)外立法調(diào)研的基礎(chǔ)上組織起草的《中華人民共和國民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)法》（草案）,2004年,在全國人大常委會專門委員會的建議下,該草案更名為《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》。該法案即將頒布。[3]

事實(shí)上,我國的第一部專門保護(hù)民族民間文化的法規(guī)是地方性法規(guī)——《云南省民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例》。該法規(guī)已于2000年 9月1日起施行,對民族民間傳統(tǒng)文化的保護(hù)范圍、措施、經(jīng)費(fèi)、管理機(jī)構(gòu)以及人才培養(yǎng)等方面進(jìn)行了專門規(guī)定；隨后,昆明市也制訂了市一級的《民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例》,使云南的傳統(tǒng)文化知識保護(hù)走在了全國的前列。2005年12月2日,云南省還制定和頒布了《云南省納西族東巴文化保護(hù)條例》,2007年11月29日云南省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議又通過了《云南省歷史文化名鎮(zhèn)保護(hù)條例》。除云南省外,貴州省、福建省、廣西壯族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)等也先后頒布了一些少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護(hù)的地方性法規(guī)。遺憾的是,在上述全國性或地方性關(guān)于傳統(tǒng)文化保護(hù)的法律法規(guī)中,其重點(diǎn)在于界定傳統(tǒng)文化及規(guī)范保護(hù),沒有從產(chǎn)權(quán)方面來明確界定傳統(tǒng)文化中旅游資源的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)及經(jīng)營所得的利益分配問題等。因此,在以人文景觀為主或人文景觀和自然景觀相結(jié)合的旅游社區(qū),民族文化跨界經(jīng)營的現(xiàn)象比較突出,導(dǎo)致掠奪式開發(fā)比較嚴(yán)重。所以,利益分配所導(dǎo)致的矛盾,最終需從法律上解決跨界民族文化經(jīng)營的問題。

（三）在旅游開發(fā)中,必須重視協(xié)調(diào)旅游資源開發(fā)企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用竦睦娣峙?。不公平的利益分配機(jī)制,使得旅游景區(qū)的部分當(dāng)?shù)鼐用衽c旅游經(jīng)營者、政府處于對抗?fàn)顟B(tài)。最近幾年國內(nèi)大量的群體性事件大多都與利益分配有關(guān),因此,對抗一旦演變成沖突,難免導(dǎo)致悲劇。關(guān)于旅游資源所在地當(dāng)?shù)厝藚⑴c旅游開發(fā)的“社區(qū)參與發(fā)展模式”,在國內(nèi)許多旅游目的地的開發(fā)中早已實(shí)行。云南麗江市寧蒗縣瀘沽湖洛水村早在上個世紀(jì)八十年代末就采取了參與式旅游發(fā)展模式,2004年5月麗江市玉龍縣也成立了“玉龍縣白沙鄉(xiāng)玉湖旅游合作社”,通過政府引導(dǎo)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作組織參與旅游資源的開發(fā)和管理。此外,比較有名的還有云南省曲靖市羅平縣的多依河景區(qū)、云南省西雙版納州的傣族園景區(qū)、廣西桂林市陽朔縣的西街和恭城縣的紅巖村、貴州省的雷江縣千戶苗寨和荔波縣也比較早實(shí)行。多年來,參與式發(fā)展旅游業(yè)的結(jié)果表明,如果能夠讓旅游資源的所有者——當(dāng)?shù)厝藚⑴c主導(dǎo)社區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展,通過參與旅游資源開發(fā),提高當(dāng)?shù)厝藚⑴c性、認(rèn)知感和資源保護(hù)的責(zé)任感,并且能直接從旅游資源開發(fā)中受益,當(dāng)?shù)厝罕?、開發(fā)企業(yè)、政府間就較少產(chǎn)生矛盾和摩擦[4]。

（四）培育內(nèi)源性增長動力,強(qiáng)化少數(shù)民族地區(qū)群眾的自我發(fā)展能力,構(gòu)建共同富裕機(jī)制,減少少數(shù)民族地區(qū)社會摩擦①俞茹,馬鑫.國家社科基金項(xiàng)目“三江流域少數(shù)民族農(nóng)村社區(qū)社會結(jié)構(gòu)變遷與發(fā)展研究”,項(xiàng)目編號07XM Z014。一些傳統(tǒng)旅游文化資源的直接擁有者,如當(dāng)?shù)卮迕?由于受傳統(tǒng)文化習(xí)俗的影響,以及開發(fā)前當(dāng)?shù)叵鄬Ψ忾]的市場環(huán)境,其商品意識淡薄,缺乏現(xiàn)代經(jīng)營理念,往往在旅游市場競爭力方面處于弱勢地位。一方面,旅游開發(fā)企業(yè)通過對旅游資源的開發(fā)和經(jīng)營獲得了豐厚的回報；另一方面,當(dāng)?shù)卮迕駜H能通過出售簡單的小商品、提供繁重的勞務(wù)（如牽馬、當(dāng)背夫等）、民俗表演等賺取微薄的收入,其收益分配呈現(xiàn)巨大的反差。因此,除在利益分配上通過構(gòu)建合理公平的分配模式（如門票分成、土地入股收入分紅等）外,還需激發(fā)和培養(yǎng)旅游資源區(qū)域村民自身的財(cái)富創(chuàng)造能力。通過旅游資源開發(fā)企業(yè)對村民的培訓(xùn)以及讓村民參與旅游項(xiàng)目開發(fā)與管理等方式,扶持村民從事旅游接待、挖掘有市場價值的民俗、民族風(fēng)情表演等項(xiàng)目,讓他們從自身傳統(tǒng)文化的展示中直接參與市場經(jīng)營、感受財(cái)富創(chuàng)造的過程,與旅游開發(fā)企業(yè)在競爭中合作,共享旅游資源開發(fā)所帶來的成果,通過共同發(fā)展、合理的利益均沾來保證景區(qū)的和諧發(fā)展。

在旅游資源開發(fā)模式中,即便是目前得到廣泛推廣、當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c程度很高的“公司 +村寨 +農(nóng)戶”旅游資源開發(fā)模式,也由于農(nóng)戶、村寨與旅游開發(fā)企業(yè)之間實(shí)力懸殊,使之處于不完全平等的市場關(guān)系中。受利益驅(qū)使,一些村寨基層機(jī)構(gòu)如村民委員會等實(shí)際上成為了企業(yè)的附庸,不能起到維護(hù)村民權(quán)益的作用。此外,村民中缺乏具有現(xiàn)代企業(yè)管理制度知識的人才,難以進(jìn)入企業(yè)管理層和決策層去解決“公司 +村寨 +農(nóng)戶”模式中村民的利益問題,加之缺少其他力量予以平衡,導(dǎo)致分配模式呈現(xiàn)一邊倒的情況。因此,在操作過程中稍有不慎,就容易暴露出它與生俱來的缺陷：村民雖是傳統(tǒng)上或是實(shí)際上的資源所有者,但在旅游資源開發(fā)、經(jīng)營過程中沒有話語權(quán)、自主意志得不到體現(xiàn),村民與旅游開發(fā)企業(yè)的權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對等、條約顯失公平,利益分配完全由企業(yè)單方?jīng)Q定、向企業(yè)方傾斜等,這勢必影響到兩者“雙贏”的預(yù)期效果[5]。所以,少數(shù)民族地區(qū)旅游業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展,必須有一批當(dāng)?shù)乇久褡宓母咚刭|(zhì)人才,懂得民族旅游社區(qū)管理方法和內(nèi)涵,能夠引領(lǐng)社區(qū)綜合發(fā)展,規(guī)避市場、政策風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險,這就需要政府強(qiáng)化自身的服務(wù)角色,通過向當(dāng)?shù)卮迕裉峁└鞣N形式的旅游經(jīng)營培訓(xùn),培養(yǎng)高層次人才,來提高他們自身的競爭水平。而不能把管理的責(zé)任、收入的增長、風(fēng)險的防范更多地寄希望于合作方,即旅游資源開發(fā)企業(yè)。

（五）制度約束政府基層管理部門,構(gòu)建旅游資源開發(fā)和經(jīng)營的互信機(jī)制。隨著少數(shù)民族地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展,利益相關(guān)方的參與力度也越來越大,政府、企業(yè)、社區(qū)外的其他主體都開始加入進(jìn)來分割市場。其中尤為可怕的是管理部門聯(lián)合企業(yè)強(qiáng)行分割市場[6]。筆者曾對一些少數(shù)民族旅游社區(qū)進(jìn)行調(diào)查并得知,在村民參與旅游業(yè)程度較高的社區(qū),村民對基層政府的任何一項(xiàng)政策都保持高度的警惕,擔(dān)心利益被分割的心理非常脆弱。對基層政府的不信任感、防范心理較重,甚至連村委會、村民小組也對管理部門和企業(yè)強(qiáng)行分割市場的做法表示不滿和擔(dān)憂。在相關(guān)政策的制定和實(shí)施上,當(dāng)?shù)卮迕窈凸芾聿块T實(shí)際上也在進(jìn)行著博弈。這種博弈如果不能調(diào)和,最終可能以沖突為主要表達(dá)方式,既包括隱性狀態(tài)下的抵觸,也包括公開而直接的行為沖突、暴力對抗等。

其實(shí),我國在對政府職能的定性和規(guī)范上早就明確了服務(wù)者的角色,但在實(shí)施過程中,特別是基層管理部門遠(yuǎn)遠(yuǎn)地偏離了職能定位,動輒加入競爭者的行列,強(qiáng)行分割市場,與民爭利。有的管理部門雖不直接參與,但通過組建企業(yè)以代理人的身份間接切入市場。明則市場公平競爭,實(shí)則背后有權(quán)力的支撐。盡管政府角色在宏觀上已有明確的身份定位,但在民族文化旅游資源開發(fā)的具體操作中,基層管理部門為少數(shù)民族地區(qū)旅游資源的開發(fā)提供政策指導(dǎo)、規(guī)劃指導(dǎo)等公共產(chǎn)品的服務(wù)職能和監(jiān)管職能已經(jīng)大大弱化。究其原因,主要還是利益分配問題。管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任應(yīng)是構(gòu)建旅游社區(qū)村民、旅游開發(fā)企業(yè)在旅游市場經(jīng)營上進(jìn)行規(guī)范競爭的環(huán)境和公平合理的利益分配機(jī)制,而不是參與競爭、分割旅游資源開發(fā)的收益,進(jìn)行三方博弈。由于在旅游社區(qū)村民、旅游開發(fā)企業(yè)的博弈中,旅游開發(fā)企業(yè)屬于利益分配的強(qiáng)勢一方,一些基層管理部門為了照顧自身的利益,往往成為了旅游開發(fā)企業(yè)的利益代言人。其后果是旅游資源區(qū)當(dāng)?shù)鼐用衽c其它利益相關(guān)者的矛盾特別是與旅游開發(fā)企業(yè)的矛盾,由于政府角色的失位使得矛盾、猜忌和對抗加深。政府不能參與微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,是市場經(jīng)濟(jì)制度的基本特征之一。因此,迫切需要政府基層管理機(jī)構(gòu)在旅游資源開發(fā)中依法約束自身行為,悉心呵護(hù)旅游市場,對旅游資源區(qū)村民和旅游業(yè)開發(fā)企業(yè)的利益分配矛盾,政府管理機(jī)構(gòu)只能以中立者的身份去解決,以公平而非騎墻式的解決糾紛,避免因經(jīng)濟(jì)利益而發(fā)生的群體性事件對旅游業(yè)的破壞。

少數(shù)民族地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展中雖有不同的旅游開發(fā)模式,但其出現(xiàn)的問題多為利益分配問題。因此,通過對這些問題的調(diào)查、分析和研究,探索一種既能保護(hù)少數(shù)民族群眾利益,又能為旅游開發(fā)企業(yè)所能接受的旅游資源開發(fā)利益分配模式,可有效減少轉(zhuǎn)型時期少數(shù)民族地區(qū)因旅游資源開發(fā)所帶來的社會、經(jīng)濟(jì)矛盾,實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

[1]馬鑫.實(shí)現(xiàn)良性的社會變遷與發(fā)展路徑研究 [J].云南民族大學(xué)學(xué)報,2010,（3）.

[2][菲律賓]土著人民權(quán)利法（第 35條）[S].

[3]高永久,孔令葦.政府保護(hù)少數(shù)民族文化權(quán)利的法律考察 [J].西南民族大學(xué)學(xué)報,2008,（4）.

[4]陳新崗.“公地悲劇”與“反公地悲劇”理論在中國的應(yīng)用研究 [J].山東社會科學(xué),2005,（3）.

[5]俞茹.西雙版納曼聽社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式研究 [J].云南民族大學(xué)學(xué)報,2010,（4）.

（責(zé)任編輯 俞 茹）

The Determ ina tion of the Ownersh ip of the E thn ic Cu ltura l and
Tour ism Resources and their I n terestD istr ibu tion

MA X in
（Schoo l of Con tinuing Education,Yunnan University ofNationalities,Kunm ing650031,China）

There are differentmodels for develop ing the ethnic cultural and touris m resources but the p rob lem s are mostly related to the interest distribution.The unclear ownership of the ethnic cultural and touris m resources often leads to comp licated p rob lem s.The so lution relies on the fo llow ing：To c larify the ownership and owners of the ethnic cu ltural and tourism resources through law and po licy as well as their rights,to balance the interest distribution be tween the touris m enterp rises and the localpeop le,to cultivate them echanis m for shared p rosperity and for internal grow th,to reduce conflicts,to have the grass-roo ts governments under contro l and to estab lish a m utual trustm echanism for the developm ent and m anagem ent of tourism resources.

develop ethnic cu ltural and tourism resources；deter m ination of the ownership；p rob lem s concerning the interest distribution

F590.1

A

1672-867X（2011）04-0035-05

2011-03-22

馬鑫（1964-）,男（回族）,云南民族大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院副教授。

國家社科基金項(xiàng)目“三江流域少數(shù)民族農(nóng)村社區(qū)社會結(jié)構(gòu)變遷與發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號：07XM Z014）階段成果。

（二）在少數(shù)民族地區(qū)旅游資源開發(fā)中,開發(fā)企業(yè)和政府部門往往處于資源控制的強(qiáng)勢一方,隨意圈劃旅游資源景觀范圍收取門票,甚至旅游區(qū)的規(guī)劃、建設(shè),乃至發(fā)展模式的決策,當(dāng)?shù)厝罕娀旧媳慌懦谕?只能被動地接受。在旅游資源開發(fā)的收益分配中,村民缺少話語權(quán),使得利益分配中明顯地表現(xiàn)出對當(dāng)?shù)孛癖姷牟还Ｈ绲蠎c州國有獨(dú)資公司迪慶州旅游開發(fā)投資有限公司下屬的德欽梅里雪山國家公園開發(fā)經(jīng)營有限公司,將基本上為藏區(qū)的梅里雪山方圓1000多平方公里圈劃為旅游景區(qū),并對原不屬于收費(fèi)景點(diǎn)的金沙江大灣、霧濃頂村、飛來寺等,于2011年5月1日起收取幾百元的套票費(fèi)。而在這樣的套票收費(fèi)政策中,當(dāng)?shù)厥谰用褡宀刈寮捌渌贁?shù)民族群眾沒有話語權(quán),門票收入的分配方式及分配比例等均是未知數(shù)。即便是在參與式旅游發(fā)展模式受到廣泛贊譽(yù)的瀘沽湖旅游景區(qū),政府及開發(fā)企業(yè)隨意圈地建設(shè)瀘沽湖女兒國旅游項(xiàng)目,也沒有當(dāng)?shù)啬λ笕恕⒗圩?、彝族村民的參與。