□ 劉云

（濟南行政學院，山東 濟南 250014）

轉型期地方政府合法性危機與重塑

□ 劉云

（濟南行政學院，山東 濟南 250014）

政府合法性探討的是政治系統(tǒng)如何贏得公眾廣泛信仰、支持和認同的問題。在社會變遷過程中，任何一種政治體系都不同程度地面臨著合法性危機的問題。弘揚公共精神，堅守公共性，推進公共行政，是人類社會治理模式歷史演進視野下解決地方政府合法性危機的根本之道。

地方政府；合法性危機；公共性；公共行政

一、合法性概念及我國政府合法性的獲得與演變

（一）合法性與政府合法性的概念分析

在政治學中，“合法性”一詞涉及的是法律或者政府機構權威性的來源問題，通常用來指政府與法律的權威為民眾所認可的程度，即一個制度的合法性取決于它是否獲得被統(tǒng)治者們的普遍認同。西方近代政治哲學史的主流思想就是對政治合法性問題的探討。布丹的君主主權說、霍布斯的“利維坦”體系、洛克的契約論，孟德斯鳩的論法的精神、盧梭的公意說等實際上都是對合法性問題的哲學探討。［1］馬克思·韋伯系統(tǒng)論述了“合法性”的理論，他以權力合法性的來源為基礎把權威分為傳統(tǒng)型、魅力型、法理型三種類型，并指出“任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對它的‘合法性’的信仰?！保?］他認為，在現實政治中，任何成功的、穩(wěn)定的統(tǒng)治，無論其以何種形式出現，都必然是合法的，而“不合法”的統(tǒng)治本身就沒有存在的余地。［3］韋伯從經驗主義出發(fā)，認為合法性不過是對既定政治體系的穩(wěn)定性即人們對享有權威者地位的確認和對其命令的服從。美國政治學家阿爾蒙德認為：“如果某一社會中的公民都愿意遵守當權者制定和實施的法規(guī)，而且不僅僅是因為若不遵守就會受到懲處，而是因為他們確信遵守是應該的，那么，這個政治權威就是合法的?！保?］美國政治學家西摩·馬丁·李普塞特從政治社會學的角度闡述了 “合法性”的概念，他認為“合法性是指政治系統(tǒng)使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力?！保?］哈貝馬斯則認為：“合法性意味著，對于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認可的政治秩序來說，存在一些好的根據。一個合法的秩序應該得到承認，合法性意味著某種政治秩序被認可的價值。”［6］綜合上述思想家對“合法性”的認識，我們不難得出結論，合法性的基本含義就是政治系統(tǒng)要贏得公眾的廣泛信仰、支持和認同。

根據“合法性”的概念與內涵，我們不難界定政府的合法性，政府的合法性是指政府的建立、政府對社會的治理是建立在被統(tǒng)治者同意的基礎之上，政府合法性涉及到政府權力來源、組織結構、制度安排、所制定與實施的公共政策以及政府行為等要素是否能夠獲得社會公眾的認同和支持。

（二）我國政府合法性的獲得與演變

政府合法性的獲得涉及的是政府合法性的“基礎”和“來源”問題。政府合法性的基礎和來源是什么？即政府合法性是如何獲得的呢？綜合西方近代以來政治思想家對“合法性”概念的論述，一般認為，“合法性”概念自產生后，出現過規(guī)范主義和經驗主義兩類不同的界定，哈貝馬斯將二者結合重新界定了“合法性”的概念，概括起來說，關于“合法性”的理論主要有三種：經驗主義合法性理論、規(guī)范主義合法性理論與重建性合法性理論。經驗主義合法性概念是依據被統(tǒng)治者是否相信、是否贊同某種統(tǒng)治來確認合法還是不合法，其只強調政治秩序是否獲得大眾的支持和忠誠，而不管大眾的贊同、認可的根據何在。這種定義是以經驗為依據、以事實為依據來界定合法性的。規(guī)范主義合法性概念則把某種永恒的美德、正義作為合法性的基礎，即政治合法性主要不是依賴大眾相信、贊同或忠誠，而是看它是不是符合某種永恒的美德和正義。哈貝馬斯的重建性合法性概念則認為經驗主義合法性和規(guī)范主義合法性都存在著片面性。經驗主義合法性理論缺乏對統(tǒng)治有效性的基礎和根據的說明；規(guī)范主義合法性理論排斥了大眾贊成、認可的經驗基礎，致力于尋求一種合法性的永恒的正義基礎和標準，陷入了一種抽象的思辨和脫離經驗的形而上學之中。哈貝馬斯試圖克服經驗主義與規(guī)范主義的片面性，從而把二者結合起來重建超越二者的合法性，他強調的是一種符合價值規(guī)范基礎上的支持和忠誠，既有經驗性又具有規(guī)范性，不是二者的排斥，而是二者的辯證統(tǒng)一。

我國政府合法性地位的確立和獲得最初應該是具有規(guī)范和經驗意義上的雙重合法性。中國共產黨自1949年執(zhí)政以來，以實現“共產主義”為奮斗目標，以“人民當家作主”為政治理念，人民政府以“為人民服務”為根本宗旨，所有這些都給了人們極大的信心和力量，從意識形態(tài)上理所當然地贏得了一種“合法性的信仰”。這樣一種合法性在很大程度上具有規(guī)范主義意義上的合法性。同時經歷過連年戰(zhàn)爭、社會動蕩的人民群眾也人心思穩(wěn)、人心思定，向往過上富裕、幸福的生活，中國共產黨執(zhí)政地位的確立也順應了這一歷史潮流和人心所向，尤其是建國后高度集中的計劃經濟體制在一定時期內帶來的經濟快速發(fā)展和分配的相對公平，使人們對政府的統(tǒng)治特別是領袖的領導很少發(fā)出疑問，因此，這樣一種合法性就具有了現實的基礎，且在很大程度上具有經驗主義的意義。

改革開放后，特別是社會主義市場經濟體制確立后，社會結構、利益結構以及人們的生產生活方式和思想觀念都發(fā)生巨大變化，原有的合法性資源正在流失，政府的合法性面臨挑戰(zhàn)。如何搭建適應社會主義市場經濟體制的合法性基礎，是擺在政府面前的重要課題。“政績合法”基本成了改革開放后政府合法性的基礎和根據。正如亨廷頓認為的：“六十年代和七十年代的威權政權幾乎毫無例外地被迫去把政績當作合法性的主要來源之一，如果不是唯一來源的話。［7］黨的十一屆三中全會后，黨和政府把工作的重心放在經濟建設上，發(fā)展成為黨執(zhí)政興國的第一要務，政府也紛紛以經濟發(fā)展作為衡量政績的關鍵指標。從1978年至今，我國經濟有了持續(xù)、較快的增長，人們生活水平得到了提高、精神生活也得到了豐富，黨和政府的威望也逐漸提高，政績成為了政府合法性的基礎和根據。

二、轉型期我國地方政府合法性的危機及原因分析

（一）轉型期我國地方政府合法性危機的表現

從政治發(fā)展的角度看，任何一種政治體系在社會變遷的過程中都不同程度地面臨著合法性危機的問題。隨著改革開放的深入推進和社會主義市場經濟的完善與發(fā)展，我國的政治、經濟、文化生活等發(fā)生了廣泛而深刻的變化，從封閉走向開放，從計劃經濟走向市場經濟，從“人治”社會走向法治社會，在這種轉變過程中不可避免地會出現各種矛盾和問題。許多國家的發(fā)展進程表明，這個時期既是“發(fā)展機遇期”，又是“矛盾凸顯期”，公眾期望會產生對政治的不滿，導致產生合法性危機。

⒈地方政府面臨信任危機。良好的政府信任關系是政府合法性的價值基礎，地方政府的合法性危機實質是地方政府的信任危機。轉型時期，地方政府的社會管理服務能力與民眾不斷增長的行政需求之間形成了較為嚴重的矛盾，導致了公眾對地方政府的不滿情緒與不信任程度的加深，種種非理性行政行為的存在，又在很大程度上削弱了行政能力，損害了地方政府權威，影響了地方政府形象，這也導致公民對地方政府的不滿情緒和不信任感有了相當程度的增長，如“華南虎事件”、“三鹿奶粉事件”等，就極大地影響了地方政府與公眾之間的信任關系。

⒉地方政府權威下降。政府權威是政府行政不可或缺的資源，維護政府的權威是確保各項政策執(zhí)行到位、確保政府工作順利推進的基本前提。有權威的政府才能有效組織和領導全社會的力量，有目標、有步驟地推進各方面的建設。地方政府的權威性主要體現在地方政府及其公務人員的影響力和號召力上面。當前，由于受到種種因素的影響，社會公眾對待政府表現出了很多的不信任，社會公眾對政策的公正性表現出懷疑；對政府在履行職能中的越位、缺位等表現出了不滿；對政府政策的執(zhí)行表現出更多的不配合。我國地方政府尤其是地方政府及其公務人員的影響力和號召力越來越低。

⒊群體性事件頻發(fā)。近幾年來，一些地方的群體突發(fā)性事件頻頻發(fā)生，可以說，群體性事件的爆發(fā)是地方政府合法性危機的直接反應。當然，這在社會轉型期也是正常的現象。但是這些事件的發(fā)生與地方政府不積極履行職責有著直接的關系。有些地方政府不能正確處理發(fā)展經濟與維護群眾利益的關系。但是，一些地方的領導干部沒有樹立正確的科學發(fā)展觀和政績觀，他們把發(fā)展經濟與維護群眾利益對立起來，為了突出個人政績，往往不顧本地的實際情況，以犧牲環(huán)境和群眾利益為代價，大搞形象工程，因而導致了群體突發(fā)性事件的發(fā)生。

（二）轉型期我國地方政府合法性危機的原因分析

地方政府合法性危機有著轉型期的時代原因，也與民眾日漸增長的政治參與意識有關，但更多的還是緣于地方政府不正當的行政理念和不合理的行政行為。

⒈腐敗問題嚴重腐蝕著我國地方政府合法性基礎。人類社會發(fā)展的歷史證明，貪污腐敗現象是社會穩(wěn)定、發(fā)展與進步的阻礙因素，它破壞了社會政治體制的正常運轉，擾亂了社會秩序和資源的合理分配，破壞社會公平和正義，侵蝕了社會道德和人們的精神世界。轉型期部分地方政府官員以權力為籌碼謀求自身的經濟利益，大肆進行權錢交易、權權交易和權色交易等，嚴重敗壞了地方政府形象，影響了地方政府在人民心目中的地位，不斷侵蝕著地方政府合法性基礎。

⒉政績合法性困局把地方政府合法性推向尷尬的境地。根據亨廷頓的理論，二戰(zhàn)后新成立的第三世界國家都把合法性的基礎建立在對政績的依賴之上，雖然這對提高政府合法性具有積極意義，但結果卻是產生了“政績困局”，為國民經濟的增長帶來了負面效應。主要體現在收入分配的不合理上，由此導致社會不公和貧富分化，而分配不公和貧富分化讓弱勢群體產生了一種相對剝離感和離心力，進而產生對地方政府的厭惡心理。因此，如果不能從根本上改變兩極分化的現狀，就很難使人們對現有的政治體系產生好感，地方政府的合法性也會遭到質疑。

⒊地方政府的自利性嚴重動搖著地方政府合法性的基礎。地方政府在行政中并非總是為著公共利益而存在，在公共利益背后隱藏著對自身利益的追求，這一特性被稱為地方政府的自利性。當地方政府過分強調了自身利益而忽視公共利益，甚至嚴重侵蝕公共利益時，則必然導致地方政府合法性的削弱甚至喪失。當前，城市管理中大規(guī)模的拆遷、征地就表現出了地方政府與民爭利的一面，人民群眾對此表現出強烈的不滿。我國地方政府這種以自我為中心的地方政府理念、重權輕責的角色定位以及公共責任的缺失都顯示著地方政府公共性的不足，這種主體中心主義、個體中心主義、權力中心主義嚴重動搖著地方政府合法性基礎。

⒋民主與法治建設的滯后埋下了合法性危機的隱患。民主法治建設是合法性的重要基礎，一個良好的現代政府不僅是精簡、高效、廉潔的政府，更應是民主和法治的政府。政府能否以民主理想、民主價值為訴求，建構合理、科學的行政體制，促進政府權力的協調運作，為公民參與提供各種順暢渠道，實現最大限度的社會公正，直接關系到政府合法性問題。轉型期經濟、政治、文化、社會等領域的結構調整與重建，不斷解構著傳統(tǒng)合法性的來源和基礎。當前，自由、民主、法治、公正等價值觀逐漸上升為人們的追求和信仰。如果地方政府不能順應民主發(fā)展的潮流并及時改革現有體制，就會埋下合法性危機的隱患。

三、轉型期我國地方政府合法性的重塑

（一）弘揚公共精神，推進公共行政

在民主憲政國家，行政權力來源于人民的直接或間接授權，這是現代國家一項根本的憲政原則。人民對政府直接或間接的授權，是現代政府及其公共行政合法性的惟一來源和公共行政運作的前提，是現代民主的一種典型形式。這樣的憲政原則從實質上決定了政府的行政活動必須遵循和踐行公共精神。因此，堅持行政的公共性，最大程度地克服政府自利，才是在人類社會治理模式歷史演進的大視野下解決地方政府面臨的合法性危機的根本之道。

政府的行為之所以被稱作公共行政，就是因為它承載著公眾的期望和要求。行政的公共性決定了政府權力運作與公共秩序、公共利益密切相關，決定了行政權力運作要為社會和民眾提供公共政策、發(fā)展公共服務、維護公共秩序和實現公共利益。因此，公共行政需要堅持公開、公平、公正和公信原則。

當前，社會公眾對公平的要求和期望是最基本、也是最迫切的，公共行政應當成為公平行政，社會成員應當平等地成為公共領域的受益人，必要的政策優(yōu)惠更不能成為差別對待甚至異化為特權?，F階段，在經濟政策方面，我國政府奉行“效率優(yōu)先，兼顧公平”的分配原則，是為解決特定歷史時期主要矛盾的需要，但若從整體上和長遠上來考察政府的活動原則，則應當奉行“公正優(yōu)先”的原則。只有這樣，政府才能取信于民，提升自身的合法性。

（二）加強民主建設，推進民主行政

我國憲法規(guī)定，我國是人民當家作主的社會主義國家，人民是國家的主人。這一規(guī)定無疑成為我國政府合法性的憲政基礎。但在現實中，大多數的民眾還處在政治生活之外，不能有效地參與到政治生活中來。因此政府機關加強民主建設，推進民主行政可以使政府的行政活動獲得強大的合法性支撐，為政府的行政活動創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，增強政府的凝聚力與號召力。

民主行政的提出和發(fā)展是制度變遷的結果，我們在行政改革中不斷推進改革政府、保證人民利益、體現社會公平的模式，一是要擴大公民參與。民主行政就是政府給民眾更多的參與權、知情權，使公眾參與國家和社會事務的管理。公民對公共行政的直接參與既是公共行政民主取向的突出表現，也是民主行政最重要的實現途徑。二是要培育公民精神。公民精神是民主進程中一支不可缺少的重要內在推動力量。根據現代民主理論，在國家生活中，公民要積極廣泛地參與政治生活主張自己的政治權利，塑造公共精神，增強社會責任感。培育公民精神，既要培育普通公民的公民精神，提高民眾積極參與的熱情和權利實現意識，又要培育公共管理者的公民精神，打造一支具有高公民精神和高職業(yè)主義的公共管理隊伍，只有這樣，公共管理者才能真正成為人民的代表，成為公共利益的托管者。三是政府要強化公民導向。在現代民主國家，政府需要積極回應公眾的需求，以公民的需求作為發(fā)展公共服務的指南，視社會公眾為關懷的對象，向公眾提供優(yōu)質、高效的服務，并以公眾滿意為衡量公共服務質量的標準。

（三）強化責任意識，推進責任行政

民主和責任，是現代政府公共行政活動所必須奉行的兩項基本原則，公共行政的責任取向是民主取向的必然要求。政府的公共行政權力來自人民主權的讓渡，公共行政向人民負責是這一主權原則合乎邏輯的發(fā)展。

公共行政強調政府和公共管理者的社會責任感。在現代法治社會，強化政府責任是推進民主行政和法治行政的關鍵。沒有政府責任，行政權的運行就沒有制約，公民權的行使就沒有保障，就沒有民主和法治可言。溫家寶總理在2004年《政府工作報告》中做出莊嚴的承諾：“有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權要賠償”，這一承諾的實質就是建設一個負責任的政府。再造政府責任體系，是擺在我國地方政府面前的一項重要課題。從實現民主行政的角度看，政府的責任主要表現為對作為國家權力主體的公民或代議機構負責即政府的一切公共行政行為，都必須符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必須對公民承擔責任。政府所承擔的這種責任實質上是“公仆的責任”。［8］

［1］白鋼，林廣華．論政治的合法性原理［J］．天津社會科學，2002，（04）．

［2］（德）韋伯．經濟與社會［M］．商務印書館，1998．

［3］胡偉．在經驗與規(guī)范之間：合法性理論的二元取向及意義［J］．學術月刊，1999，（12）．

［4］（美）G·A·阿爾蒙德．比較政治學．體系、過程和政策［M］．上海譯文出版社，1987．

［5］（美）西摩·馬丁·李普塞特．政治人：政治的社會基礎［M］．上海人民出版社，1997．

［6］（德）尤爾根·哈貝馬斯．交往與社會進化［M］．重慶出版社，1989．

［7］塞繆爾·亨廷頓．第三波：20世紀后期民主化浪潮 ［M］．三聯書店，1998．

［8］金太軍．公共行政的民主和責任取向析論［J］．天津社會科學，2000，（05）．

（責任編輯：牟春野）

The Legitimacy Crisis and Remodeling of Local Government in Transition

Liu Yun

Legitimacy is an important area of politics study．Government legitimacy discussed the problem that the political system how to win widespread belief，support and recognition of the public．Each political system is facing legitimacy crisis in the process of social change．The fundamental way to solve the crisis of local government is to Promote the public spirit and advance public administration．

local government；the legitimacy crisis；public spirit；public administration

D0－05

A

1007－8207（2011）11－0008－04

2011－09－16

劉云 （1977—），女，山東棗莊人，濟南行政學院副教授，法律碩士，研究方向為憲法與行政法。