□ 王 柳

引 言

頻發(fā)的突發(fā)事件和危機不僅對社會公眾的生命、健康和財產安全構成了嚴重的威脅,而且對政府的危機管理能力提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。提高危機管理能力已成為普遍的共識和迫切的需求。然而,當前對危機管理能力的界定多依據危機管理的過程要素,而且多籠統(tǒng)地以政府為分析對象,而鮮有區(qū)分政府體系內部的層級差異和危機事件的性質差異對能力要求的影響,因此,能力建設的具體路徑依然模糊。

確定危機管理能力的內涵是能力建設的基礎。政府應該具備怎樣的危機管理能力,一方面要與管理對象——危機——的性質和特征相適應,解決政府做什么的問題,這是能力的客觀維度;另一方面要與管理主體的權力責任相匹配,解決政府怎么做的問題,這是能力的主觀維度。不同的危機事態(tài),造成的社會危害不同,對政府應急能力的需求不同,不同的實施主體承擔不同的責任,應該具備不同的危機管理能力。因此,危機管理能力建設就是一個在準確分析危機形態(tài)特征基礎上、對各個層級政府及相關主體的權力與責任的分配及保障過程,是一個基于政府體系內部的層級差異和部門差異、危機事件的性質差異和發(fā)展階段差異的復合體系。本文試圖從危機的形態(tài)和機理特征入手,對危機能力建設的客觀之維作一分析。

一、危機的系統(tǒng)性與動態(tài)性:對當前危機分類模式的反思

從理論上可以對危機有多種分類。2006年頒布實施的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》將突發(fā)公共事件定義為突然發(fā)生,造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害,危及公共安全的緊急事件。并根據突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質和機理,主要分為以下四類:(1)自然災害:主要包括水旱災害,氣象災害,地震災害,地質災害,海洋災害,生物災害和森林草原火災等。(2)事故災難:主要包括工礦商貿等企業(yè)的各類安全事故,交通運輸事故,公共設施和設備事故,環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。(3)公共衛(wèi)生事件:主要包括傳染病疫情,群體性不明原因疾病,食品安全和職業(yè)危害,動物疫情,以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。(4)社會安全事件:主要包括恐怖襲擊事件,經濟安全事件和涉外突發(fā)事件等。[1]

以《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》為代表的主流分類方式,有助于了解相關性強的危機所具備的共同性質,有助于把握危機管理的規(guī)律和應對的重點。如自然災害類危機管理的重點是提高預報水平,增強預警能力,增加物資儲備,提高救助力度;事故災難類危機管理的重點是加強各級政府對安全生產管理的責任制,增強救援的能力和科學化程度;公共衛(wèi)生類危機管理的重點是加強預防,做好防疫工作,提高信息報告的準確性和及時性;社會安全類危機管理的重點是正確處理人民內部矛盾,及時化解社會風險,果斷處置群體性騷亂。[2]而且,相應的危機類型有明確的牽頭部門:自然災害主要由民政部、水利部、地震局等牽頭管理,事故災難由國家安全生產監(jiān)督管理總局等牽頭管理,突發(fā)公共衛(wèi)生事件由衛(wèi)生部牽頭管理,社會安全事件由公安部牽頭負責。

但是,突發(fā)公共事件及危機的分類是相對的。實際上,現(xiàn)實生活中的危機呈現(xiàn)一種復合的狀態(tài),是多種不同性質的事件相互交織、相互影響、相互衍生的結果,具有衍生性和次發(fā)性的特點,管理者面對的危機事態(tài)和壓力情境往往無法用特定類型的事件去概括和描述,甚至也無法用單一類型事件的規(guī)律去管理和處置。2008年雨雪冰凍災害就是典型。它最初發(fā)端于極端氣象條件導致的自然災害,之后迅速演變?yōu)榻煌ㄗ枞?、供電中斷和人員大規(guī)模聚集等其他嚴重問題,最后演變成一場造成嚴重社會危害的典型的危機。

從系統(tǒng)論和工程系統(tǒng)的角度看,復合性的危機就是一個巨大的、復雜的、開放的系統(tǒng),在制定預案和實施應急管理時,如果過分強調分類,就可能影響對危機復合性的認知,降低救災的系統(tǒng)性程度,束縛機動能力的發(fā)揮。當前危機管理中出現(xiàn)的部門協(xié)調、條塊分割等嚴重影響危機管理能力的問題,多是對危機系統(tǒng)性反應不足而引發(fā)。

因此,中國的應急管理體系建設是一個從分部門、分災種走向綜合化、系統(tǒng)化的過程,過于強調四大類的分類管理,是對原有災害分治格局的固化,將會削弱綜合化危機管理體系建設。在認知四大類型危機的規(guī)律特點基礎上,要進一步重視危機事態(tài)演變的動態(tài)過程分析,從控制事態(tài)蔓延、惡化、擴散、升級的角度,強化綜合協(xié)調,統(tǒng)籌政府和社會的資源,實現(xiàn)危機治理整體化運作。

二、基于時間序列的危機演化:關節(jié)點的把握和控制

一般認為,危機的演化具有周期性,與此相對應,形成危機管理的幾個階段。芬克 (Fink)在他的文集《Crisis Management:Planning for the Inevitable》中,用醫(yī)學術語形象地對危機的生命周期進行了描述,第一階段是征兆期 (Prodromal),有線索顯示有潛在的危機可能發(fā)生;第二階段是發(fā)作期 (Breakout or Acute),具有傷害性的事件發(fā)生并引發(fā)危機;第三階段是延續(xù)期 (Chronic),危機的影響持續(xù),同時也是努力清除危機的過程;第四階段是痊愈期(Resolution),危機事件已經完全解決。[3](P46)

為了細致分析危機生命周期對危機治理能力的要求,本文把芬克的危機生命周期模型做了進一步的擴充,把“征兆——發(fā)作——持續(xù)”的過程描述為“發(fā)生——發(fā)展——演化 ”,并分析階段遞進的機理。完整的危機演化過程如圖 1所示:

圖1 危機演化過程

1、發(fā)生機理及管理意義

危機的發(fā)生是指隱患和風險轉換為現(xiàn)實的事件,并開始造成損失,對正常秩序造成破壞。每一個潛在的隱患都可能成為促使突發(fā)事件發(fā)生的因素,而構成轉折點①的事件則是潛在走向現(xiàn)實的重要關鍵點。這個事件本身具有不確定性,可能是突然發(fā)生的,不可預測的,如臺州 2006年的“6·23事件”,促成危機發(fā)生的是一所民辦的外來務工子弟小學 3名小學生的溺水身亡事件,具有突發(fā)性;也有可能是醞釀已久的,有一定預測性的,如 2005年東陽畫水鎮(zhèn)的“4·10”事件,當地百姓歷經漫長艱難的維權之路,多年上訪未果,最后以極端的設路障的方式,引發(fā)大規(guī)模的群體性事件。

由于轉折點①是事件從無到有的過程,而且是事態(tài)萌芽之初,所以它的管理意義就在于:一是阻止危機事實的發(fā)生,二是在危機產生后,阻止其繼續(xù)蔓延。具體而言,可展開以下工作:

其一,從根源上分析,實現(xiàn)常態(tài)管理優(yōu)化,消除危機發(fā)生的隱患,做好風險分析和處置工作;其二有效的預警,其本質是信息工作,信息是消除不確定的最有力的工具,要求構建廣泛的信息網絡,掌握各個相關群體的情緒和行為,捕捉危機的苗頭,并形成良性的信息反饋機制,提高事件發(fā)展的預測度;其三是建立在有效預警基礎上的預控,預控的關鍵是提高基層危機管理能力,充分發(fā)揮基層作為事件第一關口、第一現(xiàn)場的主觀能動性,進一步落實基層客觀的應急能力保障;其四是預控后的反思。轉折點①的意義不僅僅在于一個個案,而是風險和隱患的聚焦,應把它視為組織健康狀態(tài)的報警器,提高事件預控后查找隱患、消除隱患的自覺性和主動性。

2、發(fā)展機理及管理意義

危機的發(fā)展 (轉折點②)主要體現(xiàn)為事件在程度和范圍等不同層面發(fā)生了變化。從程度上看,事件的破壞程度在增強;從范圍看,事件涉及的人群數量不斷增加,涉及的區(qū)域空間不斷擴大。

危機發(fā)展實際上是危機預控失效后的反應,其管理意義體現(xiàn)在擴大應急,即決策權的上移、更大救援力量的跟進,以防止事態(tài)的進一步蔓延。《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》將各類突發(fā)公共事件按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素,一般分為四級:Ⅰ級 (特別重大)、Ⅱ級 (重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級 (一般),并根據級別分別規(guī)定了相應層級政府的響應和處置。[1]這就是基于對危機發(fā)展態(tài)勢判斷的控制機制。

分級為預案的制定和細化奠定了管理基礎,危機發(fā)展階段檢驗的是及時、快速展開危機處置、控制事態(tài)、展開人員救援的能力。然而,基于分級理念的危機發(fā)展控制機制,需要克服以下兩個問題:

第一,對不同層級政府介入危機管理時機的考驗。危機的發(fā)展模式在反應的時間上具有多樣性,既有短時間內呈現(xiàn)出最壞的結果的可能,也有影響范圍不斷擴大、破壞程度持續(xù)惡化的表現(xiàn)。而危機事件分級決定的響應主體變化及救援規(guī)模擴大所依據的是危害的結果,但危害后果往往不是一步到位的,而呈現(xiàn)出逐漸發(fā)展的態(tài)勢,從而對更高層級的政府介入的時間構成了考驗:既確保最大救援規(guī)模的及時投入,挽救生命,又遵循屬地管理,防止反應過度。第二,對地方政府信息報送工作的考驗。危機危害結果的擴大,比如人員死亡數量,決定了響應主體的級別,同樣也決定了實施問責主體的級別,下一級政府處于規(guī)避責任的考慮,具有隱瞞危害結果的傾向,將問題內化。

3、演變機理及管理意義

如果說危機發(fā)展是一種程度和規(guī)模上的量的變化,那么危機演變就是事態(tài)的質變。多重因素影響原來的危機事態(tài)發(fā)展,事件性質的臨界點得以突破,導致新的危機事件發(fā)生,新舊矛盾相互交織。影響危機演變的因素,不僅有技術性的,如救援處置的機制方法不科學,而且有社會性的因素,其中最顯著的是大眾傳媒的介入,引發(fā)新的矛盾與價值危機。

促成危機演變的轉折點③的含義在于表明事件的性質發(fā)生了變化、涉及的利益群體發(fā)生了擴散、解決事件的目標發(fā)生了交錯重疊,而其重要的管理意義體現(xiàn)在對危機事件的隔離。所謂隔離,指控制可能引發(fā)事件破壞性增大的因素。

其一是科學嚴謹地實施救援處置方案;其二是以系統(tǒng)的思維形成事態(tài)發(fā)展的全局觀,密切關注和跟蹤與事態(tài)相關的矛盾因素和利益訴求,并做好多重目標的價值排序,克服就事論事的解決思路。

4、小結

綜上,對危機生命周期的勾勒表明:

第一,不是所有的危機都是突發(fā)的,事件的前期依然有隱患的潛伏及征兆,由此預警信息的存在成為必然,預防成為可能。因此,良好的危機管理能力不僅僅體現(xiàn)在設計強有力的行動方案,還體現(xiàn)在對潛在風險的識別、對風險演化為危機的可能性的判斷,以及為之事先做好的準備。

第二,危機是一個長期的事件,有一個發(fā)生、發(fā)展、高潮和回落的過程,在這個過程中,危害傷亡程度從遞增走向消減,事件性質從單一走向復合,處理難度也逐漸增加。而危機管理的目標是控制事態(tài)的蔓延,因此,把握危機的周期過程,特別是不同演化階段的轉折點,顯得尤為重要。危機管理能力體現(xiàn)在預判未來的發(fā)展趨勢,掌控演化的關節(jié)點,阻斷事態(tài)的繼續(xù)惡化和蔓延。

第三,危機管理不是一個簡單的一次性行動,而是多事件的復雜處理,管理者面臨的處境往往是多因素影響的多重事件的疊加。因此,系統(tǒng)的危機管理思維很重要,緊急情況下的多重目標和復雜行動的價值排序能力是危機治理能力的重要方面。

三、基于應對模式差異的常規(guī)突發(fā)事件與非常規(guī)危機:不同管理能力的挑戰(zhàn)

常規(guī)突發(fā)事件和非常規(guī)危機都具有一般意義上的危機的特點,即突發(fā)性、緊急性、危害性,而區(qū)別在于,管理者對常規(guī)突發(fā)事件具有情境意識,對其發(fā)生、發(fā)展的演變過程具有較強的預測性,由此能夠事先做好人員和物資的準備,事件的可控性比較高。如常見的火災、礦難、交通事故和一些局部自然災害等。而非常規(guī)危機通常又稱為異常事件,指的是前兆不充分,具有明顯的復雜性特征和潛在的次生、衍生危害,破壞性嚴重,采用常規(guī)管理方式難以克服的危機。[4]如,美國的“9·11”事件和卡特里娜颶風、我國 2003年“非典”、2008年雨雪冰凍災害和汶川特大地震災難。實質上,異常危機指的是超出管理者風險認知度和預測性的范圍,從而導致超出其可控性的事件。

人類社會對處置常規(guī)的突發(fā)事件日益積累經驗,形成了比較成熟的管理模式、組織化體系、專業(yè)化隊伍及處置技術。然而,隨著社會系統(tǒng)復雜化程度的不斷增強和環(huán)境的迅速變化,局部的、常規(guī)的突發(fā)事件越來越容易演變成超出管理者現(xiàn)有認知度的、后果非常嚴重的非常規(guī)事件。在這樣的背景下,國家自然科學基金委員會在 2008年啟動實施了“非常規(guī)突發(fā)事件應急管理研究”的重大研究計劃,體現(xiàn)了巨大的現(xiàn)實需求。因此,區(qū)分常規(guī)與非常規(guī)危機下的應對模式差異,掌握從常規(guī)的突發(fā)事件走向非常規(guī)危機的演變路徑,實現(xiàn)先期的阻隔和切斷,這些工作對危機治理能力建設意義重大。

1、常規(guī)突發(fā)事件與非常規(guī)危機的應對模式的不同側重

所謂常規(guī),源于對事態(tài)發(fā)生、發(fā)展演變過程的預測性,并據此事先擬定針對該風險的預防處置計劃,做好物資的儲備和人員的培訓,從而實現(xiàn)對該事件的高度可控性。因此,“情境——預案——決策——應對”是基本反應模式,重心在于加強管理者對各類常規(guī)突發(fā)事件的規(guī)律研判,提高事件的認知度,加強預警系統(tǒng)建設,重視應急隊伍和應急物資建設。

非常規(guī)危機與常規(guī)的最大區(qū)別在于風險及危機的可預見性和可認知性的缺乏,因此,常規(guī)之下的預案體系,往往會對超出管理者情境意識的非常規(guī)危機的指導意義不足,因為非常規(guī)的危機制造的是超出常規(guī)的“情境”,可能動搖已經確認的應急經驗和原則,也將迫使管理者實施制度創(chuàng)新去迎接新的挑戰(zhàn)。正是在這個意義上,非常規(guī)危機是當前對國家應急體系建設的重大考驗,也是對政府管理者的巨大挑戰(zhàn)。面對非常規(guī)危機,危機管理能力主要體現(xiàn)在應變力上,即能夠立刻研判新情況,快速形成應急資源的組合。這種應變能力一方面要求繼續(xù)發(fā)揮國家危機管理體系的保障和支持功能,并需要其具備足夠的彈性和適應性,另一方面要求提升管理者對事態(tài)發(fā)展趨勢的先期判斷力,并加強指揮中心的統(tǒng)一指揮權,確保事件反應的快速決斷力。

2、常規(guī)突發(fā)事件與非常規(guī)危機的演化條件分析

常規(guī)突發(fā)事件和非常規(guī)危機,有時不是獨立發(fā)展的兩類事件,而呈現(xiàn)出相互關聯(lián)、衍生的狀態(tài),若能掌握一個事件從常規(guī)走向非常規(guī)的演化規(guī)律,并能予以先期控制和阻隔,則對預防和處置非常規(guī)危機具有重要意義。

其演化條件主要有以下三種情況:

第一,從整個社會大背景分析,風險社會的特征加劇了超出常規(guī)情境的新挑戰(zhàn)的不斷出現(xiàn)。

風險社會的立論來自于貝克、吉登斯和拉什等研究者的推動,他們從生態(tài)、技術、制度和文化的角度勾勒了一幅風險社會的大致圖景①1986年,烏爾里?！へ惪?(Ulrich Beck)出版德文版《風險社會》一書。在這部著作中,貝克首次使用“風險社會”這一概念來描述在從工業(yè)社會到后工業(yè)社會過渡的過程中出現(xiàn)的種種風險,并提出了風險社會理論來闡述風險與風險社會的含義和風險社會的特征。安東尼·吉登斯(Anthony Giddens)和斯科特·拉什(Schott Lash)都對現(xiàn)代社會中的風險問題做出了類似的回應。?！霸陲L險社會中,不明的和無法預料的后果成為歷史和社會的主宰力量?！盵5](P22)“生產力的指數式增長,使危險和潛在威脅的釋放達到了一個前所未知的程度?！盵5](P20)而且,風險社會中的風險主要指人為制造的風險?！艾F(xiàn)代性總是涉及風險觀念”,[6](P25)吉登斯將風險分為外部風險和人為制造的風險,前者是指來自于外部的、由傳統(tǒng)和自然的不變性和固定性所帶來的風險,如地震、洪水等;后者是指由于我們不斷發(fā)展的知識對這個世界的影響所造成的風險,是我們沒有多少歷史經驗的情況下產生的風險,如核泄漏、全球變暖等。[6](PP25-35)人為制造的風險表現(xiàn)為不可計算性、自反性和公共性,三者相互交織,使得當今社會的風險表現(xiàn)得更為復雜。[7]因此,風險社會的特征加劇了風險轉換為現(xiàn)實危機的不確定性,降低了管理者對風險和危機的感知度和認知度。越是現(xiàn)代社會,系統(tǒng)的復雜性越高,脆弱性越強,危機發(fā)生風險也越高。風險社會的到來,使非常規(guī)危機發(fā)生的可能性日益增大。

第二,從事件自身特性分析,事件規(guī)模不斷擴大,挑戰(zhàn)危機管理組織體系的系統(tǒng)性能力。

危機若只存在于個別或局部的薄弱環(huán)節(jié),其可恢復性強,然而事件規(guī)模的擴大,帶來事件性質的質變、事件涉及人群的擴散、事件目標的交疊,事件本身因為規(guī)模超前而產生巨大的破壞性,同時還對防災、救災組織的系統(tǒng)能力構成巨大的挑戰(zhàn)。鑒于對危機復合性的認知,中國的應急體系建設從分部門、分災種的模式走向綜合治理模式,在系統(tǒng)化的應急體系建構過程中,結構性缺陷將會表現(xiàn)為整體系統(tǒng)的脆弱性,多主體行動的部門能否在巨災面前形成協(xié)調的合力,直接影響危機治理的成效。

第三,從事件外部環(huán)境分析,外部因素發(fā)揮觸媒作用,推動事態(tài)發(fā)展復雜化。

事件發(fā)生發(fā)展過程中,一個外部因素的影響可能使事件的性質、規(guī)模和強度發(fā)生巨大變化,普通常規(guī)事件可能由此演變?yōu)閲乐匚C。在資訊發(fā)達的當代,最突出、最敏感的外部因素之一就是媒體。媒體在危機情境中有著極其重要的獨特作用,社會的恐慌、危機的危害程度、危機對管理者的挑戰(zhàn)往往在媒體建構風險的過程中產生和趨于嚴重。失當的媒體溝通,可能改變事件的發(fā)展方向,而人人都有麥克風的互聯(lián)網時代的到來,進一步加劇了媒體溝通和輿論引導的重要性和難度。

3、小結

綜上,非常規(guī)危機日益成為政府危機管理的重大挑戰(zhàn),研究常規(guī)事件演化成非常規(guī)危機的規(guī)律意義重大。

首先,在推進危機管理的過程中,政府應高度重視風險管理。

全球風險社會的背景加劇了非常規(guī)危機發(fā)生的可能性,尤其是中國面臨著更高的社會風險,并且西方國家各種歷時態(tài)出現(xiàn)的社會風險共時態(tài)地存在于當代中國社會轉型的過程中,對政府管理提出了更高的要求,增添了更復雜的內容。[8]為緩解政府面對巨災的挑戰(zhàn),必須高度重視風險防范。風險管理是危機管理的前端,是危機管理實現(xiàn)“預防為主、關口前移”的一項重要基礎性工作,是一種更主動、更積極、更前沿的管理手段。

其次,加強危機管理體系的整體化、系統(tǒng)化建設,設計確保應急能力最大化的組織體系和指揮機構。

非常規(guī)危機的發(fā)生和演變往往超出人們的認知范圍,要確保能夠在第一時間整合所有的資源。危機管理組織體系本質上是各種應急力量的配置方式,應急指揮機構解決的是在應急組織體系中“誰指揮誰”的問題,它決定了人們在突發(fā)事件爆發(fā)后如何使用其反應能力。非常規(guī)危機下的指揮機構要以權力的高度集中和快速行使為重要特征,其核心是各種決策性、執(zhí)行性權力的重新組合和安排。[4]

最后,重視危機中的媒體溝通工作,提升輿論引導能力。

由媒體引發(fā)的非常規(guī)危機,往往是政府的信任危機,破壞的是政府危機管理,甚至是常態(tài)管理的合法性。因此,必須重視危機中的媒體溝通,成立相關的組織機構,深刻洞察危機傳播的規(guī)律,跟蹤危機中的大眾心理和情緒,制定良好的溝通策略,提高各級領導干部基本媒體素養(yǎng)。

四、基于事件與價值二分的危機:媒體溝通的新思維

羅森塔爾認為,危機就是對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅,并且在事件壓力和不確定性極高的情況下,必須對其做出關鍵決策的事件。[9]羅森塔爾的定義準確地反映了危機的內涵,首先有一個不確定的事件發(fā)生,而這個事件的重大挑戰(zhàn)在于造成社會基本價值的斷裂。因此,事件本身引致的破壞性和因價值、信念、情感、道德的斷裂和沖突造成的危害性是審視危機后果的兩個重要維度,所有的危機包含事實沖突,也包含由事件衍生的價值層面的斷裂,它是事實危機和價值危機的聚合體①中國人民大學新聞學院博士胡百精 2009年 4月 27日在杭州授課時曾表達過這個觀點。。而且,事實危機與價值危機相互衍生,相互影響,價值危機基于對事件的判斷而產生,事件往往是導火索,價值危機影響事實危機的演化路徑,并激化事實中的矛盾沖突,提高事件處置的難度。

對危機作事實與價值二分的判斷,有助于管理者理清三個思路:

1、重視危機中的媒體溝通,輿論引導與事實處置同等重要

化解危機的思維,應是事實導向和價值導向的宏觀統(tǒng)籌。降低事件本身的危害性,從一定程度上說是政府相關部門在非常態(tài)的狀態(tài)下履行公共職能。而更為關鍵的工作是與危機中的各種利益相關者進行對話和溝通,避免價值危機的滋生和蔓延。因此,必須重視危機中的媒體溝通。

危機溝通包含兩個層次,一是與當事人的溝通;即直接利益相關者的溝通,二是與社會大眾的溝通,通常借助媒體的中介作用。因此,危機發(fā)生后的組織體系架構應該包含處置救援中心和新聞中心兩個中心,做到雙處置、雙進入,事件處置和新聞處置同時啟動、相互介入,前者告知后者進展,后者發(fā)布信息征得前者同意,同時宣傳部門要及早介入。

2、媒體溝通,堅持事實導向和價值導向雙管齊下

價值危機多借助媒體得以聚積、爆發(fā)和升級,但是媒體溝通則不能僅僅著眼于價值導向,而要堅持事實導向和價值導向的統(tǒng)籌。

第一,把握信息制高點,澄清事實真相。不隱瞞、不包庇、不回避、不拖延,回應社會公眾對明晰客觀事實的需求,主動、及時地提供信息,主動設置議程,引導輿論走向。第二,把握道德制高點,重塑政府信任。尊重新聞媒體,尊重公眾感受,尊重社會共同價值規(guī)范,建立政府與社會之間在危機處理中的平等合作關系,避免官民對立情緒的滋生,避免陷入危機中的道德低洼。

這兩種溝通的思路缺一不可,當前很多的危機溝通往往強調事實的說明,一味地對事件的細節(jié)津津樂道,強勢地據實力辯,卻忽視民心和基本的價值取向,忽略信任的建構,從而讓危機管理本身成為了危機。

3、化解價值危機,需要黨政、社會、媒體多元良性互動。

爆發(fā)巨大的價值危機,有時是管理者錯誤的媒體觀和基本媒介素養(yǎng)的缺失導致,有時則是個別媒體和記者在利益導向下的歪曲和炒作,而且,通常也影射了長時間積聚的社會問題和社會情緒,是社會轉型期不可避免的陣痛。公眾情緒、新聞媒體與政府公信力,三者之間構成了相互作用的關系。(圖2)因此,化解價值危機,需要構建“黨政——媒體——社會”三位一體的模式,實現(xiàn)三者的良性互動。這其中,媒體是重要的中介,通過媒體,危機中積極的政府形象準確地傳達給公眾,建立政府的權威和公信力,糾正、引導公眾理性的情緒。

圖2 政府、社會、媒體多元良性互動

五、小結:危機綜合管理模式及能力要求

基于上述對危機形態(tài)和機理的討論,自然形成危機管理的綜合模式。(圖 3)它的綜合性體現(xiàn)在:

圖3 危機綜合管理模式

1、前端風險管理和后端應急管理的綜合一體化

風險與危機之間存在著因果關系,風險與危機之間是一個“連續(xù)體”,危機管理是事發(fā)前的風險管理與事發(fā)后的應急管理的統(tǒng)一體。風險管理的有效性直接決定了應急管理的局面和狀況,識別風險、控制風險成為一種積極的危機管理選擇;應急階段的結束同時也意味著從危機中獲益階段的到來,評估后的改進就是提升下一循環(huán)階段的風險管理有效性和針對性的重要舉措。

2、事件管理與傳播管理的綜合一體化

危機是事實危機和價值危機的聚合體,化解事實危機的事件管理和化解價值危機的傳播管理相輔相成,相得益彰。事件管理的重心是發(fā)揮技術的力量,科學地采取有效的措施實施救援,控制事態(tài)惡性蔓延,降低事件的危害性,挽救人的生命安全。傳播管理的重心是處理民意和公眾情緒,研究媒體的傳播方式、公眾的心理導向,以及相關部門與媒體、公眾之間的互動關系,緩解公眾心理和情緒對危機事件的反作用。任何事件的承載體是人,不存在不受人的心理和情緒影響的純粹的利益沖突,傳播管理貫穿事件管理始終。

3、常規(guī)應對和非常規(guī)應對的綜合一體化

后端的應急管理實際上面臨著處置常規(guī)突發(fā)事件和非常規(guī)危機的兩重挑戰(zhàn),兩者對應急能力有不同的定位,而且會轉化,常規(guī)應對和非常規(guī)應對的綜合一體化管理是必然。一體化管理的實質是解決標準化性與靈活性的統(tǒng)一問題。建立一個系統(tǒng)化、整體化的危機管理體系,能夠確保應急能力最大化,且標準化程度較高,在不同層級的政府之間可復制性較強。同時要求這個體系具備足夠的彈性和適應性,能夠回應不同性質的事件,靈活組合體系內部的應急資源,實現(xiàn)有效、經濟的應急處置。這個系統(tǒng)化的組織體系的高效運行,取決于兩個因素,一是強有力的指揮機構,協(xié)調諸多應急資源,統(tǒng)一行動,有序應急,確保“統(tǒng)”的決策力;二是職責明確的執(zhí)行組織,應急職能不重復、不交叉,應急主體不推卸責任,在指揮機構的統(tǒng)一指揮下,各司其職,確?！胺帧钡膱?zhí)行力。

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