汝中華

（江蘇省吳江市水利局，215200，吳江）

江蘇省吳江市自2008年起，對(duì)全市行政職能部門實(shí)施行政許可、審批（包括行政服務(wù)），進(jìn)行“兩集中、三到位”改革。在不增加人員編制、不增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量和不新增中層領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的前提下，對(duì)市級(jí)各行政職能部門歸并許可、審批職能，整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，通過(guò)單獨(dú)設(shè)立或增掛設(shè)立行政服務(wù)科，并且集中行政許可、審批事項(xiàng)及權(quán)限等措施，將部門的行政許可、審批事項(xiàng)相對(duì)集中到一個(gè)科室，在此基礎(chǔ)上，將各部門的行政服務(wù)科成建制集中到市行政服務(wù)中心。同時(shí)要求各部門的行政許可、審批事項(xiàng)進(jìn)駐 “中心”到位，對(duì) “中心”窗口授權(quán)到位，“中心”窗口負(fù)責(zé)人按要求配備到位。吳江市水利局也在 “兩集中、三到位”的改革對(duì)象之列。

一、“兩集中、三到位”改革成效

1.水行政許可的職能得以理順，審批事項(xiàng)更為集中，審批流程更為優(yōu)化

結(jié)合工作實(shí)際，吳江市將原來(lái)分散的行政許可審批權(quán)集中在行政服務(wù)科，比如原取水許可審批由窗口接收后再送到水資源管理辦公室，由水資源管理辦公室審查，審批通過(guò)后再提交窗口，由窗口履行收發(fā)手續(xù)，送交行政許可相對(duì)人。其他許可項(xiàng)目同樣由窗口接收，再送到各相關(guān)科室審查、審批，再由窗口履行收發(fā)手續(xù)?，F(xiàn)將所有行政許可審批項(xiàng)目全部放在行政服務(wù)科 （水利窗口），實(shí)施取水許可、水利工程管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審查、河道采砂（土）、入河排污口設(shè)置等受理、審查、決定和辦證工作一條龍服務(wù)制度。

2.審批所需時(shí)間更加縮短，行政效能得以提高，辦事群眾更加滿意

未實(shí)施“兩集中、三到位”前，水行政許可相對(duì)人辦事費(fèi)時(shí)又費(fèi)力，很不方便。“兩集中、三到位”將水行政審批職能集中后，吳江市水利局全面梳理審批事項(xiàng)，不斷簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，切實(shí)優(yōu)化審批流程，將踏勘、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的調(diào)度權(quán)授予行政服務(wù)科（水利窗口），由行政服務(wù)科（水利窗口）具體安排時(shí)間和人員辦理，保證受理、審核、收費(fèi)、送達(dá)等環(huán)節(jié)在窗口“一站式”完成。實(shí)施以來(lái)，窗口又開(kāi)展了提速行動(dòng)，對(duì)所有水行政許可事項(xiàng)的審批流程進(jìn)行優(yōu)化整合，承諾辦結(jié)時(shí)限由20個(gè)工作日提速為4個(gè)工作日。實(shí)際在辦理過(guò)程中平均每件的行政許可時(shí)間僅為2.5個(gè)工作日，為群眾提供了便捷、高效、優(yōu)質(zhì)的辦事平臺(tái)，做到了“窗口受理、透明動(dòng)作、承諾服務(wù)、限時(shí)辦結(jié)”，進(jìn)一步推動(dòng)了機(jī)關(guān)作風(fēng)改進(jìn)和效能建設(shè)發(fā)展。2011年1—10月共辦結(jié)的 110件水行政許可中，按時(shí)辦結(jié)率為100%，承諾件提前辦結(jié)率及群眾滿意率為100%（群眾滿意率分為三塊評(píng)分所得，窗口評(píng)分器打分、行政許可相對(duì)人在行政服務(wù)中心前臺(tái)打分、電話回訪評(píng)分）。

3.優(yōu)化了隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提升了服務(wù)水平

按照“二集中、三到位”的要求，市水利局新設(shè)立了行政服務(wù)科，并按照“三定”方案明確各項(xiàng)水行政許可事項(xiàng)的審批權(quán)向行政服務(wù)科集中，這對(duì)行政服務(wù)科的工作人員是一個(gè)挑戰(zhàn)，不但要懂相關(guān)水法律法規(guī)，還要懂水利業(yè)務(wù)，有一線工作經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)全市水利系統(tǒng)中層干部競(jìng)聘考試，挑選出兩位年紀(jì)輕、學(xué)歷高、具有基層經(jīng)驗(yàn)、工作踏實(shí)肯干的人員，配優(yōu)配強(qiáng)了行政服務(wù)科科長(zhǎng)及副科長(zhǎng)。為進(jìn)一步提高服務(wù)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)群眾的能力，又通過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)，認(rèn)真熟悉區(qū)域水系規(guī)劃、水功能區(qū)劃、工程建設(shè)和管理技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。為盡快縮短磨合期，又主動(dòng)加強(qiáng)橫向、上下溝通，局機(jī)關(guān)各職能科室、部門密切配合，支持行政服務(wù)科開(kāi)展工作，各基層站所主動(dòng)做好申辦事項(xiàng)的事前服務(wù)和事后監(jiān)管，幫助申請(qǐng)人盡快完成審批的相關(guān)準(zhǔn)備工作，構(gòu)筑了一條高效、順暢的水行政許可橋梁。

二、現(xiàn)行水行政許可工作中存在的不足

《行政許可法》和《水行政許可管理辦法》的各項(xiàng)規(guī)定和要求是衡量水行政許可工作開(kāi)展情況好壞的標(biāo)準(zhǔn)。具體來(lái)講，水行政許可必須符合合法、合理、效能、責(zé)任以及監(jiān)督原則。現(xiàn)就吳江市水行政許可工作開(kāi)展中出現(xiàn)和遇到的情況進(jìn)行分析，指出具體執(zhí)行中存在的一些不足。

1.行政審批部門職能未理順

目前仍有一些審批事項(xiàng)存在職能交叉的問(wèn)題。這些問(wèn)題主要集中在水利與交通、國(guó)土、城管等部門。突出表現(xiàn)在一件事情多個(gè)部門負(fù)責(zé)，部門之間職責(zé)界定不清，邊界模糊，職能運(yùn)行協(xié)調(diào)配合機(jī)制不夠健全。如存在以下情況：

①城管局《城區(qū)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批》與水利局《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審查》審批范圍相重復(fù)，給行政許可審批工作帶來(lái)麻煩。

②在占用水利工程管理范圍上與規(guī)劃、國(guó)土部門的理解不一致，從而造成規(guī)劃、國(guó)土部門不經(jīng)水利部門同意就擅自將水利工程管理范圍內(nèi)的土地出售，甚至將土地紅線劃到河道內(nèi)。

③交通部門在修建公路橋梁時(shí)，某些部分未到水行政主管部門辦理河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審查，嚴(yán)格講應(yīng)該是違章建筑，但在橋梁建成后，交通部門卻按照公路的相關(guān)法律法規(guī)，將一些過(guò)河管道納入其管理范圍內(nèi)，使水利部門無(wú)法對(duì)靠近公路的跨河、穿河、穿堤、臨河的管道等建筑設(shè)施進(jìn)行正常有效的管理。

2.對(duì)水行政許可的認(rèn)識(shí)和申辦率不高

水行政許可是水行政主管部門管理水事活動(dòng)、維護(hù)水事秩序的重要手段。雖然每年進(jìn)行水法宣傳時(shí)都會(huì)強(qiáng)調(diào)水行政許可相關(guān)法律法規(guī)，但隨意占用河道、任意取水的情況時(shí)有發(fā)生，擾亂了正常的水事秩序。

①各級(jí)政府在實(shí)施開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程中對(duì)涉水項(xiàng)目的水行政許可認(rèn)識(shí)不深刻。未經(jīng)審批擅自填、堵、束河道和侵占水面、占用堤防現(xiàn)象比較嚴(yán)重，比如全市道路建設(shè)中涉河橋梁絕大部分未經(jīng)水利部門審查，只考慮道路的美觀與實(shí)用，未能考慮防洪、水體流動(dòng)造成水質(zhì)變差等影響，形成斷頭河、束水河，嚴(yán)重影響了河道的健康。更為嚴(yán)重的是在土地開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，擅自填堵河道以求增加建設(shè)用地，特別是在新建的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、農(nóng)村拆遷安置區(qū)，這一問(wèn)題更加突出。

②鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站作為水利局的基層單位與涉水活動(dòng)的主體接觸頻繁，水利站工作人員對(duì)水行政許可的認(rèn)識(shí)水平直接影響涉水活動(dòng)主體對(duì)水行政許可活動(dòng)的認(rèn)識(shí)水平。部分水利站工作人員對(duì)水行政許可認(rèn)識(shí)不高，不按法律規(guī)定辦理水行政許可手續(xù)，往往以水事協(xié)議進(jìn)行處理。比如有些河道工程占用，不經(jīng)水行政主管部門審批，水利站與占用單位簽訂收費(fèi)合同后就同意其占用。這種處理方式淡化了水事活動(dòng)主體的水行政許可意識(shí)，影響了水行政許可的權(quán)威性，對(duì)水政監(jiān)察也形成了執(zhí)法障礙。

3.水行政許可項(xiàng)目的后續(xù)監(jiān)管不夠到位

水行政許可的監(jiān)管內(nèi)容主要包括兩部分：一為應(yīng)辦水行政許可而未辦的項(xiàng)目，二為已經(jīng)水行政許可審批，但未按審批規(guī)定實(shí)施的項(xiàng)目。目前這兩部分均存在不同程度的問(wèn)題，如因重事項(xiàng)許可輕事后監(jiān)管，上下溝通有時(shí)不及時(shí)、不銜接等造成的審批與監(jiān)管脫節(jié)。

辦理了水行政許可并獲準(zhǔn)開(kāi)工建設(shè)的項(xiàng)目，日常的監(jiān)管工作主要應(yīng)由各站所負(fù)責(zé)，但由于業(yè)主或施工企業(yè)的種種原因，再加上各站所的管理水平參差不齊，又缺乏必要的監(jiān)管制度，導(dǎo)致許可項(xiàng)目的監(jiān)管有名無(wú)實(shí)。例如辦理河道占用證的單位任意擴(kuò)大占用范圍，破壞河道堤防情況時(shí)有發(fā)生，如得不到及時(shí)制止會(huì)嚴(yán)重影響河湖水利功能的正常發(fā)揮。

三、提高水行政許可工作水平的措施與對(duì)策

水行政許可是水行政機(jī)關(guān)依法對(duì)涉水項(xiàng)目實(shí)行事前監(jiān)督管理的一種重要手段。水行政許可工作在保護(hù)水工程安全，保護(hù)水資源、水環(huán)境，促進(jìn)人水和諧、水資源的可持續(xù)利用等方面發(fā)揮了事前把關(guān)的重要作用。水資源是有限的，需要很好的保護(hù)和合理的配置。水工程事關(guān)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，水環(huán)境已成為人們關(guān)注的重點(diǎn)，因此，加強(qiáng)水行政許可工作，不斷創(chuàng)新行政審批方式，解決行政審批中出現(xiàn)的新問(wèn)題，在當(dāng)前具有現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)照行政許可法和水行政許可管理辦法的要求，應(yīng)不斷完善和改進(jìn)水行政許可工作，使水行政許可工作的功能和作用協(xié)調(diào)一致。為此提出措施和對(duì)策建議：

1.加強(qiáng)溝通與宣傳，提高水行政許可申辦率

目前，許多行業(yè)不了解河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的報(bào)批程序和意義，不知道建設(shè)項(xiàng)目在立項(xiàng)之前應(yīng)征求河道管理單位的意見(jiàn)，當(dāng)水政監(jiān)察人員日常巡查中發(fā)現(xiàn)并責(zé)令其補(bǔ)辦手續(xù)時(shí)，其施工設(shè)施圖早已完成，工程概算也已批準(zhǔn)，致使河道管理單位要求的設(shè)計(jì)修改、補(bǔ)救措施等難以介入。針對(duì)這種情況，首先，要從源頭上進(jìn)行控制，要與市發(fā)展改革部門進(jìn)行充分的溝通，在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)中，只要有涉水的內(nèi)容，均讓其嚴(yán)格按照相關(guān)水法規(guī)的要求，在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)之前取得水行政主管部門的審查意見(jiàn)后才可申請(qǐng)立項(xiàng)。其次，充分利用世界水日、中國(guó)水周等活動(dòng)宣傳普及水利法制知識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)各類組織進(jìn)行水事活動(dòng)時(shí)辦理水行政許可的意識(shí)。第三，要加大水政監(jiān)察力度，形成水政監(jiān)察考核機(jī)制，廣泛宣傳行政處罰的典型案例，提高水行政執(zhí)法的權(quán)威性，強(qiáng)化水行政許可的嚴(yán)肅性，切實(shí)維護(hù)好水行政許可管理秩序。

2.加大水行政許可項(xiàng)目的后續(xù)監(jiān)管力度

水行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)水行政許可事項(xiàng)的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，審查水行政許可相對(duì)人是否按照取得的水行政許可批準(zhǔn)的范圍、內(nèi)容、規(guī)范操作。對(duì)技術(shù)性較強(qiáng)的審批事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制定審批技術(shù)規(guī)定。對(duì)許可對(duì)象偽造材料騙取許可、超越許可范圍活動(dòng)或拒不接受行政機(jī)關(guān)監(jiān)管等行為，行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定責(zé)令其限期改正或者中止、變更、收回、撤銷該項(xiàng)許可，并依法給予行政處罰。對(duì)不履行監(jiān)管義務(wù)、監(jiān)管不力、徇私舞弊的科室和負(fù)有責(zé)任的主管人員以及其他直接責(zé)任人員，要給予相應(yīng)的紀(jì)律處分。

做好水行政許可后續(xù)監(jiān)督檢查工作，應(yīng)從以下方面抓起：

①行政審批機(jī)關(guān)建立監(jiān)督檢查制度和責(zé)任追究制度。確定責(zé)任科室，落實(shí)專人，明確任務(wù)，重點(diǎn)抓好水行政許可實(shí)施中的開(kāi)工放線、施工資質(zhì)認(rèn)定、監(jiān)理和竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查。

②加大執(zhí)法力度。對(duì)水行政許可實(shí)施中的違章違法行為，應(yīng)增大水政執(zhí)法力度，限期整改不打折扣，不留情面，使違規(guī)違法者付出高額成本并從中汲取教訓(xùn)。

③全面實(shí)行施工保證金制度，從經(jīng)濟(jì)上控制建設(shè)單位違章違法行為。

④建立項(xiàng)目電子檔案，進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，并加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查和指導(dǎo)。有些違法違章發(fā)生后，改正的成本很高，作為審批機(jī)關(guān)應(yīng)經(jīng)常進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查、指導(dǎo)，及時(shí)排除隱患，避免一些無(wú)法改變的情況發(fā)生。

3.進(jìn)行水行政許可制度創(chuàng)新，努力構(gòu)建與水利現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)的制度體系

按照依法行政和水利現(xiàn)代化建設(shè)的要求，逐步調(diào)整和理順部門之間的審批職能，并按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能和權(quán)責(zé)一致的原則，切實(shí)解決職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭審批等問(wèn)題。對(duì)同一審批項(xiàng)目涉及兩個(gè)部門審批的，要加強(qiáng)部門溝通，變“串聯(lián)審批”“一頭審批”為“并聯(lián)審批”，聯(lián)審聯(lián)辦，相互協(xié)調(diào)。在審批實(shí)施過(guò)程中，要加強(qiáng)職能部門之間、科室之間的協(xié)調(diào)，相互交流信息，增進(jìn)對(duì)雙方行業(yè)法律法規(guī)和技術(shù)要求的了解，取得共贏的效果。要加快開(kāi)展項(xiàng)目聯(lián)審聯(lián)辦，重點(diǎn)加強(qiáng)同發(fā)改、規(guī)劃、交通、建設(shè)、國(guó)土和行政服務(wù)等部門的協(xié)調(diào)、溝通。

水行政許可中存在不少問(wèn)題，應(yīng)本著實(shí)事求是的精神、科學(xué)發(fā)展的理念、腳踏實(shí)地的態(tài)度，逐步糾正，逐步改進(jìn)，直至水行政許可與依法行政和現(xiàn)代化水利的要求相一致。

[1]朱海生.關(guān)于我省水行政許可工作的調(diào)研報(bào)告[J].江蘇水利,2008（9）.

[2]陳紅衛(wèi).對(duì)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l件》配套規(guī)章制度建設(shè)的建議[J].中國(guó)水利，2006（14）.