文高保剛 孫貫杰

檢察機(jī)關(guān)量刑建議制度的實(shí)施與完善

文◎高保剛*孫貫杰*

量刑建議是檢察機(jī)關(guān)行使公訴權(quán)能的有機(jī)組成部分，完整的公訴權(quán)由兩部分構(gòu)成，即定罪請(qǐng)求權(quán)和量刑請(qǐng)求權(quán)，故量刑建議權(quán)是公訴權(quán)的應(yīng)有內(nèi)涵量刑建議權(quán)，是刑事審判監(jiān)督權(quán)的重要手段之一。其直接法律依據(jù)是我國(guó)《刑事訴訟法》第一百六十條的規(guī)定：經(jīng)審判長(zhǎng)許可，公訴人、當(dāng)事人和辯護(hù)人、訴訟代理人可以對(duì)證據(jù)和案件情況發(fā)表意見(jiàn)并且可以相互辯論。我國(guó)對(duì)于量刑建議的實(shí)踐，最早可以追溯到1999年北京市東城區(qū)人民檢察院試行公訴人當(dāng)庭發(fā)表量刑意見(jiàn)。2005年7月，最高人民檢察院正式下發(fā)《人民檢察院開(kāi)展量刑建議試點(diǎn)工作實(shí)施意見(jiàn)》，2010年2月23日下發(fā)了《人民檢察院開(kāi)展量刑建議工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（施行）》。2010年9月份，最高法、高檢院、公安部、國(guó)家安全部、司法部聯(lián)合制定下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》，2010年10月，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于積極推進(jìn)量刑規(guī)范化改革全面開(kāi)展量刑建議工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，該《通知》對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步做好量刑建議工作提出具體要求，要求檢察機(jī)關(guān)更新執(zhí)法理念，牢固樹(shù)立定罪與量刑同等重視、實(shí)體公正與程序公正相統(tǒng)一、打擊犯罪與保障人權(quán)相統(tǒng)一、辦案的法律效果、社會(huì)效果和政治效果相統(tǒng)一的理念，切實(shí)提高檢察機(jī)關(guān)公訴能力和水平。

一、基層人民檢察院開(kāi)展量刑建議工作的現(xiàn)狀

以登封市人民檢察院的量刑建議工作為例，該項(xiàng)工作始于2003年，最初由于缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范，工作處于摸索狀態(tài)，經(jīng)過(guò)8年的探索與研究，總結(jié)各種經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，如今已經(jīng)形成一套成熟的工作方法和體制機(jī)制。適用量刑建議由最初僅限于個(gè)別類型案件，發(fā)展到近年來(lái)平均每年提出刑建議的案件都達(dá)到80%以上，量刑建議采納率逐年攀升，2011年提出量刑建議378件，法院采納350件，已達(dá)到93%，適用罪名涉及交通肇事、盜竊、搶劫、搶奪、故意傷害、販賣毒品、強(qiáng)奸、非法拘禁、詐騙、職務(wù)侵占、敲詐勒索、妨害公務(wù)、取眾斗毆、尋釁滋事、掩飾隱瞞犯罪所得罪等20余種常見(jiàn)罪名。經(jīng)過(guò)積極探索實(shí)踐，以及與同級(jí)人民法院多次座談、溝通，目前已明確量刑建議遵循的原則、適用范圍、提出時(shí)間、操作程序等內(nèi)容，使量刑建議工作有章可循。值得一提的是，我院所有提起公訴的未成年人犯罪案件，由于犯罪嫌疑人參加我院“助飛關(guān)愛(ài)行動(dòng)”組織，我們將嫌疑人的表現(xiàn)納入量刑建議范圍，全部得到法院的采納，實(shí)現(xiàn)了未成年人權(quán)益保障和刑法懲罰與教育原則的有機(jī)統(tǒng)一。

實(shí)施量刑建議工作以來(lái)，該院公訴工作面貌發(fā)生了很大變化，最顯著的表現(xiàn)是出庭公訴水平有了明顯提高。以往公訴人出席法庭支持公訴，更多的是分析證據(jù)的關(guān)聯(lián)性排他性、事實(shí)的充分性確鑿性、罪名的準(zhǔn)確性公正性，而對(duì)出席法庭的終極目標(biāo)即判決結(jié)果卻缺乏關(guān)注，因此支持公訴的整個(gè)過(guò)程缺少完整性。而量刑建議工作機(jī)制的建立，直接把當(dāng)事人最關(guān)心的量刑問(wèn)題以公訴意見(jiàn)的形式提交法庭，不但增強(qiáng)了法庭的焦點(diǎn)效應(yīng)，而且還強(qiáng)化了控辯雙方的對(duì)抗性，使得對(duì)案件的分析論證更加客觀公正。此外，檢察機(jī)關(guān)對(duì)判決結(jié)果畸輕畸重的抗訴在準(zhǔn)確性上得到增強(qiáng)。由于量刑建議是在庭審中提出，因此公訴人從一開(kāi)始審查公訴案件時(shí)就必須將影響量刑的各個(gè)事實(shí)情節(jié)予以綜合分析考慮?？梢哉f(shuō)，量刑建議提出的過(guò)程也就是公訴人對(duì)判決結(jié)果的充分考量和預(yù)測(cè)的過(guò)程。當(dāng)不公正的判決結(jié)果出現(xiàn)時(shí)，由于公訴人對(duì)案件量刑要素的熟知，就可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)影響判決公正的程序性和實(shí)體性問(wèn)題所在，那么提出抗訴的準(zhǔn)確性也隨之增強(qiáng)。

二、量刑建議工作中存在的問(wèn)題

量刑建議工作雖然帶來(lái)了檢察機(jī)關(guān)工作執(zhí)法方式上的改革與進(jìn)步，但就像馬克思主義哲學(xué)所描述的那樣，新鮮事物在發(fā)展的初期必定充滿曲折。量刑建議在實(shí)際開(kāi)展過(guò)程中由于主、客觀方面的原因、遇到各樣的新情況、新問(wèn)題。工作中出現(xiàn)的問(wèn)題主要出現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）部分公訴人員對(duì)量刑建議工作的重要意義認(rèn)識(shí)模糊。量刑建議就是對(duì)判決結(jié)果是否公正的監(jiān)督前移和矯正，以確保法律的統(tǒng)一實(shí)施和判決平衡。工作中發(fā)現(xiàn)，公訴人員在實(shí)際執(zhí)行中有畏難情緒、消極應(yīng)付存在。在實(shí)踐中，部分法院認(rèn)為量刑屬于法院的權(quán)力，反對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行量刑建議的嘗試和改革。后來(lái)隨著量刑建議改革的深入開(kāi)展，雖然允許公訴人在一定范圍內(nèi)提出量刑建議，但試行范圍之外的罪名則禁止越雷池一步。有的公訴人認(rèn)為量刑建議純屬“雞肋”，既增加了工作負(fù)擔(dān)，又會(huì)引起法院不滿，故而消極應(yīng)付式地執(zhí)行上級(jí)院的任務(wù)。另外，還有“面子”問(wèn)題。有的公訴人認(rèn)為，判決結(jié)果若與量刑建議相符固然是好，但若不符則意味著不是法官錯(cuò)了就是公訴人錯(cuò)了，若提出抗訴既擔(dān)心能否抗訴成功又怕影響與法院的關(guān)系，不抗訴則是承認(rèn)自己錯(cuò)了，與其承受兩難尷尬，不如干脆不提。

（二）在量刑建議的提出程序、幅度以及靈活性與原則性把握上缺乏規(guī)范。一是程序不統(tǒng)一。有的承辦人提出量刑建議后不經(jīng)集體討論僅由主訴檢察官審核簽發(fā)就直接當(dāng)庭提出；有的量刑建議不在案件審查報(bào)告中提出，而是在提交科長(zhǎng)、主管檢察長(zhǎng)審簽的公訴案件審批表中提出；有的院在科務(wù)會(huì)、檢委會(huì)討論筆錄中根本沒(méi)有反映量刑建議的討論情形等等。二是幅度寬窄不一。有的院提出量刑建議幅度過(guò)寬，最上限和最下限之間的幅度超出了規(guī)定，還有將法定量刑幅度直接以量刑建議提出，使量刑建議失去了實(shí)際意義；有的院提出的量刑建議幅度過(guò)窄，甚或直接提出具體刑期，沒(méi)有給法院留出適當(dāng)?shù)牟昧靠臻g。

（三）法官對(duì)量刑建議的抵觸和異議阻礙量刑建議的深入推行。司法實(shí)踐中，量刑被法官認(rèn)為是法院的"專有領(lǐng)域"，量刑權(quán)是法院裁判權(quán)的專有權(quán)屬。我們?cè)涸谕菩辛啃探ㄗh過(guò)程中也遇到這種認(rèn)識(shí)的阻撓，有很多法官認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的量刑建議于法無(wú)據(jù)，干涉了法官自由裁量權(quán)，他們擔(dān)心因判決結(jié)果與量刑建議出入太大而引發(fā)當(dāng)事人不滿上訴率增加和降低判決的公信力。審理報(bào)告中對(duì)量刑建議只字不提，審委會(huì)討論量刑時(shí)更是不涉及檢察機(jī)關(guān)的量刑建議，這種狹隘的理解和本位主義嚴(yán)重?fù)p害了檢察機(jī)關(guān)量刑建議的嚴(yán)肅性。從我們目前的實(shí)踐來(lái)看，判決書(shū)中鮮見(jiàn)對(duì)是否采納對(duì)公訴人、辯護(hù)人的量刑意見(jiàn)作出評(píng)價(jià)，對(duì)不采納的也沒(méi)有說(shuō)明理由。

（四）量刑建議的監(jiān)督措施有限。實(shí)踐中，法院不采納量刑建議的情況時(shí)，而檢察機(jī)關(guān)能夠采取的監(jiān)督手段有限。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，只有量刑畸輕畸重的，檢察機(jī)關(guān)才能抗訴，而由于以上所說(shuō)的一些原因，量刑建議和宣告刑本來(lái)可能產(chǎn)生偏差，同時(shí)如何掌握畸輕畸重和偏輕偏重也存有認(rèn)識(shí)分歧，所以實(shí)踐中大量存在的是偏輕偏重情況，無(wú)法采取抗訴手段；另一方面，通過(guò)檢察建議的方式就法院量刑不平衡的一類問(wèn)題向法院通報(bào)，是否回復(fù)由法院決定，如果法院不愿意回復(fù)，則造成監(jiān)督的被動(dòng)，即使法院回復(fù)表示接受，但是對(duì)實(shí)際已經(jīng)發(fā)生的個(gè)案無(wú)法產(chǎn)生影響。

三、檢察機(jī)關(guān)行使量刑建議權(quán)的幾點(diǎn)構(gòu)想

要使量刑建議制度長(zhǎng)足有效地開(kāi)展下去，有效的制度保障成為當(dāng)務(wù)之急，在筆者看來(lái)，一套規(guī)范的程序運(yùn)作機(jī)制、一套成熟的質(zhì)量考評(píng)機(jī)制、一套高效的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、一套完善的保障救濟(jì)機(jī)制不可或缺，只有這樣的機(jī)制，才能保證檢察機(jī)關(guān)量刑建議權(quán)的作用充分發(fā)揮。

（一）建立健全量刑建議的規(guī)范運(yùn)作機(jī)制

1、量刑事實(shí)的調(diào)查程序。必須明確量刑事實(shí)由誰(shuí)調(diào)查，調(diào)查什么，調(diào)查到何種程度，其中最為重要的是明確量刑事實(shí)調(diào)查的責(zé)任主體。依照刑事訴訟法規(guī)定，偵查機(jī)關(guān)對(duì)一般案件負(fù)有查清事實(shí)的權(quán)力和責(zé)任，其中的事實(shí)當(dāng)然包括量刑事實(shí)。偵查機(jī)關(guān)在偵查終結(jié)后向檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴時(shí)，必須移送所有量刑事實(shí)和證據(jù)。而檢察機(jī)關(guān)在審查起訴時(shí)，應(yīng)確保所有的量刑情節(jié)均應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的證據(jù)予以證明，并可以要求偵查機(jī)關(guān)提供證明量刑情節(jié)所必需的證據(jù)材料。

2、量刑建議的提出和審批程序。應(yīng)根據(jù)不同的案件，有針對(duì)性地建立與完善量刑建議的提出和審批程序，對(duì)于社會(huì)影響較大的案件，可以考慮舉行由人民監(jiān)督員、被害人及代理人參加的量刑建議聽(tīng)證會(huì)。應(yīng)當(dāng)使量刑建議書(shū)的內(nèi)容具體化，細(xì)化對(duì)數(shù)罪、共同犯罪、單位犯罪提出量刑建議的方法。明確宣讀量刑建議書(shū)的時(shí)間，量刑辯論的具體內(nèi)容、庭上修正量刑建議的方式等。

3、獨(dú)立的量刑調(diào)查和辯論程序。要想更好地發(fā)揮量刑建議制度的功用，還有賴于定罪程序與量刑程序的真正分離。在獨(dú)立的量刑程序中，由公訴人對(duì)據(jù)以認(rèn)定被告人量刑情節(jié)的相關(guān)證據(jù)予以出示，控辯雙方應(yīng)在法庭主持下，就量刑證據(jù)圍繞真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性進(jìn)行相互質(zhì)證。在量刑調(diào)查結(jié)束后，由公訴人宣讀量刑建議書(shū)，提出量刑建議。被告人及其辯護(hù)人可以在法庭的主持下，就量刑建議與控方展開(kāi)辯論。

4、事后督促程序。如果不賦予量刑建議權(quán)明確的效力，就很難期望其發(fā)揮預(yù)期的限制法官裁量權(quán)和保護(hù)被告人合法權(quán)益的作用。對(duì)于檢察官的量刑建議，法官必須考慮并予以適當(dāng)回應(yīng)。如果法官因不采納量刑建議而導(dǎo)致量刑畸輕畸重時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以提出抗訴。

（二）建立健全量刑建議質(zhì)量考評(píng)機(jī)制

1、應(yīng)建立完備的檢察官量刑建議工作質(zhì)量考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)突出其操作性和規(guī)范性。司法實(shí)踐中，確定性量刑建議和幅度性量刑建議兩種量刑建議種類在檢察機(jī)關(guān)中都有應(yīng)用，因此，考評(píng)制度也應(yīng)對(duì)它們進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。

2、量刑建議的刑罰幅度不能跨越刑種，判決的刑種與量刑建議的刑種相同為量刑準(zhǔn)確。要求量刑建議的刑罰幅度不能跨越刑種，即檢察機(jī)關(guān)不能作出這樣的量刑建議:“請(qǐng)求判處無(wú)期徒刑或死刑”，因?yàn)榉ㄔ旱呐袥Q結(jié)果只有一個(gè)，與之是否相符的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)也只能有一個(gè)。

3、在對(duì)提出量刑建議的個(gè)案作出上述考核后，還要對(duì)檢察官在一個(gè)年度內(nèi)所提量刑建議被采納的案件占該檢察官所提量刑建議的全部案件比率來(lái)進(jìn)行考評(píng)，確定相應(yīng)的評(píng)判等級(jí)作為獎(jiǎng)懲的依據(jù)。

（三）建立健全量刑建議保障救濟(jì)機(jī)制

1、應(yīng)健全檢察長(zhǎng)列席同級(jí)人民法院審判委員會(huì)會(huì)議制度，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)重大疑難刑事案件量刑的法律監(jiān)督。檢察長(zhǎng)列席同級(jí)人民法院審判委員會(huì)會(huì)議制度，已于2010年4月被《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院檢察長(zhǎng)列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議的實(shí)施意見(jiàn)》作為制度確定下來(lái)，然而提交會(huì)議討論的多是被告人可能被判處無(wú)罪或死刑等案件的定性問(wèn)題，以及檢察院提起抗訴的案件，而量刑問(wèn)題尤其是重大疑難案件的量刑問(wèn)題卻沒(méi)有列入審委會(huì)的討論范圍。將重大疑難案件的量刑問(wèn)題納入審委會(huì)的討論范圍，可以改變檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院量刑監(jiān)督過(guò)多依靠抗訴這種事后監(jiān)督方式的傳統(tǒng)做法，更多采用量刑建議這種高效合理的事前監(jiān)督方式。

2、應(yīng)建立法官不采納檢察機(jī)關(guān)量刑建議的說(shuō)理制度，為發(fā)揮量刑建議對(duì)法院判決的監(jiān)督作用提供制度的約束。實(shí)踐中，法官多會(huì)在判決書(shū)中對(duì)辯護(hù)人發(fā)表的量刑意見(jiàn)進(jìn)行歸納，并明確是否采納，而對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的具體的量刑建議，由于沒(méi)有說(shuō)理制度的約束，法官不將其寫入判決書(shū)，更不會(huì)在判決書(shū)中發(fā)表采納與否的處理意見(jiàn)，而是直接寫明法院的審判結(jié)果，這就使檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院判決的監(jiān)督無(wú)法從判決書(shū)中得到直接的體現(xiàn)，明顯削弱了量刑建議對(duì)法官自由裁量權(quán)的限制與約束，使其處于一種可有可無(wú)的不明確狀態(tài)，因此有必要建立法官不采納量刑建議的說(shuō)理制度。此制度要求法官在不采納量刑建議時(shí)必須以書(shū)面形式給予合理的說(shuō)明，使檢察機(jī)關(guān)的量刑建議具有了軟性約束力，合理限制法官自由裁量權(quán)。

（四）建立健全量刑建議的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，要加強(qiáng)與偵查機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合。積極督促偵查機(jī)關(guān)重視量刑證據(jù)的收集工作，全面收集能夠證明犯罪嫌疑人犯罪情節(jié)輕重以及其他與量刑有關(guān)的各種證據(jù)。在介入重大案件偵查引導(dǎo)取證時(shí)，要積極引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)全面收集量刑證據(jù)。辯護(hù)律師提出量刑意見(jiàn)的，公訴人應(yīng)當(dāng)進(jìn)行答辯。

其次，要加強(qiáng)與法院的協(xié)調(diào)配合。檢察機(jī)關(guān)決定以量刑建議書(shū)的形式提出量刑建議的，量刑建議書(shū)應(yīng)當(dāng)與起訴書(shū)一并移送法院。在法庭審理中，公訴人要積極參與法庭調(diào)查和法庭辯論。在量刑辯論過(guò)程中，為查明與量刑有關(guān)的重要事實(shí)和情節(jié)，公訴人可以依法申請(qǐng)恢復(fù)法庭調(diào)查。如果庭審中出現(xiàn)新的事實(shí)、證據(jù)，需要補(bǔ)充偵查或補(bǔ)充提供量刑證據(jù)的，可以依法建議法庭延期審理，待查清事實(shí)、證據(jù)后根據(jù)情況決定提出量刑建議。

再次，要處理好量刑建議權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系。量刑建議權(quán)制度改革實(shí)際上涉及檢法兩機(jī)關(guān)"量刑權(quán)"再分配的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)量刑建議權(quán)的制度設(shè)計(jì)需要考慮審判機(jī)關(guān)的立場(chǎng)，其運(yùn)作也需要審判機(jī)關(guān)的配合，法官的消極態(tài)度會(huì)直接影響該制度的推行。因此，必須在今后立法和司法上采取相應(yīng)的配套措施，引導(dǎo)公訴改革從司法公正角度，著眼于訴訟分流、著眼于定罪量刑的準(zhǔn)確性，在建議的同時(shí)注意要在合法的范圍內(nèi)準(zhǔn)確的進(jìn)行建議，而不是引發(fā)訴權(quán)和審判權(quán)之爭(zhēng)。這就需要合理處理好建議權(quán)與審判權(quán)之間的關(guān)系，將建議權(quán)作為一種程序性的權(quán)力，并不具有終局性，不能因?yàn)榉ㄔ旱呐袥Q與建議的量刑不相符合就提出抗訴；法院的審判也不能完全根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的量刑建議進(jìn)行判決，而應(yīng)當(dāng)看量刑建議是否有充分的事實(shí)與法律根據(jù)，有事實(shí)與法律根據(jù)的，就采納；相反，沒(méi)有事實(shí)與法律根據(jù)的就不采納。

法院作為裁判機(jī)關(guān)對(duì)訴訟雙方的訴訟請(qǐng)求要作出裁斷，特別是檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法定公訴機(jī)關(guān)，其提出的量刑建議乃是代表國(guó)家的意志，法院更有義務(wù)作出回應(yīng)。然而，由于實(shí)踐中沒(méi)有相關(guān)的法律和制度的約束，法官對(duì)量刑建議不夠重視，甚至熟視無(wú)睹。筆者建議，讓法院在判決書(shū)中對(duì)量刑建議作出回應(yīng)，有助于量刑建議制度的落實(shí)。第一，判決書(shū)應(yīng)當(dāng)列明檢察機(jī)關(guān)量刑建議的刑種、刑期和理由，以向社會(huì)公開(kāi)檢察機(jī)關(guān)的量刑建議意見(jiàn)。第二，對(duì)案件的各種量刑情節(jié)作出認(rèn)定，尤其要對(duì)控辯雙方有爭(zhēng)議的量刑情節(jié)作出裁斷，明確表明采用哪方意見(jiàn)并說(shuō)明理由。第三，如同對(duì)檢察機(jī)關(guān)指控的犯罪事實(shí)和罪名明確表示是否認(rèn)定一樣，判決書(shū)應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的量刑建議意見(jiàn)明確表示采納與否。第四，如果判決的刑罰與量刑建議意見(jiàn)相距甚遠(yuǎn)的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，判決書(shū)未說(shuō)明理由的，檢察機(jī)關(guān)可以以書(shū)面形式請(qǐng)求答復(fù)。判決的刑罰過(guò)分高于或者過(guò)分低于量刑建議意見(jiàn)，又不能說(shuō)明理由或者理由明顯不當(dāng)?shù)模瑱z察機(jī)關(guān)可以此作為提出抗訴建議的依據(jù)，如果又難以符合抗訴要求的，則可以由同級(jí)人大法工委進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督。

成工作量的增加，因此筆者建議增加司法所工作人員的數(shù)量，同時(shí)提高人才素質(zhì)。

*河南省登封市人民檢察院［452475］