文◎陳天敏* 王 仲**

舉報線索不立案審查機制研究

文◎陳天敏* 王 仲**

檢察工作中的舉報線索不立案審查，是指人民檢察院舉報中心對本院自偵部門職務犯罪舉報線索不立案的查辦結(jié)果進行審查的內(nèi)部工作制度。舉報線索不立案審查的主要制度依據(jù)是2009年的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》，該文件第36條規(guī)定：“舉報中心收到（偵查部門的）回復文書后應當及時審查，認為處理不當?shù)模岢鎏幚硪庖妶髾z察長審批”。據(jù)此，舉報中心（審查主體）有責任對本院自偵部門（審查對象）的查辦結(jié)果（審查內(nèi)容）進行審查，并提出處理意見。有點遺憾的是，《舉報工作規(guī)定》對于審查機制只是做了框架性、原則性的規(guī)定，未對自偵部門的查辦結(jié)果做進一步的區(qū)分，對舉報中心的審查方法以及后續(xù)處理也缺少細致化、操作性的規(guī)定，但卻為各地檢察機關(guān)開展審查工作留下了不小的探索空間。

根據(jù)《舉報工作規(guī)定》，雖然舉報中心可以對自偵部門所有查辦結(jié)果提出不同意見，但實踐中最有可能產(chǎn)生分歧的顯然是初查不立案這類查辦結(jié)果。就筆者所在檢察院而言，多年來舉報中心移送自偵部門的舉報線索絕大部分不能立案，并且類似情況在全國也比較普遍。本文正是基于這類普遍現(xiàn)象，分析梳理發(fā)生的原因，闡釋舉報線索不立案審查的必要性，并嘗試在《舉報工作規(guī)定》的制度框架內(nèi)提出舉報線索不立案審查的機制構(gòu)想。

一、自偵部門處置舉報線索的現(xiàn)狀及線索低成案率的原因

我們黨和國家向來重視群眾舉報，最高人民檢察院也明文將舉報工作定位于 “檢察機關(guān)直接依靠群眾同貪污、賄賂、瀆職、侵權(quán)等職務犯罪作斗爭的一項業(yè)務工作，是實行專門工作與群眾路線相結(jié)合的有效形式”。然而在很多地方，通過群眾舉報查處職務犯罪的成案率卻一直處于低位。筆者所在的檢察院，2008、2009、2010三年，舉報中心移送自偵部門職務犯罪線索分別為 26、27、28 件，立案 7 件、8 件、7 件，成案率均不足30%。在這些數(shù)字背后的工作層面，我們發(fā)現(xiàn)很多檢察院的自偵部門對匿名舉報線索處置隨意，不將查處結(jié)果反饋舉報中心，猶如石沉大海；甚至對實名舉報線索也只單純反饋結(jié)果，不提供或者根本不制作回復文書，舉報中心對查辦過程一無所知。

實際上這樣的狀況已經(jīng)持續(xù)了相當長的時間。這種現(xiàn)狀與高檢院對舉報工作的定位極其不符，如果放在近年來不斷加強舉報宣傳工作的背景下則更有諷刺意味。是什么原因造成了舉報線索的不被重視和不立案率的居高不下？客觀分析，我們認為原因可以歸納為“三個相對”。

一是舉報線索在查處難度上的相對劣勢。舉報線索質(zhì)量往往參差不齊，舉報線索的質(zhì)量差異帶來真假分辨和查處難度顯著增大，較之案中帶出的線索和其他機關(guān)（主要是紀委）移交的線索，查辦舉報線索的成本收益比存在明顯的相對劣勢。自偵部門自然更加樂于查辦紀委移送的線索或者從行賄人、嫌疑人的口中“挖”出的線索（這樣做也更能體現(xiàn)出自偵部門的工作成績），只要其他來源的線索能夠滿足當前辦案需求，舉報中心移送的舉報線索只能往后排。筆者所在的檢察院去年職務犯罪查處數(shù)在全市排名靠前，但基本都是紀委移送或者自行發(fā)現(xiàn)，本院舉報中心移送的十余件線索無一成案，如此可見一斑。

二是控申部門在工作質(zhì)量上的相對不足。同為移送線索，為何紀委等其他機關(guān)移送線索成案率高而本院舉報中心移送的難以成案？原因不在于線索本身的質(zhì)量差異，而是線索移送前的處理質(zhì)量存在差異，也即舉報中心處理線索的工作質(zhì)量較之紀委等機關(guān)存在明顯不足。紀委本身就是專業(yè)的案件查處部門，很多腐敗案件都是紀委先查、檢察院跟進，所以經(jīng)過紀律審查并移送檢察機關(guān)查處的線索在多數(shù)情況下已經(jīng)是半成品（甚至成品）。檢察機關(guān)舉報中心的線索審查力度完全不可同日而語，舉報中心甚至連檢察機關(guān)一個內(nèi)設機構(gòu)都算不上，基層檢察院控申部門更是在只有屈指可數(shù)的幾名工作人員的情況下，接待、申訴、舉報、賠償、救助以及各類維穩(wěn)工作一樣不少，很難指望舉報中心對舉報線索能有高質(zhì)量的前期加工。因此，控申部門在線索審查方面的工作質(zhì)量不足也是舉報線索不被重視、成案率低的重要原因。

三是舉報中心在監(jiān)督職能上的相對缺位。自偵部門動力不足、怠于查辦舉報線索的行為傾向，有違高檢院舉報工作導向和要求，不利于檢察工作的長遠發(fā)展，應當受到監(jiān)督和及時糾正。然而，舉報中心的監(jiān)督職能卻長期處于相對缺位狀態(tài)，信息知曉權(quán)得不到保障，事中督促和事后監(jiān)督乏力現(xiàn)象普遍存在?！杜e報工作規(guī)定》第35條、第36條、第37條明確賦予舉報中心進度掌握、情況知曉、跟蹤督促和結(jié)果審查的職權(quán)，但控申部門與自偵部門之間信息不對稱、地位不相當?shù)臓顩r以及舉報中心監(jiān)督手段的缺乏嚴重限制了監(jiān)督的力度和效果，控申部門往往最終只能牽就自偵部門。自偵部門在沒有內(nèi)部監(jiān)督或者只有弱監(jiān)督的狀況下，愈發(fā)怠于查辦本院舉報中心移送的線索，于是就出現(xiàn)了前文所述的對匿名舉報線索處置隨意、輕率作出不立案結(jié)論、不按期反饋查辦進度和查辦結(jié)果、不制作回復文書等種種違反制度規(guī)定的情形。

二、舉報線索不立案審查機制的制度價值

開展舉報線索不立案審查工作，在可行性方面，有《舉報工作規(guī)定》等制度依據(jù)，有控申部門和自偵部門相互差異的職責范圍和職能定位。而在必要性方面，舉報線索不立案審查機制還有以下三個主要方面的制度價值。

（一）開展舉報線索不立案審查工作是檢察機關(guān)強化內(nèi)部監(jiān)督的需要

犯罪的查與不查是國家刑事追訴權(quán)中最為核心的部分，因此舉報線索的查辦是檢察機關(guān)一項非常要害的權(quán)力，行使的正確與否關(guān)系重大，此權(quán)應當受到嚴格監(jiān)督。近幾年來，面對理論界與實務界提出的“檢察機關(guān)誰來監(jiān)督”的質(zhì)問，最高人民檢察院不斷推出加強內(nèi)外部監(jiān)督的舉措，近期出臺的《關(guān)于加強檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的意見》更是將加強內(nèi)部監(jiān)督作為確保檢察權(quán)依法正確行使、防止檢察權(quán)濫用的有效措施?；诼殑辗缸锞€索管理和查辦工作的高度保密性以及該項權(quán)力本身的要害性，舉報線索查辦工作毫無疑問應當成為檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)和重點內(nèi)容。舉報線索不立案審查，實質(zhì)上就是專門針對舉報線索查辦權(quán)實施的內(nèi)部監(jiān)督措施。開展好舉報線索不立案審查工作，在促進自偵部門重視查辦舉報線索的同時，更對落實從嚴治檢、有效防止檢察人員徇私枉法和辦 “關(guān)系案”、“人情案”發(fā)揮著不可替代的內(nèi)部監(jiān)督作用。

（二）開展舉報線索不立案審查工作是檢察機關(guān)維護社會和諧穩(wěn)定的需要

隨著近年來全社會整體維穩(wěn)勢態(tài)的變化，檢察機關(guān)舉報工作與維穩(wěn)工作的相關(guān)性越來越強。一方面實名來訪舉報逐年上升，如筆者所在的檢察院，舉報信訪量在2007年為 10件，2008年是 20件，2009年是 27件，2010年是26件；另一方面與舉報有關(guān)的矛盾風險也在不斷加大，集體舉報、多頭舉報、重復舉報、越級上訪等高風險信訪情況明顯增多，處理不慎容易引發(fā)涉檢矛盾和穩(wěn)定事件，檢察機關(guān)控申窗口壓力巨大。面對這樣的態(tài)勢，檢察機關(guān)更加需要對舉報線索進行規(guī)范的、不偏不倚的、負責任的查辦，依法、公正地回應群眾的舉報訴求。開展舉報線索不立案審查工作，正可促使控申部門和自偵部門配合做好線索受理、查辦和答復工作，提升執(zhí)法規(guī)范化程度，有效防止由于選擇性受理、草率查處、含糊答復引發(fā)涉檢矛盾，合力維護社會和諧穩(wěn)定。

三、舉報線索不立案審查工作的初步實踐與機制構(gòu)想

（一）舉報線索不立案審查工作的初步實踐

筆者所在的檢察院，近些年來在舉報線索不立案審查方面做過一些有益的嘗試。

早期主要是對實名舉報人對自偵部門查處結(jié)果不服且反應強烈的案件，嘗試性開展初查結(jié)果的審查工作。2006年，一件實名舉報線索舉報駐區(qū)某大型國企上海分公司經(jīng)理，控申科轉(zhuǎn)反貪局初查后未立案。以此意見答復舉報人后，舉報人強烈不滿，隨后控申科對反貪局初查報告以及初查材料進行書面審查后，認為不能排除被舉報人的犯罪嫌疑，經(jīng)領導批準后控申科重新啟動初核程序，經(jīng)過半年時間的外圍調(diào)查，最終與反貪局合作成功查辦了被舉報人挪用公款3000余萬元、貪污受賄各100余萬元的特大案件。

2011年，在上級院的支持下，所在檢察院控申科開始較全面地開展不立案審查工作。一年來共對11件自偵部門經(jīng)初查不立案的查辦結(jié)果進行審查，其中5件與自偵部門存在分歧，基本都是發(fā)現(xiàn)自偵部門初查流于形式，導致初查不成案的結(jié)論不具有說服力，不能排除被舉報人職務犯罪嫌疑。后經(jīng)與自偵部門溝通、向檢察長報告等方式，督促自偵部門對其中3件舉報線索重新啟動初查，對其中1件舉報線索與自偵部門聯(lián)手開展初查，還有1起舉報線索由于舉報人對自偵部門不信任經(jīng)檢察長批辦控申科重新初核。最終這5件案件雖未能成案，但由于初查工作徹底、全面，舉報人均未有不滿。

（二）舉報線索不立案審查機制的初步構(gòu)想

根據(jù)《舉報工作規(guī)定》，舉報線索不立案審查的主體是舉報中心，審查的對象是本院自偵部門，審查內(nèi)容是不立案（包括存查、緩查）的查辦結(jié)果以及回復文書中對查辦過程和事實依據(jù)、法律依據(jù)的表述，審查結(jié)果是“舉報中心認為處理不當?shù)?，提出處理意見報檢察長審批”。在此框架下，基于前述原因分析和制度價值分析，結(jié)合前期實踐經(jīng)驗，筆者提出完善舉報線索不立案審查制度的一些初步構(gòu)想，以期該項機制更宜操作，更見效果。

1.舉報線索不立案審查工作的流程。流程應當自初核線索起，包含初核、移送、集體評估、反饋催辦、回復結(jié)果、書面審查、復核、提出意見、檢察長批示、辦理等環(huán)節(jié)。

2.舉報中心須把好線索過濾關(guān)。為有效降低移送線索的查處難度，舉報中心應當加強線索移送前的審查和初核，改變以往“二傳手”式的簡單移送方法，對舉報線索進行有效過濾和加工，保證移送的線索少而精；對經(jīng)初核認為質(zhì)量不高、成案機率不大的線索，寧可存查也不簡單移送。如此，可以彌補舉報線索在查處難度上的相對劣勢。

3.建立移送線索集體評估制度。對擬移送的線索，由舉報中心、自偵部門主要負責人以及各自分管領導組成線索評估小組進行集體評估，集體地、面對面地討論確定是否需要存查、緩查，還是交自偵部門初查。這樣做的好處是防止個人或者部門的隨意性，減少后續(xù)協(xié)調(diào)的難度，此外集體作出的初查決定也更容易被重視和有效執(zhí)行。

4.實行通報催辦制度?？紤]到線索查辦周期比較長，情況反饋容易被自偵部門忽略的客觀情況，可以實行通報催辦制度。舉報中心可將移送線索逐一編號，并交案件管理部門備案（只備案編號和對應時間，不涉及線索內(nèi)容），由案件管理部門根據(jù)案件管理規(guī)定和舉報線索查辦時限要求，通過案管平臺與其他案件到期提醒一樣定期通報提醒自偵部門按要求及時反饋工作進度、查辦結(jié)果以及相關(guān)文書材料，如此既不違反保密規(guī)定又能起到更好、更規(guī)范的催辦效果，還形成了控申、案管對舉報線索查辦的雙重監(jiān)督局面。

5.以復核審查輔助書面審查。舉報中心對自偵部門不立案查辦結(jié)果的回復應當不限于書面審查，對回復文書中記載的查辦過程、事實依據(jù)和法律依據(jù)有異議的，或者回復文書過于簡單無法判別的，特別是舉報人多次舉報態(tài)度激烈的，可以要求自偵部門提供進一步的情況和相關(guān)材料，并可以在通報自偵部門后，采用復核相關(guān)事實、證據(jù)以及補充調(diào)取新的證據(jù)等方法作為書面審查的補充，以此保證舉報中心不立案審查的質(zhì)量和向檢察長提出處理意見的針對性、合理性。

6.舉報中心向檢察長提出的意見應當具有針對性和操作性。舉報中心經(jīng)過慎重審查不同意自偵部門的不立案結(jié)論的，應當將審查情況作出詳細的書面報告報檢察長，并提出針對性和操作性強的處理意見，如更換承辦人重新初查，提請院辦公室督辦，提請偵監(jiān)部門介入并與控申、自偵部門三方共同討論應否立案，提請監(jiān)察部門調(diào)查有無徇私枉法行為等等，并在檢察長批示后負責落實執(zhí)行，以此保證舉報線索不立案審查的嚴肅性。

*江蘇省南京市六合區(qū)人民檢察院副檢察長［211500］

**江蘇省南京市六合區(qū)人民檢察院控申科科長［211500］