都玉霞

(山東政法學(xué)院法學(xué)院，山東濟(jì)南250014)

我國在2009年頒布了《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)，其中對政府的監(jiān)管法律責(zé)任做了一定的規(guī)定，其他相關(guān)法律、法規(guī)中也涉獵到一些政府的監(jiān)管責(zé)任，但從目前的食品安全領(lǐng)域來看，政府的監(jiān)管不到位、缺失等也是造成食品安全事故頻發(fā)的原因之一，而且是其重要原因。故而必須對政府監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行理論上的梳理，明確政府在食品安全監(jiān)管中的法律責(zé)任，才能防患于未然，減少食品安全事故的發(fā)生，杜絕重大食品安全事故。

一、政府監(jiān)管責(zé)任的法律含義

政府監(jiān)管，又稱行政規(guī)制，也稱政府管制，是經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)科所廣泛研究的一個概念。但對于什么是監(jiān)管、監(jiān)管的對象是什么、監(jiān)管的必要性等問題，國內(nèi)外學(xué)者看法不一。美國著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家Daniel F．Spulber認(rèn)為政府監(jiān)管是由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。［1］P45日本學(xué)者植草益認(rèn)為監(jiān)管是指依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體的活動進(jìn)行限制的行為。［2］P1－2美國學(xué)者Viscus則認(rèn)為，政府監(jiān)管是政府以制裁手段對個人或組織的自由決策的一種強(qiáng)制性限制，政府的主要資源是強(qiáng)制力，政府管制就是以限制經(jīng)濟(jì)主體的決策為目的而運(yùn)用這種強(qiáng)制力。①以上學(xué)者認(rèn)為政府監(jiān)管的共同之處在于監(jiān)管是政府機(jī)構(gòu)對市場經(jīng)濟(jì)主體的活動進(jìn)行限制的一種行為。不同之處在于Spulber認(rèn)為政府監(jiān)管還包括行政機(jī)構(gòu)制定直接干預(yù)市場機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需決策的一般規(guī)則;而Viscus則突出強(qiáng)調(diào)了政府監(jiān)管的強(qiáng)制性，它是以限制經(jīng)濟(jì)主體的決策為目的而運(yùn)用的強(qiáng)制力。筆者認(rèn)為政府監(jiān)管既可以通過行政立法、行政決策等抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)管，也可以通過具體執(zhí)法活動來加強(qiáng)監(jiān)管。同時，政府監(jiān)管是通過強(qiáng)制力而對社會經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，強(qiáng)制力是政府監(jiān)管的一項(xiàng)重要特征。而從監(jiān)管對象來看，大部分學(xué)者是將政府監(jiān)管分為經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會性監(jiān)管。經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管“是在存在著壟斷和壟斷偏差(不對稱)問題的部門，以防止無效資源配置的發(fā)生和確保需要者的公平利用為主要目的，通過被認(rèn)可和許可的各種手段，對企業(yè)的進(jìn)入、退出、價格、服務(wù)的質(zhì)量以及投資、財務(wù)、會計等方面的活動所進(jìn)行的監(jiān)管”。它主要針對自然壟斷與信息不對稱問題，其對象包括電力、電信、供水、交通運(yùn)輸和金融等產(chǎn)業(yè)。而社會性監(jiān)管則主要是處理外部不經(jīng)濟(jì)、信息不對稱和非價值物問題，“是以保障勞動者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生以及保護(hù)環(huán)境和防止災(zāi)害為目的，對物品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的監(jiān)管”，具體包括安全性監(jiān)管、健康衛(wèi)生監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管等。［2］P22食品安全領(lǐng)域中的監(jiān)管顯然是社會性監(jiān)管。而對于政府監(jiān)管的必要性，則也會因?yàn)樗帟r代背景的不同，存在放松管制和強(qiáng)化管制之分。筆者認(rèn)為對于食品安全領(lǐng)域中的監(jiān)管，政府不但不能放松管制反而要強(qiáng)化管制，并通過強(qiáng)化政府在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中的法律責(zé)任來強(qiáng)化管制。

目前對政府監(jiān)管的研究主要集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，法學(xué)領(lǐng)域中則集中在經(jīng)濟(jì)法學(xué)領(lǐng)域，而在行政法學(xué)領(lǐng)域則很少有學(xué)者關(guān)注政府監(jiān)管問題，尤其是政府監(jiān)管的法律責(zé)任問題。實(shí)際上，政府監(jiān)管不僅要著眼于對被監(jiān)管主體行為的規(guī)范，還應(yīng)當(dāng)著眼于對監(jiān)管主體行為的規(guī)范，從依法行政、建設(shè)法治政府的角度來研究政府的監(jiān)管責(zé)任。僅從食品安全領(lǐng)域來講，政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是指行政主體為了保障食品安全，依據(jù)一定的法律法規(guī)對食品種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、銷售、消費(fèi)等一系列環(huán)節(jié)的行為進(jìn)行監(jiān)督、管理的行政行為。而政府的監(jiān)管責(zé)任則有廣狹兩義，廣義的監(jiān)管責(zé)任是指行政主體及其工作人員在食品安全領(lǐng)域中所承擔(dān)的保障食品安全的職責(zé)或義務(wù)，而狹義的監(jiān)管責(zé)任則是指行政主體及其工作人員在食品安全監(jiān)管活動中違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)(或義務(wù))或基于法律的規(guī)定而承擔(dān)的不利后果。這種監(jiān)管責(zé)任可能是政治責(zé)任(即行政問責(zé)中的責(zé)任)，也可能是經(jīng)濟(jì)責(zé)任、法律責(zé)任和倫理責(zé)任，而在這里筆者主要是探討行政主體及其工作人員在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中因違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定或因法定事由而應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任。

二、現(xiàn)行食品安全領(lǐng)域中政府監(jiān)管的法律責(zé)任

從國務(wù)院食品安全委員會的組成部門來看，目前涉及食品安全監(jiān)管的政府部門，對外正式公布的有13個，包括國家發(fā)改委、科技部、工業(yè)和信息化部、公安部、財政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國家工商總局、國家質(zhì)檢總局、國家糧食局、國家食品藥品監(jiān)管局。在組成部門中，農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局5個部門是直接具有行政執(zhí)法管理職責(zé)的部門，其他組成部門的職責(zé)僅是涉及，比如，鹽業(yè)管理由發(fā)改委負(fù)責(zé)。具體來講，國務(wù)院食品安全委員會根據(jù)《食品安全法》，對食品安全工作進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo);農(nóng)業(yè)部根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》、《種子法》、《動物防疫法》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《獸藥管理?xiàng)l例》等，對初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管;國家質(zhì)檢總局根據(jù)《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《進(jìn)出境動植物檢疫法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等，對食品生產(chǎn)加工活動和進(jìn)出口活動進(jìn)行監(jiān)督管理;衛(wèi)生部依據(jù)《食品安全法》等，承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故;商務(wù)部依據(jù)《食品安全法》及其實(shí)施細(xì)則、《生豬屠宰管理?xiàng)l例》、《酒類流通管理辦法》等法律、法規(guī)和規(guī)章，對食品流通行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管;工信部根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的《工業(yè)和信息化部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》明確指出，工信部具有食品工業(yè)行業(yè)管理職責(zé);國家工商總局根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等，承擔(dān)流通環(huán)節(jié)食品安全的監(jiān)管責(zé)任;國家食品藥品監(jiān)管局根據(jù)《食品安全法》等，負(fù)責(zé)消費(fèi)環(huán)節(jié)食品衛(wèi)生許可和食品安全監(jiān)督管理;公安部則依法打擊食品安全領(lǐng)域里的犯罪行為。

從我國目前的食品安全監(jiān)管體系來看，相關(guān)法律法規(guī)已明確規(guī)定了監(jiān)管機(jī)關(guān)的職責(zé)，這也是追究其違法失職法律責(zé)任的依據(jù)。但現(xiàn)行法律法規(guī)在有關(guān)監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定上，仍留有很多空白，值得我們思考。具體來看，我國食品安全法等相關(guān)法律、法規(guī)中規(guī)定的有關(guān)政府監(jiān)管工作違法失職所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任有:

1．《食品安全法》第95條規(guī)定:“違反本法規(guī)定，縣級以上地方人民政府在食品安全監(jiān)督管理中未履行職責(zé)，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會影響的，依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。違反本法規(guī)定，縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)行政部門不履行本法規(guī)定的職責(zé)或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過或者降級的處分;造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除的處分;其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。”

2．《農(nóng)業(yè)法》第96條規(guī)定:“違反本法第74條規(guī)定，強(qiáng)迫農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織接受有償服務(wù)的，由有關(guān)人民政府責(zé)令改正，并返還其違法收取的費(fèi)用;情節(jié)嚴(yán)重的，給予直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分;造成農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！钡?7條規(guī)定:“縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門的工作人員違反本法規(guī)定參與和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的，依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

3．《產(chǎn)品質(zhì)量法》第65條規(guī)定:“各級人民政府工作人員和其他國家機(jī)關(guān)工作人員有下列情形之一的，依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任:(一)包庇、放縱產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售中違反本法規(guī)定行為的;(二)向從事違反本法規(guī)定的生產(chǎn)、銷售活動的當(dāng)事人通風(fēng)報信，幫助其逃避查處的;(三)阻撓、干預(yù)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門或者工商行政管理部門依法對產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售中違反本法規(guī)定的行為進(jìn)行查處，造成嚴(yán)重后果的。”第66條:“產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查中超過規(guī)定的數(shù)量索取樣品或者向被檢查人收取檢驗(yàn)費(fèi)用的，由上級產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令退還;情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分?！钡?7條規(guī)定:“產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門或者其他國家機(jī)關(guān)違反本法第25條的規(guī)定，向社會推薦生產(chǎn)者的產(chǎn)品或者以監(jiān)制、監(jiān)銷等方式參與產(chǎn)品經(jīng)營活動的，由其上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，消除影響，有違法收入的予以沒收;情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)有前款所列違法行為的，由產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門責(zé)令改正，消除影響，有違法收入的予以沒收，可以并處違法收入一倍以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，撤銷其質(zhì)量檢驗(yàn)資格?！钡?8條規(guī)定:“產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門或者工商行政管理部門的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。”

4．《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第38條規(guī)定:“國家商檢部門、商檢機(jī)構(gòu)的工作人員濫用職權(quán)，故意刁難的，徇私舞弊，偽造檢驗(yàn)結(jié)果的，或者玩忽職守，延誤檢驗(yàn)出證的，依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！薄哆M(jìn)出境動植物檢疫法》第45條規(guī)定:“動植物檢疫機(jī)關(guān)檢疫人員濫用職權(quán)，徇私舞弊，偽造檢疫結(jié)果，或者玩忽職守，延誤檢疫出證，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;不構(gòu)成犯罪的，給予行政處分?！?/p>

5．《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第31條規(guī)定:“商務(wù)主管部門和其他有關(guān)部門的工作人員在生豬屠宰監(jiān)督管理工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分?！薄毒祁惲魍ü芾磙k法》第33條規(guī)定:“商務(wù)主管部門從事酒類流通監(jiān)督管理違反本辦法規(guī)定的，依法給予行政處分。”

通過以上簡單列舉，我們可以看出，當(dāng)前我國有關(guān)食品安全的法律法規(guī)中，有關(guān)政府監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定呈現(xiàn)以下特點(diǎn):

第一，重食品生產(chǎn)者、銷售者的法律責(zé)任，輕政府監(jiān)管部門的法律責(zé)任。這里的“重”、“輕”，既包括重視、輕視之意，也包括責(zé)任本身的輕重。在現(xiàn)行的食品安全法律體系中，基于傳統(tǒng)行政法理念的影響，認(rèn)為行政主體就是管理者，食品生產(chǎn)、銷售者就是被管理者，所以在立法思路上，人們會自覺不自覺地強(qiáng)調(diào)行政主體的管理者的身份，往往只授予行政主體以行政職權(quán)，卻沒有關(guān)于職責(zé)(義務(wù))的明確規(guī)定，更沒有違反義務(wù)的相關(guān)責(zé)任規(guī)定，從而使得行政主體有權(quán)力卻無相對應(yīng)的義務(wù)與責(zé)任。因此在一些行政法律、法規(guī)、規(guī)章中，往往只為相對人設(shè)定種種接受管理和服從管理的義務(wù)，與種種義務(wù)相對應(yīng)，責(zé)任性條款絕大多數(shù)也是為行政相對人設(shè)定的。②例如，《食品安全法》第九章法律責(zé)任中共有15條，但對政府監(jiān)管部門法律責(zé)任的規(guī)定僅有1條，含2款，《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第四章法律責(zé)任中共有8條，而對政府監(jiān)管部門法律責(zé)任的規(guī)定也僅有1條。此外，雖然現(xiàn)行食品安全法律體系中，也存在對食品生產(chǎn)者、銷售者處罰過輕或懲治力度不夠，而導(dǎo)致食品安全事故頻發(fā)的問題。但相對而言，對政府監(jiān)管部門法律責(zé)任的規(guī)定不僅條款少，而且處罰更輕，這完全背離了“職權(quán)與職責(zé)相一致”、“有義務(wù)必有責(zé)任”的行政法治理念。

第二，政府監(jiān)管法律責(zé)任概括，缺乏可操作性。在現(xiàn)有的食品安全法律法規(guī)中，雖有義務(wù)的設(shè)定和關(guān)于行政違法的規(guī)定，卻無對應(yīng)的責(zé)任的規(guī)定，或只有抽象、籠統(tǒng)、概括、模糊的責(zé)任規(guī)定，卻無具體化的責(zé)任形式和實(shí)施責(zé)任追究的主體。［3］從前面的列舉中我們可以看出，大部分法條都僅規(guī)定，政府監(jiān)管部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守，徇私舞弊的，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第三，對政府監(jiān)管法律責(zé)任的規(guī)定不全面。目前我國食品安全法律體系中，對生產(chǎn)經(jīng)營者、銷售者等的法律責(zé)任規(guī)定較詳細(xì)、全面，但對政府監(jiān)管部門的法律責(zé)任的規(guī)定卻顯得非常粗糙，對于監(jiān)管中的違法、不當(dāng)行為缺乏詳細(xì)、具體的規(guī)定，以至于出現(xiàn)了食品安全事故后，到底哪些部門及其人員應(yīng)該被問責(zé)，應(yīng)當(dāng)被追究什么樣的責(zé)任，在實(shí)踐中一直就是一本糊涂賬。此外，對于行政主體法律責(zé)任的規(guī)定僅限于違法行為，而忽視了其他責(zé)任形式。受傳統(tǒng)行政法“依法行政”理念的影響，對行政法律責(zé)任產(chǎn)生的原因往往也理解基于行政違法行為而產(chǎn)生的，“殊不知，在現(xiàn)代行政之下，隨著多元化行政手段(如非法定權(quán)力手段的契約、指導(dǎo)、獎勵、計劃)的應(yīng)用，行政主體與行政相對人的義務(wù)來源日趨多元，并非只有法律規(guī)定一途。行政主體與行政相對人的義務(wù)還可通過締結(jié)行政契約而產(chǎn)生，也還有基于信諾而產(chǎn)生的守信義務(wù)，其責(zé)任也不僅限于違法責(zé)任，還包括違約責(zé)任和因違反信用義務(wù)而生的違諾責(zé)任以及因特定法律事實(shí)而致的其他責(zé)任”。［3］

第四，責(zé)任承擔(dān)方式過于單一，不利于全面落實(shí)行政責(zé)任。從目前相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定來看，對于政府監(jiān)管部門的責(zé)任大多規(guī)定由上級主管部門責(zé)令改正，有違法所得的予以沒收。對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員如果情節(jié)嚴(yán)重，則規(guī)定依法給予行政處分;對有違法行為但尚不構(gòu)成犯罪的監(jiān)管人員給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這種過于簡單的責(zé)任承擔(dān)方式顯然無法使現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的各種復(fù)雜行政違法與不當(dāng)行為都得到追究。

第五，缺乏責(zé)任追究程序的規(guī)定。我國到目前為止沒有制定行政程序法，大多行政法律法規(guī)將實(shí)體與程序規(guī)定混雜在一起。在食品安全法律體系中，不僅在實(shí)體上對行政法律責(zé)任的規(guī)定缺位，而且對監(jiān)管主體及其責(zé)任人員的責(zé)任追究也無程序性規(guī)定，即使有個別相關(guān)程序性規(guī)范，如國務(wù)院《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》，其中也沒有對事故處理的具體程序做出規(guī)定。一些有關(guān)行政程序的地方性法規(guī)規(guī)章中也缺乏具體的責(zé)任追究程序。③

三、完善我國食品安全法律體系中政府的行政法律責(zé)任

依照我國食品安全法的規(guī)定，衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門等在各自的職權(quán)范圍內(nèi)行使其對食品安全的監(jiān)督管理工作，但為何仍然食品安全事故頻發(fā)，除了監(jiān)管主體間權(quán)限不清、職責(zé)不明、互相推諉扯皮等原因外，監(jiān)管主體責(zé)任缺位乃是一個重要原因。我國長期以來，在立法理念和行政執(zhí)法實(shí)踐中，都普遍認(rèn)為制定行政法律法規(guī)的目的是為了保障行政機(jī)關(guān)依法行使行政管理權(quán)的，④因此大多數(shù)條款的設(shè)定都是為行政管理服務(wù)的，而忽視了或故意減損了其控權(quán)目的，而依法設(shè)定行政主體的法律責(zé)任則是控權(quán)的一個重要手段。為此，按照“職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一”原則，在相關(guān)立法中完善政府監(jiān)管的行政法律責(zé)任必須堅(jiān)持以下幾點(diǎn):

1．食品安全中的行政法律責(zé)任主要是法定責(zé)任，應(yīng)以嚴(yán)格責(zé)任原則為主、過錯責(zé)任原則為輔。食品安全中行政主體的法律責(zé)任和一般行政法上的法律責(zé)任一樣，主要是指違反行政法律規(guī)范或因其法定的事由而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。所以，行政主體的法律責(zé)任主要是基于違法行為而產(chǎn)生的，其次是基于法定事由而產(chǎn)生的。由于產(chǎn)生行政法律責(zé)任的原因不同，所以針對不同原因而產(chǎn)生的行政法律責(zé)任應(yīng)設(shè)立不同的歸責(zé)原則。在行政法理論上，如何確立行政法律責(zé)任的歸責(zé)原則，中外學(xué)界看法并不一致。大致有過錯責(zé)任原則、無過錯責(zé)任原則、過錯推定原則以及嚴(yán)格責(zé)任原則等。在食品安全領(lǐng)域中，針對不同的行政行為而導(dǎo)致的法律責(zé)任也應(yīng)設(shè)計不同的歸責(zé)原則。

食品安全領(lǐng)域所發(fā)生的重大食品安全事件絕大多數(shù)都存在監(jiān)管失控的問題，因此，對于監(jiān)管機(jī)關(guān)的行政法律責(zé)任來說，大多是由行政不作為引起的，對此應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任原則。也就是說，在重大食品安全事故發(fā)生后，除非監(jiān)管機(jī)關(guān)能舉證證明自己沒有主觀過錯方可免責(zé)，否則政府就應(yīng)承擔(dān)監(jiān)管不力而導(dǎo)致的損害賠償責(zé)任，尤其是在食品生產(chǎn)者、銷售者無力承擔(dān)全部賠償責(zé)任時，政府應(yīng)通過專項(xiàng)基金的設(shè)定，給予消費(fèi)者以全額賠償。而對于與假冒偽劣產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售者相互勾結(jié)、收受賄賂，為其開綠燈、打掩護(hù)的地方官員;或?qū)τ陔m未收受賄賂，但對本地假冒偽劣食品有意實(shí)行地方保護(hù)主義者，則實(shí)行過錯責(zé)任原則。此外，在特殊情況下，亦可將風(fēng)險責(zé)任理念引入食品安全領(lǐng)域，將危害性后果減少甚至消滅在萌芽狀態(tài)。亦即“在行為產(chǎn)生風(fēng)險，但在風(fēng)險實(shí)現(xiàn)、危害出現(xiàn)之前就進(jìn)行歸責(zé)，以達(dá)到規(guī)范行為、實(shí)現(xiàn)減少或消滅風(fēng)險、預(yù)防危害發(fā)生的目的”。［4］

2．?dāng)U大行政不作為行為的處罰范圍并加大處罰力度。從我國目前食品安全監(jiān)管領(lǐng)域里的行政違法行為來看，盡管行政越權(quán)、濫權(quán)行為也大量存在，但最值得關(guān)注的卻是行政不作為給食品安全監(jiān)管領(lǐng)域帶來的隱患，它是食品安全事故頻發(fā)的主要原因之一。食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中行政不作為現(xiàn)象大量存在，盡管有財力不足、技術(shù)落后等方面的原因，但有相當(dāng)一部分是由執(zhí)法人員的責(zé)任心不足、多頭監(jiān)管出現(xiàn)空隙、地方保護(hù)主義等原因造成的。而現(xiàn)有的責(zé)任體系中，對縣級以上人民政府在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中不履行法定職責(zé)，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故，造成嚴(yán)重社會影響的，對直接負(fù)責(zé)的責(zé)任人員給予行政處分，而對行政機(jī)關(guān)本身則無任何責(zé)任規(guī)定。對公務(wù)人員不作為的處罰，也僅限于失職、瀆職并造成嚴(yán)重后果的行為。正是由于我國一些監(jiān)管部門長期以來奉行“民不告、官不理”的打假潛規(guī)則，不認(rèn)真履行職責(zé)也不會被追究法律責(zé)任，致使一些監(jiān)管部門和監(jiān)管人員嚴(yán)重缺乏責(zé)任心，以至于食品監(jiān)管領(lǐng)域亂象叢生。因此，對于監(jiān)管部門來說，應(yīng)區(qū)分是否有能力履行而不履行、遲延履行、不完全履行等情況，分別規(guī)定未履行法定職責(zé)的法律責(zé)任。對于有能力履行而拒不履行，并給相對人造成損失的，監(jiān)管部門應(yīng)對此承擔(dān)國家賠償責(zé)任;對于由于經(jīng)費(fèi)不足等原因而使客觀上沒有能力履行，可依法減輕或免除其法律責(zé)任;對于遲延履行的，應(yīng)分清情況承擔(dān)不作為的行政法律責(zé)任。對于公務(wù)人員來講，必須進(jìn)一步完善公務(wù)員法，強(qiáng)化公務(wù)人員的責(zé)任心，對于不認(rèn)真履行職責(zé)，即使沒有造成嚴(yán)重后果的，也要視具體情節(jié)給予必要的行政處分。

3．政府監(jiān)管行政法律責(zé)任的設(shè)定應(yīng)具體、可操作性強(qiáng)。根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，在實(shí)體法律規(guī)則中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法定職責(zé)，在其后的責(zé)任追究中就應(yīng)明確規(guī)定違反上述哪條哪款應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任。例如《食品安全法》第14條規(guī)定:“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門通過食品安全風(fēng)險監(jiān)測或者接到舉報發(fā)現(xiàn)食品可能存在安全隱患的，應(yīng)當(dāng)立即組織進(jìn)行檢驗(yàn)和食品安全風(fēng)險評估?！钡谄浜蟮姆韶?zé)任中并未針對此義務(wù)規(guī)定不履行的法律后果，僅在第95條做了籠統(tǒng)規(guī)定，致使政府及其主管部門不履行法定職責(zé)時，行政法律責(zé)任卻難以落實(shí)。正如富勒所說，立法機(jī)關(guān)制定一項(xiàng)含混不清、支離破碎的法律也同樣會危害法治。［5］P196因此，在相關(guān)立法中確定政府的監(jiān)管法律責(zé)任時，應(yīng)首先分清是行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任還是行政機(jī)關(guān)工作人員的法律責(zé)任，對于行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，則要針對其行政職責(zé)做出全面、具體的規(guī)定，⑤對于行政機(jī)關(guān)工作人員的法律責(zé)任，則要進(jìn)一步分清直接負(fù)責(zé)的責(zé)任人的責(zé)任和直接負(fù)責(zé)的主管人員的責(zé)任。

4．完善行政責(zé)任追究程序。應(yīng)盡快制定《行政程序法》，將行政執(zhí)法納入法治化軌道，強(qiáng)化行政法律責(zé)任的追究程序。在食品安全事故發(fā)生后，應(yīng)通過《行政程序法》明確行使責(zé)任追究權(quán)的主體是誰，承擔(dān)責(zé)任的主體是誰，是集體責(zé)任還是個人責(zé)任，是只追究直接責(zé)任人的責(zé)任，還是也追究直接負(fù)責(zé)的主管人員的責(zé)任;應(yīng)明確追究責(zé)任的形式、內(nèi)容、具體程序、方式方法等。通過完善責(zé)任追究程序，既保證行政機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)管權(quán)，又保證能將監(jiān)管責(zé)任落到實(shí)處，預(yù)防和減少食品安全事故的發(fā)生。

四、結(jié)語

隨著人們物質(zhì)文化生活水平的不斷提高，食品安全問題日益受到人們的普遍關(guān)注。如何保障食品安全，也就牽動了越來越多人的神經(jīng)，很多學(xué)者從不同的學(xué)科、從不同的角度集思廣益來研究此問題。更多的人主張加大對違反《食品安全法》等相關(guān)法律、法規(guī)的食品生產(chǎn)者、銷售者的處罰力度，也有很多學(xué)者主張加大政府的監(jiān)管力度，當(dāng)然這些都是非常必要的。然而化解食品安全危機(jī)，并非一日之功，也無萬全之策。只要商品經(jīng)濟(jì)存在，人們自然會有趨利傾向，就會有人敢冒天下之大不韙而生產(chǎn)或銷售違法違規(guī)的食品，我們所能做到的就是盡量減少這種違法違規(guī)行為的產(chǎn)生。研究政府在食品安全中的監(jiān)管法律責(zé)任，就是要通過完善相關(guān)立法，使政府在食品安全執(zhí)法領(lǐng)域中能確實(shí)做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，對于政府的違法行為尤其是行政不作為全面落實(shí)法律責(zé)任，這對于最終保障食品安全，預(yù)防和減少食品安全事故的發(fā)生具有不可忽視的作用。

注釋:

①ViscusiW．K．，J．M．Vemon，J．E．Harrington，Jr．，1995，Economic of Ragulation and Antitrust，The MIT Press，p．295。轉(zhuǎn)引自王俊豪:《政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》，商務(wù)印書館2001年版，第1～2頁。

②其實(shí)，在我國整個行政法律體系中都缺乏對行政主體法律責(zé)任的設(shè)定，如有人曾做過統(tǒng)計，湖北省政府1998～1999年所制定的51件政府規(guī)章中，明確規(guī)定行政主體和公務(wù)人員義務(wù)的找不出一項(xiàng)。而責(zé)任規(guī)定一般也只是簡單規(guī)定公職人員違法或犯罪行為發(fā)生以后如何處置的問題，往往對行政主體的行政責(zé)任避而不談。參見關(guān)保英:《權(quán)責(zé)對等的行政法控制研究》，《政治與法律》2002年第1期，第18～19頁。

③例如《山東省行政程序規(guī)定》共有139條，僅有4條涉及行政機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任追究程序，而且僅涉及追究責(zé)任的情形、責(zé)任的形式、責(zé)任追究的主體、相關(guān)賠償責(zé)任與費(fèi)用的規(guī)定，及其籠統(tǒng)，缺乏可操作性。

④我國絕大多數(shù)行政性法律法規(guī)都體現(xiàn)了依法維護(hù)和保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的立法目的，而且將其置于保護(hù)行政相對人合法權(quán)益之前。例如，我國《行政處罰法》第1條規(guī)定:“為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法?！薄缎姓?qiáng)制法》第1條也規(guī)定:“為了規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。”這種立法理念的錯誤，導(dǎo)致行政主體的責(zé)任缺失，致使行政主體在不依法履行職責(zé)時卻無法追究其行政法律責(zé)任。

⑤關(guān)于行政主體的違法責(zé)任，學(xué)者們一般認(rèn)為有以下八種:(1)承認(rèn)錯誤，賠禮道歉;(2)恢復(fù)名譽(yù)，消除影響;(3)履行職務(wù);(4)撤銷違法;(5)糾正不當(dāng);(6)返還權(quán)益;(7)恢復(fù)原狀;(8)行政賠償。參見朱新力主編《行政法律責(zé)任研究－－多元視角下的闡釋》法律出版社2004年版，第6～7頁。

［1］ ［美］Daniel F．Spulber．管制與市場［M］．余暉等譯．上海:上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1999．

［2］ ［日］植草益．微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］．朱紹文，胡欣欣譯．北京:中國發(fā)展出版社，1992．

［3］ 楊解君．行政法上的義務(wù)責(zé)任體系及其闡釋［J］．政法論壇，2005，5．

［4］ 司睿等．風(fēng)險社會及安全建構(gòu)［J］，甘肅理論學(xué)刊，2006，3．

［5］ 夏勇．法律是什么——淵源、規(guī)誡與價值［A］．法苑精粹編輯委員會編．中國法理學(xué)精粹(1978－1999年卷)［C］．北京:機(jī)械工業(yè)出版社，2004．