朱金東 孫婷婷

(1.淮陰師范學院法學院，江蘇 淮安 223001；2.中國農(nóng)業(yè)銀行總行，北京 100005)

論征地補償費分配的反思與重構(gòu)

朱金東1孫婷婷2

(1.淮陰師范學院法學院，江蘇 淮安 223001；2.中國農(nóng)業(yè)銀行總行，北京 100005)

我國征地補償費分配糾紛數(shù)量不斷上升，涉及人數(shù)眾多，矛盾尖銳。征地補償費分配糾紛的癥結(jié)在于分配范圍不清，分配對象不明和分配方案不公。我國應當拓寬補償范圍，完善補償費發(fā)放制度，明確集體所有權(quán)人，確立集體成員的識別標準，設定最高留存比例，健全村民自治，從而確保征地補償費公正、有序、合理的分配，以構(gòu)建和諧、穩(wěn)定的社會主義新農(nóng)村。

征收 土地補償費 分配

一、征地補償費分配的現(xiàn)狀

隨著我國工業(yè)化、城市化進程的加快，大量農(nóng)村集體用地經(jīng)由政府征收轉(zhuǎn)為建設用地。土地是農(nóng)民生存之本，科學合理的補償制度既是保障征地得以順利進行的基本前提，也是失地農(nóng)民維持未來生計的重要保障。然而，一些被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會在分配補償費過程中卻限制或剝奪了部分村民的分配權(quán)益。有的村干部將征地補償款作為撈取錢財?shù)暮脵C會，在分配的過程中暗箱操作，貪污腐敗現(xiàn)象較為嚴重。[1]目前，全國各地征地補償費分配糾紛日益突出，呈現(xiàn)以下特點：

(一)數(shù)量逐漸上升

從1994年到2004年，最高人民法院對征地補償費分配糾紛是否受理做了五個復函或答復，但先后態(tài)度截然相反。因此，有的法院對于征地補償費分配糾紛直接拒之門外，不予受理。2005年3月29日，最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》公布實施，明確將此類糾紛作為民事案件受理。司法救濟大門由此敞開，案件數(shù)量極速增長。經(jīng)統(tǒng)計，截止至2012年5月1日，北大法意網(wǎng)“中國裁判文書庫”中以“承包地征收補償款分配糾紛”為案由的審判案例，從2006年到2011年依次分別為 12個、55 個、119 個、231 個、276個和 442個。此外，據(jù)調(diào)研報告顯示，2006年，安徽省郎溪縣人民法院受理土地征收產(chǎn)生的糾紛22件，其中侵犯集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛11件；2007年受理土地征收產(chǎn)生的糾紛為10件，其中侵犯集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛7件；2008年1—9月份就受理土地征收產(chǎn)生的糾紛為30件，其中侵犯集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛26件。2006年至2008年9月，侵犯集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛總數(shù)為44件，占法院審理的土地征收產(chǎn)生的糾紛總數(shù)的71%。①

(二)涉案人數(shù)眾多

在一個相對封閉的空間內(nèi)，個別村民的不滿情緒能夠迅速擴散和放大，并引起相同處境的其他村民的共鳴，相互之間結(jié)成了利益共同體。在共同利益訴求的引導下，他們常常采取諸如集體上訪、聚眾鬧事以及群體訴訟等集體“維權(quán)”行動。例如，天津薊縣城關(guān)鎮(zhèn)西井峪村是個只有600多人的村莊。2007年1月，該村被征土地748.886畝，涉及三個村民小組，村里共得補償費3000余萬元。200多名村民狀告村民委員會，要求確認集體經(jīng)濟組織成員資格，平等參與征地補償款分配。②

(三)矛盾尖銳

征地補償費分配關(guān)系到每個村民的切身利益。糾紛的背后隱藏著村民之間激勵的利益沖突。在征地補償費總額固定的情況下，參與分配的人數(shù)與人均分配的數(shù)額之間成反比關(guān)系。在巨大經(jīng)濟利益的誘惑下，村民之間、村民和村集體之間、村集體之間都可能成為矛盾對立面，深陷斗爭的漩渦之中。一些村民為多分一杯羹，盡量排擠其他弱勢村民。后者為捍衛(wèi)自身權(quán)益，勢必奮力抵抗。雙方矛盾日趨尖銳。原本和睦安寧的鄉(xiāng)土農(nóng)村被撕裂為勾心斗角的對立陣營，甚至鄰里成仇，兄弟反目。

二、征地補償費分配存在的問題

分配的混亂激化了社會矛盾，甚至引發(fā)了群體沖突。如何分好征地補償費這塊“蛋糕”已成為司法界和法學界關(guān)注的焦點。分配關(guān)鍵須解決分什么、分給誰和如何分三個問題。目前征地補償費分配之所以矛盾尖銳、亂象叢生，其癥結(jié)就在于分配范圍不清、分配主體不明和分配方案不公。

(一)分配范圍不清

依我國《土地管理法》第47條規(guī)定，征地補償費主要包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費，其中，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。該法將土地補償費和安置補償費捆綁，采取年產(chǎn)值倍數(shù)補償模式，且限制最高補償額。不僅補償標準偏低，而且各種補償費所占比重不明。實踐中，征地補償費分配的范圍究竟涵蓋全部還是部分并不明確。一些地方政府為了降低征地成本，一般先將全部費用整體打包發(fā)放到村集體，然后由集體內(nèi)的全體成員通過民主投票的方式，決定具體分配方案。其實，土地補償費是對集體土地所有權(quán)滅失的補償，歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，應在集體成員之間進行分配；地上附著物及青苗補償費是對地上附著物及青苗的所有權(quán)滅失的補償，應歸土地承包經(jīng)營權(quán)人個人所有，無需分配；安置補助費是對被實際征收土地的農(nóng)民進行的補償，應歸失地農(nóng)民個人所有，也無需分配?？梢?，征地補償費分配應僅是對土地補償費的分配。另外，安置補償費應按需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。然而，在具體操作過程中，需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)一般不是以實際被征地農(nóng)民人數(shù)為準，而是與人均占有耕地有關(guān)。人均耕地大多以村集體經(jīng)濟組織為單位計算。當實際失地村民人數(shù)大于村集體人均耕地人數(shù)時，就會出現(xiàn)僧多粥少的現(xiàn)象，要么有人無法獲得安置費，要么降低安置費數(shù)額?？傊?，分配范圍不清為糾紛的產(chǎn)生埋下了隱患。

(二)分配對象不明

土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，只有具備該集體經(jīng)濟組織成員資格的人，才能享有分配請求權(quán)。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包紛案件適用法律問題的解釋》對此予以肯定，第24條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。”

然而，集體內(nèi)涵的模糊性和集體成員的復雜性導致了分配主體不明?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”可見，我國集體土地所有權(quán)的主體為農(nóng)民集體，具體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體三種形式。集體土地所有權(quán)主體的多元性導致了各主體的土地權(quán)屬邊界不清。土地征收中暴露出來的一個不容忽視的問題，就是集體所有的土地管理嚴重缺失。村、組一級對集體土地的管理幾乎是空白，既無專人管理，又無文字記載。集體土地從理論上說是人人都有份，但實際上卻人人都無權(quán)。若村內(nèi)有兩個以上集體經(jīng)濟組織，各自征地數(shù)額不等，它們之間就可能因征收補償費的歸屬發(fā)生爭議，從而競相爭搶。[2]即使同一村內(nèi)小組的土地被征收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村層層克扣，雁過拔毛，真正落到農(nóng)民手中的微乎其微。

更為嚴重的是，現(xiàn)行法律對集體成員資格的認定缺乏統(tǒng)一、明確的標準。改革開放以前，農(nóng)村社會相對封閉，人口流動少，習慣上以戶籍作為集體成員資格的識別標準。隨著農(nóng)村人員流動頻繁，戶籍管理日漸松動，村民構(gòu)成非常復雜，包括原住戶、外來戶、空掛戶、外嫁女等。因出嫁女、離婚喪偶婦女及入贅婿的土地承包經(jīng)營權(quán)受到侵害引發(fā)糾紛的現(xiàn)象也經(jīng)常發(fā)生。《土地承包法》規(guī)定：“農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利。承包中應當保護婦女的合法權(quán)益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經(jīng)營權(quán)?！痹摲ǖ谒墓?jié)土地承包經(jīng)營權(quán)的保護中規(guī)定：“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地?！币虼耍w經(jīng)濟組織在分配土地征用補償費及其他收益時，還應一并考慮依據(jù)其承包經(jīng)營權(quán)情況產(chǎn)生的補償分配需求。此外，人戶分離矛盾日益凸現(xiàn)。集體成員資格認定標準的缺失，和不同物權(quán)類型的存在導致分配方式的選擇異常困難。目前全國各地土地征用款的分配方式主要有以下幾種：一是平均分配，即不考慮土地承包關(guān)系，全體集體經(jīng)濟組織成員平均分配；二是分類分配，即結(jié)合土地承包關(guān)系，將集體經(jīng)濟組織成員進行分類，有土地承包關(guān)系的在享受土地補償費的同時，也享受安置補助費；無土地承包關(guān)系的，只享受安置補助費；三是按“居”分配，即將集體經(jīng)濟組織成員分為常住人口和非常住人口，常住村民享受全額分配，非常住村民不享受或部分享受分配；四是簡易分配，即誰承包土地，土地征用款就歸誰所有；五是按“權(quán)”分配，即按照土地權(quán)屬分配，土地補償費歸集體所有，由集體用于公益事業(yè)或用于集體經(jīng)濟組織成員的安置，安置補助費歸征地農(nóng)民所有。[3]平均分配實現(xiàn)了形式上的公平，但卻忽略了有地村民和無地村民之間的差異。分類分配、按“居”分配和簡易分配雖因人而異，但也導致了分配不公，損害了某些弱勢群體的利益。

(三)分配方案不合理

雖然《土地管理法實施條例》第26條明確規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能否對其分配、如何分配，則缺乏法律依據(jù)。2004年10月21日，國務院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》指出：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當根據(jù)土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，制訂土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法?！?這首次明確了土地補償費是可以分配的，并且遵循土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，具體實施細則授權(quán)省級政府制定。據(jù)此，土地補償費分配順序是先集體提留，再村民分配。由于分配包括村集體與農(nóng)民之間以及村民內(nèi)部分配兩個環(huán)節(jié)，分配不合理也主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，村集體與村民之間分配不合理，集體留存比例過高。由于我國相關(guān)立法對土地補償費的留存比例缺乏統(tǒng)一標準，因此各地基層組織往往有較大的自由決定權(quán)。有些村集體長期將土地補償費留存集體，不分配或少分配。在多數(shù)情況下，土地補償費的留存實際上由少數(shù)村干部操縱。村民自治實際上變成了村干部自治，村民會議形同虛設，缺乏有效的監(jiān)督機制。某些鄉(xiāng)、村干部利用可乘之機，截留、挪用甚至貪污土地補償費，嚴重損害廣大農(nóng)民合法權(quán)益；第二，村民之間分配不合理。分配方案須經(jīng)村民會議民主投票表決。民主雖然能最大限度體現(xiàn)公意，但也極易演變?yōu)椤岸鄶?shù)人暴政”，變成多數(shù)人剝奪少數(shù)人的工具。集體成員的多樣性使得村民內(nèi)部分化為人數(shù)不等的利益群體。在分配表決過程中，多數(shù)派為一己私利，或者排除異己，剝奪少數(shù)派的分配權(quán)利，或者采取差別待遇，限制少數(shù)派的分配數(shù)額。村民自治在某些情況下成為掩蓋多數(shù)派肆意侵害少數(shù)派利益的合法外衣。

三、完善征地補償費分配制度的對策

(一)拓寬補償范圍，完善補償費發(fā)放制度

首先，我國應當拓寬補償范圍，建立對土地承包經(jīng)營權(quán)和集體土地所有權(quán)分別補償?shù)哪Ｊ?。由于土地承包?jīng)營權(quán)長期未被明確界定為一種物權(quán)，承包人作為被征收人所應享有的權(quán)益沒有得到應有的重視和保護?！锻恋毓芾矸ā吠怀隽藢ν恋厮袡?quán)的補償，卻忽略了對用益物權(quán)的補償。在征地補償費分配時，有的地方以戶為標準，這其實弱化了土地承包經(jīng)營權(quán)；有的地方按“地”分配，則又夸大了土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)的弱化或夸大的癥結(jié)在于沒有理順土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。實際上，土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)是兩個獨立的物權(quán)，都應當予以補償。《物權(quán)法》第132條規(guī)定：“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條第二款的規(guī)定獲得相應補償?！睋?jù)此，征地補償范圍不僅包括土地所有權(quán)，也包括土地承包經(jīng)營權(quán)。但是，《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)補償混入土地補償費中，這勢必造成有地村民和無地村民之間的對立。可見，我國應當單列土地承包經(jīng)營權(quán)補償費，并將之直接發(fā)放給土地承包經(jīng)營權(quán)人，而不是由村集體轉(zhuǎn)交或在村集體全體成員之間進行分配。在土地用途限定為農(nóng)業(yè)用途的條件下，應以土地最佳農(nóng)業(yè)用途的年平均產(chǎn)值為補償基數(shù)，對土地承包經(jīng)營權(quán)人進行補償。具體而言，應當綜合考慮土壤類型、土壤肥沃程度、最佳種植結(jié)構(gòu)等因素對農(nóng)地進行分類，確定各種類型農(nóng)用地的最低補償標準。[4]

其次，政府部門在制定征地補償安置方案時，應該做到公開透明，分門別類，內(nèi)容完備，科學合理。政府作為征地利害關(guān)系方，不宜單方操縱征地補償安置方案，而應及時公告，廣泛聽取被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，并將其作為征地審批的前置條件。征地補償安置方案應涵蓋補償項目、標準、數(shù)額、支付對象和支付方式等事項，尤其應將土地補償費、安置費、地上附著物和青苗補償費分開單列。對于安置費、地上附著物和青苗補償費，由集體經(jīng)濟組織提供具體名單，根據(jù)被征地承包戶的實際人口數(shù)和實際損失，通過發(fā)放記名銀行卡或者存折方式直接交給被征地農(nóng)民，以減少中間環(huán)節(jié)，防止被截留、擠占和挪用。對于土地補償費，可在當?shù)劂y行以土地所有權(quán)權(quán)屬單位名義設立專門賬戶，其使用和管理情況要定期向農(nóng)民公開，接受村民理財小組和農(nóng)民群眾的民主監(jiān)督。

(二)明確集體所有權(quán)人，確立集體成員判斷標準

依照《物權(quán)法》第59條第1款，農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。這實際上已經(jīng)明確了集體所有權(quán)的主體是本集體成員集體。法律雖然使用了“成員集體所有”的概念，但并沒有對其內(nèi)涵、性質(zhì)等作出界定。[5]“成員集體”由一定范圍內(nèi)的全體成員組成，是一個抽象的集合群體，不能直接行使集體土地的經(jīng)營管理權(quán)，仍然須由集體經(jīng)濟組織、村民委員會或村民小組代表集體行使所有權(quán)，究竟歸哪一級代表所有呢？為減少征地補償費的分配層次，我國應當承認村民小組的主體地位。理由是：第一，村民小組是農(nóng)村社會治理的“神經(jīng)末梢”，在農(nóng)村社會的治理過程中發(fā)揮著不可或缺的作用。村民小組層級低，地域規(guī)模小，所轄人口少，與村民關(guān)系貼近。現(xiàn)有農(nóng)村土地的地界劃分最徹底最清楚的是村民小組這一級，在經(jīng)濟上其也具有相對的獨立性；第二，村民小組組織管理能力逐漸強化。為了切實保障村民依法辦理自己的事情，保障其利益不受侵害，2010年修訂的《村民委員會組織法》增加了村民小組會議制度，第28條第3款規(guī)定：“屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定，所作決定及實施情況應當及時向本村民小組的村民公布。”第三，符合國家政策。國土資源部《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國土資發(fā)〔2001〕359號)指出：凡是土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包中未打破村民小組(原生產(chǎn)隊)界線，不論是以村的名義還是以組的名義與農(nóng)戶簽訂承包合同，土地應確認給村民小組農(nóng)民集體所有。但是，這一政策并未得到有效落實。有的地方在開展集體農(nóng)用土地所有權(quán)登記發(fā)證工作時，各縣(市)區(qū)基本上是將集體土地所有權(quán)確定給行政村一級集體，只有個別縣將集體土地所有權(quán)確定給村民小組。[6]當務之急是加快推進各地集體土地確權(quán)和登記發(fā)證制度，通過實地調(diào)查，確定各農(nóng)村集體如鄉(xiāng)(鎮(zhèn))間、村集體間和村民小組間的土地權(quán)屬界限，清楚界定每塊集體土地的所有者，由縣級人民政府登記造冊并核發(fā)證書，詳細載明土地的坐落、界址、面積、用途、使用條件、等級等；第四，避免行政權(quán)力不當干預。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于資金緊缺，經(jīng)費不足，債務負擔沉重，侵占挪用各種專用資金現(xiàn)象十分嚴重。村委會名義上是自治機構(gòu)，實際上行政化色彩濃厚，人事任免和財務管理均受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，容易淪為行政權(quán)的附庸。

對于集體成員認定的標準，最高人民法院在起草《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》時也曾作為重點問題進行了深入研究，但后來因農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格標準事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于《立法法》第42條第1項規(guī)定的情形，其法律解釋權(quán)在全國人大常委會，最高人民法院便沒有在《解釋》中予以明確，而是建議全國人大常委會作出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定。司法實踐中，認定集體成員資格的標準主要有二：一是單一標準，即以是否具有本集體經(jīng)濟組織所在地常住戶口作為判斷是否具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的確定依據(jù)；二是復合標準，即以戶口標準為基礎，以年齡、居住、土地承包、權(quán)利義務形成等為輔助標準。從立法模式選擇上，我國可以采取“原則加例外”的模式，即以戶籍為基本前提，并對農(nóng)民工、大中專學生、外嫁女、超生子女等特殊人群做出例外規(guī)定。

(三)設立最高留存比例，健全村民自治

目前，海南、遼寧、吉林、湖南、河南、山西等省已經(jīng)出臺了法定留存比例，但并不統(tǒng)一。各省市規(guī)定分配土地補償款的比例既有固定比例、又有浮動比例，浮動比例又有不少于80%、75%和70%的不同規(guī)定，并允許集體成員在浮動比例范圍內(nèi)民主決定具體分配比例，勢必加劇分配比例的參差不齊。[7]其實，土地補償費村級留存比例高低涉及到集體利益與個人利益、長遠利益與短期利益的沖突與協(xié)調(diào)。留存比例過高，資金利用效率低，保值增值難，農(nóng)民直接受益少。而且，隨著新農(nóng)村建設的不斷深入，政府逐漸加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入，集體經(jīng)濟組織公共支出必然逐漸減少。反之，留存比例過低，甚至全部發(fā)放，則農(nóng)村公益事業(yè)資金匱乏，基層組織運作困難，不利于可持續(xù)發(fā)展。鑒于此，我國將來可以規(guī)定留存比例不得超過土地補償費的20%，即小頭留在集體，大頭分給農(nóng)戶。在此限度內(nèi)，各地根據(jù)當?shù)貙嶋H情況實行村民自治。留存集體經(jīng)濟組織的部分必須用于發(fā)展生產(chǎn)、集體福利和公益事業(yè)，在使用前必須制定使用計劃，依法履行民主決策程序和財務開支監(jiān)督程序，向全體村民公示，經(jīng)三分之二以上本集體經(jīng)濟組織成員同意后方可實施。

依《村民委員會組織法》第24條規(guī)定，涉及村民利益的重大事項必須提請村民會議討論決定。對于村民自治權(quán)的范圍可以從兩方面考慮：從正面說，自治權(quán)是針對特定事項而言的，即“本村的公共事務和公益事業(yè)”，不在這些事項之內(nèi)的事情，不得行使自治權(quán)。從反面說，自治權(quán)的范圍存在兩條界限，一是政府依職權(quán)或明確授權(quán)所管轄的事項，不得由自治權(quán)來管轄；二是屬于村民個人的權(quán)利，不得以自治權(quán)的名義剝奪之。[8]土地補償費既然屬于村集體收益，關(guān)系每個村民切身利益，理應由村民大會通過合法程序形成分配方案。因此，經(jīng)村民會議討論的決定成為征收補償收益分配方案有效的前提條件。也就是說，制訂收益分配方案的主體應當是村民會議，除此之外的任何組織和個人均無權(quán)制訂收益分配方案。[9]換言之，村民自治既不是村民個人自治，也不是村干部自治，而是作為自治主體的全體村民的自治。因此，分配方案須經(jīng)村民會議三分之二以上代表表決通過，并由會議代表簽字確認，存檔備查。分配方案應包括分配對象范圍、分配數(shù)額、分配方法、分配時間等事項。

分配方案不得歧視弱勢群體，不得以村規(guī)民約或少數(shù)服從多數(shù)為由，剝奪或者限制有權(quán)村民的分配資格。土地補償費分配請求權(quán)是集體成員權(quán)的體現(xiàn)，須以擁有集體經(jīng)濟組織成員資格為前提。只有具備成員資格，才能享受分配待遇。同樣，只要具有成員資格，就有權(quán)獲得平等分配。全體成員的土地補償費分配權(quán)是基于成員的身份而產(chǎn)生，如果具備了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，不論入社時間長短，出生先后，有無財產(chǎn)投入，都平等地享有成員權(quán)，這是成員權(quán)項下自益權(quán)平等性的必然要求。如果分配不公被堵在司法救濟的大門之外，容易引發(fā)群體性事件?，F(xiàn)行機制在處理群體性糾紛的時候，很多情況下訴訟作為處理群體性糾紛的主要方式被邊緣化了，行政方式甚至政治方式被大量使用，導致原有的矛盾激化，甚至被轉(zhuǎn)移到了黨和政府的方向上。[10]2009年6月19日，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于當前形勢下進一步做好涉農(nóng)民事案件審判工作的指導意見》指出，應按照《物權(quán)法》、最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等法律、司法解釋的相關(guān)規(guī)定，妥善處理好征地補償費分配方案等糾紛。在審理因土地補償費分配方案實行差別待遇，侵害當事人利益引發(fā)的糾紛案件中，要依法充分保護農(nóng)村集體成員特別是婦女、兒童以及農(nóng)民工等群體的合法權(quán)益?！段餀?quán)法》第63條第2款規(guī)定：“集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷?！币虼?，受歧視的集體成員可以請求司法機關(guān)介入，撤銷違法集體決定，維護自身合法權(quán)益。

四、結(jié)語

分配制度問題表面上涉及的是財富和價值的分配，其實質(zhì)則反映人與人之間的利益分割與分享關(guān)系。和諧發(fā)展的社會，其根本是一個人與人之間關(guān)系的和諧，在分配制度上的表現(xiàn)就是應實現(xiàn)分配和諧?！墩撜Z·季氏》曰：“不患寡而患不均，不患貧而患不安。”人們對分配方式是否合乎正義的關(guān)注超越了對分配結(jié)果的關(guān)注。農(nóng)民對原本過低的補償標準早已怨聲載道，而分配不公無疑是火上澆油。分配和諧應當也必須是征地補償費分配的價值追求。征地補償費公平、有序、透明的分配能夠有效化解由其所引起的社會矛盾，加快新農(nóng)村建設步伐，構(gòu)建社會主義和諧社會。

注釋：

① 參見陳兆華：《郎溪縣人民法院關(guān)于土地補償費案件審理的調(diào)研報告》，http://www.lxxfy.gov.cn/news/Show.asp?id=1514 。

[1] 馮琦，馮葉，葉鵬.農(nóng)村集體土地征收補償費分配糾紛案件特點、成因及對策[J].法律適用，2007，9.

[2] 陳虹偉，焦紅艷.征地補償款分配，應不應該以生產(chǎn)隊為單位[N].法制日報，2008-04-20-03.

[3] 胡正平.積極探索土地征用款分配制度改革[J].中國黨政干部論壇，2009，2.

[4] 屈茂輝，周志芳.中國土地征收補償標準研究[J].法學研究，2009，4.

[5] 王利明，周友軍.論我國農(nóng)村土地權(quán)利制度的完善[J].中國法學，2012，1.

[6] 周力豐,萬江波,丁永平,葉盛.農(nóng)村集體土地登記發(fā)證情況與對策[J].浙江國土資源, 2011，1.

[7] 陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J].中國法學，2012，1.

[8] 吳曉明，屈茂輝.論征地補償收益的分配機制[J].求索，2009，4.

[9] 崔智友.中國村民自治的法學思考[J].中國社會科學，2001，3.

[10] 李長健.農(nóng)民合作經(jīng)濟組織分配制度研究[J].法學雜志，2006，5.

ReflectionandReconstructionoftheLandExpropriationBenefitDistribution

ZhuJin-dong1SunTing-ting2

(1.Law School of Huaiyin Normal University,Huaian Jiangsu 223001;2.Agricultural Bank of China,Beijing 100005)

At present, the faultiness of land expropriation benefit distribution system cause many social problems. It involves a large number of farmers. The contradictions are becoming increasingly acute. In fact, it lies in the mess of the distribution range, the obscurity of the allocation object and the injustice of the allocation plan. In order to ensure fair division and build a socialist new countryside, our country should broaden the compensation range, perfect the distribution systems, rebuild the collective land ownership system, establish the criteria of collective members, definitude the highest percentage of drawings and robust village autonomy.

land expropriation; compensation; distribution

1002—6274(2012)06—115—06

DF452

A

朱金東(1980-)，男，江蘇響水人，淮陰師范學院法學院講師，研究方向為民法學；孫婷婷(1981-)，女，山東濟寧人，法學博士，中國農(nóng)業(yè)銀行總行，研究方向為民法學。

(責任編輯：黃春燕)