吳喜梅

從農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持視角論我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》之完善*

吳喜梅

近年來(lái)，我國(guó)糧食產(chǎn)量連續(xù)創(chuàng)歷史新高，但糧食供求緊平衡的長(zhǎng)期態(tài)勢(shì)并未改變。農(nóng)產(chǎn)品供給和市場(chǎng)價(jià)格要在多種變數(shù)疊加的國(guó)際市場(chǎng)上保持穩(wěn)定，不僅需要各級(jí)政府加大農(nóng)業(yè)支持力度，而且需要《農(nóng)業(yè)法》從指導(dǎo)原則、體例結(jié)構(gòu)和主體內(nèi)容方面反映國(guó)家農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策，對(duì)一些經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)、取得一定社會(huì)效果的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持措施及時(shí)加以確認(rèn)，建立和完善加強(qiáng)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的法律保障機(jī)制。從農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持角度對(duì)現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》進(jìn)行修訂，不僅要在實(shí)體性規(guī)范中明確各級(jí)政府和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體在農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持中的法律地位，而且要在程序性規(guī)范中完善農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持項(xiàng)目的決策機(jī)制、管理機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，并設(shè)立相關(guān)法律責(zé)任條款和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。

世界貿(mào)易組織;農(nóng)業(yè)法;農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持;實(shí)體法;程序法

從農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持角度來(lái)看，《農(nóng)業(yè)法》不僅是行政法，要基于“依法行政”的原則來(lái)調(diào)整農(nóng)業(yè)行政主管部門與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而且是社會(huì)法，要基于保護(hù)原則，通過(guò)設(shè)定農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的一系列相關(guān)措施來(lái)調(diào)整各種社會(huì)利益關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，在建立和完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一過(guò)程中，無(wú)論是對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控而向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供支持的政府部門，還是接受政府農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的市場(chǎng)主體，其主體資格和行為都需要由法律來(lái)確立、規(guī)范和保障。我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》中關(guān)于農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的規(guī)定不僅實(shí)體性內(nèi)容簡(jiǎn)略、籠統(tǒng)和寬泛，凸顯導(dǎo)向性與提倡性立法的特點(diǎn)，不具有實(shí)際可操作性，而且程序性規(guī)范缺失，有悖于WTO“透明度”原則①。這不僅不利于保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，也不利于國(guó)家農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)。鑒于此，本文研究《農(nóng)業(yè)法》中關(guān)于農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的規(guī)定的完善，探討為我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展構(gòu)建科學(xué)合理的法律保障機(jī)制。

一、農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的法律界定

我國(guó)2001年12月已經(jīng)加入WTO，但2002年修訂、2003年3月1日起開(kāi)始施行的現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》中并沒(méi)有使用WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中“農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持”的概念?，F(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》將“農(nóng)業(yè)投入”與“支持和保護(hù)”并列，作為第六章的章名，這不僅在體例設(shè)置上欠妥，顯有種屬不分之嫌，而且在條約適用上與WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中“農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持”的用語(yǔ)不相一致。②從內(nèi)容上看，《農(nóng)業(yè)法》第六章“農(nóng)業(yè)投入與支持保護(hù)”是對(duì)“農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持”的專章規(guī)定，但該章不僅通篇沒(méi)有使用“農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持”這一用語(yǔ)，也沒(méi)有對(duì)農(nóng)業(yè)“投入”、“支持”、“保護(hù)”等的含義予以明確。我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》中的“農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)”是指包括農(nóng)業(yè)投入在內(nèi)的所有農(nóng)業(yè)支持性行為，該行為不僅包括農(nóng)業(yè)投資、而且包括農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，不僅包括政府投資、而且包括社會(huì)投資。從WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》以及各國(guó)關(guān)于農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的法律規(guī)定來(lái)看，我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》中“農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)”的概念在內(nèi)涵和外延上都比較寬泛。實(shí)質(zhì)上，我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》中的“農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)”，其主要目的和內(nèi)容是對(duì)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的相關(guān)規(guī)定予以具體適用。為了履行WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定的成員國(guó)應(yīng)該向WTO農(nóng)業(yè)委員會(huì)通知其農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策的義務(wù)，也為了便于國(guó)際合作及加強(qiáng)與其他WTO成員國(guó)相互間的理解、減少不必要的誤解，建議我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》將第六章章名改為“農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持”，并對(duì)“農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持”的含義進(jìn)行明確界定，使之與WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的用語(yǔ)和內(nèi)涵相一致。

實(shí)踐證明，我國(guó)現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》中的農(nóng)業(yè)“投入”、“支持”、“保護(hù)”等用語(yǔ)過(guò)于原則化、政策化，容易導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)《農(nóng)業(yè)法》的理解不一，嚴(yán)重影響法律實(shí)施效果。例如，《農(nóng)業(yè)法》第40條第一款規(guī)定國(guó)家可以通過(guò)“稅收、價(jià)格、信貸”等措施來(lái)支持社會(huì)主體投入農(nóng)業(yè)，但“支持”這一用語(yǔ)的含義不夠明確、具體，難以形成相應(yīng)的可操作性制度。實(shí)踐證明，該條款確實(shí)沒(méi)有起到吸引更多社會(huì)主體將更多社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)的作用。此外，實(shí)踐中常常將“農(nóng)業(yè)支持”稱為“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”，但在WTO框架下“農(nóng)業(yè)支持”并不等于“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”，“農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持”也不等于“農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼”。WTO框架下“農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持”的外延大于“農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼”。根據(jù)WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》第一條的規(guī)定，補(bǔ)貼的構(gòu)成要件除了獲得政府財(cái)政支持外，還包括受益人因此獲得超出市場(chǎng)之利益;而國(guó)內(nèi)支持向受益人提供的利益不僅包括大于市場(chǎng)之利益，還包括小于市場(chǎng)之利益如補(bǔ)償。因此，WTO框架下的“農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持”是指政府向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體提供的包括國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼在內(nèi)的一切財(cái)政性支持措施。我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》中用“國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼”代替“支持與保護(hù)”并不妥當(dāng)，如此會(huì)人為地將國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼概念的外延擴(kuò)大，使之超過(guò)WTO框架下國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼概念的外延，這不利于維護(hù)我國(guó)農(nóng)業(yè)利益，也容易使其他成員國(guó)產(chǎn)生誤解而向我國(guó)提起反補(bǔ)貼訴訟。另外，WTO框架下的國(guó)內(nèi)支持包括“綠箱”補(bǔ)貼和“黃箱”補(bǔ)貼，國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼與“黃箱補(bǔ)貼”的范圍相一致而不包括“綠箱”補(bǔ)貼，鑒于此，我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》應(yīng)該用農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持來(lái)代替?zhèn)鹘y(tǒng)上、習(xí)慣上使用的廣義的“國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼”，避免遭到其他WTO成員國(guó)的誤解而提起針對(duì)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的訴訟。

二、政府在農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持方面的法律職責(zé)

我國(guó)現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》的體例結(jié)構(gòu)設(shè)置欠妥，未能彰顯各級(jí)政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策理念和法律職責(zé)。這不僅表現(xiàn)在總則中沒(méi)有明確規(guī)定政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，而且分則中也沒(méi)有對(duì)國(guó)家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策予以全面、具體的反映。為了引導(dǎo)、調(diào)控、保護(hù)、扶持及監(jiān)管農(nóng)業(yè)發(fā)展，《農(nóng)業(yè)法》應(yīng)對(duì)各級(jí)政府及其農(nóng)業(yè)行政管理部門支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的一系列公權(quán)力(職權(quán))予以明確，從基本原則、財(cái)政劃分、主要支持領(lǐng)域、支持方式等方面明確各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的法律職責(zé)。

(一)將各級(jí)政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展確立為《農(nóng)業(yè)法》的一項(xiàng)基本原則

基于農(nóng)業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位及其風(fēng)險(xiǎn)性、弱質(zhì)性、利益共享性等特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)在大多數(shù)國(guó)家是受到保護(hù)和支持的產(chǎn)業(yè)，許多國(guó)家不僅通過(guò)立法明確政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)域、方式、水平、具體項(xiàng)目、程序等，而且基于不斷變化的國(guó)際貿(mào)易格局和國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展情勢(shì)，根據(jù)WTO規(guī)則適時(shí)修改和完善相關(guān)法律制度。如歐盟共同農(nóng)業(yè)政策作為歐盟關(guān)于農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的基本法，自制定實(shí)施以來(lái)已經(jīng)歷了1992年MacSharry改革、1999年通過(guò)《歐盟2000年議程》、2003年Fischler改革和2008年CAP審查四次大的改革，這些改革不僅促進(jìn)了歐盟各成員國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且使各成員國(guó)的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持措施在WTO多邊貿(mào)易體制下得以繼續(xù)推行。美國(guó)自1933年制定《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》以來(lái)已經(jīng)形成了對(duì)生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)等農(nóng)業(yè)環(huán)節(jié)予以支持的法律體系;日本以《農(nóng)業(yè)基本法》為母法確立了全方位大力支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)法律體系，為政府通過(guò)財(cái)政手段全面調(diào)節(jié)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了法律依據(jù)。

政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅是世界各國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一般規(guī)律③，也是WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的基本理念。根據(jù)WTO《埃斯特角城宣言》，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判的目標(biāo)是逐步建立一個(gè)公平的、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易體制?？紤]到實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的漸進(jìn)性，WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》強(qiáng)調(diào)通過(guò)談判逐步削減政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，并對(duì)需要削減和不需要削減的國(guó)內(nèi)支持予以明確規(guī)定。具體而言，WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》首先確認(rèn)了政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要性，繼而要求通過(guò)談判制定統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持規(guī)則，對(duì)那些有扭曲貿(mào)易公平作用的國(guó)內(nèi)支持予以削減，對(duì)那些不影響貿(mào)易方向或水平的國(guó)內(nèi)支持可以保留?？梢?jiàn)，WTO并不反對(duì)一切國(guó)內(nèi)支持措施，僅要求各成員國(guó)承諾逐步削減那些有悖于建立公平的、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易體制的支持措施，而對(duì)那些有利于提高全人類生活水平、不影響自由貿(mào)易體制建立的國(guó)內(nèi)支持措施則予以了確認(rèn)。

我國(guó)現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》總則共九條規(guī)定，其中沒(méi)有一條從整體上將政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的國(guó)際慣例確立為一項(xiàng)立法原則，第八條規(guī)定只涉及國(guó)家支持農(nóng)業(yè)的一個(gè)方面，即國(guó)家對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有顯著成績(jī)的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，且該條強(qiáng)調(diào)的是全社會(huì)應(yīng)當(dāng)高度重視農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，并沒(méi)有明確政府支持農(nóng)業(yè)的職責(zé)。遵守WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的相關(guān)規(guī)定，借鑒國(guó)外一般立法體例，我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》應(yīng)秉持國(guó)家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的理念，將各級(jí)政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展明確確立為《農(nóng)業(yè)法》的一項(xiàng)重要原則寫入總則中。這也是對(duì)我國(guó)《憲法》中相關(guān)條款的具體落實(shí)。

(二)建立各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的財(cái)政體制機(jī)制

根據(jù)財(cái)政法的一般理論和一些國(guó)家農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持立法的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持財(cái)政法律制度的形成以國(guó)家農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持產(chǎn)業(yè)政策的制定為前提，立法通過(guò)將產(chǎn)業(yè)政策細(xì)化為各種農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持項(xiàng)目計(jì)劃，將各項(xiàng)計(jì)劃納入各級(jí)財(cái)政年度預(yù)算并由財(cái)政部門具體承擔(dān)預(yù)算支出責(zé)任，從而將各級(jí)政府農(nóng)業(yè)財(cái)政支持的職責(zé)(權(quán))法定化。其中，在確定農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)一般通過(guò)概述立法與列舉立法相結(jié)合的方法，分別明確中央與地方各級(jí)政府農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持項(xiàng)目的范圍和內(nèi)容，最終以法律化的、具體的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持項(xiàng)目計(jì)劃來(lái)確定各級(jí)財(cái)政支農(nóng)的法律職責(zé)。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型期，我國(guó)有必要依據(jù)特定階段的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)行計(jì)劃管理，并將一些取得一定實(shí)踐效果的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持措施予以法律化，這是我國(guó)遵循WTO透明度原則，以確定的方式落實(shí)國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的有效途徑。

1.一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的財(cái)政劃分不僅涉及中央和地方各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的具體領(lǐng)域、水平和預(yù)算，而且涉及相關(guān)財(cái)政增長(zhǎng)的參考基準(zhǔn)、額度、重點(diǎn)領(lǐng)域及其預(yù)算和監(jiān)督。我國(guó)現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持財(cái)政劃分的具體規(guī)定，各級(jí)政府財(cái)政支農(nóng)的權(quán)源和行使領(lǐng)域等重要內(nèi)容不明確或不具有可操作性，這不利于國(guó)家財(cái)政支農(nóng)政策的充分落實(shí)。如我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》第38條第一款對(duì)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持資金的來(lái)源作了原則性規(guī)定，但未對(duì)中央和地方政府應(yīng)投入的資金比例等問(wèn)題予以明確，這是造成實(shí)踐中農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的資金總量不足、支持力度波動(dòng)起伏、支持效益不高的主要原因。鑒于此，筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)盡快完善《農(nóng)業(yè)法》，明確規(guī)定各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的投入不得低于本級(jí)財(cái)政年度收入的一定百分比，以克服各級(jí)財(cái)政支農(nóng)的隨意性。

2.由于《農(nóng)業(yè)法》對(duì)各級(jí)政府國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持的范圍沒(méi)有明確界定，實(shí)踐中，往往是該投入的領(lǐng)域沒(méi)有得到足夠資金，見(jiàn)效快、回報(bào)率高的領(lǐng)域財(cái)政資金重復(fù)投入。鑒于此，建議《農(nóng)業(yè)法》依財(cái)政所投入項(xiàng)目的受益范圍來(lái)具體確定中央與地方政府財(cái)政支農(nóng)的項(xiàng)目范圍:中央財(cái)政主要投入具有純公共物品性質(zhì)，受益范圍跨越多個(gè)行政區(qū)域的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持項(xiàng)目和與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)沒(méi)有直接關(guān)系的項(xiàng)目;地方財(cái)政主要投入具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，受益范圍較小的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持項(xiàng)目;省、市、縣等各級(jí)財(cái)政投入范圍依以上原則具體確定。

3.根據(jù)WTO規(guī)則，農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持主要分為兩類，即對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的收入支持和對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的支持。盡管根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的收入支持有扭曲價(jià)值規(guī)律的危險(xiǎn)，但WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》仍允許各國(guó)采取對(duì)價(jià)值規(guī)律影響最小的收入支持方式，如與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫鉤的“直接支付”。對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的支持，WTO主張加大“綠箱”支持而減少“黃箱”支持。與WTO規(guī)則相一致，我國(guó)應(yīng)修改《農(nóng)業(yè)法》，完善農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持結(jié)構(gòu)。就農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的范圍及其重點(diǎn)領(lǐng)域而言，各級(jí)政府應(yīng)將財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排的各項(xiàng)專項(xiàng)資金主要用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，國(guó)家糧食安全保障，動(dòng)植物檢疫防疫體系、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)督體系與農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)及信息服務(wù)體系建設(shè)，農(nóng)業(yè)科研教育、技術(shù)推廣和農(nóng)民培訓(xùn)，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，貧困地區(qū)發(fā)展和農(nóng)民收入水平提高等。新增長(zhǎng)的資金應(yīng)該重點(diǎn)用于農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣，中西部糧食主產(chǎn)區(qū)扶持，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織培育，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)和集貿(mào)市場(chǎng)培育等。

4.對(duì)于農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的手段和措施，WTO不僅允許成員國(guó)進(jìn)行財(cái)政投入，而且允許采取稅收優(yōu)惠、金融支持等措施。我國(guó)現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》中也有相關(guān)規(guī)定，如該法第43條、45條規(guī)定，國(guó)家采取稅收、信貸等手段鼓勵(lì)和扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)和貿(mào)易，通過(guò)貼息等措施鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供貸款。但是，《農(nóng)業(yè)法》中缺少對(duì)農(nóng)業(yè)支持的稅收優(yōu)惠和金融支持的具體規(guī)定，對(duì)如何協(xié)調(diào)中央和地方政府在這方面的關(guān)系也未作相應(yīng)規(guī)定。從立法技術(shù)上講，《農(nóng)業(yè)法》應(yīng)該可以明確要求相關(guān)機(jī)構(gòu)在法定時(shí)間內(nèi)制定出配套制度和實(shí)施細(xì)則。

三、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體在農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持方面的權(quán)利義務(wù)

我國(guó)農(nóng)業(yè)改革的實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)問(wèn)題實(shí)質(zhì)上就是農(nóng)民問(wèn)題。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，維持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，首先要尊重和保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。我國(guó)加入WTO后，作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和弱勢(shì)群體的農(nóng)民在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與到經(jīng)濟(jì)全球化之中，直面國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在這樣的情勢(shì)下，我國(guó)有必要通過(guò)立法完善農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持機(jī)制，在WTO規(guī)則允許的范圍內(nèi)強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入和扶持，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益提供法律保障。

從理論上講，所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者都有權(quán)利獲得國(guó)家的支持，但權(quán)利和義務(wù)是對(duì)等的，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者獲得國(guó)家各類農(nóng)業(yè)支持應(yīng)符合相應(yīng)的法定條件。如美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度規(guī)定，獲得環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼的前提條件是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在生產(chǎn)中履行了法定的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù);④《法國(guó)農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃(2007—2013年)》根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相一致的原則，規(guī)定在法定期間內(nèi)依據(jù)法律及合同承擔(dān)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)與管理義務(wù)的農(nóng)民，有權(quán)獲得該計(jì)劃下環(huán)境補(bǔ)貼的支付。⑤農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持是一種雙向權(quán)利義務(wù)關(guān)系，農(nóng)業(yè)行政管理者與作為行政相對(duì)人的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者良性互動(dòng)，才能有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策。我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持只是國(guó)家的單方行為，相關(guān)法律并未嚴(yán)格要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)相關(guān)法律義務(wù)，這不利于國(guó)家糧食安全、食品安全和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

不同農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持項(xiàng)目的目的不同，對(duì)其獲得財(cái)政支持的主體資格條件和相關(guān)義務(wù)的規(guī)定也應(yīng)不同?！掇r(nóng)業(yè)法》必須明確農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持項(xiàng)目的申請(qǐng)條件及獲得農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持所應(yīng)履行的義務(wù)，如規(guī)定獲得農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸?shù)倪^(guò)程中應(yīng)遵守國(guó)家相關(guān)法律和標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，否則相關(guān)部門可以撤銷對(duì)其的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持決定或合同，并要求其返還支持資金。需要指出的是，我國(guó)目前多是將農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持資金按耕地面積、采用提前支付的形式發(fā)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，現(xiàn)實(shí)中即使土地被撂荒或轉(zhuǎn)包，土地承包者也能獲得支持資金，直接種糧者反而得不到支持資金。針對(duì)這種現(xiàn)象，我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》應(yīng)借鑒歐美國(guó)家通過(guò)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者簽訂合同的形式規(guī)定雙方在農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持方面的權(quán)利義務(wù)的做法，明確要求與政府簽訂合同是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者獲得財(cái)政支持的法定形式要件，地方政府代表國(guó)家與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者簽訂農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持合同，合同內(nèi)容中應(yīng)明確規(guī)定國(guó)家根據(jù)合同為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供制度和資金支持，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者必須按照合同規(guī)定進(jìn)行生產(chǎn)，杜絕土地撂荒和污染農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的現(xiàn)象。

四、農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持項(xiàng)目的運(yùn)行機(jī)制

在一般意義上，農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持是指國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)特定的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策之目的而將財(cái)政收入依法定標(biāo)準(zhǔn)和方式轉(zhuǎn)移給特定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的國(guó)家行為⑥。近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者側(cè)重于從國(guó)外立法理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)切入，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的實(shí)體法方面進(jìn)行深度分析，而對(duì)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的程序性規(guī)范的研究不夠深入和全面。實(shí)踐中，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持主要是以政策的形式進(jìn)行調(diào)整，往往忽視在預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督、考核、信息公開(kāi)等方面作出程序上的設(shè)計(jì)與安排?！掇r(nóng)業(yè)法》對(duì)國(guó)內(nèi)支持資金管理作了規(guī)定，但該規(guī)定較具原則性，致使實(shí)踐中各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持方面的預(yù)算安排和執(zhí)行都表現(xiàn)出一定的隨意性。從法理上講，各級(jí)政府的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持行為是一種行政行為，行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家利益與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間形成一種行政法律關(guān)系，其中行政機(jī)關(guān)處于強(qiáng)勢(shì)地位，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者處于相對(duì)弱勢(shì)地位。為使農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持資金及時(shí)、安全、有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)從建立健全農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持項(xiàng)目的運(yùn)行機(jī)制入手，在《農(nóng)業(yè)法》中明確我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的行政程序、預(yù)算管理機(jī)制、資金運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，同時(shí)完善相關(guān)法律法規(guī)。

應(yīng)該堅(jiān)持科學(xué)與民主相結(jié)合的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持項(xiàng)目決策機(jī)制，項(xiàng)目決策前要通過(guò)專家咨詢和聽(tīng)證會(huì)、討論會(huì)、實(shí)地調(diào)研等形式進(jìn)行論證和評(píng)估。在資金運(yùn)行方面，為了減少中間環(huán)節(jié)的損耗，可以建立個(gè)人賬戶制度。要建立對(duì)政府引導(dǎo)、支持、保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)宏觀、抽象性職權(quán)的權(quán)力行使監(jiān)督機(jī)制。雖然從法理上講，政府職責(zé)具有不可拋棄、必須履行的性質(zhì)，但有效的監(jiān)督機(jī)制也是必需的，因?yàn)槿魏螜?quán)力在實(shí)踐中都有怠于行使和不當(dāng)行使的可能性，不受任何監(jiān)督的政府職權(quán)會(huì)成為事實(shí)上的“自由裁量權(quán)”而無(wú)法充分保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益?！掇r(nóng)業(yè)法》應(yīng)該明確規(guī)定立法機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)行政主體在農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持方面的責(zé)任追究制度，并在人大及其常委會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的一般規(guī)定之外，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善針對(duì)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督和政紀(jì)、審計(jì)、財(cái)政等專項(xiàng)監(jiān)督。

從我國(guó)現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》中的法律責(zé)任條款來(lái)看，其中缺乏對(duì)政府違反農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持職責(zé)所生法律責(zé)任予以追究的實(shí)體性、程序性規(guī)范，這會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中地方財(cái)政不依法對(duì)農(nóng)業(yè)投入?yún)s無(wú)法追究法律責(zé)任的尷尬現(xiàn)象。我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》第12章規(guī)定了違犯《農(nóng)業(yè)法》的一般法律責(zé)任:國(guó)家工作人員利用職務(wù)便利或者以其他名義侵害農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)賠償損失，并由其所在單位或上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分。該規(guī)定適用于與農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持相關(guān)的行為，但對(duì)政府部門不履行或不適當(dāng)履行相關(guān)職責(zé)而產(chǎn)生的法律責(zé)任尚需作出進(jìn)一步規(guī)定?！掇r(nóng)業(yè)法》應(yīng)在“法律責(zé)任”一章增加以下規(guī)定:第一，農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持項(xiàng)目的編制主體具有依法編制具體的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持項(xiàng)目計(jì)劃并提交法定機(jī)關(guān)審批的職責(zé)，違反該編制職責(zé)的，依行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上下級(jí)監(jiān)督機(jī)制來(lái)追究其行政責(zé)任。第二，農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持項(xiàng)目的執(zhí)行機(jī)關(guān)具有公布農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持項(xiàng)目的內(nèi)容、接受農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持申請(qǐng)、審查相關(guān)資料并決定是否給予農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的職責(zé)，其與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法訂立農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持合同并監(jiān)督其履行，違反該職責(zé)的，可通過(guò)行政復(fù)議等行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制或由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提起行政訴訟來(lái)追究其法律責(zé)任。第三，農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持是行政主體基于公益目的而向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供的支付，行政主體須依農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之申請(qǐng)且經(jīng)審查后，確定對(duì)符合要件者予以支持。如果相對(duì)人對(duì)相關(guān)行政決定不服，其可以主張行政救濟(jì)。第四，農(nóng)業(yè)支持資金因其財(cái)產(chǎn)性而具有可轉(zhuǎn)移性，因而《農(nóng)業(yè)法》應(yīng)明確規(guī)定任何政府機(jī)構(gòu)不得對(duì)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持資金遲延撥付、截留、挪用或從中扣繳任何費(fèi)用，否則，相對(duì)人可以依法主張行政救濟(jì)。

五、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)每年都有全國(guó)人大代表向全國(guó)人大提交加大農(nóng)業(yè)投入的議案，每一份議案都承載著公民對(duì)完善農(nóng)業(yè)法制的要求和期待。依憲政和法治理念，作為公共財(cái)政支出的一個(gè)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的權(quán)源及程序應(yīng)有法律依據(jù)。全國(guó)人大應(yīng)對(duì)《農(nóng)業(yè)法》進(jìn)行立法評(píng)估和執(zhí)法檢查，在關(guān)注相關(guān)議案的基礎(chǔ)上，加快建立和完善適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的農(nóng)業(yè)法律制度，其中應(yīng)包括已為WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》所確認(rèn)、我國(guó)立法中尚未作出明確規(guī)定的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持法律制度?！掇r(nóng)業(yè)法》應(yīng)專列“農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持”一章，遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，借鑒其他成員國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，將一些具有前瞻性、經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明行之有效的國(guó)內(nèi)支持措施予以法律化，并應(yīng)注意法律規(guī)范的可操作性。就農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持而言，《農(nóng)業(yè)法》既要注重實(shí)體性規(guī)范的完善，又要注重程序性規(guī)范的完善;既要注重農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全方面的制度構(gòu)建，又要注重政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持與保護(hù)方面的體制機(jī)制完善;既要履行WTO規(guī)則，又要利用好WTO規(guī)則尤其是其中的例外條款，把農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定結(jié)合起來(lái)考慮。

注釋

①該原則要求WTO成員國(guó)負(fù)有下列通知義務(wù):凡制定的與對(duì)外貿(mào)易有關(guān)的法律、法規(guī)、政策措施，都要通知WTO總部以及各成員國(guó)，以接受WTO組織的審查和各成員國(guó)的監(jiān)督。我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》中關(guān)于農(nóng)業(yè)支持的規(guī)定在這些方面存在一定的缺陷，必須盡快完善。②⑥黃河:《論我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的構(gòu)建》，《法律科學(xué)》2007年第1期。③羅有遠(yuǎn)、劉盛展:《WTO〈農(nóng)業(yè)協(xié)定〉下我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的建設(shè)》，《廣東農(nóng)業(yè)科學(xué)》2007年第4期。④姜雙林、王寶臻:《環(huán)境保護(hù)視野下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策探析》，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2008年第25期。⑤程宇光:《論農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)功能——以歐美農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的比較為視角》，《河北法學(xué)》2010年第8期。

D922.4

A

1003—0751(2012)05—0064—04

2012—07—05

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《WTO框架下我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律體系的建構(gòu)》(07BFX080)、教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究后期資助項(xiàng)目《我國(guó)農(nóng)業(yè)投資立法研究》(10JHQ018)的成果之一。

吳喜梅，女，鄭州大學(xué)法學(xué)院副教授，鄭州大學(xué)私法研究中心副研究員(鄭州 450001)，重慶大學(xué)法學(xué)院博士生(重慶 400044)。

責(zé)任編輯:鄧 林