胡 海

(中共湖南省委黨校/湖南行政學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006)

作為一種治國(guó)體制，法治歷來(lái)是眾多志士仁人畢生追求的崇高目標(biāo)，從古代商鞅的變法強(qiáng)秦、王安石的熙寧變法、張居正的萬(wàn)歷新政到近代康梁的戊戌變法、孫中山的辛亥革命等，都致力于把國(guó)家治理從人的恣意之治轉(zhuǎn)軌至法的理性而治，雖然因各種歷史原因皆無(wú)實(shí)現(xiàn)，然而其對(duì)法治的追求卻值得學(xué)習(xí)和借鑒。區(qū)域法治屬于一種地方法治形態(tài)，區(qū)域法治建設(shè)是深化和拓展依法治國(guó)方略的重要組成部分，亦是世界法治秩序構(gòu)建中一種全新的法治現(xiàn)象，還是法治建設(shè)研究的一個(gè)極好的視角和切入點(diǎn)，更是區(qū)域科學(xué)發(fā)展的題中之義。

一、區(qū)域法治建設(shè)的理論內(nèi)蘊(yùn)與發(fā)展進(jìn)程

區(qū)域法治建設(shè)是在國(guó)家法治統(tǒng)一的前提下實(shí)施，按不同標(biāo)準(zhǔn)允許不同地區(qū)進(jìn)行法治的合理差別，以深化和拓展依法治國(guó)方略和建構(gòu)世界法治秩序的一種嶄新的法治形態(tài)。區(qū)域法治建設(shè)是施行法治國(guó)家建設(shè)的有效途徑和標(biāo)志，并非僅僅是實(shí)行法治的行政區(qū)域化，更非圖謀實(shí)現(xiàn)法治的地方割據(jù)。因此，區(qū)域法治本身不會(huì)成為地方保護(hù)主義的借口，只是形式上體現(xiàn)了地方風(fēng)格，結(jié)合了各自特色進(jìn)行制度創(chuàng)新，但其追求的終極目標(biāo)依然遵循在國(guó)家法治框架下尊重和保障人權(quán)這一人類社會(huì)的普適價(jià)值。

筆者認(rèn)為，區(qū)域法治建設(shè)應(yīng)包括國(guó)際區(qū)域法治建設(shè)和國(guó)內(nèi)區(qū)域法治建設(shè)兩種類型。關(guān)于國(guó)際區(qū)域法治建設(shè)，依其區(qū)域的涵蓋面不同又可分為若干具體類型。例如，以國(guó)際區(qū)域組織為載體，形成洲際區(qū)域(如“歐洲聯(lián)盟”)法治建設(shè)、亞洲際區(qū)域(如“東南亞國(guó)家聯(lián)盟”)法治建設(shè)或跨洲際區(qū)域(如“亞太經(jīng)合組織”)法治建設(shè)等［1］。關(guān)于國(guó)內(nèi)區(qū)域法治建設(shè)，是針對(duì)幅員較廣的主權(quán)國(guó)家而言的，根據(jù)其區(qū)域覆蓋面及性質(zhì)和特征可分為三種類型:一是“準(zhǔn)區(qū)域性法治建設(shè)”，如“依法治省 (市、縣、區(qū))”等;二是局部性區(qū)域法治建設(shè)，如“泛珠三角區(qū)域”等區(qū)域法治建設(shè);三是綜合性區(qū)域法治建設(shè)，如西部開發(fā)區(qū)域法治建設(shè)等［2］。

近年來(lái)，我國(guó)區(qū)域法治建設(shè)呈現(xiàn)出明顯的非均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)，江蘇、浙江、山東、湖南等東部沿海省份和中部地區(qū)發(fā)展較快，但各自的發(fā)展進(jìn)程也存有差異。

江蘇省于2003 年11 月首次提出建設(shè)法治江蘇戰(zhàn)略，口號(hào)是“建設(shè)法治江蘇、保障率先發(fā)展”，在全國(guó)率先打出法治牌。2004 年7 月，江蘇省委出臺(tái)《法治江蘇建設(shè)綱要》，為加快推進(jìn)法治江蘇建設(shè)的進(jìn)程提出了明確要求［3］。2005 年，江蘇各地結(jié)合本地實(shí)際陸續(xù)制定下發(fā)了法治建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度實(shí)施意見，各級(jí)人大常委會(huì)制訂了關(guān)于推進(jìn)法治建設(shè)的決議。2012 年3 月，江蘇省委、省政府印發(fā)《中共江蘇省委關(guān)于深化法治江蘇建設(shè)的意見》，對(duì)當(dāng)前及今后一段時(shí)期深化法治江蘇工作確立了新定位，提出構(gòu)建全國(guó)法治建設(shè)先導(dǎo)區(qū)的新目標(biāo)，意味著法治江蘇建設(shè)進(jìn)入了黃金發(fā)展時(shí)期。江蘇省委、省政府還勾畫了“到2020 年，基本實(shí)現(xiàn)江蘇政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活的法治化，真正實(shí)現(xiàn)法治江蘇”的宏大構(gòu)想。

法治浙江建設(shè)創(chuàng)造了一系列顯著成就和創(chuàng)新舉措，社會(huì)公平度指數(shù)位居全國(guó)第一，群眾安全感滿意率達(dá)97.35%，法治建設(shè)成效群眾滿意率為87.71%，均排名全國(guó)前列［4］。2004年1 月浙江省政府出臺(tái)《關(guān)于貫徹落實(shí)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的意見》，邁出了“法治浙江”建設(shè)的堅(jiān)實(shí)步伐。2006 年4 月，浙江省委又專門擬定了《關(guān)于建設(shè)“法治浙江”的決定》，無(wú)疑為浙江推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府、深化“法治浙江”建設(shè)提供了堅(jiān)強(qiáng)后盾和有力保障。浙江以依法執(zhí)政、依法行政、公正司法為抓手，以“服務(wù)大局”為使命、以“法治為民”為本質(zhì)，提倡通過(guò)法治浙江建設(shè)“促增長(zhǎng)、促民生、促和諧”，將法治建設(shè)作為省委省政府的工作重點(diǎn)，為推進(jìn)科學(xué)發(fā)展打造優(yōu)良的法治環(huán)境。

山東區(qū)域法治建設(shè)同樣卓有成效。2001 年3 月頒行的《山東省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》為山東法治建設(shè)打下了良好基礎(chǔ)。在2012年6 月召開的山東省第十次黨代會(huì)上，山東省委明確提出堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者應(yīng)當(dāng)有機(jī)統(tǒng)一，并強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新管理、扎實(shí)工作、推動(dòng)社會(huì)更加和諧穩(wěn)定”的明確要求，山東區(qū)域法治建設(shè)已達(dá)成基本共識(shí)［5］。

二、法治湖南建設(shè)的顯著成效

1、完善法規(guī)建機(jī)制，全面發(fā)動(dòng)巧安排

為了切實(shí)規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，著力建設(shè)法治政府，湖南省出臺(tái)了一系列配套制度。2008年以來(lái)，湖南陸續(xù)出臺(tái)《湖南省行政程序規(guī)定》等規(guī)范性文件，湖南省委下發(fā)的在湖南省民主法治史上具有重要里程碑意義的綱領(lǐng)性文件——《法治湖南建設(shè)綱要》等政策、法規(guī)、規(guī)章累計(jì)達(dá)14 件，以“一規(guī)劃兩規(guī)定六辦法”為主要內(nèi)容的依法行政創(chuàng)新制度體系初步形成(見表1)，并被正式寫入徐守盛省長(zhǎng)所作的《2012 年政府工作報(bào)告》。

表1 湖南省依法行政制度體系一覽表

同時(shí)，省內(nèi)有關(guān)地市也相繼出爐了成套的地方性法規(guī)和規(guī)章。“法治湖南”調(diào)研組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自1998 年中共湘西自治州先后出臺(tái)了《關(guān)于開展依法治州的決定》、《關(guān)于依法治州的決議》、《湘西自治州人民政府依法治州實(shí)施方案》、《關(guān)于貫徹落實(shí)依法治州決定、決議的實(shí)施方案》、《關(guān)于法治湘西建設(shè)的決定》等文件。這些規(guī)范性文件的出臺(tái)，有力推進(jìn)了作為法治湖南建設(shè)重要組成部分的法治湘西建設(shè)的理論與實(shí)踐。

2、注重培訓(xùn)勤宣傳，形式多樣造氛圍

深入開展社會(huì)宣傳的同時(shí)，湖南省還狠抓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、廣大機(jī)關(guān)工作人員和基層群眾法治意識(shí)的培養(yǎng)。筆者主要以湖南省常德市為例，介紹湖南省法治宣傳活動(dòng)的現(xiàn)狀。

(1) 組織領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法治理論培訓(xùn)。2012 年3 月，常德市舉辦了千人規(guī)模的法治理論培訓(xùn)班，對(duì)所有市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各區(qū)縣(市)委書記、市直各單位班子成員及中層骨干進(jìn)行法治專題培訓(xùn)。湘西自治州每年10 月舉辦三期領(lǐng)導(dǎo)干部脫產(chǎn)學(xué)法培訓(xùn)班，要求州直機(jī)關(guān)處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部全部參加。湖南依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室兩次在全省推廣湘西自治州經(jīng)驗(yàn)，省內(nèi)13 個(gè)市和省外6 個(gè)市州分別到湘西自治州學(xué)習(xí)。

(2) 組織“三長(zhǎng)兩員”法庭學(xué)法活動(dòng)。2012 年8－9 月，常德市組織了10 場(chǎng)“三長(zhǎng)兩員”(市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，執(zhí)法人員、司法人員)法庭學(xué)法活動(dòng)，選取具有代表性、典型性的案件，組織旁聽，開展法治培訓(xùn)。2012 年8 月21 日在常德市中級(jí)人民法院舉行首場(chǎng)法庭學(xué)法活動(dòng)，由市領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，全體市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、市直部門單位主要負(fù)責(zé)人、各區(qū)縣(市)和“五區(qū)”法治辦負(fù)責(zé)人共300 多人參加。法庭學(xué)法活動(dòng)旨在增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員、司法人員的法治意識(shí)和法律知識(shí)，促進(jìn)司法水平提高。

(3) 組織機(jī)關(guān)干部法治宣講活動(dòng)。常德市政府高度重視機(jī)關(guān)干部的法治宣講活動(dòng)，制定法治湖南宣講方案，對(duì)宣講活動(dòng)進(jìn)行具體部署，明確宣講要求。內(nèi)容包括法治常德建設(shè)重大意義、法治常德建設(shè)頂層設(shè)計(jì)、法治常德建設(shè)戰(zhàn)略重點(diǎn)和推進(jìn)工作要求。市本級(jí)組成13 人法治常德建設(shè)宣講團(tuán)，奔赴各地、各單位進(jìn)行巡回宣講，各縣市區(qū)比照市工作模式同步進(jìn)行。目前，各地各單位已組織宣講1072 場(chǎng)次。

(4) 組織法治文藝“進(jìn)五場(chǎng)”演出。農(nóng)村和社區(qū)采取辦班輪訓(xùn)、夜校培訓(xùn)、編寫法律實(shí)用讀本、編發(fā)法治短信、印發(fā)法治宣傳年歷等多種形式，加強(qiáng)基層法治宣傳，重點(diǎn)開展法治文藝“進(jìn)五場(chǎng)”演出活動(dòng);結(jié)合常德市縣群眾文藝演出百團(tuán)大賽活動(dòng)，開展千個(gè)法治文藝節(jié)目創(chuàng)作與千場(chǎng)法治文藝演出;組織和發(fā)動(dòng)文藝專業(yè)人士，以群眾喜聞樂(lè)見的形式，把法治建設(shè)、法治案例和法律知識(shí)融入文藝作品，增強(qiáng)法治宣傳的針對(duì)性與實(shí)效性;利用廣場(chǎng)、墟場(chǎng)、屋場(chǎng)、操場(chǎng)、劇場(chǎng)開展“法治文藝進(jìn)五場(chǎng)”演出，體現(xiàn)群眾性、分散性、廣泛性，寓教于樂(lè)，讓群眾在輕松欣賞文藝節(jié)目的同時(shí)，受到深刻的法治教育。目前，已創(chuàng)作法治文藝節(jié)目517個(gè)，演出895 場(chǎng)次，群眾反映很好。

(5) 組織編纂《法治案例經(jīng)典》。司法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法單位在具體工作實(shí)踐中，由于對(duì)案情認(rèn)定和實(shí)用法律依據(jù)上的分歧，存在同案不同判、同案不同罰等裁判畸輕畸重的情況，有失裁判公正性，有損法治嚴(yán)肅性。同時(shí)，群眾對(duì)法律條文理解不透、興趣不大，卻對(duì)發(fā)生在身邊的法治案例很感興趣，容易接受。為此，常德市精選各地、各部門辦理的民事、刑事、行政、信訪等方面的典型案例140 個(gè)，組織專人審核、編寫《常德法治案例經(jīng)典》，逐一進(jìn)行解析和點(diǎn)評(píng)，以“案頭書”和“口袋書”形式，下發(fā)各單位和基層群眾，作為執(zhí)法裁判的參考和普法學(xué)法的讀本。

3、清理文件重法度，化解積怨強(qiáng)基礎(chǔ)

(1) 集中清理規(guī)范性文件。開展法治建設(shè)，首先必須確保文件、制度的合法性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖南14 個(gè)市(州)已開展集中清理規(guī)范性文件的活動(dòng)。2012 年2－6 月，常德市分別由市、縣委辦、政府辦、人大辦、政協(xié)辦牽頭組織本系統(tǒng)按照或比照《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》的規(guī)定與要求，對(duì)各地各部門正在施行的文件和制度進(jìn)行全面清理和廢改。同時(shí)，結(jié)合實(shí)際研究制定規(guī)范性文件長(zhǎng)效管理的措施和辦法，加強(qiáng)文件審查把關(guān)，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法和辦事的依據(jù)，較好地體現(xiàn)了法制統(tǒng)一的原則與要求。

(2) 著力化解基層矛盾糾紛。按照“一站式接待、一條龍辦理、一攬子解決”的思路，進(jìn)一步完善“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)矛盾調(diào)處中心建設(shè)，建立“大調(diào)解”機(jī)制，統(tǒng)籌化解矛盾糾紛。按照“以村為主”的要求，重點(diǎn)加強(qiáng)村居調(diào)解組織建設(shè)，確保一村一個(gè)調(diào)解室，一組一名調(diào)解員，落實(shí)基本待遇，調(diào)動(dòng)其積極性;按照“歷年信訪積案清零”和“不發(fā)生新的赴省進(jìn)京信訪案件”的目標(biāo)，湖南省常德市集中組織開展了積案清理工作，加快處理各類信訪案件，切實(shí)化解群眾積怨。2012 年8 月16 日，常德市召開“清理規(guī)范性文件和清理化解積案工作新聞發(fā)布會(huì)”，面向社會(huì)通報(bào)兩項(xiàng)專門清理工作情況(見表2)。

表2 湖南省常德市清理規(guī)范性文件和清理積壓案件情況表

(3) 切實(shí)加強(qiáng)基層基礎(chǔ)治理。周強(qiáng)書記在法治湖南建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“建設(shè)法治湖南重點(diǎn)在基層、難點(diǎn)在基層”。因此，應(yīng)堅(jiān)持把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為一項(xiàng)重要的工作來(lái)抓。一是全面加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)。配齊配強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作班子和站所人員，以法治建設(shè)帶動(dòng)班子隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)加強(qiáng)班子隊(duì)伍建設(shè)促進(jìn)法治建設(shè)。二是強(qiáng)化基層執(zhí)法。推行執(zhí)法下沉，各職能部門堅(jiān)持把執(zhí)法管理權(quán)限下延到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，力爭(zhēng)解決基層執(zhí)法的真空和盲點(diǎn);推進(jìn)基層公共事務(wù)公開，促進(jìn)基層嚴(yán)格依法辦事，切實(shí)提高基層工作的法治化水平。三是全面加強(qiáng)村居自治。指導(dǎo)村居制定自治章程和村規(guī)民約，完善村居自治制度，發(fā)揮村民代表大會(huì)作用，調(diào)動(dòng)村民參與積極性;規(guī)范村居事務(wù)管理，實(shí)行重大事項(xiàng)民主議事，推行村務(wù)公開，擴(kuò)大村居公共事務(wù)透明度，保障村民知情權(quán);開展民主法治示范村、平安村等多個(gè)層次的法治創(chuàng)建活動(dòng)，提高村居管理的法治化程度。

4、辦點(diǎn)探索樹典型，以點(diǎn)帶面結(jié)碩果

(1) 確定示范點(diǎn)，明確辦點(diǎn)責(zé)任。經(jīng)過(guò)充分調(diào)研，湖南省常德市的做法可供參考。其選擇漢壽縣太子廟鎮(zhèn)作為農(nóng)村工業(yè)區(qū)示范點(diǎn)，由市委書記牽頭辦點(diǎn);選擇澧縣張公廟鎮(zhèn)作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)示范點(diǎn)，由市長(zhǎng)牽頭辦點(diǎn);選擇武陵區(qū)城西街道辦事處作為城市街道管理示范點(diǎn)，由市委副書記牽頭辦點(diǎn)，各具特色。每個(gè)示范點(diǎn)分別明確由2 名市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)配合、16 個(gè)單位參與、5 名工作隊(duì)員脫產(chǎn)進(jìn)行辦點(diǎn)，參與辦點(diǎn)單位主要由黨政工作部門、主要行政執(zhí)法單位及政法機(jī)關(guān)組成，辦點(diǎn)分工明確。各區(qū)縣(市)也參照市委的做法，建立了各自的法治建設(shè)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)示范點(diǎn)共44 個(gè)。

(2) 明確辦點(diǎn)任務(wù)，確定重點(diǎn)課題。各示范點(diǎn)在全面落實(shí)法治湖南建設(shè)各項(xiàng)部署和年度各項(xiàng)安排的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際，經(jīng)過(guò)調(diào)研篩選，分別明確重點(diǎn)探索課題。常德市委書記示范點(diǎn)重點(diǎn)探索課題為依法維權(quán)、和諧拆遷、環(huán)境整治，市長(zhǎng)示范點(diǎn)重點(diǎn)探索課題為生態(tài)家園建設(shè)、政務(wù)村務(wù)公開、誠(chéng)信體系建設(shè)，市委副書記示范點(diǎn)重點(diǎn)探索課題為加強(qiáng)文化市場(chǎng)監(jiān)管、流動(dòng)人口服務(wù)管理、社會(huì)救助體系建設(shè)。市、縣兩級(jí)示范點(diǎn)共明確法治探索課題57 個(gè)。

(3) 講究工作方法，力求辦出特色。近年湖南省長(zhǎng)沙市開福區(qū)的法治工作可供參考。開福區(qū)政府所轄區(qū)域中有不少城鄉(xiāng)結(jié)合部，棚戶區(qū)改造任務(wù)艱巨，區(qū)政府常常惹上征地拆遷補(bǔ)償官司，區(qū)政府法制辦主任經(jīng)常代表區(qū)政府作為被告代理人出庭應(yīng)訴。由于這類糾紛多為歷史遺留問(wèn)題，原告的訴訟理由于法無(wú)據(jù)，開福區(qū)政府的征收行為合理合法，因而法院沒有支持原告的訴訟請(qǐng)求，原告上訴到省高院后，二審駁回上訴，維持一審原判。政府征收行為符合《長(zhǎng)沙市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償安置工作規(guī)定》，應(yīng)予支持，但要注意方式方法，對(duì)群眾講清道理，應(yīng)運(yùn)用“一線工作法”，勇于將自己置身工作第一線，不回避矛盾，敢于擔(dān)責(zé)，耐心作好群眾工作，而不是擺政府權(quán)威把事情鬧大。近幾年，開福區(qū)政府法制辦接手的多起行政復(fù)議(應(yīng)訴)案中，有行政訴訟、行政復(fù)議和調(diào)解等多種解決方式，目前已審結(jié)的案件中無(wú)一敗訴［6］。

5、完善機(jī)制抓調(diào)度，整體推進(jìn)求實(shí)效

(1) 堅(jiān)持常態(tài)調(diào)度部署。法治湖南建設(shè)中，常德市委每季度召開一次法治常德建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組專題會(huì)議，市委書記主持，領(lǐng)導(dǎo)小組正副組長(zhǎng)參加，領(lǐng)導(dǎo)小組53 個(gè)成員單位主要負(fù)責(zé)人列席，聽取情況匯報(bào)，對(duì)下階段工作進(jìn)行研究部署。目前已召開3 次領(lǐng)導(dǎo)小組專題會(huì)議。每個(gè)季度的法治建設(shè)工作都是按照領(lǐng)導(dǎo)小組專題會(huì)議形成的意見進(jìn)行部署落實(shí)的。

(2) 把握節(jié)點(diǎn)強(qiáng)力推進(jìn)。為確保法治建設(shè)得到扎實(shí)深入的推進(jìn)，作為法治湖南建設(shè)組成部分的法治常德建設(shè)工作切實(shí)加強(qiáng)了工作調(diào)度。面上的工作和專項(xiàng)工作總體有安排，督促有檢查，考核有講評(píng)。對(duì)于重大工作和特色工作，還采取召開現(xiàn)場(chǎng)觀摩會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等形式，推介典型，確保落實(shí)。目前，常德先后召開了市級(jí)辦點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)、市直單位和區(qū)縣(市)法治建設(shè)講評(píng)會(huì)等各類工作推進(jìn)會(huì)4 次。會(huì)議既肯定成績(jī)，又指出問(wèn)題與不足，工作促動(dòng)很大，收效十分明顯。

三、法治湖南建設(shè)的阻礙與誤區(qū)

1、位置有時(shí)未擺正

突出表現(xiàn)在一些地方、部門和領(lǐng)導(dǎo)干部沒有處理好法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、道德建設(shè)等的關(guān)系，認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)錯(cuò)位，把握上出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致法治功能被嚴(yán)重削弱。辯證唯物主義認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與法治建設(shè)，前者屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)范疇，后者則屬于上層建筑范疇。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，而上層建筑又對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有反作用，因此，經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)法治建設(shè)的內(nèi)容與方向起決定作用，法治建設(shè)一方面服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相適應(yīng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)力發(fā)展有促進(jìn)作用，另一方面又對(duì)其產(chǎn)生反作用，法治建設(shè)不健全、法治環(huán)境不完善將對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生負(fù)面影響，阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。例如，個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，未考慮納稅人的基本生活扣除，沒有以家庭為單位征稅，個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)未與物價(jià)漲幅等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛鉤，也未建立動(dòng)態(tài)的指數(shù)化體系，致使納稅人稅負(fù)較重，其消費(fèi)品購(gòu)買力下降，從而抑制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，反襯出現(xiàn)行個(gè)人所得稅法已不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求，即位置有些擺偏了。

2、效力常常打折扣

突出的問(wèn)題在于生效判決執(zhí)行難。執(zhí)行難體現(xiàn)在多個(gè)方面，如被執(zhí)行人難找、被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難查、協(xié)助執(zhí)行力量難求等，往往導(dǎo)致案件有判決無(wú)執(zhí)行、有執(zhí)行無(wú)結(jié)果。執(zhí)行難原因有多種，執(zhí)行人員的內(nèi)在素質(zhì)不高、執(zhí)行環(huán)境存在外在干預(yù)、強(qiáng)制執(zhí)行立法滯后以及被執(zhí)行人的執(zhí)行能力差等諸多因素均對(duì)執(zhí)行判決產(chǎn)生了重大影響，特別是不少債務(wù)人道德觀念、法制觀念淡薄，逃債、廢債、賴債的主觀意識(shí)濃厚，嚴(yán)重影響了生效判決的執(zhí)行。

3、法權(quán)往往受干涉

從外部來(lái)看，主要來(lái)自地方黨委政府的干預(yù)。部分地區(qū)黨委政府通過(guò)各種方式干預(yù)、過(guò)問(wèn)、插手具體案件的現(xiàn)象仍然較為嚴(yán)重。從內(nèi)部來(lái)看，主要存在兩方面的問(wèn)題。一方面，司法機(jī)關(guān)特別是法院的行政化色彩仍較濃厚。由于法院內(nèi)部的權(quán)力配置不科學(xué)，導(dǎo)致上下級(jí)法院之間行政化傾向明顯、法院內(nèi)部決策過(guò)程中行政化思維盛行、法官與法官之間行政化管理突出。另一方面，司法權(quán)呈現(xiàn)地方化特征。目前，司法機(jī)關(guān)的人事任免權(quán)屬于各級(jí)人大，但是法官的薪資待遇、職務(wù)職稱、政治前途仍掌握在地方政府或黨委手中，因而在審判、執(zhí)行中必須被迫考慮地方政府領(lǐng)導(dǎo)的意見。形成司法領(lǐng)域現(xiàn)代版的地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，嚴(yán)重挑戰(zhàn)了中央權(quán)威，損害了國(guó)家法律尊嚴(yán)。鑒于此，規(guī)范和減少對(duì)司法權(quán)獨(dú)立行使的各種干擾，確保公平廉潔司法，還有很長(zhǎng)的路要走。

4、功能發(fā)揮不充分

從當(dāng)前情況看，普遍存在重懲處輕教育、重管控輕服務(wù)、重秩序輕發(fā)展的現(xiàn)象，在以下幾方面尚做得不夠:一是用法治服務(wù)人民群眾、維護(hù)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧、充分發(fā)揮法治服務(wù)功能方面還做得不夠;二是以社會(huì)主義核心價(jià)值體系為引領(lǐng)，促進(jìn)提升公民的社會(huì)主義民主法治意識(shí)、自由平等意識(shí)、公平正義意識(shí)、權(quán)利義務(wù)意識(shí)、道德誠(chéng)信意識(shí)、參政議政意識(shí)、充分發(fā)揮法治引導(dǎo)功能方面還做得不夠;三是堅(jiān)持公平正義、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、充分發(fā)揮法治保障功能方面還做得不夠。

5、法定職權(quán)欠合理

當(dāng)前社會(huì)上反響強(qiáng)烈的“多頭多重執(zhí)法”、“同案不同罰”、“任意裁量”、“人情案”、“關(guān)系案”、“金錢案”等不合法行政行為，固然與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)人員的素質(zhì)有關(guān)，但職權(quán)設(shè)定不盡合理是其制度根源。比如，有些地方部門與部門之間在管理職能劃定上交叉重復(fù)，形成“九龍治水”，必然導(dǎo)致多頭多重執(zhí)法。相關(guān)法律法規(guī)在行政處罰等級(jí)設(shè)定上檔次拉得過(guò)大，給行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員留下了過(guò)大自由裁量空間，導(dǎo)致個(gè)別執(zhí)法人員憑個(gè)人好惡任意執(zhí)法，“關(guān)系案”、“人情案”等問(wèn)題由此產(chǎn)生。

四、法治湖南建設(shè)的目標(biāo)與路徑

1、法治湖南建設(shè)重在治理公眾人物

公眾人物就是在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域具有較大影響，為人們所廣泛知曉和關(guān)注，并與社會(huì)公眾利益密切相關(guān)的人物。領(lǐng)導(dǎo)干部、人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)家、文化名人等，都屬于公眾人物的范疇［4］。公眾人物的一言一行都會(huì)很快被大眾傳播知曉，從而受到更多人的關(guān)注和效仿。近年來(lái)，名人、官員及其子女交通肇事等事件，之所以在社會(huì)上造成很大影響，公眾人物話題的傳播效應(yīng)是一個(gè)重要因素。因此，公眾人物是否模范守法對(duì)提高全社會(huì)公民的法治意識(shí)具有深遠(yuǎn)影響。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)公眾人物的公眾形象要求也越來(lái)越高，出臺(tái)了一系列相關(guān)制度和措施。比如，黨代表、人大代表、政協(xié)委員的選舉要擴(kuò)大民主公開，干部提拔重用要實(shí)行公示，地方實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開等，都要求公眾人物接受社會(huì)大眾的直接監(jiān)督，要求其在社會(huì)大眾面前起模范帶頭作用。實(shí)踐表明，能夠凌駕于法律之上，在法律面前耍特權(quán)的，往往都是領(lǐng)導(dǎo)干部、社會(huì)精英之類的公眾人物。推進(jìn)法治湖南建設(shè)，要著力加強(qiáng)對(duì)公眾人物的法治教育和法律監(jiān)督，引導(dǎo)他們嚴(yán)于律己、做遵紀(jì)守法的模范、做踐行道德的模范。同時(shí)，公眾人物特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部還要嚴(yán)格教育、管理自己的親屬，促使他們帶頭遵紀(jì)守法、做合格的社會(huì)公民。

2、法治湖南建設(shè)重在治理發(fā)展環(huán)境

影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多環(huán)境之中，法治環(huán)境是最重要的環(huán)境之一［8］。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)存在諸多瓶頸，歸根結(jié)底是制度缺失的瓶頸;發(fā)展環(huán)境存在的諸多問(wèn)題，說(shuō)到底是法治不彰的問(wèn)題。如我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)為企業(yè)減負(fù)，但“三亂”現(xiàn)象為什么屢禁不止，就是因?yàn)閳?zhí)法過(guò)程中還存在隨意用權(quán)的空間。招商引資方面，為什么現(xiàn)在拼政策、拼大膽越來(lái)越行不通，就是因?yàn)檫^(guò)去某些做法實(shí)際上是偏離法律和市場(chǎng)規(guī)律的“投肥養(yǎng)魚”行為，短期內(nèi)能把“幾條魚”養(yǎng)肥，卻也把“一池水”搞壞了，導(dǎo)致投資商望而卻步。中小企業(yè)貸款難的實(shí)質(zhì)在于當(dāng)前的社會(huì)信用體系不健全，銀行不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)借錢給不了解的中小企業(yè)?？梢姡猩桃Y、服務(wù)企業(yè)發(fā)展、為老百姓辦事等重大問(wèn)題，都迫切需要一個(gè)公開、公平、公正、可預(yù)期的法治環(huán)境。推進(jìn)法治建設(shè)，就是要從根本上優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，營(yíng)造一個(gè)有利于科學(xué)發(fā)展的“市場(chǎng)原生態(tài)”。要樹立法治環(huán)境是第一環(huán)境的新理念，在打造優(yōu)質(zhì)法治環(huán)境上花大力氣、下真功夫，真正營(yíng)造起“人人置身環(huán)境、事事關(guān)系環(huán)境、法治優(yōu)化環(huán)境”的良好氛圍，打造各級(jí)黨委政府依法執(zhí)政、依法行政的良好形象，使優(yōu)良的法治環(huán)境成為湖南的靚麗名片。

3、法治湖南建設(shè)重在治理民生問(wèn)題

解決民生問(wèn)題要靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不代表民生問(wèn)題的有效解決。不注重法治建設(shè)和社會(huì)公平正義的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅民生問(wèn)題不能解決，而且會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾的進(jìn)一步加劇，人民群眾的正當(dāng)權(quán)益也將嚴(yán)重受損。近年來(lái)，盡管相關(guān)部門不斷加大對(duì)食品藥品安全、校車營(yíng)運(yùn)、安全生產(chǎn)等方面的監(jiān)管力度，但這些領(lǐng)域的安全事故還是層出不窮，其重要原因就在于法治建設(shè)跟不上、有關(guān)監(jiān)管人員和從業(yè)者法治意識(shí)不強(qiáng)、有關(guān)法律法規(guī)沒有得到很好落實(shí)。老百姓反映比較強(qiáng)烈的看病難、上學(xué)難、打官司難、買房難等問(wèn)題，很大程度上也和這些領(lǐng)域的法律不健全、執(zhí)行不到位直接相關(guān)。抓法治建設(shè)，落腳點(diǎn)就在于要讓老百姓真正享受到法治建設(shè)的實(shí)惠，讓老百姓的合法權(quán)益得到更好保障［9］。因此，要將解決民生問(wèn)題上升到法治層面，納入法治軌道，從根本上改善和保障民生，盡快形成有利于保障和改善民生的體制機(jī)制。例如，在民生支出保障、收入分配調(diào)節(jié)、弱勢(shì)群體幫扶等方面進(jìn)行制度上的有益探索。加強(qiáng)民生問(wèn)題的執(zhí)法力度，依法解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，對(duì)群眾深惡痛絕的消極腐敗現(xiàn)象嚴(yán)厲懲處，對(duì)侵害人民群眾利益的惡劣行為依法打擊，對(duì)一些領(lǐng)域和行業(yè)存在的不正之風(fēng)堅(jiān)決糾正。

4、法治湖南建設(shè)重在治理司法不公

公正司法是法治的基本內(nèi)涵［10］。執(zhí)法人員是法律公正的維護(hù)者，不同于其他公職人員，其手中握有的特殊權(quán)力一旦被異化，不僅嚴(yán)重影響和損害國(guó)家的經(jīng)濟(jì)秩序、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，還會(huì)使社會(huì)公眾輕視和忽略法律，從而損害法律的權(quán)威和尊嚴(yán)［11］，建設(shè)法治湖南和法治國(guó)家也就無(wú)從談起。當(dāng)前，各級(jí)司法機(jī)關(guān)和絕大多數(shù)司法工作者在工作中能夠認(rèn)真履職、秉公執(zhí)法，但少數(shù)司法工作人員索拿卡要、非法拘禁，有案不立、立而不查、查而不力，以及辦“關(guān)系案”、“人情案”、“金錢案”等司法不公的問(wèn)題依然存在，嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的形象。很多群眾“信訪不信法”、“信人不信法”，各種涉法涉訴的信訪不斷，也從一個(gè)側(cè)面反映出司法不公的嚴(yán)重危害，反映老百姓對(duì)司法公正的熱切期待。因此，必須把解決司法不公問(wèn)題作為法治湖南建設(shè)的重要課題。要通過(guò)加強(qiáng)司法制度化、規(guī)范化、法治化建設(shè)，推行“陽(yáng)光司法”，加大生效裁判的執(zhí)行力度，強(qiáng)化訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督，推進(jìn)司法體制改革和工作機(jī)制改革等措施，不斷增強(qiáng)司法公信力。

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［8］李 龍.依法治國(guó)方略實(shí)施問(wèn)題研究［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2002.3－23.

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［11］錢弘道.經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)［M］.北京:法律出版社，2003.112－145.