肖萬春

（中共湖南省委黨校 經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心，湖南 長沙 410006）

湖南加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的著力點

肖萬春

（中共湖南省委黨校 經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心，湖南 長沙 410006）

湖南城鄉(xiāng)一體化建設(shè)取得了一定成效，但城鄉(xiāng)發(fā)展差距大的狀況沒有根本改變。在新的歷史條件下，湖南城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，必須立足實際，切實做好城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃工作；以組團式城市群發(fā)展為核心優(yōu)化城鎮(zhèn)體系布局，強化對鄉(xiāng)村的帶動力；依托產(chǎn)業(yè)集群壯大城鄉(xiāng)經(jīng)濟，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；重視人居環(huán)境建設(shè)提升城鄉(xiāng)一體化品位；穩(wěn)步推進體制改革和政策創(chuàng)新營造良好的外部環(huán)境。

湖南；城鄉(xiāng)一體化建設(shè)；優(yōu)化城鎮(zhèn)布局；著力點

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出：“我國進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期?！盵1]湖南作為一個擁有211 829平方公里的國土面積、7 119.34萬人口、農(nóng)業(yè)比重比較大的省份，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局是加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，是建設(shè)兩型社會、實現(xiàn)富民強省、科學(xué)跨越的根本要求。近年來，湖南城鄉(xiāng)一體化建設(shè)取得了一定成效，但城鄉(xiāng)發(fā)展差距大的狀況沒有根本改變。從收入差距看，2011年全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入18844元，農(nóng)村居民人均純收入6567元，城鄉(xiāng)居民收入差距之比由1980年的2.16:1擴大到2011年的2.87:1，絕對差額由1980年的256元增加到2011年的12 277元。從消費差距看，2011年城鎮(zhèn)居民人均消費水平是農(nóng)民人均消費水平的2.5倍。在新的歷史條件下，湖南城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，必須立足實際，找準(zhǔn)著力點。

一 切實做好城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃工作

要充分發(fā)揮規(guī)劃的龍頭引領(lǐng)和基礎(chǔ)性作用，按照各展其能、功能互補、要素互動、銜接協(xié)調(diào)的原則，做好城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，提高規(guī)劃的系統(tǒng)性、前瞻性、科學(xué)性和導(dǎo)向性。城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃是一系列專項規(guī)劃的有機結(jié)合，包括以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的村鎮(zhèn)布局規(guī)劃、以縣域為單元的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。各類規(guī)劃必須按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求進行編制，不能離開農(nóng)村發(fā)展而單純地編制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)由行政區(qū)規(guī)劃向經(jīng)濟區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)變，由城鎮(zhèn)規(guī)劃向城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃擴展。

一是切實加強城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的規(guī)劃編制工作。各級政府要高度重視城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃建設(shè)，按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標(biāo)和總體思路，對城市和農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)分工發(fā)展、人口布局、小城鎮(zhèn)建設(shè)、村莊整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行統(tǒng)一、科學(xué)的規(guī)劃。重點加強村鎮(zhèn)布局規(guī)劃及村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的編制，啟動編制《武陵山經(jīng)濟協(xié)作扶貧開發(fā)試驗示范區(qū)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》、《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》、《湘南承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移試驗區(qū)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》等區(qū)域性城鎮(zhèn)體系建設(shè)規(guī)劃，實現(xiàn)村鎮(zhèn)規(guī)劃全覆蓋。各地在編制城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃時，必須立足于強化“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的規(guī)劃理念，徹底拋棄“從農(nóng)村攫取資源和財富供城市更快發(fā)展”的規(guī)劃觀。

二是加強各個層級城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的編制協(xié)調(diào)。省政府要從全省一盤棋出發(fā)，組織編制或修改全省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、跨區(qū)域的城市群發(fā)展規(guī)劃和全省性的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃；市（州）、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方政府要盡快制定或修訂本區(qū)域的村鎮(zhèn)布局規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，尤其是城鎮(zhèn)體系中的城鎮(zhèn)布局規(guī)劃，在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃制定中要突出重點發(fā)展縣城和中心鎮(zhèn)。各級城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃要相互銜接，要與區(qū)域城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)、交通、土地利用、水利、生態(tài)環(huán)境等規(guī)劃相銜接，形成以組團式為核心的城市群網(wǎng)絡(luò)體系。全面提高鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)水平，按照“適度集聚、節(jié)約土地、有利生產(chǎn)、方便生活”的原則，科學(xué)合理確定鄉(xiāng)村居民點的布局和數(shù)量，推動農(nóng)村新建改建住房按鄉(xiāng)村布局規(guī)劃進行，實現(xiàn)大城市、中心城區(qū)、中心城鎮(zhèn)再到中心村建設(shè)規(guī)劃的有機統(tǒng)一。

三是加強城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃制定落實的組織管理。建立規(guī)范的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃編制、實施管理和監(jiān)督檢查機制，完善績效考核等工作機制，形成工作合力，強化城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的法律地位，保證城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的有效實施。探索建立經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、國土開發(fā)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃有機結(jié)合的規(guī)劃編制和管理體制，強化規(guī)劃編制的專家參審、規(guī)劃出臺的本級人大討論通過并報上級政府審批執(zhí)行，以確保規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

二 以城市群發(fā)展為主體形態(tài)，優(yōu)化城鎮(zhèn)體系布局，強化城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村帶動力

湖南要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的近期、中期和遠期目標(biāo)，在強化城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化的前提下，形成以組團式城市群發(fā)展為核心的科學(xué)化城市群網(wǎng)絡(luò)體系是至關(guān)重要的。組團式城市群發(fā)展模式，就是要實現(xiàn)由城鎮(zhèn)化的“點狀拉動”向各大城市群的“面狀組合”（組團式）發(fā)展轉(zhuǎn)化。只有走組團式城市群的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，才能實現(xiàn)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的統(tǒng)籌發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)村富余勞動力的有效轉(zhuǎn)移。

一是以多層次城市群建設(shè)推進城鄉(xiāng)一體化。截止2011年12月底湖南省共有14個市州，87個縣（市），三個典型的經(jīng)濟區(qū)（環(huán)長株潭城市群、湘南和大湘西）。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的推進必須立足全省，采取“強頭、壯腰、固尾”的發(fā)展策略，著力發(fā)展以長株潭城市群為“龍頭”，以市（州）域中心城市為“龍腰”，以縣城、中心城鎮(zhèn)及小城鎮(zhèn)為“龍尾”的不同層次城市群[2]，以組團式城市群為核心建立全省性的完善城市群網(wǎng)絡(luò)體系。各地市和縣域要主動融入全省性的城市群建設(shè)，同時根據(jù)各自不同的地域、產(chǎn)業(yè)和資源等特點，著力個性發(fā)展，形成以本區(qū)域的中心城市為核心的有特色的區(qū)域城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系。長株潭一體化是湖南省龍頭城市群建設(shè)的內(nèi)核，其目標(biāo)是做大、做強，成為湖南經(jīng)濟社會發(fā)展的核心增長極、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和在全國有影響力的超大型組團式的城市群的內(nèi)核。岳陽、常德、益陽分別位于東、西、南洞庭湖區(qū)中心，區(qū)域結(jié)構(gòu)松散，經(jīng)濟輻射能力不強。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，三市要積極地融入環(huán)長株潭城市群建設(shè)，注重加強內(nèi)力，培養(yǎng)增長極，擴大城市規(guī)模，增強輻射源，促使人口、產(chǎn)業(yè)向中心城市積聚，形成以岳陽市、常德市、益陽市互為犄角的既相對獨立又分工合作協(xié)調(diào)發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)式環(huán)洞庭湖城市群，使之成為環(huán)長株潭城市群的重要組成部分。湘南城市群建設(shè)，要根據(jù)現(xiàn)有增長極的綜合經(jīng)濟實力和對鄰近區(qū)域的影響力，緊緊抓住湘南國家級承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移試驗區(qū)建設(shè)機遇，以點軸開發(fā)的方式，依托武廣客運專線、京廣線、湘桂線和洛湛線四大線軸，加大開放力度，積極融入華南經(jīng)濟圈，重點培養(yǎng)郴州、永州二個核心增長極，使之形成與環(huán)長株潭城市群相烘托的省域內(nèi)次級城市群。大湘西城市群建設(shè)，要立足于懷化的區(qū)位優(yōu)勢和湘西州、懷化、張家界、邵陽四市（州）的資源優(yōu)勢，緊緊抓住武陵山區(qū)扶貧開發(fā)機遇，依托枝柳線、湘黔線和公路網(wǎng)主動融入西部大開發(fā)經(jīng)濟圈與東盟“10＋1”經(jīng)濟圈，重點抓好懷化物流圈和張家界生態(tài)旅游圈的建設(shè)，以點—軸—面區(qū)域空間開發(fā)模式，形成以懷化為區(qū)域中心城市，以張家界、吉首和邵陽為次中心城市，以縣城和小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)面的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系，使之成為省域內(nèi)有重大影響的城市群。

二是重點建設(shè)環(huán)長株潭城市群打造全省城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)。環(huán)長株潭城市群建設(shè)是“十二五”期間湖南省建設(shè)項目中的重點項目，旨在構(gòu)建大中小城市和城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)有序的新型城鎮(zhèn)體系，是啟動湖南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的引擎。必須從戰(zhàn)略高度明確環(huán)長株潭城市群整體空間布局、功能定位和發(fā)展方向，加快城市群內(nèi)交通、電力、信息、金融、市場和環(huán)境一體化建設(shè)，構(gòu)建城市協(xié)商對話、多邊合作的多層次聯(lián)市體制平臺，大力推進區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。著力優(yōu)化生產(chǎn)要素和各類資源配置，實現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)的錯位發(fā)展。充分利用產(chǎn)業(yè)互補的優(yōu)勢，大力發(fā)展長沙的高新技術(shù)、工程機械、電子技術(shù)產(chǎn)業(yè)，湘潭的鋼鐵、機電和建材產(chǎn)業(yè)，株洲的交通設(shè)備制造、有色冶金和化工產(chǎn)業(yè)。積極推進5個城市的功能定位和產(chǎn)業(yè)互補：岳陽要著力發(fā)展石化工業(yè)和新聞紙產(chǎn)業(yè)，將它打造成為電力能源基地和制造業(yè)基地；益陽應(yīng)定位為長株潭后花園，積極開發(fā)其生態(tài)、人文、旅游資源，加快與長株潭對接步伐；常德要著力發(fā)展煙草、鋁材、機電、紡織、建材、食品、林紙、醫(yī)藥等現(xiàn)有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)及其骨干企業(yè)，使之成為環(huán)洞庭湖城市群的工業(yè)城市、物流中心；婁底應(yīng)定位為重化工業(yè)基地、能源原材料基地，著力發(fā)展鋼鐵、化工、建材等產(chǎn)業(yè)，將婁底打造成為環(huán)長株潭城市群的發(fā)動機；衡陽應(yīng)定位為環(huán)長株潭城市群的加工基地，著力發(fā)展制造業(yè)，使之成為長株潭制造業(yè)配套基地。突出長沙都市區(qū)位優(yōu)先發(fā)展，南融北拓，沿湘江北上往洞庭湖平原拓展，力爭通過10～15年的努力，將長沙打造成為人口1 000萬以上，建成區(qū)面積1 000平方公里的在全國有重大影響的特大型組團式生態(tài)化大都市。

三是做大做強市（州）域中心城市、縣城和中心鎮(zhèn)，增強市（州）域城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的輻射力。注重培育省域次級中心城市。除長株潭三市外，還有10個地級市以及湘西自治州的首府吉首市，均為市（州）域中心城市。應(yīng)打破行政區(qū)域界限，把岳陽、郴州和懷化三個城市建設(shè)成為省域副中心城市，并把它們打造為環(huán)洞庭湖經(jīng)濟圈、湘南經(jīng)濟圈和大湘西經(jīng)濟圈的核心增長極和全省城鎮(zhèn)體系中的重要支撐點。同時要著力發(fā)展中小城市，壯大縣城，把發(fā)展中小城市作為完善城鎮(zhèn)體系規(guī)模結(jié)構(gòu)的重點。著力提高現(xiàn)有中等城市的質(zhì)量與內(nèi)涵，擴大規(guī)模，一些地區(qū)性中心城市如常德、益陽、衡陽、永州、婁底等還應(yīng)發(fā)展為大城市或特大城市。在中小城市的發(fā)展方面，“十二五”時期應(yīng)不以增加數(shù)量為重點，而是以擴容提質(zhì)為重點，特別是探索省轄縣體制改革，積極扶持一批小城市進入中等城市行列。根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢和基礎(chǔ)條件要逐步把現(xiàn)有的40個縣城（縣級城市）建設(shè)成為20萬至50萬人口的中等城市，積極穩(wěn)步推進縣轄市體制改革試點。在小城鎮(zhèn)發(fā)展方面應(yīng)突出中心鎮(zhèn)建設(shè)。根據(jù)湖南實際，全省“十二五”時期應(yīng)建設(shè)100個左右的中心鎮(zhèn)，即除縣城及縣級城市外，每縣還可選擇1～2個基礎(chǔ)條件好、區(qū)位優(yōu)越、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)進行重點建設(shè)?？h域內(nèi)的每個中心鎮(zhèn)非農(nóng)人口達到4萬以上。在此基礎(chǔ)上，注重完善縣域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)體系總體布局，形成縣城（縣級市市區(qū)）—中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)—村莊層次分明的空間結(jié)構(gòu)，逐步健全小城鎮(zhèn)的各項功能，提高小城鎮(zhèn)為農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民生活服務(wù)的綜合水平。

三 依托產(chǎn)業(yè)集群，壯大城鄉(xiāng)經(jīng)濟，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

擴大城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的影響力是城鄉(xiāng)一體化的根本要求。城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村影響力的大小主要取決于城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和規(guī)模以及城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的關(guān)聯(lián)度。城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集度高和規(guī)模大，對農(nóng)業(yè)富余勞動力的吸引力就強，農(nóng)村人口的市民化進程就會加快。因此，依托產(chǎn)業(yè)集群強化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，是推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效途徑。

一是依托現(xiàn)有城鎮(zhèn)引進大項目建設(shè)大園區(qū)促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。園區(qū)是城鄉(xiāng)一體化項目承接的載體，各地必須依托現(xiàn)有城鎮(zhèn)進一步加強園區(qū)建設(shè)，積極推動“項目向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中”。從全省來看，當(dāng)務(wù)之急是把現(xiàn)有的國家工業(yè)園區(qū)和省級工業(yè)園區(qū)做大做強，提高工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度，提高兩者的規(guī)模效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)配套效應(yīng)。各市（州）、縣域要打破行政區(qū)域界限，從經(jīng)濟區(qū)域視野建設(shè)區(qū)域中心園區(qū)。第一，要抓好公共產(chǎn)品建設(shè)。抓好園區(qū)路、水、電、氣、通訊等基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，提高園區(qū)對項目的吸納和承載力；圍繞園區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求，有針對性地加強勞動力培訓(xùn)，為園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有技能的勞動力群體；通過市場化的方式發(fā)展中介機構(gòu)和服務(wù)體系，搞好公共信息服務(wù)。第二，要找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位。根據(jù)各地的區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)特色，合理選擇園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位，發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成區(qū)位特點，最有效的利用區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源；多層次引進項目，堅持大中小結(jié)合，各種技術(shù)層次結(jié)合。尤其要大力推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目招商，大力建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引導(dǎo)和鼓勵社會資本投資農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目。第三，要加強協(xié)調(diào)服務(wù)。支持已入園企業(yè)加快發(fā)展，重視發(fā)揮現(xiàn)有企業(yè)以商招商的作用。第四，引導(dǎo)“土地向規(guī)模產(chǎn)業(yè)集中”。要對園區(qū)建設(shè)實行支持性政策，對區(qū)域中心城市和中心城鎮(zhèn)中的重點園區(qū)在土地供應(yīng)等方面給予特殊政策。

二是完善城市群產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)引導(dǎo)資金向建設(shè)項目集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)集中。各區(qū)域要緊緊圍繞城市群建設(shè)推動產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。湖南各層級城市群建設(shè)，必須從城鄉(xiāng)一體化出發(fā)，統(tǒng)籌安排和合理布局城市群域內(nèi)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，加強各層級城市群交通對接和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，合理劃分各層級城市群之間的功能定位，實現(xiàn)全省不同層級城市群之間產(chǎn)業(yè)網(wǎng)的城鄉(xiāng)一體化。以城市群產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)為依托，引導(dǎo)資金向建設(shè)項目集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)集中。其一，整合涉農(nóng)資金推動“資金向建設(shè)項目集中”。將現(xiàn)有各部門的涉農(nóng)資金整合，由各級財政再投入一部分，向社會公開籌集一部分，建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展專項基金，進行公司化的管理，統(tǒng)一資金使用，集中投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、中心村莊、產(chǎn)業(yè)建設(shè)項目中。其二，依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)“農(nóng)民向城鎮(zhèn)和中心村莊集中”。對中心城市、縣城、小城鎮(zhèn)、中心村莊進行合理的規(guī)劃布局和建設(shè)，鼓勵農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和向中心村莊集中居住。鼓勵小鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為中心鎮(zhèn)，小村合并為中心村；政府給予一定的獎勵（補貼）和優(yōu)惠政策，鼓勵分散居住在生存條件惡劣地區(qū)中的農(nóng)民到城鎮(zhèn)或中心村莊居住，鼓勵分散居住的農(nóng)民集中建房，鼓勵農(nóng)民到城鎮(zhèn)或中心村莊買房或建房，鼓勵農(nóng)民將現(xiàn)有的宅基地置換為中心村莊或城鎮(zhèn)住房。

三是著力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。湖南是一個農(nóng)業(yè)資源大省，要壯大城鎮(zhèn)經(jīng)濟促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，必須在“農(nóng)”字上做文章，大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。湖南農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的戰(zhàn)略布局要從建立資源節(jié)約型農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)資源節(jié)約高效可持續(xù)利用目標(biāo)出發(fā)，以區(qū)域現(xiàn)有的經(jīng)濟技術(shù)水平，分階段，按地理環(huán)境、人力資源、資本構(gòu)成、市場信息、工業(yè)化程度、城鎮(zhèn)化水平、市場化進程、地方政策服務(wù)功能等實際條件，實行分區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。環(huán)長株潭城市群中的核心區(qū)——長株潭經(jīng)濟區(qū)是市場化、城鎮(zhèn)化程度高的區(qū)域，要走市場導(dǎo)向型、高新技術(shù)型、涉農(nóng)工商企業(yè)聚集發(fā)展的城郊型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路；環(huán)長株潭城市群中的重要腹地——環(huán)洞庭湖經(jīng)濟區(qū)主要依托農(nóng)業(yè)資源走以高效農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地為基礎(chǔ)、以骨干農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)為龍頭的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路；湘南經(jīng)濟區(qū)應(yīng)走農(nóng)產(chǎn)品加工型和資源可持續(xù)利用型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路；大湘西經(jīng)濟區(qū)應(yīng)走特色生態(tài)旅游型、生態(tài)林業(yè)型和專業(yè)市場型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。湖南各區(qū)域在推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程中，各級政府應(yīng)積極倡導(dǎo)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)，凡農(nóng)民組織起來辦農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)公司，就應(yīng)給予免除一切稅費的優(yōu)惠政策，努力向其提供幫助和服務(wù)。建議將新增耕地給農(nóng)民的企業(yè)，在實行土地置換時，按土地出讓收入的15%以上補給農(nóng)民作為土地復(fù)墾費，為農(nóng)民自己創(chuàng)辦的產(chǎn)加銷一條龍股份制現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)提供資金支持。

四是著力促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展[3]。湖南作為一個農(nóng)業(yè)大省，城鄉(xiāng)差別巨大，更要重視城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。應(yīng)在省級層面進行有效整合，引導(dǎo)城市資本、技術(shù)優(yōu)勢與農(nóng)村資源相結(jié)合，促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理配置。要以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源利用為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌推進新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合；切實加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，堅持用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)、用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)、用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè)、用現(xiàn)代經(jīng)營方式推進農(nóng)業(yè)；注重發(fā)揮綠色農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游的優(yōu)勢，把鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的切入點，緊密結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，積極開展自然景觀旅游、休閑農(nóng)業(yè)農(nóng)村旅游和田園觀光旅游，提高農(nóng)業(yè)比較效益和產(chǎn)品附加值①；著力破解農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金瓶頸，落實縣域內(nèi)銀行等金融機構(gòu)新吸收的存款主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款的政策，完善和拓展農(nóng)村金融服務(wù)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供金融支撐。

四 重視城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境建設(shè)，提升城鄉(xiāng)一體化品位

城鄉(xiāng)一體化要求城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)與城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境容量相協(xié)調(diào)。各區(qū)域在推進城鄉(xiāng)一體化過程中，必須堅持以人為本，人口、資源、環(huán)境與社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護。

一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境是城鄉(xiāng)居民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，關(guān)系到人民群眾的身體健康和城鄉(xiāng)生產(chǎn)力的發(fā)展。湖南各區(qū)域在推進城鄉(xiāng)一體化進程中，必須樹立城鄉(xiāng)一體化的可持續(xù)發(fā)展觀和“綠色城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展觀，實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境同治，統(tǒng)籌處理好城鄉(xiāng)發(fā)展與資源、環(huán)境的關(guān)系，不能以農(nóng)村環(huán)境惡化作為城鎮(zhèn)發(fā)展的代價。對自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、飲用水源區(qū)、洞庭湖濕地區(qū)、四水上游重點水源涵養(yǎng)區(qū)和水土保持重點預(yù)防區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)，實施控制性保護，加大水土流失治理力度。對于礦山生態(tài)保護，要按照誰開發(fā)誰保護，誰受益誰補償?shù)脑瓌t，建立生態(tài)補償機制。堅持從居民的日常生活便利出發(fā)，優(yōu)化城鄉(xiāng)功能布局，改善城鄉(xiāng)空間形態(tài)，形成生活、創(chuàng)業(yè)、文化、生態(tài)四大功能為一體、開放式的宜住城市和鄉(xiāng)村，建設(shè)“多中心互動、多層次和諧、多特色互補、多空間拓展”的網(wǎng)絡(luò)化城市群體系。堅持服務(wù)生活、展示生活，切實保護環(huán)境，加強燃煤電廠二氧化硫治理，加大城鄉(xiāng)大氣中顆粒物特別是細(xì)顆粒物防治，加強水污染治理，強化湘江等主要河流及洞庭湖排污控制，大力推進城鄉(xiāng)污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化和市場化，穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)污水、垃圾、醫(yī)療廢物的處理率，抓好村容村貌和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市的環(huán)境整治，控制農(nóng)村面源污染②，推進城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的同步保護和建設(shè)。強化城鄉(xiāng)污染控制，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，形成空間布局合理、功能協(xié)調(diào)、形象優(yōu)美、生態(tài)良好的城市群，全面提升城鄉(xiāng)一體化發(fā)展品位，把湖南省打造成為綠色生態(tài)環(huán)保省。

二是加強城市群城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施同步建設(shè)。各區(qū)域政府在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，要通盤謀劃城鎮(zhèn)和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施布局，有區(qū)別、有重點、有步驟推進水、電、路、氣、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，突出中心村莊和農(nóng)村居住小區(qū)建設(shè)；以中心村莊和農(nóng)村居住小區(qū)為中心，開展農(nóng)村路網(wǎng)、水網(wǎng)、電網(wǎng)、通信網(wǎng)的建設(shè)和改造，加快文體、教育、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)、商業(yè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，確保提供與城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)、生活息息相關(guān)的公用基礎(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)設(shè)施，形成多層次、內(nèi)容豐富的居住區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；重點強化交通設(shè)施建設(shè)，加快公路干線的高速化和網(wǎng)絡(luò)化，構(gòu)建全省一日生活交通圈，重視城市對外交通和內(nèi)部道路的協(xié)調(diào)銜接；加快城市群供水管網(wǎng)的建設(shè)和改造，重點解決大中城市、縣城和中心鎮(zhèn)用水問題，逐步解決老少邊窮地區(qū)農(nóng)村居民的供水問題；加大城鄉(xiāng)燃?xì)夤こ碳叭細(xì)夤芫W(wǎng)的建設(shè)力度，提高城鄉(xiāng)燃?xì)馄占奥?。同時，要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合建設(shè)、互相連通、資源共享的原則，大力推進城鄉(xiāng)信息一體化，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)字化建設(shè)，重點建設(shè)以長株潭為中心的“數(shù)字湖南”信息化網(wǎng)絡(luò)工程、各個中心城市城域的IP城市寬帶網(wǎng)絡(luò)和城鎮(zhèn)的電子政務(wù)電子商務(wù)工程，推進電信、電視、計算機三網(wǎng)的融合，盡快建立起聯(lián)結(jié)國內(nèi)外、覆蓋全省的寬帶化、智能化、綜合化、現(xiàn)代化的公用信息網(wǎng)絡(luò)平臺，逐步形成連接千家萬戶的區(qū)域性信息高速公路，為城鄉(xiāng)居民舒適便捷生活提供保障。

三是積極推動城鄉(xiāng)兩型社會建設(shè)。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須堅持資源開發(fā)與節(jié)約并重、把節(jié)約放在突出位置的方針，既要重視城鄉(xiāng)一體化量的擴張，更要重視城鄉(xiāng)一體化質(zhì)的提高，全面推廣節(jié)地、節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材新技術(shù)、新工藝、新材料。當(dāng)前，主要是要按照“減量化、再利用、資源化和可持續(xù)化”的要求，在資源開采、生產(chǎn)消耗、廢物產(chǎn)生、消費等環(huán)節(jié)，逐步建立資源節(jié)約與循環(huán)利用體系，建立城鄉(xiāng)生活垃圾、主要廢棄物和廢水回用系統(tǒng)，提高社會再生資源利用率。通過資源再生和循環(huán)利用，支持生產(chǎn)環(huán)保型農(nóng)用生產(chǎn)資料，培育城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)間物質(zhì)、能量良性循環(huán)。同時要以廢水資源化為突破口，積極推進廢物減量化、資源化。要按照構(gòu)建城鄉(xiāng)大循環(huán)思路，依托污染處理廠和污水處理廠，實施中水回用工程，充分利用市場機制，實現(xiàn)中水回供使用，最大限度地減少地下水資源的開采量和污水排放量，實現(xiàn)水資源高效利用和循環(huán)利用的新突破。大力發(fā)展資源再生產(chǎn)業(yè)，形成資源再生、加工、交易、物流于一體，符合循環(huán)經(jīng)濟要求的新型工業(yè)園區(qū)。結(jié)合結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立休閑體驗農(nóng)業(yè)園，大力發(fā)展觀光花卉園、果樹林等生態(tài)觀光體驗旅游，把旅游資源的開發(fā)延伸到一、二、三產(chǎn)業(yè)的各個領(lǐng)域，促進農(nóng)業(yè)的清潔循環(huán)生產(chǎn)。

四是統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)住房一體化。住房是每個人的基本生存權(quán)益，要逐步推進城鄉(xiāng)住房一體化發(fā)展。城鄉(xiāng)住房一體化既要求保障性住房建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，還要求大力推進農(nóng)村住房建設(shè)，加大對農(nóng)村危房改造，更要求逐步推動城鄉(xiāng)住房產(chǎn)權(quán)的一體化。湖南應(yīng)抓住兩型社會建設(shè)先行先試的政策機遇，大膽探索城鄉(xiāng)住房產(chǎn)權(quán)一體化試點，有條件地推動小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”，要承認(rèn)建立在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房的合法性，對于非法占用農(nóng)地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房必須拆除，逐步推動農(nóng)村房產(chǎn)進入市場，為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供強大的推動力。

五是提升城鄉(xiāng)一體化的文化內(nèi)涵。文化是一個區(qū)域形象的靈魂，是城鄉(xiāng)融合的重要內(nèi)容。城鄉(xiāng)一體化不僅是農(nóng)村地域景觀變化、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的過程，也是一個城市文明向農(nóng)村地區(qū)傳播的過程；不僅要“化”物，更要“化”人，既是“有形的城鄉(xiāng)一體化”，更是“無形的城鄉(xiāng)一體化”，特別是到了中后期，無形的城鄉(xiāng)一體化將居主導(dǎo)地位。實現(xiàn)兩者的有機結(jié)合，關(guān)鍵是把城鄉(xiāng)一體化的文化內(nèi)涵體現(xiàn)于城鄉(xiāng)建設(shè)、居民素質(zhì)和農(nóng)村發(fā)展之中。因此，湖南省各區(qū)域在推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)時，必須強化城鄉(xiāng)文化的融合，走文化多元的城鄉(xiāng)一體化道路。建議設(shè)立省、市、縣三級農(nóng)村文化建設(shè)專項資金，確保農(nóng)村重點文化建設(shè)的資金投入，為社會和市場組織參與農(nóng)村文化產(chǎn)品供給創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，吸引民間資金和社會資本以各種形式進入農(nóng)村文化事業(yè)。同時各級政府在推進新城建設(shè)和村莊集并中，既要注重保護舊城古跡及自然村落，又要考慮城市及環(huán)城地帶的整體建設(shè)和布局，加強人文文化環(huán)境建設(shè)，不能一味追求高樓、高檔、高傲，而應(yīng)當(dāng)追求高雅、高尚、高遠；要善于利用文化的強大動力，發(fā)展區(qū)域特色文化產(chǎn)業(yè)；充分利用文化和經(jīng)濟這兩個共生因素，展現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化品位、塑造城鄉(xiāng)一體化品牌、提高市民素質(zhì)，擴大招商引資力度，增強城鄉(xiāng)的經(jīng)濟活力。

五 穩(wěn)步推進體制改革和政策創(chuàng)新，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境

城鄉(xiāng)一體化涉及到政治、經(jīng)濟、文化、社會變革的方方面面，是一項巨大的工程。湖南要有序推進城鄉(xiāng)一體化，必須著力創(chuàng)新體制和機制，充分發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用和政府的宏觀調(diào)控作用。建議省政府選取城鄉(xiāng)一體化發(fā)展工作做得較好、有一定代表性的市縣作全省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展工作的試點，通過一定的優(yōu)惠政策，營造寬松環(huán)境，使其在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制和機制上實現(xiàn)突破。

一是創(chuàng)新城市群城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)體制。不同層次城市群協(xié)調(diào)發(fā)展，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的載體和平臺。針對當(dāng)前湖南省城市群發(fā)展的行政分割體制造成協(xié)調(diào)性差的問題，要促進城市群內(nèi)部城市與城市之間、城市與城鎮(zhèn)之間、城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間協(xié)調(diào)發(fā)展，必須深入轉(zhuǎn)變政府職能，打破城鄉(xiāng)二元管理體制，將規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)衛(wèi)、國土等公共管理職能向農(nóng)村延伸。同時，為了促進各級城市群城鄉(xiāng)一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展，建議建立跨行政區(qū)域的半官方性質(zhì)的多層次城市群發(fā)展的協(xié)調(diào)機構(gòu)——聯(lián)市體制。組團式城市群發(fā)展的聯(lián)市體制建設(shè)重點是，由城市群內(nèi)各區(qū)域政府行政負(fù)責(zé)人建立聯(lián)席會議制度，以區(qū)域核心城市政府作為召集人，下設(shè)辦公室，辦公室為聯(lián)席會議制度的常設(shè)機構(gòu)，其成員由各區(qū)域政府相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人組成。這種聯(lián)席會議原則上每季度定期召開，如有特殊情況，可臨時召開。這種聯(lián)席會議制度是一種協(xié)調(diào)機構(gòu)，不是政府權(quán)力機構(gòu)，但聯(lián)席會議作出的決議有約束力。全省性的城市群城鄉(xiāng)一體化發(fā)展協(xié)調(diào)機構(gòu)，主要職責(zé)是對全省四大城市群之間的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進行協(xié)調(diào)，同時指導(dǎo)城市群內(nèi)部跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)體制建設(shè)。各市（州）、縣也要建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)協(xié)調(diào)好區(qū)域內(nèi)中心城市與中小衛(wèi)星城市和小城鎮(zhèn)之間、區(qū)域內(nèi)的城市與區(qū)域外城市之間的關(guān)系，推動區(qū)域城市群內(nèi)城鄉(xiāng)共同市場建設(shè)，促進城市群和城鎮(zhèn)帶的發(fā)展。

二是深化戶籍、就業(yè)和教育制度改革。勞動力在城鄉(xiāng)之間的自由流動和遷徙是城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)的重要條件，城鄉(xiāng)一體化的一個重要內(nèi)容是農(nóng)民的市民化。當(dāng)前湖南雖然已經(jīng)取消了根據(jù)“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”性質(zhì)類別劃分的戶籍登記制度，實行了居民登記制度，但附著在戶籍上的利益差別并沒有消除。因此，必須進一步深化戶籍制度改革，放開對農(nóng)民進城落戶的限制。對湖南來說，由于城鄉(xiāng)一體化比較滯后，還沒有一個非農(nóng)常住人口超400萬的特大型城市，因此，更應(yīng)該放開戶籍管制。無論大中型城市，還是小城市和小城鎮(zhèn)，都應(yīng)實行開放式管理，凡有固定住所、固定職業(yè)或穩(wěn)定生活來源的人員，一律準(zhǔn)予落戶；實行出生地不變，居住地按規(guī)定登記的制度，相應(yīng)確定按居住地劃分城鄉(xiāng)人口、按職業(yè)確定身份的戶籍登記制度，完全剝離或取消附加在戶籍上的一些社會管理功能，徹底打破城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)戶籍制度，為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)自由遷徙提供便利。同時，進一步創(chuàng)新就業(yè)制度和教育制度，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)、教育政策。堅持勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)和政府促進就業(yè)相結(jié)合的方針，取消一切限制農(nóng)民到城市就業(yè)的歧視性政策，逐步為農(nóng)民工解決勞動報酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購、社會保障等方面的實際問題，加快勞務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力同工同酬。為促進農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)和市民化，要進一步深化教育體制改革，增加農(nóng)村義務(wù)教育財政投入，使農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，在農(nóng)村義務(wù)制教育免收學(xué)雜費的基礎(chǔ)上，建立健全學(xué)生資助制度，保證貧困家庭學(xué)生完成學(xué)業(yè)，同時，改革農(nóng)村基礎(chǔ)教育辦學(xué)模式，將普通教育和職業(yè)教育相結(jié)合，高度重視農(nóng)民技能培訓(xùn)，形成大眾化、終身化的教育體系。

三是創(chuàng)新農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。土地是農(nóng)業(yè)不可替代的資源要素，是農(nóng)民的就業(yè)場所，也是農(nóng)民的社會保障所在。當(dāng)前湖南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展滯后不僅與當(dāng)前的戶籍制度有關(guān)，也與當(dāng)前農(nóng)地制度不合理緊密相關(guān)?，F(xiàn)有的土地利用與管理制度明顯存在三個問題：公益性征地和商業(yè)性征地不分，行政性征地造成城市建設(shè)用地利用率低；進城“門檻”過高，尤其是土地成本過大，房價過高；農(nóng)民的土地權(quán)益沒有得到應(yīng)有的保護，沒有合理解決無地農(nóng)民的土地收益和就業(yè)等。這些問題是造成“兩棲”人口、無業(yè)農(nóng)民、空殼城鎮(zhèn)等問題的最根本原因。在新的歷史起點上，湖南必須緊緊抓住兩型社會建設(shè)先行先試的政策機遇[4]，進一步深化農(nóng)地制度改革。必須以確保農(nóng)民土地權(quán)益為前提，明確農(nóng)村土地為農(nóng)村居民集體所有的前提下，確保農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)，發(fā)放農(nóng)村土地承包（使用）權(quán)證，強化農(nóng)民的土地使用權(quán)，以立法的形式，賦予農(nóng)民對農(nóng)地?fù)碛虚L期的獨立的完整的使用權(quán)、占有權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。同時，建議省政府建立土地交易所進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易試點，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民在“合法、自愿、有償”的原則下，通過“出租、入股、經(jīng)營權(quán)買斷”等形式流轉(zhuǎn)土地，推動農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的自由交易，體現(xiàn)農(nóng)民的市場交易主體地位。在堅持土地有償使用和嚴(yán)格用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場，和國有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價”。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，在保持農(nóng)田總量動態(tài)平衡的情況下，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，鼓勵農(nóng)民宅基地置換非農(nóng)用地。建議縣域成立宅基地置換中心，積極穩(wěn)妥地采取置換方法在縣域內(nèi)實行動態(tài)平衡。值得注意的是，宅基地是農(nóng)民的合法財產(chǎn)，各級政府在推動農(nóng)民宅基地置換時，必須尊重農(nóng)民意愿，切實保護農(nóng)民的宅基地權(quán)益不受侵犯，確保農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)。同時，在引導(dǎo)鼓勵農(nóng)民集中居住時，既不能違背農(nóng)民意愿，更不能搞大躍進。我們絕對不能不顧當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，用行政手段推動撤村并居，把農(nóng)民趕上樓。否則，農(nóng)民雖然住上了漂亮的新樓，但如果沒有新的就業(yè)機會，沒有持久的收入來源，大規(guī)模推進土地置換撤村并居，遲早也會出大問題。

四是逐步完善農(nóng)村社會保障制度。農(nóng)村人口的市民化，不是實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度和農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度就萬事大吉了，其背后涉及到附著在戶籍制度上面的一系列利益關(guān)系。農(nóng)村居民要真正成為市民，就必須享有與市民統(tǒng)一的社會保障。首先要取消對農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商的各種限制性政策，鼓勵農(nóng)民進城。其次，根據(jù)區(qū)域財政實際健全農(nóng)民工社會保障制度，在子女上學(xué)、就業(yè)等方面實現(xiàn)與原有的市民同等待遇。最后，要逐步取消城鄉(xiāng)分割的社會保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度的一體化。當(dāng)然，城鄉(xiāng)社會保障制度的一體化是一個過程，各地要從實際出發(fā)逐步推進，不能搞一刀切，但也不能借口經(jīng)濟發(fā)展落后固化這種城鄉(xiāng)分割的社會保障制度。當(dāng)前湖南農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的重點是，在進一步完善新型農(nóng)村醫(yī)療保險制度的基礎(chǔ)上，進一步推進覆蓋全省的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)，提高農(nóng)村社會保障標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋水平，做好城鄉(xiāng)之間社會保障制度相互銜接，逐步建立公正平等，能在不同地區(qū)自由轉(zhuǎn)換的社會保障體系，加大扶貧開發(fā)的力度。當(dāng)前特別值得重視的是，各級政府在推進農(nóng)村社會保障制度時，要堅決杜絕用農(nóng)村土地使用權(quán)換社會保障的辦法。社會保障是一個負(fù)責(zé)任的政府對他的公民作出的一種公共服務(wù)承諾，絕不能讓農(nóng)民拿財產(chǎn)換保障。各級政府必須從法律層面承認(rèn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民的土地是他們的合法財產(chǎn)，不管他是否有別的就業(yè)機會，是否享受和城里人一樣的社會保障，都不能損害他們的合法權(quán)益。

五是進一步深化投融資體制改革，多渠道籌措城鄉(xiāng)一體化建設(shè)資金。資金問題是制約城鄉(xiāng)一體化加速發(fā)展的關(guān)鍵問題。解決這一問題，既要加大政府財政投入，也要充分依靠市場機制的基礎(chǔ)性作用，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的新的投資體制，吸引社會各方面力量參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。第一，改革公共財政管理體制。增加公共財政對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入，增強縣、鄉(xiāng)等基層政府的財政實力。第二，要通過市場運作方式，加大城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入巨大，政府的財力難以承受，只能以有限的財政支出為引導(dǎo)，放開城鄉(xiāng)的供水、供電、供氣、房地產(chǎn)、通訊等經(jīng)營性公用事業(yè)，充分運用市場機制調(diào)動企業(yè)、個體、外商等投資主體的積極性，允許、鼓勵他們采取獨資、合資、合作、股份制等多種形式，投資城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)。對污水處理、垃圾處理等公益性事業(yè)也應(yīng)該由純公益性轉(zhuǎn)向受益者和財政共同承擔(dān)，實行城鄉(xiāng)污水、垃圾處理收費制度，推進價格決策活動公開化。第三，改革農(nóng)村土地、房產(chǎn)和金融管理制度，推動農(nóng)村金融發(fā)展。允許農(nóng)民私有的房產(chǎn)和承包的土地使用權(quán)用于貸款抵押，將其資本化。同時，增加農(nóng)村金融網(wǎng)點的設(shè)置、提高信貸比例，鼓勵金融機構(gòu)進行農(nóng)村金融品種創(chuàng)新，開發(fā)適合農(nóng)村的金融產(chǎn)品，推進城鄉(xiāng)金融一體化。第四，對于屬于城鄉(xiāng)非公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的部分基礎(chǔ)設(shè)施如專用道路、橋梁等實行有償使用，回收資金，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)滾動投資。第五，對城鄉(xiāng)無形資產(chǎn)和部分有形資產(chǎn)如公交路線的營運權(quán)、公共停車場、街道橋梁冠名權(quán)等引入競爭機制，通過轉(zhuǎn)讓、拍賣、出租等方式，鼓勵省內(nèi)外企業(yè)、個人等民間資金參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。第六，建立城鄉(xiāng)一體化建設(shè)投資公司。公司可以是國有資本和私人資本混合的法人企業(yè)，也可以是私人資本聯(lián)合或法人企業(yè)聯(lián)盟，不管哪一類型的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)投資公司，只要具備一定的條件，就能充分利用增資擴股、發(fā)行債券、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，吸引各種開放式基金、社會私募基金等，增強其滾動開發(fā)的能力，參與城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)。

六是切實加強推進機制建設(shè)?？茖W(xué)有效的推進機制是城鄉(xiāng)一體化持續(xù)健康發(fā)展的前提和保障。第一，建立“省統(tǒng)籌、縣（市）為主、市場化”的推進機制。在省統(tǒng)籌方面，建議省里成立推進城鄉(xiāng)一體化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由省長任顧問、分管副省長任組長，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳。省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳要強化責(zé)任，加強指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、綜合和服務(wù)。省直各部門要牢固樹立大局觀念，主動參與，積極配合。在縣（市）為主方面，要充分發(fā)揮縣級政府在城鄉(xiāng)一體化中的重要作用。建議進一步擴權(quán)強縣，加快省管縣改革試點，賦予縣級政府更大的人事權(quán)、更多的財權(quán)、更強的資源支配權(quán)和經(jīng)濟社會發(fā)展的決策權(quán)，有力推動城鄉(xiāng)一體化進程。在市場化方面，要以要素價格改革為重點進一步深化改革開放，在重視政府規(guī)劃引領(lǐng)、政策支持、協(xié)調(diào)服務(wù)的同時，充分發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。第二，完善政策標(biāo)準(zhǔn)體系。進一步制定出臺財政扶持、金融支撐、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等配套政策措施，建立完善城鄉(xiāng)一體化建設(shè)統(tǒng)計評價指標(biāo)體系和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系。第三，實施項目帶動工程。項目建設(shè)是城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)，大項目大發(fā)展，好項目好發(fā)展。建議各級政府緊緊圍繞城鄉(xiāng)一體化建設(shè)從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、社會管理、生活水平、生態(tài)環(huán)境等方面謀劃大項目好項目，既積極引進來又大膽走出去，使項目落地生根。第四，建立評估考核機制。建議將城鄉(xiāng)一體化工作績效的考核納入各級政府績效考核范疇，考核結(jié)果作為評價市州、縣市區(qū)政府績效和領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部實績的重要依據(jù)。在考核的方式程序上，要走群眾路線，堅持組織內(nèi)部的自我考核與外部的社會公眾考核相結(jié)合，建立有效的監(jiān)督機制，實行考核公示制度，把組織監(jiān)督和群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機結(jié)合起來，保證考核務(wù)實有效。同時，加大獎懲力度，實行責(zé)任追究制，真正做到獎罰分明。

注 釋：

①湘西自治州、張家界、懷化、邵陽及永州等地，就利用山區(qū)丘陵自然景觀和田園風(fēng)光，吸引了大量中外游客，使農(nóng)民得到了實惠（參見徐守盛《大力推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思考與對策》一文，載2011年3月25日的《人民日報》）。

②邵東縣范家山鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)示范片大力實施沼氣、能源建設(shè)與“三改”清潔工程，推廣“豬-沼氣-果”發(fā)展模式，環(huán)境面貌煥然一新（參見徐守盛《大力推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思考與對策》一文，載2011年3月25日的《人民日報》）。

[1]中共中央.中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2008：10.

[2]肖萬春.加快湖南經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[J].湖湘論壇，2011（2）：12-13.

[3]徐守盛.大力推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思考與對策[N].人民日報，2011-03-25.

[4]吳煥新.論“兩型社會”背景下房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“五維”走向[J].武陵學(xué)刊，2010（6）：47-54.

The Exerting Pointof Speeding up the Urban-rural Integration Construction in Hunan

XIAOWan-chun
（The Research CenterofSocialand Economic Development,Party SchoolofHunan ProvincialCommittee,Changsha410006,China）

Wemade some achievements in the urban-rural integration construction in Hunan,but there is stilla big gap between urban and rural development.In the new age,we should take the followingmeasures to speed up the urban-rural integration construction in Hunan:planning well urban and rural development,optimizing urban system arrangement and strengthening urban’s driving force to rural development,balancing urban and rural development,paying greatattention to the living condition ofurban and ruralareas,promoting steadily system reform and policy innovation to creategood externalenvironment.

Hunan;urban-rural integration construction;optimizing urban system arrangement;exerting point

C916；F299.21

A

1674-9014（2012）03-0046-08

2012-03-28

湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金重點項目“長株潭城市群兩型社會試驗區(qū)建設(shè)進展評估及全省深入推進兩型社會建設(shè)對策研究”（11ZDB02）；湖南省哲學(xué)社會科學(xué)成果評審委員會課題“后國際金融危機時期湖南加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略選擇研究”（1011308B）；2011年度湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳資助項目。

肖萬春，男，湖南株洲人，中共湖南省委黨校（湖南行政學(xué)院）經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心主任、決策咨詢中心主任，教授，博士，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)。

張群喜）