何可凝

(蘇州大學(xué)文學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

隨著社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市人口老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻。目前，我國(guó)已進(jìn)入老齡化社會(huì)，常州市的老齡化現(xiàn)象也非常嚴(yán)重。早在1985年，常州就已進(jìn)入老齡化城市行列，到2010年底，老年人口70.1萬(wàn)人，占戶籍總?cè)丝诘?9.4%，已高于全省和全國(guó)平均水平。天寧區(qū)老年人有6.87萬(wàn)人，占全區(qū)戶籍總?cè)丝诘?8.4%，其中生活困難、行動(dòng)不便、空巢獨(dú)居老人的生活問(wèn)題日漸突出。為保障老人安度晚年，必須切實(shí)提高養(yǎng)老服務(wù)水平，建立完善的社會(huì)保障體系，滿足老年人的養(yǎng)老需求，解決好他們的養(yǎng)老問(wèn)題。

一、養(yǎng)老福利概念概述與發(fā)展意義

養(yǎng)老福利的概念有狹義與廣義之分，主要體現(xiàn)在供給實(shí)際主體、福利受惠對(duì)象和服務(wù)福利內(nèi)容等三個(gè)方面。狹義的養(yǎng)老福利概念主要強(qiáng)調(diào)政府的供給作用，主要針對(duì)家庭和單位體系之外的“三無(wú)”老人(無(wú)法定撫養(yǎng)人、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源)，為他們提供最基本的生活照料。廣義的養(yǎng)老福利是面向社會(huì)全體老年人，注重老年人的保障和權(quán)利，在保證衣、食、住、行等基本生活保障的基礎(chǔ)上，還包括康復(fù)、保健、文體活動(dòng)、社會(huì)交往、心理療養(yǎng)等各類綜合性服務(wù)。廣義的養(yǎng)老福利把和老年人密切相關(guān)的單位、社會(huì)等因素也納入供給體系中，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的同時(shí)，發(fā)展家庭養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、自助養(yǎng)老送時(shí)服務(wù)等多種方式。

養(yǎng)老福利問(wèn)題不僅是老人的問(wèn)題，它還事關(guān)每個(gè)老人的家庭，涉及到各個(gè)人口階層，影響著社會(huì)的方方面面，是關(guān)系每個(gè)家庭幾代人福利的社會(huì)問(wèn)題，更是考量社會(huì)和諧、社會(huì)文明程度的重要標(biāo)志。社會(huì)養(yǎng)老福利問(wèn)題處理得好，不但能解除相關(guān)家庭的后顧之憂，而且能調(diào)動(dòng)和利用好社會(huì)積極因素，讓青年人和老年人都釋放出巨大的生產(chǎn)力。否則，養(yǎng)老問(wèn)題就會(huì)成為社會(huì)新生力量的拖累和整個(gè)社會(huì)的沉重包袱。尊重和關(guān)愛(ài)老人，不斷滿足他們的精神及物質(zhì)需求，提高他們的生活水準(zhǔn)，對(duì)于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有十分重要的意義。

二、常州市天寧區(qū)居民養(yǎng)老的現(xiàn)狀

目前，常州市共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)93家，總床位近1.4萬(wàn)張，其中，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)34家，床位505張。筆者分別選取了天寧區(qū)三家養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)和三個(gè)社區(qū)作為調(diào)研樣本，其具有一定的典型性與代表性。三家養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)分別是天寧區(qū)麗華老年公寓、紅梅翠竹壽星宮、同濟(jì)老年公寓。三家養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)占地5 780平方米，提供總床位363張，其中老人寄養(yǎng)區(qū)床位313張，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最低為520元/月，最高為2 000/月。目前入住224位老人，有工作人員58名。

三個(gè)社區(qū)選取的是艤舟亭社區(qū)、斜橋巷社區(qū)、椿桂坊社區(qū)。艤舟亭社區(qū)是建于上個(gè)世紀(jì)80年代的老小區(qū)，轄區(qū)內(nèi)的老房子較多，老年人比例也相對(duì)較高。社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有總?cè)丝? 463人，而其中60周歲以上有1 650多人，70歲以上的有500多人，80歲以上的有200多人，90歲以上的有30多人。60周歲的獨(dú)居、空巢老人占了社區(qū)老年人口的一半以上。

斜橋巷社區(qū)現(xiàn)有總?cè)丝? 569人，60歲以上的老年人1 428人，其中70歲以上的老人696人，80歲以上236人，90歲以上老人20人。60周歲以上獨(dú)居老人38人，空巢老人120人。社區(qū)居委會(huì)根據(jù)老齡化的趨勢(shì)和社區(qū)內(nèi)老人的需求，開(kāi)辦了老年人食堂、社區(qū)居家援助，組織轄區(qū)單位開(kāi)展定期敬老服務(wù)等。

椿桂坊社區(qū)地處市中心，東至元豐巷，西臨和平北路，南靠大運(yùn)河，北至延陵中路。目前的社區(qū)居委會(huì)由原椿桂坊、南城腳社區(qū)于2010年1月合并而成，轄區(qū)面積0.3平方公里，居民住戶2 637戶，總?cè)丝? 121人，其中60歲以上老人1 265人，是一個(gè)居住密集、老齡化程度較高的社區(qū)之一。

(一)家庭養(yǎng)老概況

根據(jù)《常州市天寧區(qū)2010年度老齡事業(yè)統(tǒng)計(jì)表》，當(dāng)年全市老年人居住方式為：獨(dú)居3 700人，機(jī)構(gòu)住養(yǎng)僅650人。目前，常州市天寧區(qū)老年人不管從經(jīng)濟(jì)上還是平時(shí)照顧上均主要以自己家庭為主，常州天寧區(qū)養(yǎng)老的主要方式現(xiàn)階段仍是家庭養(yǎng)老。通過(guò)對(duì)常州市天寧區(qū)幾十位老人的調(diào)查，希望在家中養(yǎng)老的占到五分之四，而只有五分之一的老人不想在家中養(yǎng)老。老人不想離開(kāi)家的原因主要有，一是不想離開(kāi)家人，這也是最主要的原因，二是不想離開(kāi)現(xiàn)在所居住的地方。在健康狀況和生活自理能力愈來(lái)愈差的情況下，大多數(shù)老人還是不愿去社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而寧愿留在家中。機(jī)構(gòu)照料、社會(huì)化照料、子女照料、自我照料等四種方式是天寧區(qū)老年人生活照料的一般方式。

(二)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老概況

常州市天寧區(qū)現(xiàn)有7個(gè)老年活動(dòng)站，養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)14家，總建筑面積達(dá)到21 122平方米，在職服務(wù)人員125人。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和思想觀念的轉(zhuǎn)變，越來(lái)越多的人選擇到養(yǎng)老院或者敬老院去養(yǎng)老，在天寧區(qū)各項(xiàng)事業(yè)高速發(fā)展過(guò)程中，對(duì)農(nóng)民土地的使用不斷增多，更多的人選擇入住養(yǎng)老院。據(jù)了解，目前常州市天寧區(qū)福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位尚未呈現(xiàn)緊張態(tài)勢(shì)，需求和供給基本平衡。

由于情感和傳統(tǒng)觀念的原因，絕大多數(shù)的老年人會(huì)選擇在家中養(yǎng)老，但當(dāng)他們的身體功能每況愈下時(shí)，機(jī)構(gòu)服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)體現(xiàn)出了其優(yōu)越性。通過(guò)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中以高齡老人為主，他們選擇入住的原因主要是不想拖累家人，其次是家中無(wú)人照顧，或家人沒(méi)有多余的精力照顧。

(三)居家養(yǎng)老模式的嘗試

目前，常州市天寧區(qū)對(duì)于居家養(yǎng)老模式做了一定的嘗試和積極的探索，2007年10月，天寧區(qū)紅梅街道成立了常州市首家街道居家養(yǎng)老服務(wù)中心，組織了一支社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)伍，人員主要由社區(qū)的退休教師、醫(yī)生、技術(shù)工人、老干部、律師和部分常州技師學(xué)院學(xué)生等組成。從運(yùn)作情況和效果來(lái)看，這支隊(duì)伍能引導(dǎo)、發(fā)動(dòng)大家一起關(guān)注、關(guān)愛(ài)社區(qū)老人日常生活。志愿者已從原先的10名發(fā)展到現(xiàn)在的100多名，主要為社區(qū)內(nèi)需要服務(wù)的60周歲以上獨(dú)居、空巢老人服務(wù)，重點(diǎn)是80周歲以上老人。2008年6月天寧區(qū)蘭陵街道工人新村二社區(qū)成立了全市首家“日托”服務(wù)中心，它的宗旨是以社區(qū)為樞紐，把一些能積極利用的社會(huì)服務(wù)、社會(huì)資源與老人的日常生活需要有效連接起來(lái)，讓那些不完全依賴子女、但又不選擇上敬老院、獨(dú)自在家的老人也可以較幸福地安度晚年。服務(wù)中心成立三年多來(lái)，受到普遍贊譽(yù)，其事跡多次在《常州日?qǐng)?bào)》等媒體上報(bào)道過(guò)。從2009年6月開(kāi)始，天寧區(qū)民政局與常州民族漁舫飯店合作，在茶山街道清二社區(qū)開(kāi)展了助餐試點(diǎn)工作，2010年10月建成了全市首家老年助餐配送服務(wù)中心，并取得了較好效果，深受老年朋友們的歡迎和好評(píng)。“老年飯桌”作為一項(xiàng)公益事業(yè)，不僅解決了老人們吃飯難的問(wèn)題，而且免除了兒女們的后顧之憂，體現(xiàn)了全社會(huì)對(duì)老年事業(yè)的關(guān)注。

三、現(xiàn)階段常州市天寧區(qū)居民養(yǎng)老面臨的幾個(gè)主要問(wèn)題

目前，常州市天寧區(qū)居民養(yǎng)老模式與養(yǎng)老服務(wù)面臨的問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面：

1.家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等三種方式都存在不同程度的問(wèn)題，它們各自單獨(dú)運(yùn)行，沒(méi)能進(jìn)行整合互助，不利于形成科學(xué)的養(yǎng)老福利體系。較為普遍的家庭養(yǎng)老是一種傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，但其在經(jīng)濟(jì)上、日常照料上乃至精神慰藉上對(duì)老年人缺乏必要的幫扶，如得不到改進(jìn)，選擇家庭養(yǎng)老的老人生活質(zhì)量必然得不到保證。而現(xiàn)階段養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)明顯高于老年人(工薪階層)的經(jīng)濟(jì)承受力，由于機(jī)構(gòu)本身結(jié)構(gòu)性矛盾突出，使那些經(jīng)濟(jì)條件比較差或者貧困孤寡老人很難入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。而目前居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)營(yíng)效果不太理想，居家養(yǎng)老很難長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展。

2.對(duì)養(yǎng)老福利社會(huì)化認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致盲目提倡和推進(jìn)，出現(xiàn)了很多的誤解和弊端。譬如時(shí)常會(huì)把社會(huì)化、民營(yíng)化、市場(chǎng)化等概念相混淆，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)公益性認(rèn)識(shí)不夠，而純粹作為一種營(yíng)利性的產(chǎn)業(yè)來(lái)發(fā)展，更有甚者為了追求利潤(rùn)最大化而大幅度提高機(jī)構(gòu)的檔次，抬高各類服務(wù)報(bào)價(jià)，降低服務(wù)的品質(zhì)，令很多工薪階層難以接受，最終將把養(yǎng)老服務(wù)帶入歧途。

3.因相關(guān)社會(huì)保障方面的法律條文還不夠健全，使老年人有關(guān)權(quán)益得不到有效保護(hù)?！独夏耆藱?quán)益保障法》雖已頒布和實(shí)施，但規(guī)范和保障老年人服務(wù)的組織、運(yùn)作、反饋、評(píng)價(jià)和保障系統(tǒng)的相關(guān)法律條文還不夠健全。有效的法律機(jī)制也是社會(huì)服務(wù)提供者積極性、行動(dòng)持久化的相關(guān)制度保證。例如上文提到的“居家養(yǎng)老”模式，由于沒(méi)有完善的規(guī)定，最終任何單位、團(tuán)體甚至是個(gè)人都可以以發(fā)展“居家養(yǎng)老”的名義為老年人提供服務(wù)，使任何人都可以成為服務(wù)者。這就導(dǎo)致有些營(yíng)業(yè)性機(jī)構(gòu)假借服務(wù)之名，謀取利益，損害老年人的權(quán)益。而法律法規(guī)中也沒(méi)有明確規(guī)定服務(wù)提供者的規(guī)范，從而使任何人都可以出入自由、獲取利益。

4.現(xiàn)今對(duì)相關(guān)從業(yè)人員的專業(yè)培訓(xùn)欠缺，制約了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，保姆是目前為老年人提供有償服務(wù)的主要群體。而大部分保姆都沒(méi)有受過(guò)必要的技能培訓(xùn)，基本服務(wù)技能缺乏，導(dǎo)致老年人不相信此類服務(wù)。此外，有些養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理者和服務(wù)人員對(duì)老人缺乏愛(ài)心，缺乏必備的職業(yè)道德，甚至缺乏必要的衛(wèi)生常識(shí)和習(xí)慣。

四、常州市天寧區(qū)養(yǎng)老福利體系構(gòu)建的相關(guān)對(duì)策和建議

構(gòu)建養(yǎng)老福利模式牽涉到政府作為、老年人的情況、社區(qū)管理和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)整治等各個(gè)方面，是一個(gè)較為復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程。必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以實(shí)現(xiàn)人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)為目標(biāo)，以養(yǎng)老服務(wù)需求為導(dǎo)向，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，基本建立起以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充，資金保障與服務(wù)提供相匹配，無(wú)償、低償和有償服務(wù)相結(jié)合，政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會(huì)參與、公眾互助的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。

(一)積極探索多種形式的養(yǎng)老模式

由于各街道、社區(qū)情況不同，老年人的具體需求也不同，在開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)工作時(shí)，應(yīng)努力遵循“一符合三有利”的理念，即只要符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，有利于滿足老年人的生活需求，有利于提高老年人的生活生命質(zhì)量，有利于推進(jìn)這項(xiàng)工作的深入開(kāi)展，各種養(yǎng)老福利模式都可以大膽推出、大膽嘗試。

1.提倡和推廣“居家+社會(huì)化護(hù)理”的養(yǎng)老模式，改善目前家庭養(yǎng)老的不足和局限性。對(duì)于有服務(wù)需要的城鄉(xiāng)居家老人，可以考慮在每個(gè)居委會(huì)社區(qū)建設(shè)一個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)站。服務(wù)站管理員既要有高度的職業(yè)道德、責(zé)任心和愛(ài)心，也要掌握一定的康復(fù)知識(shí)、生活護(hù)理和醫(yī)療護(hù)理常識(shí)。

2.加快各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，擴(kuò)大養(yǎng)老床位總量。到2015年實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)達(dá)到每千名老年人100張以上。加快推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，對(duì)社會(huì)投資興辦的護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)予以重點(diǎn)扶持，支持和鼓勵(lì)有條件的醫(yī)療機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，為老年人提供護(hù)理、康復(fù)、保健等服務(wù)。優(yōu)化養(yǎng)老床位結(jié)構(gòu)，提高護(hù)理床位比例，優(yōu)先保障失能半失能等困難老年人的服務(wù)需求。

3.根據(jù)養(yǎng)老對(duì)象現(xiàn)實(shí)狀況，對(duì)不同養(yǎng)老模式要進(jìn)行差別化扶持。養(yǎng)老福利模式不是新話題，但至今沒(méi)有固定模式可循，在實(shí)施操作過(guò)程中必須因地制宜，用實(shí)踐檢驗(yàn)合理性和科學(xué)性，這才是養(yǎng)老工作得以長(zhǎng)久、長(zhǎng)效開(kāi)展的源頭活水。要注重不同養(yǎng)老模式間的有機(jī)結(jié)合，尋求新的創(chuàng)新點(diǎn)，力求提供更加靈活、人性化的養(yǎng)老服務(wù)。例如，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以扎根社區(qū)，與社區(qū)養(yǎng)老結(jié)合將服務(wù)延伸到更廣的范圍。如此不但能考慮到相當(dāng)多的老年人對(duì)家的依戀，同時(shí)可以依托社區(qū)現(xiàn)有硬件條件，降低投入成本。

4.推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)。依托社區(qū)綜合服務(wù)管理信息平臺(tái)，建成上下貫通、左右連接、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)和管理系統(tǒng)，實(shí)行統(tǒng)一軟件標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一操作流程，實(shí)現(xiàn)信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同。重視“虛擬養(yǎng)老院”建設(shè)，建成多家功能齊全、覆蓋較廣的“虛擬養(yǎng)老院”。重點(diǎn)支持老年人居家呼叫服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，為老年人提供應(yīng)急等多種需求呼叫服務(wù)。

(二)建立與養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的支持體系

1.搞好科學(xué)規(guī)劃，真正將養(yǎng)老服務(wù)工作置于優(yōu)先發(fā)展的位置。養(yǎng)老福利制度由“補(bǔ)缺型”向“適度普惠型”轉(zhuǎn)變，是形勢(shì)發(fā)展的需要，也是提升民政服務(wù)水平的需要，體現(xiàn)社會(huì)公平、和諧。政府民政部門要高度重視，加強(qiáng)調(diào)查研究，制定科學(xué)、合理的方案，積極推進(jìn)此項(xiàng)工作。不斷完善救助體系，加強(qiáng)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，積極發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)施老年人“陽(yáng)光工程”。

2.建立多元投入機(jī)制，為最大限度地滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求提供有效保障。一是加大政府投入力度。逐步提高城市“三無(wú)”人員的幫扶力度，確保達(dá)到當(dāng)?shù)仄骄钏?，并建立自然增長(zhǎng)機(jī)制。二是加大政策保障力度。全面落實(shí)高齡老年人生活津貼制度。加大對(duì)貧困老年人家庭低保和醫(yī)療救助的力度，持續(xù)提高重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象的撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。三是加大福彩公益金和慈善捐資金的資助力度。堅(jiān)持把福利彩票公益金重點(diǎn)用于養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，引導(dǎo)慈善資源投向養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。

3.以社區(qū)居家養(yǎng)老為突破口，全面提升養(yǎng)老服務(wù)工作的整體水平。一是落實(shí)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)扶持資金。按照每個(gè)社區(qū)服務(wù)站不低于3萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各社區(qū)服務(wù)站予以扶持，協(xié)調(diào)督促各地為每個(gè)社區(qū)服務(wù)站匹配不少于8 000元的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。二是落實(shí)公益性崗位服務(wù)人員。加強(qiáng)與人社部門的協(xié)調(diào)溝通，為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站配強(qiáng)配足服務(wù)人員。三是研究制定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)開(kāi)展并規(guī)范生活照料、醫(yī)療康復(fù)、文體健身、精神慰藉、緊急救助、臨終關(guān)懷等服務(wù)，形成各具特色的服務(wù)項(xiàng)目。

4.強(qiáng)化能力建設(shè)，全面提升養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化水平。一是推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。研究制定和完善養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、資質(zhì)、規(guī)范、設(shè)施和安全等標(biāo)準(zhǔn)。二是注重加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。加大養(yǎng)老服務(wù)員培訓(xùn)力度。三是加快信息化建設(shè)步伐，建立起覆蓋全區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)。

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