高 峰

(安徽師范大學(xué) 政法學(xué)院，安徽 蕪湖 241003)

試論唐代御史監(jiān)察制度

高 峰

(安徽師范大學(xué) 政法學(xué)院，安徽 蕪湖 241003)

御史監(jiān)察制度始于秦漢，經(jīng)魏晉南北朝進(jìn)一步發(fā)展至唐代趨于完善。唐代的御史監(jiān)察制度有著自己的特點(diǎn)：機(jī)構(gòu)的健全和法律的完備，御史監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使，優(yōu)秀人才加入及嚴(yán)格選拔制度。唐代的御史監(jiān)察制度有很多值得我們研究的地方，也為我國相關(guān)制度建設(shè)提供有益借鑒。

監(jiān)察制度；御史；啟示

一 唐以前各朝代御史監(jiān)察制度的簡要介紹

早在西周初期，就有規(guī)定考察官吏的具體內(nèi)容和官吏是否違紀(jì)違法的文字記載，但當(dāng)時(shí)并沒有專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和相關(guān)法律，只有單獨(dú)的監(jiān)察人員,西周時(shí)期嚴(yán)格意義上的御史監(jiān)察制度沒有建立。御史監(jiān)察制度真正形成于秦漢，秦在中央設(shè)立御史大夫府，掌管監(jiān)察之事，地方上設(shè)立監(jiān)郡御史。漢代承襲秦代的監(jiān)察制度并有所發(fā)展，東漢光武帝時(shí)改御史府為御史臺(tái)，但這時(shí)御史臺(tái)沒有從行政機(jī)構(gòu)中分離，仍隸屬于行政機(jī)構(gòu)。魏晉南北朝時(shí)期，中央的監(jiān)察機(jī)構(gòu)仍然是御史臺(tái)，中央御史臺(tái)脫離少府，直接受命于皇帝，監(jiān)察機(jī)構(gòu)初步統(tǒng)一，監(jiān)察權(quán)擴(kuò)大，但由于新舊王朝更迭迅速，年年戰(zhàn)亂，監(jiān)察機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。隋朝時(shí)，設(shè)立御史臺(tái)為最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，隋煬帝時(shí)增設(shè)謁者、司隸二臺(tái)，由御史、謁者、司隸三臺(tái)共掌監(jiān)察，分別負(fù)責(zé)內(nèi)外監(jiān)察，但此時(shí)機(jī)構(gòu)混亂，御史監(jiān)察權(quán)發(fā)揮的作用有限。到唐代，中國封建御史監(jiān)察制度出現(xiàn)了繁盛時(shí)期，唐代御史臺(tái)分為臺(tái)院、殿院、察院三院，三院內(nèi)部分工相當(dāng)明確且相互配合。通過以上的介紹可以看出，雖然各朝代都有自己的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但唐以前御史監(jiān)察權(quán)往往很難發(fā)揮其自身作用，因此唐代的御史監(jiān)察制度才吸引眾多的目光對其予以關(guān)注。

二 唐代御史監(jiān)察制度的特點(diǎn)

唐代御史監(jiān)察制度，在繼承了前代制度的基礎(chǔ)上，又有著本朝的特點(diǎn)。

1.機(jī)構(gòu)的健全和法律的完備。

唐初的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)仍為御史臺(tái)，“因隋舊制為御史臺(tái)”，[1]御史臺(tái)在隨后雖經(jīng)歷變革但到唐玄宗時(shí)期機(jī)構(gòu)和名稱基本固定下來，直到唐朝滅亡。唐代御史臺(tái)分三院為臺(tái)院、殿院、察院。臺(tái)院侍御史的主要職責(zé)是“掌糾舉百僚，推鞫獄訟”。[2]殿院侍御史的主要職責(zé)是“掌殿廷供奉之儀式”[3]“凡兩京城內(nèi)則分知左、右巡，各察其所巡之內(nèi)有不法之事”。[4]察院監(jiān)察御史官位雖低，但監(jiān)察的范圍十分廣泛，權(quán)限很大，“分察百僚，巡按郡縣，糾視刑獄，肅整朝儀”，[5]其中巡查郡縣，是監(jiān)察御史的主要職責(zé)。

唐代的專門監(jiān)察法規(guī)主要有《巡查六條》和《風(fēng)俗廉察四十八法》。唐代仍以六條巡查州郡，監(jiān)察對象有官有民，官員大小全察，監(jiān)察權(quán)不僅僅局限于行政，更涵蓋司法軍事、人事等領(lǐng)域。另一部《風(fēng)俗廉察四十八法》對監(jiān)察權(quán)的實(shí)施程序、御史的職責(zé)和執(zhí)法遵紀(jì)等情況都作出了較詳細(xì)的規(guī)定。

至此，中國古代的御史監(jiān)察制度已經(jīng)趨于完善，機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織完整，分工明確，職責(zé)分明，對外有充分的執(zhí)行依據(jù)和范圍以及對執(zhí)行人員的紀(jì)律要求。這些制度大部分被后世所承襲。

2.御史監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使。

御史主要任務(wù)是行使監(jiān)察職權(quán)，因此御史職權(quán)的行使自不應(yīng)受限制而保持其獨(dú)立性，從而客觀、公正的行使其職權(quán)。但唐之前，監(jiān)察機(jī)構(gòu)往往隸屬于行政機(jī)構(gòu)，常常受到行政機(jī)構(gòu)的約束、干涉和壓力，往往沒有辦法充分履行自己的職責(zé)。

唐代，監(jiān)察機(jī)構(gòu)從行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部獨(dú)立出來，御史因此享有充分行使監(jiān)察職權(quán)的權(quán)力。此舉改變了唐以前御史監(jiān)察機(jī)構(gòu)隸屬于行政機(jī)構(gòu)，受行政機(jī)構(gòu)干涉，權(quán)責(zé)不明確的情況，但仍有限制，例如唐初“凡中外百寮之事，應(yīng)彈劾者，御史言于大夫，大事則方幅奏彈之，小事則署名”。[6]肅宗乾元二年(公元759年)四月，敕御史，“所欲彈事，不須先進(jìn)狀”，[7]解除中書門下對御史行使職權(quán)之約束。至此，御史在彈劾對象上再無限制，監(jiān)察部門從此完全掌握監(jiān)察權(quán)力。

各種措施的有效實(shí)施，使得唐代御史在行使職權(quán)的獨(dú)立性上掌握了主動(dòng)權(quán)，保證御史獨(dú)立并充分行使監(jiān)察職權(quán)。

3.優(yōu)秀人才加入及嚴(yán)格選拔制度。

任何優(yōu)秀制度都需要人的實(shí)施，人員素質(zhì)的高低將直接決定制度在實(shí)施過程中受到的阻力程度以及制度的“壽命”。因此唐代統(tǒng)治者以史為鏡，吸取前朝滅亡的教訓(xùn)，通過科舉廣羅天下人才。同時(shí)由于戰(zhàn)爭等原因，使原有的士族階層沒落和庶族階層相應(yīng)的崛起，作為新興的階層，庶族階層不論從政治勢力上還是從根基上都不足以抗衡士族階層，因此迫切需要能夠在政治上有本階層的勢力，科舉成為了理想的途徑。

唐朝統(tǒng)治者考慮到御史的特殊身份和顯赫權(quán)勢，因此在選任資格上，專門制定了嚴(yán)格的選任標(biāo)準(zhǔn)。御史應(yīng)該有清正剛直、嫉惡如仇的品質(zhì)，如御史中丞裴度奏：“凡所取御史，必先質(zhì)重勇退者”；[8]真才實(shí)學(xué)的品質(zhì)，如德宗時(shí)，穆贊為刑部郎中，“因次對，德宗嘉其才，擢為御史中丞”；[9]實(shí)踐經(jīng)歷，如“監(jiān)察選拜，多自京畿縣尉”，[10]“凡官，不歷州縣不擬臺(tái)省”[11]。

正是由于優(yōu)秀人才的不斷補(bǔ)充和嚴(yán)格的選拔制度，唐代的御史監(jiān)察制度進(jìn)入嶄新的階段。

三 唐代御史監(jiān)察制度對當(dāng)代的啟示

1.對監(jiān)察人員自身的監(jiān)管要切實(shí)有效。

“御史為風(fēng)霜之任，彈糾不法，百僚震恐，官之雄峻，莫之比焉”，[12]因此彈劾官員的不法行為，是御史的主要職責(zé)，但是任何制度不論最初設(shè)想多完善，一旦缺乏有效監(jiān)管就必然會(huì)滋生權(quán)力膨脹和其他問題，必須要引入監(jiān)管制度。同時(shí)御史自身具有的雙重性決定了其自身監(jiān)管的必要性，一方面御史是行使監(jiān)察職責(zé)的人員，監(jiān)察百官，對皇帝負(fù)責(zé)，另一方面御史又是官員，與官員階層有著千絲萬縷的聯(lián)系。所以御史就始終處于法律和人情沖突中。當(dāng)社會(huì)安定、政治開明、皇帝重視法制時(shí)，御史可以充分行使自己的權(quán)力，在高祖、太宗時(shí)期，有溫彥博等御史六件彈劾的事情，其中五件有效；但當(dāng)政治灰暗時(shí)，尤其是安史之亂之后，皇帝昏庸無能，內(nèi)有宦官專權(quán)，外有地方割據(jù)，地方藩鎮(zhèn)和宦官常常充任監(jiān)察職務(wù)，監(jiān)察制度更加混亂，御史或投靠權(quán)貴，與其狼狽為奸，或不問世事，逃避責(zé)任，最終使御史監(jiān)察系統(tǒng)只有架構(gòu)而無實(shí)質(zhì)，加速了唐王朝的滅亡。

對我國而言，目前社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型階段，更需要對監(jiān)察人員自身采取切實(shí)可行的監(jiān)管方法，以防止權(quán)力的濫用，例如監(jiān)察機(jī)構(gòu)各級領(lǐng)導(dǎo)的選任要嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行，相關(guān)監(jiān)察人員嚴(yán)禁違規(guī)提拔；實(shí)行推薦責(zé)任制，對被推薦人員出現(xiàn)的問題，推薦人本人要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；在監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立對內(nèi)監(jiān)察部門，對內(nèi)實(shí)行監(jiān)管等措施。這些措施的實(shí)施將有效避免監(jiān)察人員自身重大問題的出現(xiàn)，維護(hù)監(jiān)察系統(tǒng)的整體運(yùn)作。

2.加大對監(jiān)察人員人身安全的保障。

古代，天子的權(quán)力高于一切，掌握有生殺大權(quán)。御史的職責(zé)是監(jiān)察違法違紀(jì)行為，范圍甚廣，上至皇上及皇親國戚，下至百官及平民百姓，主要是對權(quán)貴以及掌握有行政權(quán)力的行政人員進(jìn)行監(jiān)察，以權(quán)力制約權(quán)力。君主心情的好壞，往往直接關(guān)系御史的生命安危和他自己的前程，被殺于朝堂之上的敢言者并不少見。御史在人身安全時(shí)刻處在受威脅的情況下，將很難安心履行自己的職責(zé)，更別提向權(quán)貴和握有行政權(quán)力的行政人員進(jìn)行監(jiān)察，如此監(jiān)察系統(tǒng)必將進(jìn)入惡性循環(huán)，最終使監(jiān)察形同虛設(shè)，空有監(jiān)察之形而無監(jiān)察之實(shí)。由于沒有有效得人身保障機(jī)制，眾多御史害怕得罪權(quán)貴，不敢履行自己的職責(zé)，對權(quán)貴所作所為放任之，整天無所事事。

我國對監(jiān)察人員人身安全的保護(hù)可采取以下方法，例如出臺(tái)相關(guān)監(jiān)察人員人身保護(hù)的法律、法規(guī)，將監(jiān)察人員的人身安全以法律、法規(guī)的形式予以明確規(guī)定，加大對監(jiān)察人員人身安全的保障力度；對監(jiān)察人員在公開場合發(fā)表的監(jiān)察言論，不受法律追究并嚴(yán)禁事后打擊報(bào)復(fù)，使監(jiān)察人員放下心中包袱，敢于提出監(jiān)察言論；提高監(jiān)察人員的福利待遇，高薪養(yǎng)廉等等。這些措施將對監(jiān)察人員提供切實(shí)有效的人身保障并使監(jiān)察制度真正實(shí)行下去。

3.通過法律法規(guī)明確監(jiān)察人員的職權(quán)。

如前所述，唐代御史與前代相比監(jiān)察范圍更廣泛，其不僅進(jìn)入行政領(lǐng)域還進(jìn)入司法和軍事等領(lǐng)域。權(quán)力的擴(kuò)大導(dǎo)致了濫用職權(quán)隱患的發(fā)生，特別是唐代的“風(fēng)聞訪知”這一規(guī)定，使御史可以捕風(fēng)捉影，濫用職權(quán)，即使誣告陷害也不負(fù)任何責(zé)任，于是“告密之徒，紛然道路”。同時(shí)唐代行政監(jiān)察權(quán)的擴(kuò)大、行政監(jiān)察職能的強(qiáng)化，也帶來了機(jī)構(gòu)膨脹、事權(quán)龐雜?？梢?，監(jiān)察權(quán)的任意擴(kuò)大，不但影響了其他部門的正常工作，而且必然削弱監(jiān)察人員自身作用的發(fā)揮。

權(quán)力是把雙刃劍，只有通過明確的職權(quán)劃分，才能使監(jiān)察人員更清楚的知道自己的權(quán)限和責(zé)任。例如法律、法規(guī)明確監(jiān)察人員具體的權(quán)力范圍和職責(zé)所在；法律、法規(guī)語言應(yīng)當(dāng)簡練，減少上位法和下位法之間沖突情況的發(fā)生等。通過法律、法規(guī)對監(jiān)察人員權(quán)力的限制，才可能最大程度的避免監(jiān)察權(quán)力的任意擴(kuò)大，也才能避免從最初事事都管到最后事事都不管，明確職責(zé)范圍，節(jié)約時(shí)間和資源，使監(jiān)察人員作用得到充分發(fā)揮。

四 結(jié)語

唐代近三百年的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，監(jiān)察人員作用的發(fā)揮與當(dāng)時(shí)政局的變化、法制的健全、監(jiān)察人員的素質(zhì)有著很大的關(guān)系，其中，彈劾效率的高低又與吏治清明總體趨勢和中央集權(quán)強(qiáng)弱亦有密切關(guān)系。唐代作為我國重要的歷史時(shí)期，御史監(jiān)察制度已經(jīng)趨于完善并有自己的獨(dú)到之處，即使就現(xiàn)今而言，仍具有令人稱道的地方。我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，監(jiān)察領(lǐng)域的相關(guān)制度在很多方面都需要完善，但是一套成熟、完善制度的建立并不能憑空而來，都是在借鑒其他優(yōu)秀制度的基礎(chǔ)上形成的，我們應(yīng)該在充分研究唐代御史監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上，取其精華、去其糟粕，將唐代優(yōu)秀的制度和措施與現(xiàn)今國情相結(jié)合，從而更好的為國家的發(fā)展服務(wù)。

[1]《唐會(huì)要》《唐會(huì)要》卷六十《御史臺(tái)上》.

[2]《唐六典》卷十三《御史臺(tái)》.

[3]《唐六典》卷十三《御史臺(tái)》.

[4]《唐六典》卷十三《御史臺(tái)》.

[5]《唐六典》卷十三《御史臺(tái)》.

[6]《唐會(huì)要》卷六十一《御史臺(tái)中》.

[7]《唐會(huì)要》卷六十一《御史臺(tái)中》.

[8]《唐會(huì)要》卷六十《御史臺(tái)上》.

[9]《舊唐書》卷一五五《穆寧傳》.

[10]《文獻(xiàn)通考》.

[11]《新唐書》卷四十五《選舉志下》.

[12]《通典》卷二十四《職官六》.

ClassNo.:K242DocumentMark：A

(責(zé)任編輯：蔡雪嵐)

AStudyontheYushiSupervisorySystemintheTangDynastyinChina

Gao Feng

The Yushi supervisory system had existed since ancient times which was established during the Qin and Han Dynasties, developed during the period of Wei and Jin dynasties , and the Southern and Northern Dynasties as well. This system was to be perfected in the Sui and Tang Dynasties. The Yushi supervisory system in the Tang Dynasty had its own characteristics: the sound institutions and the complete laws, the independently exercising Yushi’s supervisory power , the joining of excellent talents and strict selection system of Yushi officials . There are many things in the Yushi supervisory system in the Tang Dynasty that are worth studying, and it can also provide us with some useful experience in the construction of relevant systems in our country.

supervisory system; Yushi; inspiration

高峰，碩士，安徽師范大學(xué)。

1672-6758(2012)09-0143-2

K242

A