盛毅

（四川省社會科學(xué)院，四川 成都 610071）

國有壟斷企業(yè)經(jīng)營者和職工收入增長過快，已經(jīng)成為各方面高度關(guān)注的問題。這類企業(yè)的收入分配是否合理，其分配與企業(yè)財產(chǎn)占有呈什么樣的聯(lián)系，本文擬對此作一初步探討。

一、國有壟斷企業(yè)的財產(chǎn)權(quán)變動及占有主體分析

傳統(tǒng)國有企業(yè)存在的突出問題是產(chǎn)權(quán)不清，機(jī)制不活，效益不高，分配平均。通過30余年的改革，數(shù)量眾多的國有中小企業(yè)已通過改制、出售、兼并、破產(chǎn)等多種形式，基本退出國有經(jīng)濟(jì)行列，而絕大多數(shù)國有大型企業(yè)則在國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整和國有資產(chǎn)管理體制改革中，轉(zhuǎn)向了國有控股的公司制企業(yè)。改組為公司的國有企業(yè)不僅明晰了所有者代表人為各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，而且建立了法人治理結(jié)構(gòu)和市場化的經(jīng)營機(jī)制，成為“新型國有企業(yè)”。①

與傳統(tǒng)國企比較，新型國企發(fā)生的最大變化體現(xiàn)在兩個方面：一是企業(yè)由非法人企業(yè)變成了法人企業(yè)，從法律關(guān)系上解決了政府對企業(yè)債務(wù)負(fù)無限責(zé)任的問題；二是所有者代表由多個政府職能部門擔(dān)任變成政府指定的特設(shè)部門擔(dān)任，從理論上看解決了“所有者缺位”或“所有者不到位”等問題。前者的改變與經(jīng)營者和職工的收入基本上沒有關(guān)系，而所有者代表部門的明晰，對經(jīng)營者和職工收入有直接影響。至于這種影響有多大，則要看新設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)比傳統(tǒng)國企的約束增強(qiáng)了，還是有所減弱，抑或是兩種情況均存在。要判斷哪一種情況可能性大，必須從財產(chǎn)權(quán)利的具體行使分析。

理論界定義的財產(chǎn)權(quán)利，一般可以概括為社會認(rèn)可的對物的或非物的控制權(quán)，這種權(quán)利是排他的，具有某種恒定性。財產(chǎn)權(quán)包括多種權(quán)能，在世界上影響最大的英美普通法就認(rèn)為，“財產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利，這些權(quán)利描述一個人對其所有的資源可能占有、使用、改變、饋贈、轉(zhuǎn)讓和阻止他人侵犯”②。我國《民法通則》對財產(chǎn)權(quán)利的解釋與英美普通法基本相同，即“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占用、使用、收益和處分的權(quán)利”。類似的定義還有，財產(chǎn)權(quán)利是“以物質(zhì)財富為對象，直接與經(jīng)濟(jì)利益相聯(lián)系的民事權(quán)利，如所有權(quán)、繼承權(quán)等”③。

然而，財產(chǎn)權(quán)利的一般定義并不否認(rèn)財產(chǎn)權(quán)利在不同歷史時期，不同的經(jīng)濟(jì)制度，不同財產(chǎn)權(quán)利主體和不同層次之間存在著一定的差異。正是這種差異的存在，導(dǎo)致了不同的產(chǎn)權(quán)制度。

從財產(chǎn)權(quán)利發(fā)展的歷史看，在社會演進(jìn)的過程中，財產(chǎn)權(quán)利制度采取了許多不同的形式。原始的財產(chǎn)權(quán)利和現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)利有著很大差別。原始財產(chǎn)權(quán)利不是由法律規(guī)定的，它通過約定俗成或者武力保護(hù)形成，權(quán)利的界定并不嚴(yán)格，隨意性很大，并且財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分等權(quán)利，一般集中于一個主體。霍布豪斯的《財產(chǎn)權(quán)的歷史演化：觀念的和事實的》（翟小波譯）一文④，提到在實行粗放式農(nóng)業(yè)的簡單共同體中，有個人告訴旅行者說，“這是他的土地，那是他鄰居的土地”。后來，這個陳述就被適時地印刷出來，最終進(jìn)入一卷論述財產(chǎn)權(quán)發(fā)展的著作中，作為個人土地所有權(quán)的證據(jù)。而現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)利是由法律確認(rèn)和保護(hù)的權(quán)力，具有相對的穩(wěn)定性。財產(chǎn)權(quán)利可以分離出多項權(quán)能，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為權(quán)能的分離創(chuàng)造了條件。

從財產(chǎn)權(quán)利的行使主體看，存在著私有財產(chǎn)權(quán)利主體和公有財產(chǎn)權(quán)利主體。私有財產(chǎn)權(quán)利主體自私有制產(chǎn)生后就出現(xiàn)了，它是一種最普遍的形式。公有財產(chǎn)權(quán)利主體是一種共有主體，在早期社會中是以部落的形式存在，在近代社會中則以集體和國家的形式存在。

從財產(chǎn)權(quán)利行使主體的層次看，現(xiàn)代社會的產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜化使財產(chǎn)不僅分屬于不同的所有者，而且屬于同一所有者的財產(chǎn)因?qū)嶋H占有、使用、支配的主體不同，使得不同主體也具有相應(yīng)的財產(chǎn)權(quán)利。因此，財產(chǎn)權(quán)利的主體一般是統(tǒng)一的，但也可以分離。由于財產(chǎn)權(quán)利可以分為“終級所有權(quán)”和“法人財產(chǎn)權(quán)”，或所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，或“法律上的所有權(quán)”和“經(jīng)濟(jì)上的所有權(quán)”等層次。相應(yīng)地，行使財產(chǎn)權(quán)利的主體也有投資的自然人和企業(yè)法人，所有者和經(jīng)營者，所有者主體、占有者主體和使用者主體等層次的區(qū)別。在國有企業(yè)改革中，討論得最多的法人財產(chǎn)權(quán)，就是從所有權(quán)中分離出一部分權(quán)能所形成的財產(chǎn)權(quán)利，是一種與所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)。換句話說，也就是在財產(chǎn)權(quán)利束中，法人實際擁有除“終極所有權(quán)”或“法律上的所有權(quán)”以外的其他財產(chǎn)權(quán)利。

為此，劉詩白認(rèn)為，我國傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下表現(xiàn)在企業(yè)層面上的根本問題是：政府把資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)集于一身，即實行“大一統(tǒng)”的國有制，作為生產(chǎn)活動的直接組織者的企業(yè)則沒有應(yīng)有的對資產(chǎn)的支配權(quán)和收益占有權(quán)，由此成為政府管理機(jī)構(gòu)的附屬物和按指令辦事的車間⑤。在此后的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中，我們根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論對財產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行了拆分，并設(shè)計各種改革方案將其所有權(quán)賦予不同主體來行使。然而，無論是早期賦予多個政府職能部門行使，還是后來賦予政府特設(shè)部門國資委行使，只是具體代表者的改變，法人財產(chǎn)的占有、使用和收益的分配，都在由經(jīng)營者集體決定，經(jīng)營者實質(zhì)上占有了國有資產(chǎn)，擁有較大的資產(chǎn)支配權(quán)，使他們能夠在決定勞動收益與資本收益這一初次分配中，有條件向勞動傾斜。因此，如果所有者代表的監(jiān)管放松，不僅企業(yè)經(jīng)營者和職工收入會控制不住，甚至資本收益也很難兌現(xiàn)。目前被廣泛詬病的國有企業(yè)不分紅和少分紅的問題，就是一個最突出的例證。

二、國有壟斷企業(yè)的財產(chǎn)占有方式對收入分配的約束力

國有壟斷企業(yè)所有者代表主體落實后，所有者權(quán)益能否得到更好的保護(hù)，經(jīng)營者和職工收入能否受到約束，關(guān)鍵要看現(xiàn)有的企業(yè)財產(chǎn)占有主體與傳統(tǒng)國有企業(yè)的占有主體有無根本區(qū)別。

實際上，從無明確的所有者代表人到有明確的所有者代表人，只是解決了國有資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任這一公權(quán)力如何具體落實的問題，主體作為受所有者委托監(jiān)管財產(chǎn)的性質(zhì)并沒有改變。相對于所有者而言，所有者代表與國有資產(chǎn)的具體占有和使用者之間的關(guān)系，實質(zhì)上是委托人與受托人的關(guān)系，無非是再增加一層委托代理關(guān)系而已。專門的國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與過去的多個政府職能部門監(jiān)管主體相比，在許多方面都相同，如兩類所有者代表都是政府設(shè)立的機(jī)構(gòu)，運行的費用都由財政統(tǒng)一撥付，機(jī)構(gòu)中的雇員都是公務(wù)員或者準(zhǔn)“公務(wù)員”，國有資產(chǎn)經(jīng)營的好壞，與他們并沒有建立起直接損益關(guān)系。無論是這些機(jī)構(gòu)還是所有雇員，都只能承擔(dān)管理責(zé)任，不可能承擔(dān)資本損益責(zé)任。其差別只是，一方面國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會是一個特殊的機(jī)構(gòu)，有明確的可以代表國家行使所有者權(quán)力、履行出資者職責(zé)和國有資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任的專門法規(guī)如《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律地位的明確，解決了國有資產(chǎn)依賴行政和政策進(jìn)行管理所導(dǎo)致的制度性缺陷多、決策的隨意性大、政府的宏觀調(diào)控職能與資產(chǎn)監(jiān)管職能沖突等問題。另一方面，新設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能相對單一，可以專注國有資產(chǎn)管理，安安心心做股東，既解決了過去有關(guān)政府部門在履行國有資產(chǎn)監(jiān)管職能時同時要兼顧履行其他行政職能而造成的幾種職能發(fā)生沖突的問題，也解決了政府職能部門履行職能太多，沒有更多精力投入資產(chǎn)監(jiān)管的問題。

既然只有這種與財產(chǎn)利害關(guān)系無直接聯(lián)系的差別，那么國資委行使的是一種公有經(jīng)濟(jì)權(quán)力，其具體的承擔(dān)者是政府官員和管理者，他們的利益多寡與權(quán)力運行的結(jié)果沒有明顯相關(guān)關(guān)系⑥。理論上講，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員能夠做到極致的，最多像所有的投資人那樣，全力履行監(jiān)管職責(zé)，防止財產(chǎn)的占有和使用者侵占投資人的權(quán)益。但如果這些機(jī)構(gòu)和人員沒有完全履行監(jiān)管職責(zé)，也不會有大的損失，還不排斥存在著“偷懶”甚至“合謀”的情況。相應(yīng)地，對國有資產(chǎn)占有和使用者監(jiān)管的力度，將在類似所有者的嚴(yán)格監(jiān)管到類似財產(chǎn)局外人的責(zé)任監(jiān)管之間波動，沒有人能夠肯定所有者的財產(chǎn)權(quán)益得到充分保障。依此類推，所有的國有資產(chǎn)經(jīng)營，都存在著同樣的問題。如果我們再從國資法確定的各級法律主體關(guān)系分析，作為委托人身份的政府也只是代表國家在作為出資人履行職責(zé)，同時又是以一個委托人的身份，委托國資委履行出資人的職責(zé)，國資委在這一層面上只是作為一個受托人，代表政府履行出資人的職責(zé)，是履行出資人職責(zé)的具體機(jī)構(gòu)。顯然，國有資產(chǎn)所有者職能的行使，是通過多層委托代理關(guān)系實現(xiàn)的。在這一多層委托代理關(guān)系鏈條中，所有者的權(quán)益衰減，占有和使用者的權(quán)益相應(yīng)增強(qiáng)，是不爭的事實，并且這些結(jié)論在過去關(guān)于國有企業(yè)的委托代理關(guān)系討論中已經(jīng)得到比較充分的論證和揭示。

財產(chǎn)權(quán)利的配置特點和內(nèi)在權(quán)利約束決定了在新型國有企業(yè)尤其是國有壟斷企業(yè)中，經(jīng)營者集體對公司財產(chǎn)具有很大的支配權(quán)，它可以在收入分配上擁有較大自主權(quán)。盡管國有企業(yè)經(jīng)營者和職工的收入，不僅受到國有資產(chǎn)監(jiān)管部門的監(jiān)督，而且也受到政府有關(guān)職能部門的監(jiān)督，最主要的方法是早已在國企中普遍推行的“工效掛鉤”，通過這種辦法使職工工資增長與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益增長保持合理關(guān)系。如《國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會關(guān)于中央企業(yè)2009年度工效掛鉤工資清算及2010年度工效掛鉤方案申報工作的通知》（國資分配[2010]216號）中，明確工效掛鉤企業(yè)總體上堅持既負(fù)盈又負(fù)虧的原則，2009年經(jīng)濟(jì)效益下降的企業(yè)相應(yīng)核減工資總額，切實建立健全工資能增能減的激勵約束機(jī)制。但是，工效掛鉤中企業(yè)用于收入分配的數(shù)量，不僅受到壟斷因素的影響，也受到工資基數(shù)的影響，還受到監(jiān)管人的監(jiān)管是否有效和嚴(yán)格的影響。工效掛鉤的前提是企業(yè)處于比較充分的競爭市場中，但實際經(jīng)營的情況并非如此。

首先是具有壟斷地位的國有企業(yè)，利潤是有較充分保障的，每年經(jīng)營結(jié)束后根據(jù)效益核算的工資總額，一般只會做加法而不會做減法。尤其是一些資源獨占和政策獨享的企業(yè)，每年的利潤都很高，與之掛鉤的工資總額增長必然就很快。2011年，不少銀行的人均年收入超過20萬元，高的達(dá)到近40萬元⑦，盡管銀行負(fù)責(zé)人否認(rèn)高額利潤是由其壟斷地位獲得的，而與銀行業(yè)的經(jīng)營周期有關(guān)，但利差由政策規(guī)劃，投資進(jìn)入銀行業(yè)有非常嚴(yán)格的限制，是誰也不能否認(rèn)的。其次，實行工效掛鉤的工資基數(shù)，是國有企業(yè)經(jīng)營者與監(jiān)管部門討價還價的結(jié)果。在這一博弈過程中，由于存在著信息的非對稱，企業(yè)經(jīng)營者一方無疑占有了談判的主動權(quán)，確定的基數(shù)將有利于經(jīng)營者。第三，監(jiān)管主體對企業(yè)的監(jiān)管，無論在主觀上還是客觀上，都存在著不能完全到位的情況。在監(jiān)管不嚴(yán)或無法有效監(jiān)管的條件下，企業(yè)將利潤轉(zhuǎn)福利，讓補(bǔ)貼進(jìn)入成本的辦法很多，這就規(guī)避了工資總額的限制，無形中擴(kuò)大了經(jīng)營者的職工收入。在一些國有壟斷企業(yè)中，通過非工資、獎金形式發(fā)放的收入，甚至超過工資和獎金本身。

確定國有企業(yè)工資總額的另一個常用辦法是國有企業(yè)自主決定工資總額，即按照企業(yè)當(dāng)?shù)貏趧雍蜕鐣Ｕ喜块T發(fā)布的工資增長指導(dǎo)線，通過工資集體協(xié)商，自主決定企業(yè)工資總額。

三、國有壟斷企業(yè)的收入分配改革方向與路徑

既然國有壟斷企業(yè)現(xiàn)有財產(chǎn)占有方式會導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)營者和職工收入的過快增長，因此不能將這類企業(yè)的漲薪看成“企業(yè)內(nèi)部的事”。收入分配改革就要從企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度和收入監(jiān)管制度的改革去推進(jìn)，大的方向可以有兩個選擇：要么改變財產(chǎn)占有方式，將其限制在使用范圍內(nèi)，進(jìn)而削弱經(jīng)營者的資產(chǎn)支配權(quán)；要么改變分配方式，通過行政管理辦法去控制經(jīng)營者的收入分配權(quán)利。由于前者涉及到我們對基本經(jīng)濟(jì)制度作用的認(rèn)識等深層次問題，涉及到國有企業(yè)的功能定位，涉及到公有經(jīng)濟(jì)權(quán)利如何運用才能符合廣大群眾的愿望等，這方面的討論過去雖然已經(jīng)有許多成果，近期又在繼續(xù)做深入的反思和探討，但預(yù)計在短期內(nèi)不會有大的突破。因此，筆者在承認(rèn)現(xiàn)有財產(chǎn)占有關(guān)系不可能有效約束收入過快增長的前提下，將合理設(shè)計收入分配的辦法作為討論重點，以國有資產(chǎn)控制關(guān)系的社會化思路來解決。

國有壟斷企業(yè)的壟斷地位是政府代表公眾賦予的，這些企業(yè)承受的市場經(jīng)營壓力相對更小，在經(jīng)營者收入和職工收入的確定上，應(yīng)當(dāng)以社會平均收入水平為基本參照標(biāo)準(zhǔn)確定，并在此基礎(chǔ)上與經(jīng)營效果適當(dāng)掛鉤，同時對掛鉤的上下浮動幅度再加以限制。經(jīng)營業(yè)績好的可以比平均的工資水平高出一定幅度，但決不應(yīng)當(dāng)是平均線的倍數(shù)。因為前面已經(jīng)反復(fù)提到，國有壟斷企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績，不完全甚至不主要取決于經(jīng)營者的努力，它與壟斷地位和政策因素關(guān)系極度密切，給予一定幅度的鼓勵，主要是促使經(jīng)營者如何充分利用壟斷地位提高效益。而在經(jīng)營業(yè)績未達(dá)目標(biāo)時，對其懲罰也應(yīng)當(dāng)是有限的，因為他們在某種程度上是在履行一個資產(chǎn)管理者的責(zé)任，在體現(xiàn)政府運用國有資產(chǎn)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)和服務(wù)廣大群眾的要求，有的經(jīng)營活動或在有的時候甚至不需要贏利。同樣對于職工收入，也按照這種辦法進(jìn)行上下浮動。

國有企業(yè)收入與社會平均收入掛鉤，只是確定了國有企業(yè)經(jīng)營者和職工收入的參考基數(shù)，在具體實施中會不會出現(xiàn)失控，還需要有其他措施的介入。目前國有壟斷企業(yè)實行的“工效掛鉤”辦法和按照當(dāng)?shù)氐墓べY增長指導(dǎo)線自主決定工資總額的辦法，本來可以將工資總額控制在一定范圍。然而在實施中，幾乎所有企業(yè)的工資都并非按績效考核指標(biāo)和工資控制總額發(fā)放的，突破工資總額計劃較大幅度的現(xiàn)象非常普遍；此外，還有大量的未納入工資總額統(tǒng)計范圍之內(nèi)的工資外收入，累積起來超過工資總額計劃的問題更為突出。過去幾年，有關(guān)部門雖然采取了一些措施，如高低工效掛鉤的浮動比例，規(guī)定企業(yè)不得擅自提高職工住房公積金的企業(yè)繳存比例，不準(zhǔn)多發(fā)獎金、津貼，不準(zhǔn)多提養(yǎng)老保險金等，雖然起到了一定的抑制作用，但沒有解決根本問題。因此有人認(rèn)為，除了行政壟斷、所有者缺位兩個因素外，政府監(jiān)管不力也是導(dǎo)致壟斷行業(yè)高收入形成的主要原因之一，改革政府監(jiān)管是解決這一問題的現(xiàn)實選擇⑧。

借鑒過去30年的改革經(jīng)驗看，通過引入非國有投資人持股的辦法，讓國有企業(yè)的收入分配受到一定監(jiān)督，已經(jīng)被證明是一種有效途徑。但這一辦法在大型國有企業(yè)尤其是壟斷性的國有企業(yè)中，由于不便于吸納非國有投資或者容許吸納的非國有投資比例較小，非國有投資者在參與公司治理中，實際上沒有什么權(quán)利，不能起到約束收入過快增長的作用。對國有壟斷企業(yè)收入分配的監(jiān)督，更多地要靠政府有關(guān)部門，盡管有許多的政府監(jiān)管辦法不是“一勞永逸”和非常理想的，但它在一定程度上可以約束收入增長過快。如已經(jīng)實踐過的比較有效的辦法是加強(qiáng)財政、審計、勞動等部門對收入的監(jiān)督，防止企業(yè)虛報業(yè)績，或者增大成本，再通過各種補(bǔ)貼、福利等方式增加職工收入。還有一個途徑是將壟斷國有企業(yè)的收入分配置于人大或全社會監(jiān)督之下，讓廣大群眾對國有壟斷企業(yè)的職工工資和福利、產(chǎn)品成本和價格、財務(wù)會計、勞動人事等各方面，都有知情權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)⑨。從長遠(yuǎn)看，這種辦法可能是解決這一問題的最終途徑。

注釋：

①參見金碚，黃群慧：《“新型國有企業(yè)”現(xiàn)象初步研究》，中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2005年第6期。

②【美】羅伯特·考特、托馬斯·尤倫：《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》，轉(zhuǎn)摘自馬俊駒等：《財產(chǎn)權(quán)制度的歷史評析和現(xiàn)實思考》，《中國社會科學(xué)》，1999年第1期。

③《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館，2002年增補(bǔ)本，第114頁。

④該文原載 Property： Its Duties and Rights,The Macmillan Company 1922,pp1-33。

⑤劉詩白：《劉詩白經(jīng)濟(jì)文選》，時代經(jīng)濟(jì)出版社，2010年1月版。

⑥廖進(jìn)球：《關(guān)于完善公有經(jīng)濟(jì)權(quán)力約束機(jī)制的思考》，《財政監(jiān)督》，2009年第7期。

⑦中央電視臺經(jīng)濟(jì)頻道對此作過專門報道，在梅愛冰等人撰寫的《我國壟斷行業(yè)職工工資外收入狀況分析》一文中（《湖北社會科學(xué)》2011年第4期）列出了在2007年的7家上市中小銀行人均收入數(shù)據(jù)，低的為21.22萬元，高的達(dá)到42.08萬元。

⑧潘勝文：《壟斷行業(yè)高收入的形成機(jī)理分析及改革思路》，《湖北社會科學(xué)》，2009年第6期。

⑨朱妙寬：《加強(qiáng)對壟斷行業(yè)過高收入的宏觀調(diào)控》，《唯實·經(jīng)濟(jì)探討》，2007年第8-9期。

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［5］梅愛冰，潘勝文.我國壟斷行業(yè)職工工資外收入狀況分析[J].湖北社會科學(xué)，2011，（4）.

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