張 峰

論民事執(zhí)行權(quán)配置與執(zhí)行的優(yōu)化

張 峰*

執(zhí)行權(quán)兼具行政權(quán)和司法權(quán)的雙重屬性，決定了執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)分權(quán)行使，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運(yùn)行的若干意見》以此為改革方向規(guī)范了民事執(zhí)行權(quán)的配置與優(yōu)化。執(zhí)行權(quán)的優(yōu)化運(yùn)行必須包括自身內(nèi)部、上級(jí)法院、檢察院的有效監(jiān)督，并處理好審執(zhí)分離、審執(zhí)兼顧與執(zhí)行和解，統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)合作與委托執(zhí)行，司法拍賣中法院與中介服務(wù)的配合等關(guān)系。

執(zhí)行權(quán)配置 執(zhí)行和解 委托執(zhí)行 司法拍賣

眾所周知，執(zhí)行難、執(zhí)行亂已然成為困擾各級(jí)人民法院的一大頑疾，也成為影響司法權(quán)威的社會(huì)焦點(diǎn)。民事執(zhí)行的有效實(shí)施，關(guān)乎司法的權(quán)威及公信力。鑒于此，2007年《民事訴訟法》對(duì)執(zhí)行制度進(jìn)行了修改，全國(guó)各地法院對(duì)執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行了各種改革嘗試，如江蘇無錫中級(jí)人民法院2005年改革執(zhí)行工作，成立裁決處，2010年出臺(tái)《執(zhí)行實(shí)施案件分權(quán)流程管理細(xì)則》;〔1〕諸佳英、王堅(jiān):《執(zhí)行分權(quán)催生“兩升兩降一減”——江蘇無錫中院探索“分段”“集約”執(zhí)行分權(quán)新模式》，載《人民法院報(bào)》2012年1月15日第4版。上海市長(zhǎng)寧區(qū)人民法院2009年起對(duì)執(zhí)行程序分階段管理、監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，2011年10月19日，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運(yùn)行的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見》)，對(duì)執(zhí)行工作作出體制上的分權(quán)設(shè)置，協(xié)調(diào)運(yùn)行的規(guī)范。此規(guī)范將原來高度集中的執(zhí)行權(quán)進(jìn)行分解，使執(zhí)行權(quán)在有效制約和監(jiān)督下運(yùn)行。但新的規(guī)范出臺(tái)以后，執(zhí)行權(quán)如何分而用之，相關(guān)措施如何協(xié)調(diào)，是一個(gè)值得深入探討的問題。

一、民事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)定位

(一)民事執(zhí)行分權(quán)還是集權(quán)?

首先應(yīng)當(dāng)明確民事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)到底是分權(quán)還是集權(quán)。關(guān)于民事執(zhí)行權(quán)之性質(zhì)，學(xué)界存在諸多不同看法，其中主要有三種觀點(diǎn)，即行政權(quán)說、司法權(quán)說以及雙重屬性說。

行政權(quán)說的觀點(diǎn)主要從民事執(zhí)行權(quán)具有確定性，命令性，強(qiáng)制性等行政權(quán)的典型特性出發(fā)，將民事執(zhí)行行為視作是一種行政行為，民事執(zhí)行權(quán)即為國(guó)家行政權(quán)的一部分。

司法權(quán)說的觀點(diǎn)，認(rèn)為人民法院行使執(zhí)行權(quán)的目的是為了保證經(jīng)司法審判權(quán)所確認(rèn)的生效裁判得以履行，故執(zhí)行權(quán)為司法審判權(quán)的一種延伸，司法是運(yùn)用國(guó)家司法權(quán)進(jìn)行裁判或監(jiān)督國(guó)家法律實(shí)施的活動(dòng)，其主要職能在于依法解決爭(zhēng)端。〔2〕王利明:《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第4頁。

而雙重屬性說則認(rèn)為，民事執(zhí)行權(quán)兼有行政權(quán)性質(zhì)和司法權(quán)性質(zhì)，是一種復(fù)合型的權(quán)力。民事執(zhí)行權(quán)既具有司法權(quán)的部分屬性，又具有行政權(quán)的部分屬性，當(dāng)法院所為的某些行為同時(shí)也可以由其他機(jī)關(guān)實(shí)施時(shí)，這些職權(quán)不專屬于法院，因而不具有司法性?！?〕孫加瑞:《強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)務(wù)研究》，法律出版社1994年版，第5頁。執(zhí)行工作中司法權(quán)和行政權(quán)的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成了復(fù)合、相對(duì)獨(dú)立、完整的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?！?〕高執(zhí)辦:《論執(zhí)行局設(shè)置的理論基礎(chǔ)》，載《人民司法》2001年第2期。

筆者贊同折中說。民事執(zhí)行權(quán)并不是一種單一的強(qiáng)制權(quán)，民事執(zhí)行行為在實(shí)踐中不僅僅表現(xiàn)為執(zhí)行員依據(jù)生效法律文書所確定之權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過行使執(zhí)行權(quán)迫使債務(wù)人履行其應(yīng)盡之義務(wù)，還包括在執(zhí)行過程中，對(duì)當(dāng)事人在程序上(如執(zhí)行案件管轄權(quán)爭(zhēng)議)和實(shí)體上(執(zhí)行異議之訴)的異議進(jìn)行審查和裁定。故民事執(zhí)行權(quán)兼具司法性和行政性。

(二)民事執(zhí)行權(quán)如何分權(quán)行使?

明確了民事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)，才能分析民事執(zhí)行權(quán)之構(gòu)造。這實(shí)際上是解決執(zhí)行如何分權(quán)的問題。一般認(rèn)為，民事執(zhí)行權(quán)之構(gòu)造采取兩分說，即將民事執(zhí)行權(quán)劃分為執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)。

兩分說的劃分，實(shí)質(zhì)上是以權(quán)力的行使是否以解決爭(zhēng)議性問題為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的。就執(zhí)行實(shí)施權(quán)而言，執(zhí)行機(jī)關(guān)是在當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議性問題已由執(zhí)行行為所依據(jù)的生效法律文書予以確認(rèn)和解決的情況下，通過執(zhí)行權(quán)的行使，確保生效法律文書的履行，其并不參與爭(zhēng)議問題的處理。而執(zhí)行裁決權(quán)運(yùn)行的目的，則是處理爭(zhēng)端，解決當(dāng)事人在執(zhí)行過程中與執(zhí)行機(jī)關(guān)或其他當(dāng)事人的異議。

根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運(yùn)行的若干意見》對(duì)執(zhí)行權(quán)進(jìn)行了分權(quán)配置，將執(zhí)行權(quán)劃分為執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行審查權(quán)，《若干意見》第2條規(guī)定，“地方人民法院執(zhí)行局應(yīng)當(dāng)按照分權(quán)運(yùn)行機(jī)制設(shè)立和其他業(yè)務(wù)庭平行的執(zhí)行實(shí)施和執(zhí)行審查部門，分別行使執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行審查權(quán)”。其中，執(zhí)行實(shí)施權(quán)的范圍主要是財(cái)產(chǎn)調(diào)查、控制、處分、交付和分配以及罰款、拘留措施等實(shí)施事項(xiàng)。執(zhí)行實(shí)施權(quán)由執(zhí)行員或者法官行使。而執(zhí)行審查權(quán)的范圍主要是審查和處理執(zhí)行異議、復(fù)議、申訴以及決定執(zhí)行管轄權(quán)的移轉(zhuǎn)等審查事項(xiàng)。執(zhí)行審查權(quán)由法官行使。

執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)共同構(gòu)成了完整的民事執(zhí)行權(quán)。執(zhí)行實(shí)施權(quán)具有強(qiáng)制性，確定性，命令性等行政權(quán)特點(diǎn)，而執(zhí)行裁決權(quán)主要用于解決執(zhí)行中當(dāng)事人在實(shí)體上和程序上的爭(zhēng)端，具有司法權(quán)的特點(diǎn)?！度舾梢?guī)定》中對(duì)此也予以了一定的確認(rèn)，如規(guī)定執(zhí)行實(shí)施權(quán)可由執(zhí)行員或法官行使，而執(zhí)行審查權(quán)(即執(zhí)行裁決權(quán))則只能由法官行使。其第5條規(guī)定“執(zhí)行實(shí)施事項(xiàng)的處理應(yīng)當(dāng)采取審批制，執(zhí)行審查事項(xiàng)的處理應(yīng)當(dāng)采取合議制?！边@也符合行政權(quán)和司法權(quán)的運(yùn)行特點(diǎn)。

二、分權(quán)運(yùn)行的制約與監(jiān)督

法律的生命在于法律的實(shí)現(xiàn)，執(zhí)行是法律獲得生命必不可少的形式與途徑。〔5〕譚秋桂:《民事執(zhí)行原理研究》，中國(guó)法制出版社2001年版，第32頁。民事執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行，關(guān)乎生效裁判的實(shí)現(xiàn)，是司法公正得以實(shí)現(xiàn)的保障，其通過國(guó)家強(qiáng)制力，處分當(dāng)事人利益的特性，也使得其運(yùn)行必須處于有效的監(jiān)督和制約之下，一旦執(zhí)行權(quán)被濫用，其后果不堪設(shè)想。

(一)執(zhí)行局內(nèi)部監(jiān)督

1．分權(quán)制約

以權(quán)力制約權(quán)力，以達(dá)到相互制衡，這是現(xiàn)代分權(quán)的理論依據(jù)之一。執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)的分權(quán)運(yùn)行不僅符合執(zhí)行權(quán)的特性與構(gòu)造，有利于執(zhí)行活動(dòng)的開展，提高執(zhí)行效率，同時(shí)也有利于保障公正，避免權(quán)力的過度集中。一種權(quán)力只有它是有限的，才是有效的?！?〕高執(zhí)辦:《論執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部的分權(quán)與制約》，載《人民司法》2001年第6期。

執(zhí)行實(shí)施權(quán)的運(yùn)行過程中，應(yīng)當(dāng)保證執(zhí)行審查機(jī)構(gòu)和執(zhí)行實(shí)施機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，當(dāng)事人可以通過提出執(zhí)行異議，由位于公正中立地位的執(zhí)行審查機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行行為進(jìn)行審查，確定執(zhí)行行為合法與否。執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行審查權(quán)的分權(quán)運(yùn)行，保證了執(zhí)行機(jī)關(guān)不會(huì)恣意妄為，執(zhí)行實(shí)施權(quán)的運(yùn)行由執(zhí)行審查權(quán)進(jìn)行監(jiān)控，而執(zhí)行審查權(quán)的結(jié)果又有賴于執(zhí)行實(shí)施權(quán)予以執(zhí)行，兩者互相依賴，互相制約，為執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行提供了公正合理的框架，防止某個(gè)機(jī)構(gòu)或某個(gè)人既行使實(shí)施權(quán)，又手握審查權(quán)，導(dǎo)致難以進(jìn)行監(jiān)督的尷尬境地。

2．綜合管理部門的定位

關(guān)于綜合管理部門的定位，《若干意見》第6條規(guī)定:“人民法院可以將執(zhí)行實(shí)施程序分為財(cái)產(chǎn)查控、財(cái)產(chǎn)處置、款物發(fā)放等不同階段并明確時(shí)限要求，由不同的執(zhí)行人員集中辦理，互相監(jiān)督，分權(quán)制衡，提高執(zhí)行工作質(zhì)量和效率。執(zhí)行局的綜合管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)分段執(zhí)行實(shí)行節(jié)點(diǎn)控制和流程管理?！?/p>

此處的綜合管理部門同樣也承擔(dān)了一定的執(zhí)行監(jiān)督功能。根據(jù)其規(guī)定，綜合管理部門的主要職責(zé)是對(duì)執(zhí)行實(shí)施過程中，相關(guān)階段的時(shí)限進(jìn)行統(tǒng)籌管理，監(jiān)督督促。這可以看作是對(duì)執(zhí)行實(shí)施權(quán)的一種額外的監(jiān)督程序。

但我們應(yīng)當(dāng)注意的是，綜合管理部門作為一個(gè)統(tǒng)籌性的部門，應(yīng)當(dāng)明確自身的定位，對(duì)其權(quán)限進(jìn)行限制。筆者認(rèn)為，綜合管理部門對(duì)于執(zhí)行實(shí)施權(quán)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)僅限于執(zhí)行過程中各階段的期限督促和控制，不得過多的涉及執(zhí)行實(shí)施過程中的實(shí)體爭(zhēng)議，其對(duì)執(zhí)行實(shí)施行為的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以客觀性監(jiān)督為主，主觀性的爭(zhēng)議則應(yīng)當(dāng)交由司法性質(zhì)的執(zhí)行審查機(jī)構(gòu)處理，綜合管理部門不宜處理該類爭(zhēng)議。

3．信訪審查處理機(jī)制

《若干意見》第8條規(guī)定:“人民法院在執(zhí)行局內(nèi)建立執(zhí)行信訪審查處理機(jī)制，以有效解決消極執(zhí)行和不規(guī)范執(zhí)行問題。執(zhí)行申訴審查部門可以參與涉執(zhí)行信訪案件的接訪工作，并應(yīng)當(dāng)采取排名通報(bào)、掛牌督辦等措施促進(jìn)涉執(zhí)行信訪案件的及時(shí)處理?！?/p>

信訪審查機(jī)制從一定程度上來說，也是對(duì)執(zhí)行權(quán)運(yùn)行的一種監(jiān)督措施。執(zhí)行申訴審查部門介入涉執(zhí)行信訪案件的接訪，可以有效提高信訪案件處理的工作效率，及時(shí)對(duì)信訪案件進(jìn)行專業(yè)性的審查，掌握案件動(dòng)向，采取排名通報(bào)，掛牌督辦等方法使得信訪案件得到及時(shí)處理，保障執(zhí)行權(quán)的合理運(yùn)行，對(duì)錯(cuò)誤運(yùn)行予以補(bǔ)救。

執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行，仍然應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)的劃分，綜合管理部門和信訪審查制度的建立是對(duì)執(zhí)行權(quán)分權(quán)運(yùn)行的一種監(jiān)督和補(bǔ)充，應(yīng)完善其監(jiān)督作用而限制其對(duì)執(zhí)行權(quán)分權(quán)運(yùn)行的介入，防止執(zhí)行過程愈加混亂。

(二)上級(jí)法院監(jiān)督

1998年通過的《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》中規(guī)定，“上級(jí)人民法院依法監(jiān)督下級(jí)人民法院的執(zhí)行工作。最高人民法院依法監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門法院的執(zhí)行工作”，并對(duì)上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院進(jìn)行監(jiān)督的具體方式做了相關(guān)規(guī)定。該司法解釋明確了上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)法院執(zhí)行工作進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力與方式。

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院執(zhí)行工作的監(jiān)督是一種領(lǐng)導(dǎo)式、糾正式的監(jiān)督，其監(jiān)督范圍涵蓋了執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)的運(yùn)行過程。

筆者認(rèn)為，上級(jí)法院(尤其是中級(jí)法院)既承擔(dān)著監(jiān)督執(zhí)行權(quán)運(yùn)行的職責(zé)，又需在一定情形下直接開展執(zhí)行活動(dòng)，不利于其監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。鑒于我國(guó)目前的四級(jí)制法院設(shè)置，基層法院應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起主要的執(zhí)行任務(wù)，中級(jí)法院則應(yīng)更傾向于監(jiān)督職能，限制中級(jí)法院直接采取執(zhí)行措施。而高級(jí)法院則統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)行工作(如處理執(zhí)行管轄異議等)，原則上不介入執(zhí)行措施的開展。最高人民法院則對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的執(zhí)行工作進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督。如此設(shè)置，使得各級(jí)法院分工更為明確，各司其職，對(duì)于執(zhí)行權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督也更為體系化，有利于執(zhí)行工作的開展。

(三)檢察監(jiān)督

1．檢察監(jiān)督介入的必要性

《民事訴訟法》第14條規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”。此處并未提及檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)對(duì)執(zhí)行活動(dòng)一并進(jìn)行監(jiān)督。檢察監(jiān)督介入執(zhí)行活動(dòng)似乎并沒有明確的法律依據(jù)。執(zhí)行活動(dòng)是訴訟活動(dòng)的延伸，在中國(guó)等大陸法系國(guó)家，民事執(zhí)行都是民事訴訟制度的重要組成部分。我們應(yīng)對(duì)《民事訴訟法》第14條中的“民事審判”做廣義理解，即也包括民事執(zhí)行?！?〕謝志強(qiáng)、劉斌:《民事執(zhí)行檢察權(quán)理論依據(jù)思辨》，載《中國(guó)檢察官》2008年第12期。修改中的民事訴訟法草案也體現(xiàn)了這一要旨，即擬將“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”修改為“人民檢察院有權(quán)以檢察建議、抗訴方式對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。將監(jiān)督范圍從民事審判活動(dòng)明文規(guī)定為訴訟活動(dòng)，意即人民檢察院的監(jiān)督不止于審判，應(yīng)當(dāng)包括執(zhí)行活動(dòng)。在破產(chǎn)程序、執(zhí)行程序中，也存在著濫用司法權(quán)、違法做出裁定的情況。少數(shù)官員的這些司法違法行為既嚴(yán)重破壞了我國(guó)的法制，也給訴訟當(dāng)事人的權(quán)益造成了重大損害。對(duì)這些行為進(jìn)行檢察監(jiān)督完全是必要的?！?〕李浩:《民事訴訟檢察監(jiān)督若干問題研究》，載《中國(guó)法學(xué)》1999年第3期。2011年3月，最高人民法院、最高人民檢察院會(huì)簽了《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》，“為規(guī)范人民法院執(zhí)行行為，支持人民法院依法執(zhí)行”，明確人民檢察院可以依當(dāng)事人、利害關(guān)系人的申請(qǐng)，對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督。

2．檢察監(jiān)督的范圍

筆者認(rèn)為，人民檢察院因其獨(dú)立于法院體系的特殊地位，其所行使的檢察監(jiān)督權(quán)相較法院內(nèi)部的監(jiān)督措施更具公正性和客觀性，其國(guó)家公權(quán)力性質(zhì)也使得檢察監(jiān)督權(quán)能夠強(qiáng)有力的干預(yù)被監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。因此，作為一種客觀公正的有效監(jiān)督措施，檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)涵蓋民事執(zhí)行運(yùn)行的整個(gè)過程。執(zhí)行實(shí)施權(quán)雖為行政性，但其實(shí)施主體是人民法院內(nèi)部的執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行實(shí)施活動(dòng)也是整個(gè)民事執(zhí)行活動(dòng)中十分重要的組成部分，若將執(zhí)行實(shí)施權(quán)的運(yùn)行排除在檢察監(jiān)督之外，則檢察機(jī)關(guān)對(duì)于民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督是不完整的，從而無法達(dá)到維護(hù)司法公正，保障人民群眾合法利益之功效。此外，執(zhí)行實(shí)施權(quán)具有強(qiáng)制性，其行使若出現(xiàn)瑕疵，將直接影響到當(dāng)事人的權(quán)益，且事后必須采取更多的補(bǔ)救措施，既浪費(fèi)執(zhí)行資源，又侵犯了當(dāng)事人權(quán)益，這也使得檢察監(jiān)督介入執(zhí)行實(shí)施權(quán)的運(yùn)行顯得尤為重要。

（4）勝利油田擁有支持科技研發(fā)的良好環(huán)境，在多年的油氣勘探開發(fā)過程中組建了一支久經(jīng)鍛煉的高水平科研團(tuán)隊(duì)。近幾年來，該科研團(tuán)隊(duì)完成了結(jié)構(gòu)的調(diào)整，注入了新鮮血液，實(shí)現(xiàn)了老一輩向新一輩科研人員的傳承轉(zhuǎn)換，形成了以新一輩為科研主力，老一輩指導(dǎo)校正，保駕護(hù)航的科學(xué)團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)。

3．檢察監(jiān)督的方式

(1)抗訴

民事抗訴是指人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認(rèn)為確有錯(cuò)誤，依法提請(qǐng)人民法院對(duì)案件重新審理的訴訟行為?！?〕張衛(wèi)平:《民事訴訟法》，法律出版社2004年版，第321、322頁。在檢察院提出抗訴的情況下，法院應(yīng)立即中止原裁定與決定的執(zhí)行。

既已在執(zhí)行活動(dòng)中引入檢察監(jiān)督，則人民法院在執(zhí)行過程中所做的各類裁定、決定，也同樣應(yīng)當(dāng)納入民事抗訴的范疇。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于認(rèn)為存在錯(cuò)誤的生效裁定或決定依法提起抗訴，人民法院應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)程序，對(duì)抗訴案件予以重新審查?？紤]到執(zhí)行活動(dòng)的特殊性，繼續(xù)執(zhí)行可能存在錯(cuò)誤的生效裁定或決定將可能侵害到當(dāng)事人的合法利益，因此，在檢察院提起抗訴期間，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)停止采取執(zhí)行活動(dòng)。

(2)檢察建議

檢察建議是檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式。〔10〕2009年11月17日《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》。檢察建議的效力應(yīng)當(dāng)?shù)陀诳乖V強(qiáng)于當(dāng)事人的申請(qǐng)?jiān)賹?，在針?duì)再審程序時(shí)，相當(dāng)于準(zhǔn)抗訴。同時(shí)，檢察建議的適用范圍廣于抗訴，監(jiān)督對(duì)象除了法院以外，還包括國(guó)家機(jī)關(guān)等特殊主體。

三、執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行過程

(一)審執(zhí)分離、審執(zhí)兼顧與執(zhí)行和解

1．審判與執(zhí)行

執(zhí)行活動(dòng)和審判活動(dòng)雖都由人民法院依法開展，但兩者的權(quán)力性質(zhì)，運(yùn)行模式以及目的都存在諸多不同。執(zhí)行權(quán)是一種強(qiáng)制性的權(quán)力，而審判權(quán)則是一種判斷權(quán)。〔11〕孫笑俠:《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，載《法學(xué)》1998年第8期。執(zhí)行活動(dòng)可以有專門的執(zhí)行人員進(jìn)行，而審判活動(dòng)只能由法官進(jìn)行，執(zhí)行權(quán)的目的在于通過其強(qiáng)制性，使得生效法律裁判所確定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系得到實(shí)現(xiàn)，而審判權(quán)作為一種判斷權(quán)，其目的在于對(duì)當(dāng)事人雙方的爭(zhēng)議依法作出評(píng)判，確認(rèn)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成這種權(quán)力的核心內(nèi)容自然是認(rèn)定事實(shí)和適用法律的權(quán)力，而不是采取強(qiáng)制措施的權(quán)力?！?2〕童兆洪:《民事執(zhí)行權(quán)的理論構(gòu)建》，吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2004年提交。

2．執(zhí)行和解

生效法律文書確定的法律關(guān)系(權(quán)利和義務(wù))，可以有自動(dòng)履行、強(qiáng)制執(zhí)行和執(zhí)行和解三種不同的方式和程序來實(shí)現(xiàn)，而執(zhí)行和解是當(dāng)事人(尤其是權(quán)利人)放棄既定的權(quán)利實(shí)現(xiàn)方案，通過協(xié)商后約定的新的方案。

執(zhí)行和解制度在執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)這兩個(gè)平行運(yùn)行的權(quán)力之間起到潤(rùn)滑的作用。通過在執(zhí)行活動(dòng)的過程中賦予當(dāng)事人就權(quán)利義務(wù)關(guān)系實(shí)現(xiàn)的方式，時(shí)間等內(nèi)容再一次進(jìn)行合意的機(jī)會(huì)，在一定范圍內(nèi)，由當(dāng)事人依其意思表達(dá)對(duì)審判活動(dòng)所確定之權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，更符合其自身訴求的實(shí)現(xiàn)，兼顧了社會(huì)效果和法律效果。

因此審判法官在審判時(shí)充分進(jìn)行調(diào)解，而在執(zhí)行程序中，執(zhí)行法官亦可充分進(jìn)行說服教育，促使雙方達(dá)成執(zhí)行和解，這在促進(jìn)案結(jié)事了過程中的價(jià)值應(yīng)當(dāng)是趨同的。

(二)統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)合作與委托執(zhí)行

委托執(zhí)行制度是人民法院執(zhí)行工作的重要組成部分，對(duì)于解決跨轄區(qū)案件的執(zhí)行具有重要作用。委托執(zhí)行對(duì)執(zhí)行難以及地方保護(hù)主義的消解，其制度性優(yōu)勢(shì)不在于掃描執(zhí)行財(cái)產(chǎn)所在地而對(duì)執(zhí)行案件的管轄權(quán)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，而在于不放棄原始執(zhí)行管轄權(quán)的基礎(chǔ)上添加派生的執(zhí)行管轄權(quán)，從而產(chǎn)生一案二執(zhí)的制度性效果?！?4〕《2011年度最高人民法院十大司法政策》，載《人民法院報(bào)》2012年1月7日第2、3版。長(zhǎng)期以來，委托執(zhí)行一直難以真正落實(shí)，委托執(zhí)行難，異地執(zhí)行險(xiǎn)，主要是因?yàn)槲蟹ㄔ号c受委托法院之間的義務(wù)沒有經(jīng)法規(guī)厘定。2011年5月3日，最高人民法院《關(guān)于委托執(zhí)行若干問題的規(guī)定》出臺(tái)(以下簡(jiǎn)稱《委托執(zhí)行規(guī)定》)，意在力構(gòu)以受托法院為本位的模式，即通過執(zhí)行管轄權(quán)的分割式改變，使受托法院對(duì)于受托的執(zhí)行案件視同己出。

1．受托法院的協(xié)助義務(wù)

委托執(zhí)行是對(duì)執(zhí)行權(quán)的轉(zhuǎn)移，受托法院接受委托法院的委托后，獲得對(duì)案件開展執(zhí)行活動(dòng)的權(quán)力。作為權(quán)力行使主體，受托法院不得怠于行使其權(quán)力，積極開展執(zhí)行活動(dòng)對(duì)受托法院來說，不僅是一種協(xié)助義務(wù)，更是一種強(qiáng)制性的職責(zé)。筆者認(rèn)為，為提高受托法院辦理委托執(zhí)行案件的積極性，受托法院應(yīng)當(dāng)對(duì)所接受的委托執(zhí)行案件進(jìn)行立案，委托法院則對(duì)委托執(zhí)行案件作結(jié)案處理，使得執(zhí)行權(quán)能夠徹底的轉(zhuǎn)移，而受托法院也能真正將其當(dāng)做本法院的案件進(jìn)行辦理，防止受托法院與委托法院互相“丟包袱”，導(dǎo)致執(zhí)行拖延，最終損害當(dāng)事人的利益，造成不良的社會(huì)影響。

而協(xié)助執(zhí)行雖未對(duì)執(zhí)行權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，但其對(duì)跨轄區(qū)執(zhí)行案件辦理的效率提高也有很大的幫助，《委托執(zhí)行規(guī)定》中對(duì)于受托法院的協(xié)助義務(wù)也做了明確的規(guī)定，委托異地法院協(xié)助查詢、凍結(jié)、查封、調(diào)查或者送達(dá)法律文書等有關(guān)事項(xiàng)的，受托法院不作為委托執(zhí)行案件立案辦理，但應(yīng)當(dāng)積極予以協(xié)助。協(xié)助執(zhí)行同樣還包括對(duì)外地法院進(jìn)行異地執(zhí)行時(shí)，當(dāng)?shù)胤ㄔ阂矐?yīng)積極配合，保證執(zhí)行人員的人身安全和執(zhí)行裝備、執(zhí)行標(biāo)的物不受侵害。

相對(duì)的，在受托法院積極履行協(xié)助義務(wù)的同時(shí)，委托法院也應(yīng)當(dāng)完善其委托工作，充分考慮到受托法院工作開展的便利性，實(shí)踐中，委托案件材料傳遞途徑混亂，傳遞時(shí)間長(zhǎng)，容易貽誤最佳執(zhí)行時(shí)機(jī)甚至造成法律文書的遺失。〔15〕童兆洪:《民事執(zhí)行調(diào)查與分析》，人民法院出版社2005年版，第283頁。因此，在委托執(zhí)行中，委托法院應(yīng)將案件材料通過專門的途徑完整轉(zhuǎn)移，而在協(xié)助執(zhí)行中，則需提供詳盡完整的法律文書，節(jié)省受托法院審核時(shí)間，及時(shí)采取配合措施。

2．高級(jí)法院的管理協(xié)調(diào)功能

《委托執(zhí)行規(guī)定》中規(guī)定，各高級(jí)人民法院對(duì)轄區(qū)內(nèi)委托執(zhí)行和異地執(zhí)行工作實(shí)行統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)。

考慮到執(zhí)行效率，委托執(zhí)行若采取層層申報(bào)審批，則耗時(shí)過長(zhǎng)，不利于執(zhí)行活動(dòng)及時(shí)開展。因此，《委托執(zhí)行規(guī)定》中規(guī)定，在向各自所在的高級(jí)法院報(bào)備后，委托法院可直接向受托法院進(jìn)行委托執(zhí)行。而事項(xiàng)委托以機(jī)要形式送達(dá)委托事項(xiàng)的相關(guān)手續(xù)即可，無需報(bào)高級(jí)法院備案。這些舉措都有利于提高執(zhí)行工作的開展效率，高級(jí)法院在其中應(yīng)當(dāng)起到指導(dǎo)、監(jiān)督的作用。

3．司法拍賣——法院與中介服務(wù)的配合

人民法院在執(zhí)行活動(dòng)中，在一些情況下，需要社會(huì)機(jī)構(gòu)的協(xié)助配合，如何處理與社會(huì)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，也是確保執(zhí)行活動(dòng)正常有效開展的重要保證。

最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》第38條規(guī)定，在被執(zhí)行人無金錢給付能力時(shí)，人民法院有權(quán)裁定對(duì)被執(zhí)行人的其他財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押措施。并在之后的相關(guān)條款中對(duì)查封、扣押財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處分的相關(guān)問題進(jìn)行了規(guī)定。在金錢債權(quán)請(qǐng)求權(quán)的執(zhí)行程序中，強(qiáng)制拍賣是連接查封扣押和分配的中間環(huán)節(jié)，屬于最重要的變價(jià)手段?！?6〕肖建國(guó):《論民事訴訟中強(qiáng)制拍賣的性質(zhì)和效力》，載《北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2004年第4期。司法拍賣制度的確立與改革，其核心是剝離執(zhí)行權(quán)中的事務(wù)性權(quán)力，以維護(hù)債權(quán)人、債務(wù)人的利益，維護(hù)司法公正與司法廉潔，但讓渡權(quán)力必須對(duì)新的權(quán)力主體進(jìn)行有效監(jiān)督。

權(quán)力的讓渡關(guān)鍵在于受讓主體的選擇，即拍賣機(jī)構(gòu)的選擇。在司法拍賣改革之前，各地法院的普遍做法是可自行委托拍賣機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)行標(biāo)的進(jìn)行拍賣，執(zhí)行權(quán)的擴(kuò)張使司法拍賣亂象叢生，對(duì)此，2004年5月26日正式啟動(dòng)的上海法院司法委托拍賣通過公開競(jìng)選擇優(yōu)選用的方式，建立起了全市法院司法委托拍賣機(jī)構(gòu)名冊(cè)，一旦執(zhí)行財(cái)產(chǎn)進(jìn)入強(qiáng)制拍賣程序，則高級(jí)人民法院立案庭將統(tǒng)一采用電腦隨機(jī)配對(duì)方式確定拍賣機(jī)構(gòu)。此舉在程序上保證了拍賣主體產(chǎn)生的公正性。2005年2月起，重慶市高級(jí)人民法院將涉訟國(guó)有資產(chǎn)拍賣統(tǒng)一指定在重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行，2009年2月起又通過引入第三方交易平臺(tái)，變傳統(tǒng)拍賣為電子競(jìng)價(jià)、且建立了統(tǒng)一司法拍賣機(jī)構(gòu)名冊(cè)。2012年1月1日，最高人民法院《關(guān)于人民法院委托評(píng)估、拍賣工作的若干規(guī)定》通過管理機(jī)構(gòu)、職責(zé)、委托方式、場(chǎng)所四個(gè)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了委托拍賣的有效分離。

拍賣依其本身的競(jìng)價(jià)性質(zhì)，導(dǎo)致拍賣結(jié)果的不確定性，這也將直接影響執(zhí)行結(jié)果。在對(duì)拍賣機(jī)構(gòu)的主體資質(zhì)進(jìn)行規(guī)制后，法院還應(yīng)對(duì)拍賣活動(dòng)的過程進(jìn)行監(jiān)督和制約。完善評(píng)估制度，對(duì)于待拍標(biāo)的進(jìn)行事先評(píng)估，這不僅有助于對(duì)拍賣結(jié)果合理性的判斷，還能使執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)的狀況有個(gè)大致了解，方便其他執(zhí)行活動(dòng)的開展。人民法院應(yīng)當(dāng)在拍賣之前提前一定時(shí)間將評(píng)估結(jié)果公布。對(duì)于評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇，可以適當(dāng)參照拍賣機(jī)構(gòu)的選擇方式，以公平公開為原則，確保評(píng)估結(jié)果的中立準(zhǔn)確。

四、結(jié)語

《若干意見》的出臺(tái)，對(duì)于今后執(zhí)行工作的開展具有重大的指導(dǎo)意義。無論是從司法實(shí)踐還是理論研究來看，將執(zhí)行權(quán)劃分為執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)勢(shì)在必行，符合客觀的實(shí)踐要求和執(zhí)行權(quán)雙重屬性的特點(diǎn)。而作為一種特殊的復(fù)合權(quán)力，由于執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)的性質(zhì)和功能各不相同，因此其實(shí)施需要兩個(gè)不同的部門相互配合，相互制約。將執(zhí)行權(quán)配置給人民法院統(tǒng)一行使更有利于執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行?！度舾梢庖姟分幸?guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)設(shè)立兩個(gè)與其他業(yè)務(wù)庭平行的執(zhí)行實(shí)施和執(zhí)行審查部門分別來實(shí)施執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行審查權(quán)是對(duì)執(zhí)行改革的一種有益嘗試。而將執(zhí)行實(shí)施程序劃分為幾個(gè)階段，并對(duì)每個(gè)階段進(jìn)行時(shí)限規(guī)定的做法也有利于當(dāng)事人合法利益的及時(shí)兌現(xiàn)，符合執(zhí)行效率的理念。

《若干意見》對(duì)于解決執(zhí)行難，執(zhí)行亂現(xiàn)象無疑是具有積極的推進(jìn)作用的。但良好的制度還需要合格的人員來貫徹，提高執(zhí)行人員素質(zhì)，處理好執(zhí)行過程中內(nèi)外部的關(guān)系，對(duì)執(zhí)行權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督，防止權(quán)力腐化等等問題是我們接下來還需要不斷改進(jìn)的地方。

*張峰，上海外國(guó)語大學(xué)法學(xué)院副教授。本文系2012年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“電子法庭的全球興起與中國(guó)前景”(項(xiàng)目號(hào)12YJA820095)的階段性研究成果。

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