鮑曉曄

（上海師范大學，上海200234）

我國志愿者權益保護立法研究

鮑曉曄

（上海師范大學，上海200234）

目前全國已有30多個省市制定了志愿服務地方性法規(guī)，以規(guī)范志愿服務工作和保護志愿者合法權益。為進一步加強對我國志愿者合法權益的保護，需要做好以下幾個方面的工作：加強政府監(jiān)管，制定全國統(tǒng)一的志愿服務法律；完善志愿者權益的契約保護制度；完善侵權責任的救濟途徑；完善志愿服務保險制度；加強對志愿者的人文關懷和心理疏導。

志愿者；權益保護；立法

一、我國現有立法中有關志愿者權益保護的法律規(guī)定

（一）我國現有志愿服務立法概況。

自1993年底團中央發(fā)起實施青年志愿者行動以來，累計已有4.03億多人次的青年和社會公眾為社會提供了超過83億小時的志愿服務。[1]截至2010年12月初，全國各級團組織、青年志愿者組織規(guī)范注冊的青年志愿者超過了3124萬人。[2]全國90%以上地（市、州、盟），80%以上的縣（區(qū)、市）以及1968所高校成立了青年志愿者協(xié)會。[3]我國志愿服務發(fā)展雖然起步較晚，但發(fā)展勢頭迅猛，尤其從2008年開始，我國志愿服務事業(yè)躍上了一個新臺階。

志愿服務活動和志愿服務立法是相互促進的，志愿服務立法為志愿者服務提供了法律保障，也極大地推動了全國志愿者活動的開展。[4]據筆者統(tǒng)計，目前，我國大陸已有31個省、市（直轄市）、自治區(qū)和其他有地方性法規(guī)制定權的人大或者人大常委會制定了志愿服務地方性法規(guī)。我國各省市的志愿服務立法名稱，除山東省為“規(guī)定”，其他地區(qū)均為“條例”，除深圳市名為“志工服務條例”，其余都為“志愿服務條例”或“志愿服務促進條例”，有較多的省市在名稱中使用了“青年”。關于志愿服務立法的結構，采用單獨列章和不單獨列章的都有。就內容來看，各省市的條例都基本包含了志愿者、志愿者組織的概念和資格條件、權利、義務、志愿服務范圍、支持和鼓勵、法律責任這些內容，不少條款內容大同小異，出現立法過于分散，重復立法現象。

（二）志愿者合法權利相關規(guī)定及合法權益的基本構成。

1.志愿者合法權利保護的相關法規(guī)規(guī)定。

志愿者權益是指通過行使志愿者權利獲得利益，這種獲利就是權益。一般來說，權利賦予的是某種可為可不為的行為；權益則是因享有某種權利而包含的利益，兩者相互聯(lián)系，密不可分。權利重點強調權；權益重點強調益，是權利帶來的利益。但日常我們對權利和權益往往不加嚴格區(qū)分，基本含義是一致的，但在法律文書上還是有著一定的區(qū)別。

我國30多部志愿服務地方立法中均有有關志愿者合法權利的法律規(guī)定，形式上一般采用例舉的方式，內容較多且具體。志愿者的權利包括參加志愿活動權、獲得信息權、接受培訓權、遇到問題請求志愿者組織解決權、對志愿者組織的監(jiān)督權、退出權、表彰獎勵權等。[4]同時，在志愿者組織的義務和職責規(guī)定中也部分體現出了對志愿者合法權益的保護，如志愿者組織有告知服務信息、在特定條件下簽訂協(xié)議、提供人身保險等義務?？傮w而言，現有立法比較重視對志愿者權利的規(guī)定。當然各省市志愿服務立法中的具體規(guī)定仍有不同之處，以下將以上海、北京和廣州為例進行比較分析。

2009年6月1日起施行的《上海市志愿服務條例》（以下簡稱《上海市條例》）對志愿服務所需的個人信息保護、安全、衛(wèi)生醫(yī)療等提供了一定法律保障。主要體現在以下幾方面：一是志愿者享受選擇參與志愿服務活動，獲得相關的信息、培訓、條件或保障等基本權利。二是志愿者的個人信息受到保護。三是規(guī)定了志愿服務活動中書面協(xié)議的簽訂、志愿服務活動補貼、重大責任風險回避、人身保險等措施。①《上海市志愿服務條例》（2009年6月1日起施行）第12條、第10條、第17條、第21條第二款、第20條、第21條、第22條。條例還明確了志愿者、志愿服務組織和志愿服務接受者三個主體之間發(fā)生爭議的解決途徑：可以自行協(xié)商解決或者由市志愿者協(xié)會主持調解，也可以依法通過訴訟等途徑解決。②《上海市志愿服務條例》（2009年6月1日起施行）第34條。

《北京市志愿服務促進條例》相對于《上海市條例》在對志愿者權利的直接規(guī)定中多了兩款，即有權請求開展志愿服務活動的組織幫助解決在志愿服務活動中遇到的問題，以及有困難時優(yōu)先獲得志愿者組織和其他志愿者提供服務的權利。在簽訂志愿服務協(xié)議和提供保險方面也有所區(qū)別：北京市規(guī)定任何一方要求簽訂書面協(xié)議的，應當簽訂書面協(xié)議，而上海無此項規(guī)定；兩市立法中都規(guī)定在需要承擔重大責任或人身傷害風險的情況下應當簽訂書面協(xié)議，北京市立法中更進一步規(guī)定連續(xù)三個月以上專職服務的、為大型社會活動提供志愿服務的、在本市行政區(qū)域以外開展志愿服務活動的或者境外人員開展志愿服務活動的，也應當簽訂服務協(xié)議；北京和上海立法中都規(guī)定志愿服務組織者可以根據需要為志愿者辦理人身保險，《上海市條例》補充規(guī)定，當安排志愿者從事有安全風險的志愿服務活動時，應當為志愿者辦理必要的人身保險。③《北京市志愿服務促進條例》（2007年12月5日起施行）第13條、第18條、第20條。

《廣州市志愿服務條例》第17條對志愿者權利作出了直接規(guī)定，相對《上海市條例》增加了三項內容，包括拒絕超出約定范圍的志愿服務、受損害時獲得幫助和退出志愿者組織的權利。廣州和北京有關簽訂志愿服務協(xié)議的規(guī)定內容基本一致，而在是否應當為志愿者提供保險的規(guī)定方面，廣州的立法中更是增加了安排志愿者在國際性、全國性的體育賽會、文化活動舉辦期間提供志愿服務這種情況。并且志愿服務組織依據條例應當為志愿者購買人身意外傷害保險而未購買的，志愿者在志愿服務活動過程中受到侵害，志愿服務組織應依法承擔民事責任。④《廣州市志愿服務條例》（2009年3月5日起施行）第17條、第21條、第24條、第43條。值得一提的是《廣州市志愿服務條例》的第29條規(guī)定了志愿者若在服務過程中因不可抗力或他人侵害導致生活困難的，志愿服務基金會應當給予資助。第37條明確了志愿者侵權故意和重大過失的除外責任。

2.志愿者合法權益的基本構成。

我國30多部志愿服務地方立法中均未對志愿者合法權益的定義做出明確的界定，而是首先對志愿者和志愿服務的性質給出明確的定義，再采用例舉的方式對志愿者所享有的合法權益加以規(guī)范，內容上有重復也有不同之處。根據各省市立法并結合國外相關法律，總結志愿者合法權益的內容主要包括：一是參與志愿服務活動的選擇權；二是獲得與所從事的志愿服務相關的信息、培訓、條件或者保障等基本權利；三是志愿者的個人自由、隱私、尊嚴、信仰受到保護和尊重；四是根據志愿服務工作特點確保志愿者在適當的安全和衛(wèi)生條件下工作（包括志愿服務活動中書面協(xié)議的簽訂、志愿服務活動補貼、重大責任風險回避、人身保險等措施）；五是得到表彰獎勵權；六是對志愿者組織的監(jiān)督和建議權；七是志愿者侵權責任的豁免和減輕。

要實現對志愿者合法權益的保護僅僅依靠從法律條文上確定志愿者權利是不夠的，還需要一系列相關制度的保障，如包括建立健全志愿者組織和志愿者的注冊登記制度、指明志愿服務范圍、提供經費支持和激勵政策、合理界定相關法律責任和除外責任等。通過明確志愿者資格條件、工作職責和保障措施，理順其與志愿者組織、服務接受方之間的法律關系，從而引導和促進志愿服務事業(yè)有序發(fā)展。

二、現有立法中對志愿者權益保護的缺失

（一）國家層面立法的缺失。

目前，我國尚未制定全國統(tǒng)一的志愿服務法律，對志愿者合法權益保護的相關法規(guī)規(guī)定分散在全國各省、市（直轄市）、自治區(qū)的地方立法中。就這些規(guī)定的內容而言相對大同小異，地方立法的地域特點不鮮明，有“重復”立法、浪費立法資源之嫌。[4]志愿服務地方性法規(guī)的法律效力也僅局限于本省、市、自治區(qū)范圍之內，立法層級較低。志愿服務活動的社會化、全民化發(fā)展也要求建立全國性志愿服務立法，將志愿服務和保護志愿者合法權益納入法制化軌道。

（二）志愿服務契約的缺陷。

在各省市立法中對是否簽訂志愿服務協(xié)議的規(guī)定不一，例如上海、廣州和北京市都規(guī)定在承擔重大責任或具有較大人身傷害風險的情況下應當簽訂書面協(xié)議，而在一般情況下則無簽訂協(xié)議的強制規(guī)定。北京和廣州市規(guī)定任何一方要求簽訂書面協(xié)議的，應當簽訂書面協(xié)議，而上海則無此規(guī)定。因此，一般而言，是否簽訂書面協(xié)議是可選擇的。在這種情況下，我國很多志愿者組織又沒有和志愿者簽訂任何服務協(xié)議，或者雖然簽訂了服務協(xié)議但協(xié)議內容并不能完全保障志愿者權利，進一步加劇了志愿者權益無保障的情形，嚴重挫傷了他們志愿服務的積極性。[5]

（三）志愿者侵權責任規(guī)定的缺失。

本文所指的志愿者侵權責任主要包括兩個方面：一是志愿者在服務過程中自身遭受傷害或財產損失；二是志愿者對第三人的侵權問題。就前者而言，我國各省市志愿服務立法大多數對志愿者在服務過程中受到傷害的賠償和補償問題，沒有明確的法律規(guī)定。若志愿者自身受到意外傷害，也不能確定找哪一個法定的組織機構可以得到幫助和補償。在過去也曾發(fā)生過志愿者在服務過程中受到傷害不構成工傷，無法得到補償的真實案例。①2006年1月1日，田明芳與重慶市義務交通管理協(xié)勤支隊第八支隊簽訂了公益性崗位用工合同。同年3月27日，田明芳在協(xié)助交警管理交通時被人力板車撞傷左腳。田明芳于同年12月20日向重慶市人事局申請工傷認定，該局以申請不符合《重慶市機關事業(yè)單位工作人員工商管理暫行辦法》第二條的規(guī)定為由，作出不予受理的決定。田明芳不服，又向法院提起行政訴訟，法院判決維持重慶市人事局的不予受理決定。田明芳又向重慶市渝中區(qū)勞動和社會保障局提出工傷認定申請，該局當日作出了不予受理決定。田明芳不服，訴至法院，請求撤銷勞保局作出的工傷認定不予受理決定。法院審理后認為田明芳與交警支隊之間不存在勞動法律關系，判決維持工傷認定申請不予受理決定書。參見陳璐：《志愿者在志愿服務活動中受到傷害不構成工傷》，載于《人民司法》，2009年第14期。僅僅賦予志愿者重大責任風險回避和辦理人身保險的權利無法全面保障志愿者的合法權益。另外，在志愿者對第三人造成傷害時的侵權責任方面，現有立法中也缺乏相關法律規(guī)定，導致在提供志愿服務過程中，如果志愿者對第三人造成人身或者財產損害的，無論志愿者本身是無意的還是故意的，都必須承擔賠償責任，這對于無償提供服務的志愿者來說是不公平的。

（四）財產保險和第三者責任險的缺位。

盡管較早的地方立法（如北京市）僅提到為志愿者提供必要的安全、醫(yī)療、衛(wèi)生等條件，并未涉及人身保險，但我國志愿服務保險制度已經在逐步形成的過程中。之后的《上海市志愿服務條例》中規(guī)定志愿服務組織者可以根據自身條件和實際需要，為志愿者辦理人身保險。廣州市更進一步明確按規(guī)定應為志愿者購買人身意外傷害保險而未購買的，志愿者若受侵害，志愿者組織應承擔相應民事責任。從上述立法中，我們不難發(fā)現現有的法律框架不是強制性地要求給每一個志愿者提供相應的保險，而是僅在從事具有安全風險的志愿活動時才需要辦理保險。并且對志愿者提供保險服務僅限于人身保險，而不覆蓋財產保險和第三者責任險。志愿者本身是無償提供服務的，志愿者組織則通常為公益性的社團，無論是由志愿者或者志愿者組織將這些人身和財產損失全部承擔都有些勉為其難。保險設立的目的即是為了彌補損失、防患于未然，將志愿者保險常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，非常必要。

（五）對志愿者心理健康關注的缺乏。

在大多數地方立法中都提及志愿者重大責任風險回避的權利，并且志愿者組織需要為志愿者提供必要的安全、衛(wèi)生、醫(yī)療等保障，可是有些情況下志愿者仍需要在惡劣的天氣環(huán)境和工作條件下提供服務，尤其是一些重大自然災害和突發(fā)事件的志愿者，不僅僅面臨身體和物質上的考驗，他們心理承受能力同樣面臨挑戰(zhàn)。目前，我國的志愿服務立法還僅停留在人身健康和財產物質方面，而對志愿者的心理健康缺乏關注。

三、健全和完善對志愿者合法權益保護相關立法的建議

（一）加強政府監(jiān)管，制定全國統(tǒng)一的志愿服務法律。

由于公民對公共產品需求的個體差異性導致政府無法面面俱到，會發(fā)生“政府失靈”的清況，而志愿服務的產生本身也具有彌補這一政府管理缺陷的作用。但是，志愿者活動的自發(fā)性、自愿性、無償性等特征也使得志愿服務工作容易松散化，志愿者組織作為非政府組織進行管理的難度較大。因此，需要政府參與其中，對志愿服務活動加以管理和監(jiān)督。政府應當在統(tǒng)一監(jiān)督、經費劃撥、加強激勵、權益保障等方面發(fā)揮積極作用。當然，加強政府促進作用并不是希望增添志愿者組織濃重的行政色彩，相反，志愿者組織應當具有獨立性。

除了政府本身加入到志愿者組織和志愿活動的監(jiān)管中去，早日制定全國統(tǒng)一的志愿服務法律加以規(guī)范管理同樣重要。早在2005年就有人大代表提出了制定《青年志愿者服務條例（草案）》的議案，時隔6年尚未出臺。由于目前我國的志愿服務立法都是地方性法規(guī)，雖然各地都規(guī)定了“結合本省（市）實際，制定本條例”，但是各地方立法的特點并不鮮明。因此，我們需要制定全國統(tǒng)一的志愿服務法律。這樣，既為深入推進志愿服務活動提供堅實的法律保障，同時，又可以在全社會進一步弘揚奉獻、互助、友愛、進步的志愿者精神。

（二）完善志愿者權益的契約保護制度。

契約作為解決民事糾紛、保護民事權利的一種有效途徑，可以有助于解決志愿者、志愿者組織和服務對象之間的法律糾紛。首先，志愿者、志愿者組織和服務對象三者之間的民事法律地位是平等的，符合合同雙方地位平等的要求，給簽訂志愿服務協(xié)議提供了條件。其次，就志愿工作性質來看，盡管志愿者提供勞動服務，但志愿者與志愿者組織、服務對象之間并不存在像雇員與企業(yè)之間的勞動關系，亦不受勞動法律保護。第三，契約作為連接抽象法律與具體主體權利義務的橋梁，將志愿者所需履行的權利和義務明確和固定下來，能夠更好地為志愿者合法權益提供有效保障。在一些大型活動中，志愿者組織對志愿者的契約保護實施較好，通常在志愿者報名參與時就與其簽訂協(xié)議。2010年上海世博會志愿者需簽署具有法律效力的文件，規(guī)定組織方將為其辦理工作期間相應的保險，并提供服裝、工作餐等必要保障。同時，在世博會官方網站上對志愿者的權利進行了明確地規(guī)定，雖然不屬于立法，但卻可以成為志愿服務協(xié)議中的組成部分。二者結合更好地為志愿者合法權益的保護提供了屏障。而突發(fā)事件志愿者和長期社區(qū)志愿者單獨簽訂志愿服務協(xié)議的難度較大，可以通過完善注冊管理的方式，首先進行培訓、教育，使志愿者具備相應知識技能、明確職責，再完成注冊，上崗服務。這種注冊制度也可以視為志愿者組織的承諾，促使志愿者組織加強監(jiān)督和管理，從而起到有效的契約保護作用。

（三）完善侵權責任的救濟途徑。

隨著志愿者保險制度的逐步推廣和完善，對志愿者因第三人造成人身或財產傷害的情況已經有了很大的改善，但還應當在立法中對以下三個方面加以明確：一是志愿者應當向侵害其人身或財產權利的主體主張損害賠償責任，志愿服務組織應當支持受害志愿者向人民法院起訴；二是當志愿者無法確定損害主體或其沒有賠償能力時，志愿服務組織應給予適當補償；三是明確強制保險制度。[6]

就志愿者在提供服務過程中造成他人損害的問題，要從明確志愿者侵權責任承擔上入手。如果志愿者是依照志愿者組織的安排提供服務，無論因為故意或者過失造成他人損害的，志愿者組織應當先行負擔賠償責任，如果志愿者存在故意或者重大過失的情形，志愿者組織可以對其進行追償。通過侵權責任的免除，來減輕這些無償提供服務的志愿者的義務負擔，從而使沖突的利益得到了平衡，對志愿服務發(fā)展起到激勵作用。當然，這樣的責任豁免制度需嚴格依照法定的程序和條件執(zhí)行，即要確定：一是志愿者的行為是依照志愿服務組織的安排和要求進行的，二是志愿者已經獲得必要的注冊、培訓或志愿者組織的認可，三是志愿者主觀非故意或嚴重過失。

（四）完善志愿服務保險制度。

首先，應當在立法規(guī)定中明確強制保險制度。目前，盡管大部分省市志愿服務立法中對志愿者組織購買保險的規(guī)定“可以”而非“應當”購買，但是在實踐過程中志愿者組織已逐步樹立起為志愿者購買人身和財產保險的理念。在2010年上海世博會，中國人保財險簽得《中國2010年上海世博會城市志愿者服務站點志愿者綜合保險保險協(xié)議》，惠及13萬人次世博志愿者和1000個城市志愿者站點，保險金額高達650億元。[7]保險范圍覆蓋意外給付、醫(yī)療費用補償、200個城市志愿服務外建站和800個城市志愿服務內建站等財產的財產保險等。[8]其次，在被保險人范圍上應盡量做到全覆蓋，對所有在編注冊的志愿者辦理集體保險。據報道，上海市的70萬持證的志愿者更可享受中國人壽提供的20萬元保額志愿服務保險和志愿服務意外住院50元/天的補助。①上海市70萬注冊志愿者在2011年3月5日領到了志愿者證。首發(fā)的上海志愿者證具有跨組織、跨地區(qū)綜合服務記錄和保險雙重功能，實現了網上記錄與手工記錄相結合、志愿者保障與志愿服務記載相結合。持證者可享受中國人壽提供的20萬元保額志愿服務保險和志愿服務意外住院50元/天的補助?！笆濉逼陂g本市將力爭保持世博期間全市常住人口志愿服務參與率20%以上的較高水平，上海市志愿者注冊人數達到適齡人口（16-70歲）的10%，市區(qū)兩級志愿服務基地達500個，并在現有的5000多個項目基礎上每年遞增志愿服務項目10%。目前，市民已經可以通過上海志愿者網進行報名，就近選擇適合自己參與的志愿服務項目，包括敬老、幫困、助殘、助學、便民、就業(yè)、環(huán)保、維權。參見王楠：《70萬注冊志愿者領到證書5年內志愿者將達200萬人》，載于《新聞晚報》，2011年3月5日。從事任何的服務活動都必然存在著一定的人身風險，采取應對降低風險的措施，一方面要提高志愿者自身的防范意識，另一方面，要將所有在編注冊的志愿者納入保險體系范圍中，確保志愿者在權益受到侵害時能夠獲得一定保障和經濟補償。第三，保險的標的物也不僅僅局限于人身保險，還應涉及財產險和第三者責任險，健全完善保險制度。對于從事一些可能危及人身安全的服務活動，應當再為他們提供附加的人身意外傷害保險。

（五）加強對志愿者的人文關懷和心理疏導。

我們在重視立法保護志愿者人身健康和財產物質方面權益之外，同時要加強對志愿者的人文關懷和心理疏導。在立法條文中應當涉及志愿者心理健康輔導和精神鼓勵措施，在具體實踐操作上可以在志愿服務活動開展前的培訓中、活動開展過程中和結束后都適當引入心理輔導，加強對志愿者心理健康的關注。尤其針對參與重大自然災害、突發(fā)事件和一些特殊行業(yè)的志愿者，可以設立專門心理健康援助機構和部門，讓從事社會公益事業(yè)的志愿者在關愛他人的同時也能夠得到關愛和慰藉。

[1]張改平.中國注冊志愿者人數十六年間突破3000萬[EB/OL].中國新聞網：http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2009/12-06/2002333.shtm l，2009-12-06.

[2]王比學.全國超過3124萬志愿者誰來呵護他們的權益[EB/OL].人民網：http://legal.people.com.cn/GB/13709902.htm l，2011-01-12.

[3]悅丹.團中央在全國開展國際志愿者日主題活動[EB/OL].中國共青團網：http://www.gqt.org.cn/zhuanti/125zyzr/wztt/200912/t20091205_317798.htm，2009-12-04.

[4]田思源.我國志愿服務立法的現狀及構想[J].法學，2008，（5）.

[5]史潔慧，蔣曉彤，時蕓蕓.論志愿者權利的契約保護[J].商業(yè)文化，2011，（5）.

[6]陳璐.志愿者在志愿服務活動中受到傷害不構成工傷[J].人民司法，2009，（14）.

[7]蘇微佳.上海世博會保險服務準備就緒[N].解放日報，2010-03-25，（17）.

[8]陳天翔.上海世博會“泛志愿者保險”保額將達650億元[EB/OL].人民網：http://finance.people.com.cn/GB/1040/59941/10846866.htm l，2010-01-26.

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1003-8477（2012）06-0154-04

鮑曉曄（1983—），女，上海師范大學金融學院講師，華東政法大學經濟法學博士生。

本文系上海師范大學校級人文社科研究項目“我國志愿者合法權益保護問題的探索與研究”的研究成果。項目編號：A-3138-10-010016

責任編輯 勞志強