徐軍玲，謝勝華

（1.北京大學經(jīng)濟學院博士后流動站，北京100871；2.華中師范大學管理學院，湖北武漢430079）

英國公共租賃住房發(fā)展的政策演變及其啟示

徐軍玲1，2，謝勝華2

（1.北京大學經(jīng)濟學院博士后流動站，北京100871；2.華中師范大學管理學院，湖北武漢430079）

二戰(zhàn)以來，英國的公共租賃住房經(jīng)歷了從政府主導到市場主導再到改革調(diào)整的發(fā)展階段，其公共租賃住房政策演變的基本特征是：管理重心從中央到地方、追求目標從數(shù)量到質(zhì)量、目標群體從大眾到特殊、融資手段從單一到多樣、供給主體從一元到多元。發(fā)展我國公共租賃住房應(yīng)依據(jù)公共租賃住房發(fā)展目標來定位政府職能，追求公共租賃住房數(shù)量與質(zhì)量的雙重目標，優(yōu)先解決低收入階層的住房需求，探索多渠道的融資模式，培育多元化的供給機制。

英國；公共租賃住房；政策演變

德國憲法明確指出，“住宅不僅僅是經(jīng)濟品,也是公共品。住宅不應(yīng)該追求利潤最大化”。因此，當一個國家的中低收入階層無法通過市場購買實現(xiàn)居住權(quán)時，政府有必要介入住房供給以保障居民的基本權(quán)利。公共住房是為了解決中低收入階層居民的居住問題，由政府直接投資建造或由政府以一定方式對建房機構(gòu)提供補助，由建房機構(gòu)建設(shè)，并以較低價格或租金向中低收入家庭進行出售或出租的住房。二戰(zhàn)以來，英國的公共租賃住房發(fā)展經(jīng)歷了三個階段，從政府主導到市場主導再到改革調(diào)整，同時伴隨著公共住房發(fā)展的政策演變。發(fā)展模式的選擇實際上是租賃住房市場的經(jīng)濟變化與引導這些變化的政策策略之間互動關(guān)系的結(jié)果。[1]（p31）本文擬通過梳理英國的公共租賃住房政策的演變規(guī)律，為我國公共租賃住房發(fā)展模式及政策選擇提供一些思路。

一、英國公共租賃住房發(fā)展的階段描述

（一）政府主導時期（1945年至20世紀70年代末）。

二戰(zhàn)后，英國的住房受到戰(zhàn)爭的重創(chuàng)，很多人處于流離失所的狀態(tài)。英國政府為了在較短的時間內(nèi)解決公民的住房問題，投入了大量的資金建設(shè)公共住房。表1顯示了英國1950-1970年間住房的建造情況。從表1中可知，二戰(zhàn)后至20世紀70年代后期，英國的公共住房建設(shè)一直維持在相當高的水平，這一時期建造的住房中約有55%為公共住房而私人住房的建造數(shù)量不到50%，這種現(xiàn)象在二戰(zhàn)后的頭十年里表現(xiàn)得尤為明顯。政府對公共租賃住房建設(shè)的大量投入極大地緩解了民眾的住房困難問題，1960年，英國租住公共租賃住房的人數(shù)占到總?cè)藬?shù)的26%，到1975年更是達到31%。[2]（p123）二戰(zhàn)后至20世紀70年代末是英國公共租賃住房的飛速發(fā)展期。

表1 英國住房建造情況1950-1970（單位：套）

（二）市場主導時期（20世紀70年代末至20世紀90年代末）。

20世紀70年代末，撒切爾領(lǐng)導的代表新自由主義政治思想的保守黨上臺執(zhí)政，他們大量削減政府的公共支出、全面放松市場管制、實行廣泛的私有化政策以甩掉政府沉重的包袱，激發(fā)經(jīng)濟活力，公共租賃住房建設(shè)也正是在這種背景下發(fā)生了根本性的改變。

圖1反映了從1980-2010年英國的公共租賃住房和私人住房（包括私人租賃住房）占全社會房屋的比例，該圖清晰地反映了這樣一個事實：自1980年以來，英國的公共租賃住房比例一直處于下降的趨勢，目前，這個趨勢仍在繼續(xù)。英國公共租賃住房比例下滑主要有兩個方面的原因，首先，英國政府嚴格限制控制公共租賃住房方面的資金支出以減少公共租賃住房的建造數(shù)量；其次，英國政府通過立法把手中的公共租賃住房以優(yōu)惠價格出售給租戶或者轉(zhuǎn)讓給住房協(xié)會來減少公共租房的存量。

圖1 英國私人住房與公共租賃住房占全社會房屋比例1980-2010

圖2反映了1970-2001年間英國的私人住房、公共租賃住房（包括注冊社會房東(Registered social landlord)和地方政府建造的房屋）以及全社會共完成的房屋建造數(shù)量。從該圖可以看出，20世紀80年代前后是房屋建造數(shù)量變化的節(jié)點，1980年以前，每年公共租賃住房建造的數(shù)量非常巨大，一度接近私人住房的建造數(shù)量；1980年以后，公共租賃住房建造數(shù)量逐年減少，到20世紀末期，英國基本停止了公共租賃住房建造。

圖2 英國私人住房與公共租賃住房建造數(shù)量1970-2000（單位：千套）

圖3反映了1970-2001年英國政府出售給租戶的房屋數(shù)量及1988-2002年政府轉(zhuǎn)移給房屋協(xié)會的房屋數(shù)量。從政府出售給租戶的房屋數(shù)量來看，20世紀80年代前后同樣是趨勢變化的節(jié)點，因為從這個時候開始，政府出售給租戶的房屋數(shù)量急劇增加。從政府轉(zhuǎn)移給房屋協(xié)會管理的房屋數(shù)量來看，從1988年開始，政府轉(zhuǎn)移給房屋協(xié)會管理的房屋數(shù)量基本呈逐年增加的趨勢，這反映出在新自由主義思想的影響下，管理公共租賃住房的政府部門轉(zhuǎn)變職能的需要。

圖3 政府出售給租戶及轉(zhuǎn)讓給住房協(xié)會的公共租賃住房（單位：千套）

（三）改革調(diào)整時期（20世紀90年代末至今）。

20世紀末，布萊爾領(lǐng)導的工黨上臺執(zhí)政，他們開始對英國的全面市場化政策進行反思，并試圖走一條既不傾向左派也不傾向右派的中間道路，在這種背景下，英國的公共住房再次發(fā)生轉(zhuǎn)變。

表2反映了1977-2010年英國公共租賃住房租戶的經(jīng)濟狀況。從表2中可知，擁有全職工作的租戶從1977年的52%下滑到2005年的22%，到2010時情況稍有改善，回升到23.4%的水平。處于失業(yè)狀態(tài)的租戶從1977年的32%上升到1991年的41%，從2000年開始，這種情況開始得到扭轉(zhuǎn)，到2010年時又回落到32.6%。由表2中可以看出的一個事實是，從20世紀80年代開始，英國的公共租賃住房大部分為失業(yè)者、退休人員、學生等一些弱勢群體所居住，這種情況直到2000年之后才逐漸有所改觀。

表3反映了1977-2010年英國公共住房租戶年齡結(jié)構(gòu)，從表3中可以看出，從1977年開始，公共住房租戶的年齡層次開始惡化，主要體現(xiàn)為中年人群體減少，青年和老年人群體增加，這個趨勢在2000年左右達到頂峰。進入21世紀后，公共租賃住房租戶的年齡結(jié)構(gòu)開始得到改善，突出的表現(xiàn)是青年和老年人群體逐步減少，中年人群體逐步回升，盡管進程不是特別快，但趨勢卻是相當明顯的。

表3 公共租賃住房租戶年齡結(jié)構(gòu)1977-2010

實際上，進入改革調(diào)整期后，英國政府把更多的注意力放在了改進公共租賃住房的質(zhì)量而非公共租賃住房的數(shù)量，所以，盡管英國的公共租賃住房的數(shù)量在進一步減少，但是，它的居住群體并沒有變得更加邊緣化。進入21世紀以后，無論是從租戶的經(jīng)濟狀況，還是從租戶的年齡結(jié)構(gòu)來看，公共住房租戶的結(jié)構(gòu)正逐步得到改善，盡管這個進程并不快。

二、英國公共租賃住房的政策演變

（一）政府主導時期：政府大規(guī)模介入公房供給。

這個時期住房政策的重心主要體現(xiàn)在：政府提供的住宅是為了滿足人民的一般需要而建造的，政府的主要職責是保證滿足每一個公民的住房需求量，特別是要注重為沒有能力尋求住房的住戶提供住房或提供類似的住所。政府投資住宅開發(fā)的資金應(yīng)該滿足社會福利作用，而不是作為一種產(chǎn)業(yè)開發(fā)來謀取利潤。[3]（p68）英國1946年和1949年的《住宅法》以及1975年的《住宅出租和補償法》集中體現(xiàn)了政府解決人民大眾需求的政策目標。1961年的《住宅法》和1956年的《住宅補貼法》則體現(xiàn)了公共租賃住房的社會福利作用。1945-1979年間，英國的每一屆政府至少有一部主要的住房法案出臺，而且工黨和保守黨也在諸多住房問題上達成一致意見。[4]

政府大規(guī)模介入公共租賃住房的供給，在解決了住房短缺問題的同時也帶來了一系列的問題。首先，政府主導模式給政府帶來了沉重的資金負擔，政府不得不在其他公共支出領(lǐng)域節(jié)衣縮食以應(yīng)付公共租賃住房的支出。其次，公共租賃住房存量的持續(xù)增加使政府不得不承擔大量的維護成本與運營成本，而且由于公共租賃住房的租金設(shè)置一般較低，公共租賃住房的運營往往入不敷出。再次，公共租賃住房的大量建設(shè)難免造成各級政府部門重數(shù)量輕質(zhì)量的傾向，公眾在住房問題得到解決的同時難免遭遇住宅質(zhì)量低下的問題。這些問題的出現(xiàn)迫使政府調(diào)整公共住房政策思路，尋求新的突破。

（二）市場主導時期：減少公共投資與出售、轉(zhuǎn)移存量。

自1979年撒切爾執(zhí)政后，英國重回自由主義經(jīng)濟模式，公共租賃住房政策在這種背景下也發(fā)生了重大調(diào)整。首先，1980年的《住房法》確立了大規(guī)模削減公共租賃住房投資方面的計劃，以減少公共租賃住房的建造數(shù)量。如果以1998年不變價格計算，1979-1980年英國公共住房總投資為11203億英鎊，而到1999-2000年，英國公共住房總投資下降到只有4110億英鎊。[5]（p154）其次，英國政府通過1980年的《住房法》導入“有權(quán)購房”制度，將大量的公共住房以低廉的價格出售給公眾。1980年的《住房法》在30%的出售折扣基礎(chǔ)上，給承租人每租用一年就增加一個百分點的優(yōu)惠，在承租人租用20年后最高可達到50%的出售折扣；到1986年時，為了使公共租賃房對承租人更加具有吸引力，出售折扣在30%的基礎(chǔ)上每承租一年就增加2%的折扣價格，在承租人承租20年后最高可達到70%的折扣價格，[6]（p12）這就是為什么政府出售給租戶的房屋數(shù)量會在1980年和1986年后出現(xiàn)兩個波峰。再次，通過1988年的《住房法》，英國政府開始把擁有的部分住房轉(zhuǎn)移給非營利性的住房協(xié)會管理，這樣公共租賃住房供給主體呈現(xiàn)多元化的局面，政府職能重點也發(fā)生顯著變化。

這些政策的實施使公共租賃住房大幅度減少，公共租賃住房逐漸走向殘余化與邊緣化。同時，大規(guī)模的私有化政策使英國公共租賃住房數(shù)量急劇下降，這也導致了英國低收入階層的住宅狀況惡化，人們發(fā)現(xiàn)大規(guī)模的私有化并沒改善民眾的住宅問題，反而引發(fā)了貧民窟等城市問題的出現(xiàn)。貧民窟效應(yīng)的出現(xiàn)使人們不得不像反思政府主導模式一樣反思市場主導模式，住房政策也隨之開始進行調(diào)整。

（三）改革調(diào)整時期：重視公共住房質(zhì)量。

20世紀末上臺執(zhí)政的布萊爾政府開始對住房問題進行反思并提出：應(yīng)該允許地方公房管理部門動員那些（出售公房的）資金來建造房屋以彌補近年來的失誤，提供更多的新住房，改善現(xiàn)有房產(chǎn)，減少無房現(xiàn)象。[7]（p231）工黨的住房政策集中體現(xiàn)在于2000年4月發(fā)布的咨詢性文件《住房綠皮書》中，當時的口號是“質(zhì)量與選擇：對誰都公平的住房”。該份文件的觀點受到于2000年9月發(fā)布的一份政策申明《住房的前進道路》的認可，其觀點主要集中在租賃房尤其是公共租賃住房方面。在這份政策文件中，逐步改善公共租賃住房的質(zhì)量和環(huán)境被作為政策目標加以申明，并提出所有隸屬于地方政府及社會房東的住房和公寓在接下來的十年中都必須提升到體面的水平。[6]（p22）2007年布朗政府更是宣布一項今后十年建設(shè)300萬套可負擔住房的計劃，該項計劃的頭三年政府將投入財政資金100億英磅。布朗政府表示，政府有責任建造更多的公共住房來沖擊市場，解救那些買不起或租不起住房的中等收入白領(lǐng)……分流住房市場上的“非理性購買力”。[8]（p97）2010年5月25日，英國社區(qū)發(fā)展部和地方政府出版了一份咨詢報告《公共住房：真正的未來》，該份報告給出了改革公共住房融資方式的詳細意見，并向議會及公眾征求實施這一制度的方法。[9]以上的政策表明，進入改革調(diào)整期后，英國政府無一例外地把住房的質(zhì)量、目標群體的滿意度放在住房改革的中心位置。

（四）政策演變的基本特征

1.管理重心從中央到地方。當公共租賃住房處于政府主導時期，公共租賃住房的建設(shè)資金大部分來源于中央政府，因此，中央政府擁有較大的管理權(quán)限。隨著市場主導時期的到來，公共租賃住房建設(shè)逐步減少，公共租賃住房對中央政府的依賴度也逐步降低，中央政府的管理權(quán)限也隨之縮小。相反，地方政府則負責公共租賃住房的規(guī)劃、申請、審核、輪候、租金設(shè)置、租金補貼等方面，地方政府的管理權(quán)限逐漸增加。進入改革調(diào)整期后，政府部門把追求目標群體的滿意度放在首要位置，由于地方政府比中央政府更加接近于目標群體，更加了解其偏好，因此，地方政府比中央政府更具管理效率，公共租賃住房的管理權(quán)限也進一步向地方政府讓渡。

2.追求目標從數(shù)量到質(zhì)量。政府主導時期，住房政策的目標是居者有其屋，實現(xiàn)公民住房從無到有的轉(zhuǎn)變，因此，追求住房數(shù)量成了公共租賃住房政策的首要目標。市場主導時期，政府把追求住房的經(jīng)濟增長功能放在了首要位置，因此，追求住宅市場的效率成為了政府的首要目標。但是，這兩個時期都忽視了公共租賃住房的社會目標，因而公共租賃住房社區(qū)出現(xiàn)了一定程度的“社區(qū)隔離”和“貧民窟”現(xiàn)象。為了應(yīng)對住宅惡化的現(xiàn)象，到改革調(diào)整期，政府把追求公共租賃住房質(zhì)量放在了首要位置。美國著名的住房專家馬克格亞也有類似的概括，他認為英國公共住房政策的演變大致經(jīng)歷了解決住房數(shù)量絕對不足、增大住房面積、提高住房質(zhì)量和提高住房整體水平四個階段。現(xiàn)在英國基本處于提高住房質(zhì)量和提高住房整體水平的階段。

3.目標群體從大眾到特殊。20世紀70年代末以前，西方國家處于福利國家模式階段，政府希望公共租賃住房覆蓋大部分的民眾。20世紀70年代末以后，西方國家重回自由主義經(jīng)濟模式，住房私有化成為政府住房政策所追求的目標，因而，大部分公共租賃住房被出售給私人，公共租賃住房的目標群體也隨之從覆蓋大眾逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦采w中低收入階層。目前，英國政府追求住房市場效率和保障中低收入階層住房質(zhì)量的雙重目標，因此，公共租賃住房服務(wù)的目標群體仍傾向于中低收入階層，只是更加重視提高服務(wù)質(zhì)量。

4.融資手段從單一到多樣。英國公共租賃住房融資手段的多樣性表現(xiàn)在，公共租賃住房建設(shè)的資金來源既包括政府財政資金，也包括政府依托稅收減免政策而鼓勵私人組織和非營利性組織投入的資金，還包括資本市場和貨幣市場的借貸資金。政府主導時期，公共租賃住房建設(shè)資金多來源于公共財政支出，而且中央財政支出占絕大部分。進入市場化階段后，政府的財政投入逐漸減少，政府更多地需要從資本市場和貨幣市場借貸來籌集公共租賃住房的建設(shè)資金。融資手段的多樣化大大減輕了政府的財政壓力，有力地推動了英國公共租賃住房的發(fā)展。

5.供給主體從一元到多元。政府主導時期，公共租賃住房的建設(shè)幾乎全部依靠政府投資，因此，政府幾乎成了公共租賃住房建設(shè)的唯一主體。進入市場化階段后，政府的財政投入逐漸減少，大量的公共租賃住房被轉(zhuǎn)移給住房協(xié)會等非營利性住房組織，同時，非營利性住房組織的權(quán)限也進一步加大，擁有了建設(shè)公共租賃住房的權(quán)力。另一方面，隨著公共租賃住房補貼從“向供給方補貼”轉(zhuǎn)向“向需求方補貼”，租戶可以自主選擇私人住房作為公共租賃住房，因此，許多私人房東實際上也成為了公共租賃住房的供給者?，F(xiàn)在，公共租賃住房的供給者既有政府，又有住房協(xié)會等非營利性租戶，還包括私人建造者，公共租賃住房的供給者呈現(xiàn)多元化的局面。

三、英國公共租賃住房發(fā)展經(jīng)驗對我國的啟示

（一）依據(jù)公共租賃住房發(fā)展目標來定位政府職能。

從英國的發(fā)展經(jīng)驗來看，在公共租賃住房的不同發(fā)展階段，政府因追求的政策目標不同而有不同的職能定位。政府主導時期，公共租賃住房的政策目標是解決住房困難的問題，因此，政府對住房市場的干預(yù)較大。市場主導時期，住房市場的目標是追求效率，因此，政府開始退出大規(guī)模干預(yù)的模式，主張依靠市場力量來解決住房問題。改革調(diào)整時期，公共租賃住房的政策目標是提高住房質(zhì)量，因此，政府把其職能重心放在提高租戶滿意度上。如今，我國公共租賃住房正處于起步階段，需要政府大規(guī)模投入建設(shè)公共租賃住房以解決群眾住房困難的燃眉之急。但是，政府在大規(guī)模介入公共租賃住房建設(shè)的同時，應(yīng)當避免走英國的發(fā)展老路，要注重把我國的實際國情與國際經(jīng)驗結(jié)合起來，走一條具有中國特色的新路。這需要正確處理政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系，依據(jù)公共租賃住房的發(fā)展目標來定位自身職能。

（二）追求公共租賃住房數(shù)量與質(zhì)量的雙重目標。

當前，我國正處于住房矛盾的凸顯期，城市房價上漲過快給人民群眾生活帶來壓力。從英國的住房發(fā)展經(jīng)驗來看，當民眾不具備在市場上購房或租房的條件時，需要政府履行公共服務(wù)職能，以解決民眾住房困難的問題。但是，政府在實現(xiàn)民眾“住有所居”這個戰(zhàn)略目標時，一定要把確保質(zhì)量作為公共租賃住房的生命線，防止公共租賃社區(qū)被隔離成“貧民窟”，避免公共租賃住房社區(qū)居民陷入“貧困陷阱”。這就要求政府部門在加大公共租賃住房建設(shè)投入的同時，一定要嚴把公共租賃住房質(zhì)量關(guān)，要在公共租賃住房規(guī)劃、選址、分配的過程中揉入社會融合的理念，既能解決群眾住房問題又能改善民眾生活質(zhì)量。

（三）優(yōu)先解決低收入階層的住房需求。

美國哲學大師羅爾斯在其著作《正義論》中提出了正義的兩個原則，“這兩個原則的要義是平等分配各種基本權(quán)利和義務(wù)，同時盡量平等地分配社會合作所產(chǎn)生的利益和負擔，堅持各種職務(wù)和地位平等地向所有人開放，只是允許那種能給最少受惠者帶來補償利益的不平等分配……”。[10]（p7）根據(jù)這兩個原則，公共租賃住房的分配必須一方面堅持每一個公民都享有平等的地位和平等的機會獲得公共租賃住房的權(quán)利，即每一個公民，無論是城鎮(zhèn)居民還是外來務(wù)工人員，都應(yīng)當享有同等獲取公共租賃住房的權(quán)利；另一方面，公共租賃住房必須優(yōu)先分配給那些社會經(jīng)濟狀況處于最低層次的公民，即公共租賃住房的申請、審核、配租、輪候、補貼在對每一個公民公正平等的基礎(chǔ)上，應(yīng)該優(yōu)先向那些社會經(jīng)濟狀況處于最低層次的民眾傾斜，從而實現(xiàn)社會公平正義的目標。

（四）探索多渠道的融資模式。

從長期來看，單一以政府為主導建設(shè)公共住房是不可持續(xù)的，公共租賃住房應(yīng)建立市場化的運作機制，廣泛發(fā)動社會力量參與。[11]（p109）公共租賃住房作為具有社會保障性消費品和投資品的雙重屬性的物品，[12]（p93）一頭連著發(fā)展，一頭連著民生，[13]（p6）地方政府在積極爭取中央政府補助資金、安排配套資金建設(shè)的同時，應(yīng)該運用市場機制探索多樣化的融資渠道，包括運用房地產(chǎn)投資信托（Real Estate Investment Trusts,REITs）模式、建造—運營—轉(zhuǎn)移（Build Operate Transfer,BOT）模式、公共部門—中間組織—私人部門（Public-Intermediary-Private Partnerships,PIPP）模式、發(fā)行債券等，這樣既能擴大公共租賃住房的供給，有效解決中低收入階層住房困難問題，又能夠減輕政府的財政壓力，增加投資，帶動消費，對于擴大內(nèi)需、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式具有重要作用。

（五）培育多元化的供給機制。

當前，我國公共租賃住房正處于政府主導時期。在住房矛盾的凸顯期，主要依靠政府履行公共服務(wù)職能來解決住房問題既合乎民眾訴求，又合乎住房發(fā)展規(guī)律。但是，我國在以政府為主導，積極推進公共租賃住房建設(shè)的同時應(yīng)該積極探索多元化的公共租賃住房供給機制，這一方面有利于減輕政

府的財政壓力，另一方面有利于調(diào)動各方資源，加快公共租賃住房供應(yīng)。目前，武漢市試行鼓勵居民將自用住房多余部分作為公共租賃住房的機制，以及廣州市通過用人單位籌建公共租賃住房為主、政府提供公租房為輔的方式都是培育多元化供給機制的有益探索，符合我國國情。條件成熟時，我國還應(yīng)該借鑒英國的經(jīng)驗，建立和依靠非營利性質(zhì)的住房協(xié)會來解決民眾的住房問題，這既符合公共租賃住房發(fā)展規(guī)律，也與當今國際社會所提倡的“多中心治理”主義相吻合，是公共租賃住房體系有效運轉(zhuǎn)的長效發(fā)展機制。

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C913.31

A

1003-8477（2012）06-0057-04

徐軍玲（1973—），女，北京大學經(jīng)濟學院博士后，華中師范大學管理學院副教授。謝勝華（1986—），男，華中師范大學管理學院碩士研究生。

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費項目“基本公共服務(wù)均等化”階段性研究成果。

責任編輯 張曉予