汪建昌

（南京審計學(xué)院，江蘇 南京 210029）

為應(yīng)對區(qū)域經(jīng)濟一體化和區(qū)域公共事務(wù)的合作治理，地方政府管理的模式也發(fā)生了變遷，由原來的行政區(qū)行政轉(zhuǎn)向區(qū)域公共治理。在這一過程當中，各區(qū)域地方政府不約而同的選擇了區(qū)域行政協(xié)議的方式來實現(xiàn)區(qū)域一體化的政府間整合以及區(qū)域公共事務(wù)的合作治理，長三角、珠三角以及環(huán)渤海地區(qū)地方政府間締結(jié)了大量的區(qū)域行政協(xié)議，有效的促進了區(qū)域一體化進程。在應(yīng)對區(qū)域公共問題、提供區(qū)域公共服務(wù)和公共物品時，區(qū)域地方政府不再單打獨斗，而是依據(jù)自愿締結(jié)的行政協(xié)議享有權(quán)利并承擔責任共同完成區(qū)域公共問題的解決，實現(xiàn)了區(qū)域公共事務(wù)管理過程中的政府聯(lián)動，改變了政府間無度競爭、無序競爭以至無義競爭的現(xiàn)象，實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展。

由此可見，無論是經(jīng)濟一體化還是治理區(qū)域化，區(qū)域行政協(xié)議都能起到有效的促進作用。區(qū)域地方政府之間的行政協(xié)議為區(qū)域經(jīng)濟一體化創(chuàng)造了統(tǒng)一市場和空間，同樣也為區(qū)域地方政府應(yīng)對區(qū)域公共事務(wù)提供了基礎(chǔ)。因此，加強對區(qū)域行政協(xié)議的研究，深入探討區(qū)域行政協(xié)議的概念、類型及其定位對完善區(qū)域行政協(xié)議顯得非常有必要。

一、區(qū)域行政協(xié)議的概念分析

概念分析是類型研究的基礎(chǔ)，而概念和類型研究則是認識事物性質(zhì)定位的前提。同樣，區(qū)域行政協(xié)議的概念分析是研究區(qū)域行政協(xié)議類型和區(qū)域行政協(xié)議性質(zhì)定位的重要基石。盡管作為一種特定類型的行政協(xié)議，區(qū)域行政協(xié)議仍具有一般行政協(xié)議的特點，因此，對行政協(xié)議的分析有利于對區(qū)域行政協(xié)議概念及對其特點的認知。

（一）行政協(xié)議

行政協(xié)議或者叫府際協(xié)議、政府間協(xié)議，是指行政機關(guān)或行政機關(guān)的職能部門，為了提高行行政權(quán)力的使用效率、提升行政管理的效果，或者為實現(xiàn)區(qū)域一體化，互相意思表示一致而達成的協(xié)議，它本質(zhì)是一種對等性行政契約。

目前，對行政協(xié)議的研究主要集中在行政法學(xué)領(lǐng)域，在概念使用上更傾向于使用行政協(xié)議的概念。在大陸學(xué)者中，最先研究行政協(xié)議的當屬楊臨宏教授，他認為行政協(xié)議是指“行政主體之間為有效地行使國家行政權(quán)力，實現(xiàn)國家行政管理職能，明確各自的職責權(quán)限而相互意思表示一致達成的雙方行政行為”[1]。其他行政法學(xué)者多數(shù)以區(qū)域經(jīng)濟合作為背景研究行政協(xié)議，其中以葉必豐、何淵等為代表，認為行政協(xié)議是指“兩個或兩個以上的行政主體或行政機關(guān)為了提高行使國家行政權(quán)力的效率，也為了實現(xiàn)行政管理的效果，而互相意思表示一致而達成協(xié)議的雙方行政行為”[2]。

如果要準確界定行政協(xié)議概念，需要進一步弄清兩個問題：行政協(xié)議的主體和行政協(xié)議的目的。對于行政協(xié)議的主體問題，雖然目前學(xué)界尤其是行政法學(xué)界和公共行政學(xué)界都基本認同協(xié)議主體必須是行政主體，而且行政協(xié)議的主體是平等的行政主體?！靶姓f(xié)議本質(zhì)是一個合同行為，而合同的一個重要特征就是合同雙方地位的平等，合同方只有在地位平等的基礎(chǔ)上才能達成意思表示一致的合意?！盵3]因此，對于進入行政協(xié)議過程的政府機關(guān)，盡管其可能處于不同的行政層級，但是必須以平等的地位進入?yún)f(xié)議過程，如果基于上下級的命令服從關(guān)系進入行政協(xié)議過程，則不可能訂立真正意義上的意思表示一致的合同。當然也有學(xué)者提出進入行政協(xié)議的主體必須是無隸屬關(guān)系的行政主體，這種提法有一定的合理性，但現(xiàn)實生活中卻無此必要。締約多方主體中盡管存在隸屬關(guān)系，但是基于資源依賴也可以締結(jié)平等的行政協(xié)議。至于行政協(xié)議的目的問題，從行政協(xié)議存在的實際現(xiàn)狀可以看出，行政協(xié)議不僅基于行政事務(wù)的處理而訂立，區(qū)域一體化過程區(qū)域地方政府間也締結(jié)了大量的行政協(xié)議，大量的行政協(xié)議的締結(jié)目的在于推進區(qū)域一體化進程，從上述兩個方面可以看出地方政府締結(jié)行政協(xié)議的目的在于完成一般的行政事務(wù)或者推進區(qū)域間合作。

（二）區(qū)域行政協(xié)議

區(qū)域一體化行政協(xié)議（以下簡稱區(qū)域行政協(xié)議）是指不同行政區(qū)劃范圍內(nèi)的行政主體之間為了區(qū)域一體化發(fā)展的需要，并且基于各自利益的考慮，通過相互間平等協(xié)商而達成的合作協(xié)議。區(qū)域行政協(xié)議是行政協(xié)議中重要類型，其目的更多是在于促進區(qū)域一體化，實現(xiàn)政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)。

區(qū)域一體化過程中，地方政府經(jīng)常需要面對跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門等多種問題，當公共問題突破行政區(qū)劃的范圍，跨域公共問題單靠某一地方政府或者某一個行政主體的力量來完成力不從心或代價過高，必須由區(qū)域一體化范圍內(nèi)的各個地方政府通力合作才能實現(xiàn)。另外，由于各地區(qū)的地理條件、資源環(huán)境、發(fā)展水平等因素的不同，導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展不平衡、地方政府發(fā)展的優(yōu)勢與劣勢并存，想要改變這種現(xiàn)狀也需要推進區(qū)域一體化發(fā)展。因此，各地方政府通過簽署區(qū)域合作行政協(xié)議來實現(xiàn)行政合作，有效配置資源，消除經(jīng)濟合作的各種障礙，最終實現(xiàn)區(qū)域一體化的共同發(fā)展。

區(qū)域行政協(xié)議是當前行政協(xié)議中最經(jīng)常使用的行政協(xié)議的形式，具體而言，是不同行政區(qū)劃的地方政府之間為促進本地經(jīng)濟的繁榮、社會發(fā)展以及區(qū)域公共問題的解決，就各自行政職權(quán)范圍內(nèi)的合作事宜所訂立的各種協(xié)議形式的總稱。最為典型區(qū)域行政協(xié)議是地方政府之間訂立的區(qū)域經(jīng)濟合作協(xié)議和區(qū)域公共服務(wù)供給協(xié)議，長三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)在一體化過程締結(jié)了大量的區(qū)域行政協(xié)議，如在泛珠三角(9+2模式)區(qū)域合作中，參與的各個區(qū)域地方政府在產(chǎn)業(yè)合作、基礎(chǔ)設(shè)施、旅游合作、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、農(nóng)產(chǎn)品供給以及信息化建設(shè)等諸多領(lǐng)域締結(jié)了上百個區(qū)域行政協(xié)議。與之相同，其他一體化的區(qū)域地方政府之間為了處理跨域公共事務(wù)或者合作供給公共服務(wù)，通過加強橫向聯(lián)系協(xié)調(diào)區(qū)域范圍內(nèi)各地方政府之間利益也訂立大量行政協(xié)議。

（三）區(qū)域行政協(xié)議特點

區(qū)域行政協(xié)議作為區(qū)域地方政府間為達到區(qū)域一體化目的而締結(jié)的協(xié)議，作為區(qū)域一體化的一項治理工具，其自身具有自愿性、協(xié)商性和制度性的特點。

（1）區(qū)域性，所謂的區(qū)域性是從地理空間視角考察，區(qū)域行政協(xié)議更多的存在于一定的區(qū)域范圍內(nèi)，而不是存在于一般的某一地方政府的部門之間。區(qū)域行政協(xié)議之所以區(qū)別于一般的行政協(xié)議原因在于區(qū)域行政協(xié)議的主體是區(qū)域一體化地區(qū)的各個地方政府。當然這種區(qū)域性可能是一個很大的區(qū)域，也可能是一個較小的范圍，外在的表現(xiàn)為由區(qū)域許多地方政府之間形成的區(qū)域行政協(xié)議或者是由兩三個區(qū)域地方政府之間形成的區(qū)域行政協(xié)議。

（2）制度性，嚴格意義上的區(qū)域行政協(xié)議是一種具有法律效力的契約，因此，區(qū)域地方政府通過區(qū)域行政協(xié)議進行區(qū)域一體化整合具有制度性和規(guī)范性。區(qū)域行政協(xié)議雖然在締結(jié)前的磋商階段各參與主體可以平等協(xié)商，在締約時也是自愿參與且未經(jīng)過立法程序，但是行政協(xié)議在某種程度上類似于平等民事主體締結(jié)的契約，在締結(jié)生效之后具有約束力和強制性的對自由締約各方都具有約束力。由此可見，區(qū)域行政協(xié)議是一種能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域一體化的具有持續(xù)性和穩(wěn)定性的制度化合作機制。區(qū)域行政協(xié)議制度性的另一方面表現(xiàn)在于行政協(xié)議的締結(jié)并不是合作的結(jié)束而是長期的制度化安排和合作的開始，具有持續(xù)性和穩(wěn)定性，區(qū)域行政協(xié)議的制度化程度越高則更能夠促進區(qū)域一體化的有效形成。

（3）自愿性，區(qū)域行政協(xié)議是區(qū)域內(nèi)各成員之間主動、平等、自愿開展合作的重要治理工具，其最大的優(yōu)勢在于參與主體的意思自治，即各成員既可以選擇是否締結(jié)行政協(xié)議和與誰締結(jié)行政協(xié)議，可以選擇締結(jié)什么樣的行政協(xié)議，也可以選擇怎么締結(jié)行政協(xié)議。正是這種自愿性的優(yōu)勢，區(qū)域內(nèi)部的地方政府把區(qū)域行政協(xié)議作為重要的區(qū)域治理工具。區(qū)域行政協(xié)議的自愿性在主體層面表現(xiàn)為各締約成員的地位平等和締約過程的自由，在行政協(xié)議文本中更多的表現(xiàn)為權(quán)利義務(wù)的對等與平衡。

（4）協(xié)商性，區(qū)域一體化行政協(xié)議正是基于區(qū)域內(nèi)部政府自愿參與而形成的，區(qū)域政府完成行政協(xié)議不是依靠行政命令而是依靠政府之間的平等協(xié)商，只有相互之間平等的協(xié)商才能完成有價值的、得到各方主動履行的區(qū)域一體化行政協(xié)議。盡管參與區(qū)域行政協(xié)議過程的地方政府可能處于不同的行政級別，但是區(qū)域行政協(xié)議不是依靠權(quán)威形式完成，行政層級不能起決定性作用。區(qū)域政府因為各自擁有不同的資源，在解決區(qū)域公共問題時形成相互依賴，在區(qū)域行政協(xié)議過程中都擁有了一定的發(fā)言權(quán)，相互之間的依賴更是使得高層級政府放棄了行政權(quán)威和命令形式而代之以相互間的討論與協(xié)商。

二、區(qū)域行政協(xié)議的類型分析

區(qū)域行政協(xié)議作為區(qū)域地方政府在區(qū)域一體化過程中首選的治理工具，對其類型的研究是有必要的，這有利于我們分析不同區(qū)域行政協(xié)議運行效果提供基礎(chǔ)。因為全國各區(qū)域發(fā)展的情況不同，區(qū)域行政協(xié)議呈現(xiàn)出不同的類型，不同類型的區(qū)域行政協(xié)議往往呈現(xiàn)出不同的運行狀態(tài)及效果，研究區(qū)域行政協(xié)議的類型能為分析其運行效果的差異提供基礎(chǔ)。

從不同的考察視角可以將區(qū)域一體化行政協(xié)議分為不同的類型，分類研究可以加深對區(qū)域一體化行政協(xié)議的認知，但是對區(qū)域行政協(xié)議的運行而言并不是每一種分類都是有意義的。這里，我們將直接影響區(qū)域行政協(xié)議運行的因素納入考察范疇：一是否跨越省級行政區(qū)劃，分為跨省區(qū)域行政協(xié)議和省內(nèi)區(qū)域行政協(xié)議；二區(qū)域內(nèi)部核心城市數(shù)量，分為單一核心區(qū)域行政協(xié)議和多核心區(qū)域行政協(xié)議；三是否由相同行政層級政府締結(jié)區(qū)域行政協(xié)議，分為同級政府間區(qū)域行政協(xié)議和不同級政府間區(qū)域行政協(xié)議。當然還有其他一些因素可能會影響區(qū)域的分類：例如區(qū)域所處的地理區(qū)位、社會文化等，但是因為這些因素并不是直接影響區(qū)域內(nèi)行政權(quán)力的行使或者協(xié)調(diào)，我們在研究分類時不將其視為最重要的分類標準。首先，以“是否跨越省級行政區(qū)劃”和“區(qū)域內(nèi)部城市行政層級是否相同”為分類標準，我們可以將區(qū)域一體化地區(qū)分為四種類型，與之相對應(yīng)的行政協(xié)議也將呈現(xiàn)四種類型：

（1）跨省不同行政層級政府間的區(qū)域行政協(xié)議。這種類型的行政協(xié)議最大特征在于：一締約地方政府跨越省級行政區(qū)劃，二是區(qū)域內(nèi)部地方政府行政層級不同。跨省級行政區(qū)劃意味著區(qū)域一體化不是發(fā)生在一個省級行政區(qū)劃范圍之內(nèi)，至少涉及2個省級行政區(qū)劃（包括直轄市）的若干地方政府；二是區(qū)域內(nèi)部地方政府行政層級不同，這意味在區(qū)域內(nèi)部地方政府可能有直轄市、有副省級城市、一般地級市也可能有縣級市。長江三角洲區(qū)域一體化行政協(xié)議即屬于這一類型，長江三角洲城市群跨江蘇、浙江、上海3省市，包括1個直轄市——上海，3個副省級市——南京、杭州、寧波以及13個地級市——江蘇省的蘇州、無錫、常州、南通、揚州、鎮(zhèn)江、泰州和浙江省的湖州、舟山、嘉興、紹興、臺州。

（2）跨省相同行政層級政府間區(qū)域行政協(xié)議。這種類型的區(qū)域行政協(xié)議最大特征在于：一締約地方政府跨越省級行政區(qū)劃，二是區(qū)域內(nèi)部地方政府行政層級相同。目前，這種類型的區(qū)域行政協(xié)議極少，原因在于跨越省級行政區(qū)劃的區(qū)域一體化一般是自然形成的多城市區(qū)域，中心城市和邊緣城市的城市發(fā)展處于不同的發(fā)展階段，在行政層級上也不太可能處于同一層級，處于邊緣地區(qū)的一般都是行政層級較低的城市，甚至包含一些縣級市行政區(qū)域。因此，當前區(qū)域一體化地區(qū)沒有這種類型行政協(xié)議存在。

（3）省域內(nèi)部不同行政層級政府間區(qū)域行政協(xié)議。這種類型的區(qū)域行政協(xié)議最大特征在于：一締約地方政府在一個省級行政區(qū)劃范圍內(nèi)，不存在跨省域現(xiàn)象。二是區(qū)域內(nèi)部地方政府行政層級不同。武漢城市群之間形成的區(qū)域行政協(xié)議即屬此種類型，以副省級市為中心，包括若干副省級市、地級市以及縣級市。武漢城市群以武漢為中心，包括1個副省級市——武漢，以及黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、潛江、天門八市，其中，6個為地級城市，2個為省直轄縣級市。武漢城市群為實現(xiàn)一體化所簽署的行政協(xié)議即屬此種類型。

（4）省域內(nèi)部相同行政等級政府間行政協(xié)議。這種類型的區(qū)域行政協(xié)議最大特征在于：一締約地方政府不跨越省級行政區(qū)劃，在同一省內(nèi)，不存在跨省現(xiàn)象，二是區(qū)域內(nèi)部地方政府行政層級相同。長株潭城市群締結(jié)的區(qū)域行政協(xié)議即屬此種類型，在湖南省行政區(qū)劃范圍內(nèi)，長株潭城市群位于湖南省東北部，包括長沙、株洲、湘潭3個地級市。長株潭一體化過程中長沙、株洲、湘潭三市締結(jié)和執(zhí)行的行政協(xié)議即屬此種類型，是湖南省內(nèi)部相同行政等級政府間的行政協(xié)議。

在上述分類的基礎(chǔ)上，我們再考察其是否是單一核心或者是多核心的區(qū)域，則區(qū)域行政協(xié)議的類型就會變的比較明確了。區(qū)域一體化有以下八個種類：單一核心的跨省相同行政等級城市組成的區(qū)域；單一核心的跨省不同行政等級城市組成的區(qū)域；多核心的跨省相同行政等級城市組成的區(qū)域；多核心的跨省不同行政等級城市組成的區(qū)域；單一核心的不跨省相同行政等級城市組成的區(qū)域；單一核心的不跨省不相同行政等級城市組成的區(qū)域；多核心的不跨省不相同行政等級城市組成的區(qū)域；多核心的不跨省相同行政等級城市組成的區(qū)域。不同的區(qū)域一體化基礎(chǔ)上運行的行政協(xié)議也不同，以上是以區(qū)域政府類型為基礎(chǔ)進行的區(qū)域行政協(xié)議類型分析，區(qū)域政府類型復(fù)雜的程度直接影響著區(qū)域行政協(xié)議有效運行，行政協(xié)議的運行在多核心跨省不同行政層級組成的區(qū)域遠比單核心不跨省相同行政層級組成的區(qū)域來得復(fù)雜。

建立于多重指標組合基礎(chǔ)上的行政協(xié)議分類有助于我們較為深入的理解區(qū)域行政協(xié)議的類型，這是不可或缺的分類研究方法，此外，還可以用單一的標準為分類依據(jù)進一步考察區(qū)域行政協(xié)議類型：

（1）由締約主體的層級可分為省際行政協(xié)議和市際行政協(xié)議。當代中國區(qū)域一體化過程中，行政協(xié)議從省級政府間開始，“2000年8月，浙江和黑龍江兩省簽訂《關(guān)于促進兩省糧食購銷及經(jīng)營合作的協(xié)議》。這是改革開放以來，我國第一份由不同地區(qū)政府部門簽署的省級政府間協(xié)議?！雹俅撕?，長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)和環(huán)渤海灣地區(qū)，眾多省級政府之間不斷締約行政協(xié)議，通過行政協(xié)議省級政府之間形成良好合作關(guān)系。隨著區(qū)域一體化進程的深化，單純的省級政府間協(xié)議無法解決問題，區(qū)域行政協(xié)議主體進一步擴展，城市政府也進入到區(qū)域行政協(xié)議的過程，長三角、珠三角的諸多城市之間也締結(jié)了行政協(xié)議推動了區(qū)域一體化發(fā)展進一步深化。從省級政府間行政協(xié)議擴展到城市政府間行政協(xié)議，地方政府間通過協(xié)議形成進行合作成為常態(tài)。

（2）由締約主體涉及區(qū)域范圍分為整體行政協(xié)議與小板塊行政協(xié)議。整體行政協(xié)議是指由區(qū)域內(nèi)所有政府共同參與締結(jié)的行政協(xié)議，與之相對應(yīng)的小板塊行政協(xié)議是區(qū)域內(nèi)部局部地區(qū)政府參與的行政協(xié)議。與區(qū)域整體行政協(xié)議相比，小板塊行政協(xié)議更為復(fù)雜，有以下幾種：核心城市之間的合作協(xié)議，這主要是表現(xiàn)為多核心區(qū)域內(nèi)的關(guān)系；核心城市與邊緣城市之間的合作協(xié)議，這是區(qū)域政府間關(guān)系協(xié)調(diào)重要的一項內(nèi)容；還有邊緣城市之間的關(guān)系，這也是小板塊行政協(xié)議的重要組成部分。整體區(qū)域行政協(xié)議與小板塊區(qū)域行政協(xié)議在區(qū)域一體化過程中的作用都不可或缺，區(qū)域一體化既離不開區(qū)域整體規(guī)劃也離不開區(qū)域內(nèi)部地區(qū)一體化，這正如國家發(fā)展既需要整體層面的統(tǒng)一規(guī)劃也需要區(qū)域地區(qū)一體化的道理一樣。

（3）由協(xié)議涉及主題可分為區(qū)域宏觀行政協(xié)議與區(qū)域?qū)ｎ}行政協(xié)議。區(qū)域宏觀行政協(xié)議的參與者是政府，此處所指政府不僅包括各級政府而且相關(guān)的政府職能部門也會涉及其中。區(qū)域宏觀行政協(xié)議是指全方位合作的行政協(xié)議，在區(qū)域一體化規(guī)劃中可能涉及交通、旅游、農(nóng)業(yè)、公共衛(wèi)生和城市規(guī)劃等多個方面，主要表現(xiàn)為區(qū)域一體化的宏觀戰(zhàn)略和整體規(guī)劃；而區(qū)域?qū)ｎ}行政協(xié)議則專門針對某個領(lǐng)域合作簽署行政協(xié)議，或者是交通規(guī)劃，或者是公共衛(wèi)生，或者是農(nóng)產(chǎn)品供給。例如由區(qū)域各地方政府就區(qū)域交通形成一體化規(guī)劃，或者各地交通部門共同協(xié)商制定交通方面的行政協(xié)議，通過明確各地政府在交通領(lǐng)域合作的具體責任義務(wù)以促進區(qū)域一體化中交通設(shè)施的完善。

三、區(qū)域行政協(xié)議的性質(zhì)定位

作為一種行政協(xié)議，區(qū)域行政協(xié)議具有一般行政協(xié)議的特征，但是作為一種特定類型的行政協(xié)議，區(qū)域行政協(xié)議具有其獨特之處，區(qū)域行政協(xié)議的性質(zhì)定位即是著力于分析區(qū)域行政協(xié)議有別于一般行政協(xié)議的地方。

（一）作為“契約”的區(qū)域行政協(xié)議

簡單地講，契約就是獨立、自由、平等的個體通過協(xié)商而確立共識，達成兼顧性或互惠性交易，并接受由此而來的必要約束[4]。無論是源于締約各方的合意還是一方和多方的單方允諾，契約都必須按照所有各方都能接受的原則來劃分利益才算恰當?？梢?，契約成立有以下一些要件：締約主體的獨立平等、契約行為的互利互惠、契約具有一定的約束力。首先，締約主體間的關(guān)系直接影響契約能否真正締約并有效運行，對締約主體的最基本要求即是不存在相互隸屬關(guān)系，締約各方能夠以平等身份進入契約過程，在契約過程中獨立自由的做出行為選擇。其次，契約中的互惠互利是締約主體平等參與的結(jié)果，也是締約之后得到有效執(zhí)行的前提條件。如何只是一方或幾方獲利，那么其他締約主體則沒有締約的必要，其后也無履約的動力。最后，契約是一種在法律上具有約束力的協(xié)議，這種約束力來源締約主體的自由同意，當締約主體以意思表達一致為基礎(chǔ)形成契約時，遵守和履行契約則會得到法律的約束和保護。

在我國實踐中，區(qū)域合作一般通過省市長、廳局長和主任聯(lián)席會議制度實現(xiàn)，參與各方主體通過共同參與、自由討論、平等協(xié)商共同締結(jié)區(qū)域行政協(xié)議推動區(qū)域一體化進程。盡管區(qū)域地方政府之間可能存在行政層級的差異并且區(qū)域地方政府的城市化水平、經(jīng)濟發(fā)展水平有差異，但是因為締約主體共同處于特定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中而形成相互間的資源依賴，單純依靠任何一個地方政府無法完成區(qū)域一體化，因此，在共同締結(jié)區(qū)域行政協(xié)議推進區(qū)域一體化過程中，各地方政府只能選擇以平等的身份自由參與到區(qū)域行政協(xié)議的過程中，所以從這個意義上我們可以將區(qū)域行政協(xié)議看作是某種類型的平等契約。

在目前情況下，憲法有關(guān)地方政府合作規(guī)定和《政府關(guān)系協(xié)調(diào)法》的缺位，使得政府間的合作缺少成文法律依據(jù)，區(qū)域一體化行政協(xié)議的簽署在一定程度上可以減少無法律保證的不確定性。在區(qū)域一體化發(fā)展中，因為有區(qū)域行政協(xié)議的保證，參與合作的政府能夠預(yù)期未來的合作走向并可能從合作中獲得利益，盡管現(xiàn)實中有些政府存在著違約的可能和事實，有了區(qū)域行政協(xié)議的存在，其他合作方的利益也不至于無法保證，他們可以通過違約責任的追償而獲得受損利益的補償。作為一種“契約”的區(qū)域行政協(xié)議通過明確締約的目標、參與主體的權(quán)利義務(wù)、履約方式和違約救濟可以保護合作各方參與主體的信心，促使區(qū)域行政協(xié)議的順利完成以及下一次合作協(xié)議的產(chǎn)生，讓區(qū)域一體化的政府間合作成為制度化的常規(guī)行為。基于契約的政府間合作使政府之間的合作行為有了確定性，對可變的預(yù)期有了保證性，合作的政府之間因為經(jīng)常性的契約合作會逐步產(chǎn)生信任關(guān)系，促使更高層次的基于信任型的政府間合作產(chǎn)生。

（二）準契約：區(qū)域行政協(xié)議的性質(zhì)定位

深入探討區(qū)域行政協(xié)議的性質(zhì)定位，區(qū)域行政協(xié)議不是一種典型意義的契約，只是一種區(qū)域地方政府之間在“強合作意愿”下的“弱聯(lián)合”形式，是一種“準契約”。

當前，區(qū)域一體化已經(jīng)成為不可阻擋的趨勢，大多數(shù)區(qū)域地方政府意圖通過建立合作關(guān)系在政治錦標賽中獲勝或者更好的供給區(qū)域公共服務(wù)，因此，地方政府之間有著較強的合作意愿，實踐中通過締結(jié)區(qū)域行政協(xié)議將這種愿意表達出來，區(qū)域行政協(xié)議是地方政府間較“強合作意愿”的產(chǎn)物。在這種強烈的合作意愿下，地方政府通過區(qū)域行政協(xié)議形成合作關(guān)系，但是這種合作關(guān)系是一種“弱聯(lián)合”形式。所謂“弱聯(lián)合”是指地方政府受到區(qū)域行政協(xié)議的強制性約束較小，有很大的自主性和行為選擇自由。這種“弱聯(lián)合”區(qū)別于行政區(qū)劃調(diào)整的政府間合并、雙層政府的政府合作等聯(lián)合方式，屬于一種自我管理形式。同樣，這種“弱聯(lián)合”也有別于一般商業(yè)領(lǐng)域或者民事關(guān)系契約的硬約束形式，不同于其他必須遵守的契約條款行為模式，在締結(jié)和執(zhí)行協(xié)議時有較大的自主選擇權(quán)，屬于一種“準契約”。

區(qū)域行政協(xié)議是區(qū)域地方政府間“強意愿”下采用的“弱聯(lián)合”形式，區(qū)域行政協(xié)議與一般剛性契約不同，是一種“準契約”形式。準契約意味著區(qū)域行政協(xié)議是一種契約，地方政府自由協(xié)商制定協(xié)議、自愿接受協(xié)議約束形成合作關(guān)系。準契約意味區(qū)域行政協(xié)議與一般的契約存在差異，地方政府通過區(qū)域行政協(xié)議形成合作關(guān)系，但是這種契約的約束力不是硬性約束，更多的依靠地方政府自覺，是一種軟約束形式。定位區(qū)域行政協(xié)議為“準契約”原因在于即便在區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)之后，其履約與否的決定權(quán)在于地方政府，這一過程缺少外部監(jiān)督。

在締約過程中，一般的商業(yè)領(lǐng)域或者民事關(guān)系的契約主體是兩個獨立自由的主體，有更大的選擇主體行為自由，而區(qū)域行政協(xié)議盡管也是平等行政主體間協(xié)議，但是主體間關(guān)系有其獨特性，存在一定的外部約束即外部力量影響和干預(yù)下的平等主體間關(guān)系。一般情況下，地方政府在行政協(xié)議的過程中受到上級政府的約束和非官方力量的外部干預(yù)，實踐中，地方政府通過制定不完全規(guī)范的行政協(xié)議，突顯出一些政府間合作意愿。與具有嚴格約束力的“硬契約”相比，“準契約”給予地方政府以更多的彈性選擇，在“弱聯(lián)合”形式中實現(xiàn)更多的自由選擇。

作為一種“準契約”的區(qū)域行政協(xié)議，如果只停留在強意愿“弱聯(lián)合”形式階段，則區(qū)域行政協(xié)議沒有辦法最大程度的發(fā)揮作用，因此，需要在一些領(lǐng)域?qū)^(qū)域行政協(xié)議規(guī)范化和制度化以促使區(qū)域行政協(xié)議更好的發(fā)揮作用。具體而言，在一些涉及公共服務(wù)的特定領(lǐng)域如交通一體化、旅游一體化、通信一體化等，區(qū)域地方政府可以擇機突破，建立規(guī)范化、制度化的區(qū)域行政協(xié)議，促使地方政府更好的履行契約、促進區(qū)域一體化進程。

[注 釋]

① 有學(xué)者認為2001年7月上海市與江西省在上海簽訂《上海市江西省加強全面合作協(xié)議》是改革開放后的第一份省際合作協(xié)議。

[1]楊臨宏.行政協(xié)定芻議[J].行政法學(xué)研究，1998，（1）:1-6.

[2]何淵.論行政協(xié)議[J].行政法學(xué)研究，2006，（3）:43-49.

[3]黃學(xué)賢，廖振權(quán).行政協(xié)議探究[J].云南大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版），2009，（1）:22-26.

[4]張鳳陽.契約倫理與誠信缺失[J].南京大學(xué)學(xué)報，2002，（6）:33-39.