廖濟(jì)貞

(武漢大學(xué) 國(guó)際法研究所,湖北 武漢 430072)

一、 條約在現(xiàn)代國(guó)際社會(huì)中的基礎(chǔ)性作用及不足

條約是國(guó)際法主體之間以國(guó)際法為準(zhǔn)則而締結(jié)的確立其相互權(quán)利和義務(wù)的書面協(xié)議。[1]285從時(shí)間上看,國(guó)際條約出現(xiàn)要早于國(guó)際法的產(chǎn)生,而在近現(xiàn)代社會(huì),國(guó)際法的長(zhǎng)足進(jìn)步就體現(xiàn)在“協(xié)定國(guó)際法”的大量涌現(xiàn)。在數(shù)量方面,“據(jù)統(tǒng)計(jì),從19世紀(jì)初至第一次世界大戰(zhàn)前夕,各國(guó)所簽訂的雙邊及多邊條約不下15000個(gè),其中包含許多實(shí)體的國(guó)際法規(guī)范。”[2]109在條約的信守和效力方面,在這一時(shí)期,由于資產(chǎn)階級(jí)革命的發(fā)生,許多國(guó)家進(jìn)入民主共和或君主立憲時(shí)代,“這種演變,一方面是國(guó)際條約在國(guó)內(nèi)的實(shí)施需要立法機(jī)關(guān)的同意或者批準(zhǔn)”,“另一方面也使國(guó)際條約的效力比以前加強(qiáng)了,它不再是君主間的諾言,而是國(guó)家間的協(xié)定”。[2]114雖然學(xué)者們對(duì)條約和習(xí)慣作為國(guó)際法淵源的等級(jí)問(wèn)題有不同意見(jiàn),但是,條約必須信守構(gòu)成國(guó)際法基本的原則,而條約也構(gòu)成國(guó)際法最基本和明確的淵源,具有較強(qiáng)的法律約束力,并成為國(guó)際法發(fā)揮作用的體現(xiàn)。

1871年的倫敦宣言以明文規(guī)定,“任何國(guó)家不得解除其條約的義務(wù),也不得變更條約的條款除非以友好的諒解,得到締約各國(guó)的同意,這是國(guó)際法的一個(gè)基本原則”，[3]460但是在國(guó)家的實(shí)踐中,條約被違反也是時(shí)有發(fā)生,特別是在19至20世紀(jì)中前期,戰(zhàn)爭(zhēng)的發(fā)動(dòng)者更是肆意踐踏條約義務(wù),這種無(wú)視國(guó)際法基本原則的做法,遭到了國(guó)際社會(huì)的譴責(zé),同時(shí)也促人反思。二次世界大戰(zhàn)后,國(guó)際社會(huì)通過(guò)一系列的多邊公約,建立起包括聯(lián)合國(guó)在內(nèi)的諸多國(guó)際性組織,建立這些組織的多邊公約本身已成為國(guó)際法最重要的淵源。但是國(guó)際法效力的根據(jù)仍然是存在于國(guó)家間意志的協(xié)調(diào),換言之,許多國(guó)際組織的成員盡管范圍廣泛,但是往往做不到一覽無(wú)余,特別是一些重要國(guó)家的缺席,導(dǎo)致公約執(zhí)行效果差強(qiáng)人意。依據(jù)1998年通過(guò)的《國(guó)際刑事法院規(guī)約》(以下簡(jiǎn)稱《羅馬規(guī)約》)并于2002年正式成立的國(guó)際刑事法院(International Criminal Court,以下簡(jiǎn)稱ICC)。雖然《羅馬規(guī)約》對(duì)法院的管轄權(quán)作了許多規(guī)定,但是執(zhí)行起來(lái)困難重重的事實(shí),就是一例明證。本文試從履行條約的現(xiàn)實(shí)情況為視角,對(duì)非締約國(guó)的美國(guó)和《羅馬規(guī)約》的一些締約國(guó)通過(guò)雙邊不移交協(xié)定(Bilateral Non-surrender Agreement),對(duì)ICC進(jìn)行的規(guī)避行為作法律分析。

二、 有關(guān)國(guó)際刑事法院管轄權(quán)的爭(zhēng)議

ICC是根據(jù)聯(lián)合國(guó)1998年外交全權(quán)代表會(huì)議通過(guò)的《羅馬規(guī)約》的規(guī)定,于2002年7月1日正式成立的。ICC將審理國(guó)家、 檢舉人和聯(lián)合國(guó)安理會(huì)委托它審理的案件。法院有權(quán)對(duì)種族滅絕罪、 戰(zhàn)爭(zhēng)罪、 反人類罪和侵略罪進(jìn)行審判,但是只追究個(gè)人的刑事責(zé)任,而且是在各個(gè)國(guó)家所屬的法院不能自主審理的情況下才可介入。檢察官將根據(jù)ICC預(yù)審分庭的同意,應(yīng)某個(gè)國(guó)家或聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的請(qǐng)求對(duì)罪犯進(jìn)行起訴。

根據(jù)規(guī)約的條文,締約國(guó)的協(xié)助義務(wù)主要是規(guī)約第12條規(guī)定的接受ICC的管轄權(quán),具體內(nèi)容就是規(guī)約第9條詳盡規(guī)定的國(guó)際合作和司法協(xié)助義務(wù)。

在國(guó)家接受法院管轄權(quán)的方式方面,《羅馬規(guī)約》采取了與《國(guó)際法院規(guī)約》(the Statute of ICJ)完全不同的規(guī)定,即一旦一國(guó)成為了規(guī)約的締約國(guó)就接受了法院對(duì)有關(guān)罪行的管轄權(quán)的方式。根據(jù)《羅馬規(guī)約》第12條第2款的規(guī)定,法院行使管轄權(quán)的先決條件是,只要犯罪發(fā)生地國(guó)或罪犯國(guó)籍國(guó)中有一個(gè)國(guó)家接受了法院的管轄或成為規(guī)約的締約國(guó),法院就可以行使管轄權(quán)。換句話說(shuō),只要罪行發(fā)生地國(guó)或罪犯國(guó)籍國(guó)中的一個(gè)國(guó)家接受了法院的管轄權(quán)或者是規(guī)約的締約國(guó),盡管其他有關(guān)國(guó)家,如罪犯拘留國(guó)或受害人國(guó)籍國(guó),不是規(guī)約的締約國(guó),而且沒(méi)有接受法院的管轄權(quán),法院亦可行使管轄權(quán)。這就產(chǎn)生了規(guī)約與第三國(guó)的關(guān)系的問(wèn)題。即不經(jīng)一國(guó)的同意,法院是否能對(duì)其行使管轄權(quán)的問(wèn)題。從《羅馬規(guī)約》的規(guī)定可見(jiàn),對(duì)于在締約國(guó)境內(nèi),包括在締約國(guó)注冊(cè)的船舶和飛行器上犯有《規(guī)約》所稱國(guó)際罪行的非締約國(guó)國(guó)民,法院有權(quán)審判和處罰。有學(xué)者認(rèn)為,這并沒(méi)有違反條約權(quán)利義務(wù)相對(duì)性原則,“《羅馬規(guī)約》在未經(jīng)非締約國(guó)同意的情況下,不得為它們創(chuàng)設(shè)義務(wù)。事實(shí)上《規(guī)約》并沒(méi)有將與法院合作的義務(wù)強(qiáng)加給非締約國(guó),只要求非締約國(guó)在自愿的基礎(chǔ)上向法院提供合作。因此《規(guī)約》的規(guī)定并沒(méi)有違反條約相對(duì)效力原則。的確,按照《羅馬規(guī)約》,法院有權(quán)對(duì)非締約國(guó)國(guó)民的國(guó)際犯罪行使管轄,但這與法院管轄非締約國(guó)或者規(guī)定非締約國(guó)的義務(wù)是兩個(gè)不同的問(wèn)題,不能混為一談?！盵4]155當(dāng)然我們從學(xué)理上可以如此解釋,但是從實(shí)際效果上分析,規(guī)約的規(guī)定還是帶有擴(kuò)張屬性。1998年7月,建立ICC外交大會(huì)(羅馬大會(huì))在意大利羅馬召開。在這次會(huì)議上,“有7個(gè)國(guó)家對(duì)規(guī)約投了反對(duì)票。由于這是一次無(wú)記錄表決,所以沒(méi)有把投反對(duì)票的國(guó)家記錄下來(lái)。有3個(gè)國(guó)家即中國(guó)、 美國(guó)和以色列陳述了投反對(duì)票的理由。中國(guó)認(rèn)為,授給預(yù)審分庭來(lái)制約檢察官的主動(dòng)行動(dòng)的權(quán)力還不夠,同時(shí),規(guī)約的通過(guò)應(yīng)該采取協(xié)商一致的方式,而不是以表決的方式。美國(guó)主要反對(duì)的,是管轄權(quán)的概念及其對(duì)非締約國(guó)的適用。美國(guó)還表示,規(guī)約必須確認(rèn)安全理事會(huì)在確定侵略行為方面的作用。以色列說(shuō),它沒(méi)法理解為什么將人口遷入被占領(lǐng)領(lǐng)土的行動(dòng)也被列為一種戰(zhàn)爭(zhēng)罪。”[5]可以看出,反對(duì)理由集中在法院的管轄權(quán)上。正是如此,不少國(guó)家采取各種方式,試圖規(guī)避ICC對(duì)其國(guó)民的刑事管轄權(quán)。根據(jù)《規(guī)約》的規(guī)定,“非締約國(guó)規(guī)避法院對(duì)本國(guó)國(guó)民的管轄權(quán)的方式主要有兩種： 一是在聯(lián)合國(guó)內(nèi)部阻止安理會(huì)向法院檢察官提交有關(guān)情勢(shì),或者促使安理會(huì)通過(guò)決議,推遲法院可能對(duì)本國(guó)國(guó)民采取的司法程序； 二是與《規(guī)約》的締約國(guó)簽訂條約,要求它們承諾不向ICC移交本國(guó)國(guó)民”。[6]64

三、 美國(guó)雙邊不移交協(xié)定的簽署原因及主要內(nèi)容

盡管克林頓政府2000年5月曾簽署《羅馬規(guī)約》,但布什政府上臺(tái)后明確提出,美國(guó)不會(huì)接受ICC,也不會(huì)考慮批準(zhǔn)該規(guī)約。究其原因,有國(guó)家安全方面的考慮,也有美國(guó)現(xiàn)行的對(duì)外政策原因,同時(shí)也有美國(guó)法律體制的因素。官方給出的闡述可以參考前美國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表博爾頓遞交給聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)的一封信件。K·艾爾斯力格在其一篇文章中指出,美國(guó)會(huì)對(duì)ICC如此擔(dān)憂,內(nèi)在因素有減損主權(quán)(diminution of sovereign)和憲法沖突(constitutional conflicts),[7]80-104布萊德利教授也認(rèn)為： “在美國(guó)國(guó)內(nèi),主要是參議院反對(duì)美國(guó)加入ICC。普遍認(rèn)為的原因是,對(duì)于被告,ICC并未保證其被美國(guó)憲法所賦予的經(jīng)過(guò)陪審團(tuán)審判的權(quán)利。即使美國(guó)總統(tǒng)試圖簽署《羅馬規(guī)約》,參議院也會(huì)表示他們無(wú)意批準(zhǔn)這樣的條約?！盵注]美國(guó)杜克大學(xué)法學(xué)院國(guó)際法教授C. Bradley2010年4月21日在武漢大學(xué)國(guó)際法研究所所作的“美國(guó)與國(guó)際刑事法院”的主題演講。其實(shí),美國(guó)視ICC如洪水猛獸的最主要的原因,在于ICC的普遍管轄權(quán)。眾所周知,由于美國(guó)在全球范圍設(shè)有眾多軍事基地,美軍士兵頻繁參與各種軍事行動(dòng),美國(guó)自然不愿受規(guī)約限制和束縛,“而如何保護(hù)美國(guó)士兵及國(guó)際服務(wù)人員避免受到ICC的管轄,就成為美國(guó)對(duì)ICC政策的主要的和最初的政策目標(biāo),幾十年來(lái),美國(guó)政府就一直小心翼翼的締結(jié)美國(guó)軍事力量地位協(xié)定以獲得司法管轄權(quán)的豁免,但是美國(guó)政府避免其公民受到ICC的管轄權(quán)的努力是不同尋常的寬泛和熱情(unusual breadth and fervour)”[8]290美國(guó)政府在決定不簽署《羅馬規(guī)約》的同時(shí),在幾個(gè)方面開展工作,目的是獲得其公民不受到ICC或者其它國(guó)際司法機(jī)構(gòu)的刑事管轄。首先是尋求安理會(huì)的決議對(duì)美國(guó)維和部隊(duì)人員的赦免； 在國(guó)內(nèi)積極開展立法工作,如制定了美國(guó)公務(wù)人員保護(hù)法案(ASPA)。為了防止出現(xiàn)未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)中美軍士兵觸犯規(guī)約而被起訴的情況,美國(guó)國(guó)務(wù)院要求駐外機(jī)構(gòu)積極尋求駐在國(guó)的支持,盡可能與更多的國(guó)家簽訂雙邊赦免協(xié)定,這些協(xié)定更多的是被冠以雙邊不移交協(xié)定(Bilateral Non-surrender Agreement)這樣中性的名稱?！凹偃缭搰?guó)不是《羅馬規(guī)約》的締約國(guó),美國(guó)便向該國(guó)政府提供一項(xiàng)互惠的約定,在未獲得該國(guó)同意的情形下美國(guó)不能逮捕該國(guó)公民； 如該國(guó)已是《羅馬規(guī)約》的締約國(guó),美國(guó)將不再禁止依據(jù)ASPA而禁止向該國(guó)提供軍事援助,以換取該國(guó)同意簽訂雙邊的不移交協(xié)定。截至2009年1月,有104個(gè)國(guó)家與美國(guó)簽訂有這樣的雙邊國(guó)際協(xié)定,到2010年1月,仍然有效的協(xié)定數(shù)額為96份?！盵9]159美國(guó)首先要求一些中東歐國(guó)家,特別是動(dòng)蕩的巴爾干地區(qū)國(guó)家(《羅馬規(guī)約》締約國(guó)),與其簽定有關(guān)美國(guó)公民在該國(guó)境內(nèi)不受ICC管轄的雙邊協(xié)定。羅馬尼亞成為第一個(gè)與美國(guó)簽訂雙邊不移交協(xié)定的國(guó)家,[10]斯洛文尼亞、 克羅地亞和保加利亞拒絕了美國(guó)的要求,而波黑、 馬其頓和阿爾巴尼亞只能就范。菲律賓、 柬埔寨、 尼泊爾等東南亞國(guó)家也在締約國(guó)之列。[11]

這些雙邊協(xié)定可能是單邊的赦免也有屬于互惠赦免的,主要結(jié)構(gòu)一般分為兩部分,包括以下內(nèi)容：

充分認(rèn)識(shí)到將種族滅絕罪、 反人類罪以及戰(zhàn)爭(zhēng)犯罪提交司法審判的重要意義,同時(shí)認(rèn)識(shí)到1998年在羅馬召開的成立ICC外交大會(huì)旨在補(bǔ)充而非取代國(guó)家的刑事管轄權(quán)。

考慮到美國(guó)政府已經(jīng)決心調(diào)查并起訴那些與ICC所管轄罪行的人,無(wú)論是政府官員,雇傭者、 軍事人員、 或者其國(guó)民。

根據(jù)規(guī)約98條的規(guī)定,達(dá)成以下協(xié)議：

根據(jù)此協(xié)定的目的,所指人員(persons)是指現(xiàn)任或卸任的政府官員雇傭者軍事人員或者協(xié)定當(dāng)事國(guó)的國(guó)民。

非經(jīng)一締約方同意,該締約方的上述人員在另一締約方的領(lǐng)土內(nèi),不得以任何方式移送或移交ICC； 或者以任何方式移交或移送給第三方,其目的是最終移交給ICC。

美國(guó)政府也對(duì)締約另一方做出上述同等承諾。

當(dāng)X國(guó)引渡移交移送美國(guó)公民給第三國(guó)時(shí),X國(guó)應(yīng)當(dāng)提出不同意第三國(guó)將該人移交或移送給ICC的承諾,除非美國(guó)政府做出明示的同意。

本協(xié)定在雙方互換換文通知完成國(guó)內(nèi)法律要求后即應(yīng)生效。在一方通知對(duì)方將中止協(xié)定之日起一年內(nèi)條約繼續(xù)有效。[12]200

四、 從條約法視角對(duì)不移交協(xié)定效力的分析

(一)條約相對(duì)性原則決定不移交協(xié)定并非當(dāng)然無(wú)效

所謂條約的相對(duì)性原則,是指條約原則上只對(duì)締約國(guó)有效,對(duì)于第三國(guó)而言,應(yīng)當(dāng)是既不能有損其利益,當(dāng)然在理論上不會(huì)有益于第三國(guó)。1969年《維也納條約法公約》(以下簡(jiǎn)稱《條約法公約》)第34條也確認(rèn)了這樣的規(guī)則。這樣的原則主要是基于現(xiàn)代國(guó)際社會(huì)上國(guó)家主權(quán)的平等性,未經(jīng)國(guó)家同意的協(xié)定和條約,自然對(duì)其無(wú)效力。條約的相對(duì)性原則是與條約的沖突與適用緊密聯(lián)系在一起的,對(duì)于作為多項(xiàng)條約或協(xié)定的締約國(guó)的一方而言,在履行諸多協(xié)定的時(shí)候,如果涉及事項(xiàng)相近或相同,很容易發(fā)生條約義務(wù)的沖突。這種沖突不大會(huì)出現(xiàn)在兩項(xiàng)雙邊條約之中,而更多的是在雙邊協(xié)定與多邊條約之間。正如本文的雙邊不移交協(xié)定與《羅馬規(guī)約》。

對(duì)美國(guó)而言,由于美國(guó)不是規(guī)約的締約國(guó),根據(jù)條約相對(duì)性原則,美國(guó)采取的各種措施,主要是為了規(guī)避和預(yù)防規(guī)約對(duì)非締約國(guó)公民的間接管轄權(quán)。但是對(duì)于協(xié)定另一方,要分兩種情況,即規(guī)約締約方和非締約方。美國(guó)與非規(guī)約締約國(guó)(且未申明接受法院管轄權(quán))簽訂雙邊不移送協(xié)定,從國(guó)際法上分析,只要不違反強(qiáng)行法規(guī)則,是沒(méi)有問(wèn)題的。但是美國(guó)與規(guī)約締約國(guó)簽訂的類似雙邊協(xié)定,在法律效力上是值得關(guān)注的。如果我們從ICC具體的司法活動(dòng)來(lái)分析,在著名的ICC起訴蘇丹總統(tǒng)巴希爾的案件中,聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第1593號(hào)決議第2段規(guī)定“在確認(rèn)非《羅馬規(guī)約》締約國(guó)不承擔(dān)規(guī)約義務(wù)的同時(shí),敦促所有國(guó)家與ICC充分合作”。其實(shí)“這是一個(gè)很具諷刺意味的規(guī)定。1593號(hào)決議一方面要求非締約國(guó)蘇丹承擔(dān)充分合作義務(wù),另一方面又同時(shí)確認(rèn)除蘇丹外的非締約國(guó)不承擔(dān)規(guī)約義務(wù)而僅“敦促”所有國(guó)家與ICC充分合作?！盵13]68對(duì)于《羅馬規(guī)約》的非締約國(guó)來(lái)說(shuō),合作不是義務(wù)而是出于自愿的基礎(chǔ)。從條約法的意義上講,美國(guó)尋求簽訂雙邊不移交協(xié)定的行為,并不是國(guó)際法所禁止的行為。

那么對(duì)于已是《羅馬規(guī)約》締約國(guó)的這些國(guó)家而言,根據(jù)《條約法公約》第30條的規(guī)定,對(duì)于同一事項(xiàng),當(dāng)事國(guó)先后簽訂的多個(gè)條約,以下列規(guī)則確認(rèn)相互之間的效力等級(jí)： 即在不違反聯(lián)合國(guó)憲章第103條的前提下,如果兩個(gè)條約中有明文規(guī)定,依照該約定,若沒(méi)有規(guī)定,且前后兩個(gè)條約當(dāng)事國(guó)不完全相同,即“在為兩條約之當(dāng)事國(guó)與僅為其中一條約之當(dāng)事國(guó)間彼此之權(quán)利與義務(wù),依兩國(guó)均為當(dāng)事國(guó)之條約定之”。具體包含了兩個(gè)原則,第一必須善意履行條約義務(wù),第二是條約相對(duì)性原則,履行條約不能損害第三國(guó)利益。但是,“問(wèn)題是,這樣的規(guī)定是否充分地保障了丙丁戊三國(guó)的利益以及整個(gè)國(guó)際社會(huì)的利益,因?yàn)閲?guó)際社會(huì)顯然對(duì)于子條約的得到當(dāng)事國(guó)的善意履行有著很重要的集體利益?！盵3]261具體到本例之中,《羅馬規(guī)約》于2002年7月1日正式生效,而羅馬尼亞是第一個(gè)與美國(guó)簽訂這樣雙邊協(xié)定的國(guó)家,其時(shí)間是2002年8月1日。也就是說(shuō),美國(guó)與其它國(guó)家簽訂的雙邊不移交協(xié)定均是后于規(guī)約生效時(shí)間。對(duì)于規(guī)約締約國(guó)來(lái)說(shuō),在規(guī)約和雙邊不移交協(xié)定之間,就有一個(gè)履行沖突問(wèn)題。李浩培教授認(rèn)為,“維也納條約法公約的這個(gè)規(guī)定,從實(shí)質(zhì)上看是國(guó)際法的前進(jìn)發(fā)展。由于它并不使與前條約抵觸的后條約當(dāng)然無(wú)效,而只是使后條約的當(dāng)事國(guó)在違反前條約的場(chǎng)合負(fù)擔(dān)國(guó)際責(zé)任,它的有益作用在于促進(jìn)各國(guó)借助條約的締結(jié)來(lái)進(jìn)行國(guó)際合作和發(fā)展國(guó)際法”,“國(guó)際責(zé)任使它的當(dāng)事國(guó)有義務(wù)把該后條約修改到與前條約可以相容的程度,并且在不能作這樣修改的情況下終止后條約”。[3]261當(dāng)規(guī)約生效以后,雙邊條約的履行就變得很重要,因?yàn)椤稐l約法公約》的規(guī)則并沒(méi)有賦予沖突條約相互之間的等級(jí)優(yōu)先效力,其含義就是如果一國(guó)履行在后協(xié)定而不履行在先協(xié)定,唯一的后果也可能僅僅是承擔(dān)違約后果。換句話說(shuō),在先的協(xié)定不能夠使規(guī)定同一或者相同事項(xiàng)的在后協(xié)定必然無(wú)效。《羅馬規(guī)約》的締約國(guó)在后與美國(guó)所締結(jié)的不引渡協(xié)定,即使違反了其基于規(guī)約的義務(wù),但是不能夠使它與美國(guó)簽訂的不移交協(xié)定無(wú)效。

值得注意的是,在2005年的時(shí)候菲律賓國(guó)內(nèi)出現(xiàn)一起涉及美菲之間所簽訂的不移交協(xié)定效力的案件(Bayan Muna Vs.Alberto Romulo),2011年2月,菲律賓最高法院就該案作出了維持該協(xié)議效力的判決。針對(duì)上訴人提出的菲律賓與美國(guó)簽訂的不移交協(xié)定與規(guī)約相沖突以及違反了國(guó)際法基本原則(Principles of International Law)的起訴理由,菲律賓最高法院認(rèn)為“根據(jù)《羅馬規(guī)約》第1條及90條的規(guī)定,ICC的管轄權(quán)是國(guó)家管轄權(quán)的補(bǔ)充(complementary to national criminal jurisdictions),菲律賓與美國(guó)的不移交協(xié)定不構(gòu)成對(duì)《羅馬規(guī)約》的違反”,“菲律賓與美國(guó)的不移交協(xié)定只是兩國(guó)政府就懲處犯罪的協(xié)定,只是不將涉案人員移交國(guó)際司法機(jī)構(gòu),而是依據(jù)現(xiàn)有的國(guó)內(nèi)法進(jìn)行審判,并不構(gòu)成對(duì)一般國(guó)際法概念的違反”。[14]雖然菲律賓政府只是簽署而未批準(zhǔn)規(guī)約,但是菲律賓最高司法機(jī)關(guān)所作的維持判決,無(wú)疑會(huì)給此類雙邊不移交協(xié)定的執(zhí)行帶來(lái)正面的效應(yīng)。

(二)條約的沖突并不必然導(dǎo)致不移交協(xié)定失去效力

美國(guó)簽訂的雙邊不移交協(xié)定,在美國(guó)的國(guó)務(wù)院網(wǎng)頁(yè)上也被稱為98條協(xié)定,主要原因是,在美國(guó)簽訂的雙邊不移交協(xié)定中,都載明其是依據(jù)《羅馬規(guī)約》98條的規(guī)定,即視其為不移交協(xié)定法律效力的基礎(chǔ)。羅馬規(guī)約第98條內(nèi)容如下：

第九十八條 在放棄豁免權(quán)和同意移交方面的合作

(一) 如果被請(qǐng)求國(guó)執(zhí)行本法院的一項(xiàng)移交或協(xié)助請(qǐng)求,該國(guó)將違背對(duì)第三國(guó)的個(gè)人或財(cái)產(chǎn)的國(guó)家或外交豁免權(quán)所承擔(dān)的國(guó)際法義務(wù),則本法院不得提出該項(xiàng)請(qǐng)求,除非本法院能夠首先取得該第三國(guó)的合作,由該第三國(guó)放棄豁免權(quán)。

(二) 如果被請(qǐng)求國(guó)執(zhí)行本法院的一項(xiàng)移交請(qǐng)求,該國(guó)將違背依國(guó)際協(xié)定承擔(dān)的義務(wù),而根據(jù)這些義務(wù),向本法院移交人員須得到該人派遣國(guó)的同意,則本法院不得提出該項(xiàng)移交請(qǐng)求,除非本法院能夠首先取得該人派遣國(guó)的合作,由該派遣國(guó)同意移交。[15]

《條約法公約》第31條規(guī)定了條約解釋的一般規(guī)則,即條約應(yīng)依其目的善意的予以解釋,并連同上下文進(jìn)行整體的解釋,并且該解釋應(yīng)當(dāng)參照該條約的目的和宗旨所具有的通常意義。在外交實(shí)踐和國(guó)際司法活動(dòng)中,對(duì)條約的解釋從來(lái)都是一件困難的事情。因?yàn)闂l約特別是多邊條約的訂立過(guò)程表明,多邊條約能夠達(dá)成,往往是多方協(xié)商乃至妥協(xié)的產(chǎn)物,在條約中也會(huì)出現(xiàn)回避實(shí)際問(wèn)題的原則性條款,這在羅馬規(guī)約中也有所體現(xiàn)。

就本文所討論的第98條而言,一方面,根據(jù)第98條1項(xiàng)的內(nèi)容分析,規(guī)約似乎是排除了法院對(duì)享有國(guó)家或者外交豁免權(quán)的人的管轄權(quán),但是規(guī)約27條又規(guī)定了“官方身份的無(wú)關(guān)性”,其內(nèi)容為：

第二十七條 官方身份的無(wú)關(guān)性

1. 本規(guī)約對(duì)任何人一律平等適用,不得因官方身份而差別適用。特別是作為國(guó)家元首或政府首腦、 政府成員或議會(huì)議員、 選任代表或政府官員的官方身份,在任何情況下都不得免除個(gè)人根據(jù)本規(guī)約所負(fù)的刑事責(zé)任,其本身也不得構(gòu)成減輕刑罰的理由。

2. 根據(jù)國(guó)內(nèi)法或國(guó)際法可能賦予某人官方身份的豁免或特別程序規(guī)則,不妨礙本法院對(duì)該人行使管轄權(quán)。[15]

按照條約的整體解釋規(guī)則,從第27條的字面意義來(lái)理解,只有非國(guó)家締約方才適用第98條1項(xiàng),對(duì)于締約國(guó)則沒(méi)有選擇的余地。有學(xué)者認(rèn)為,在締約國(guó)之間,實(shí)際上已經(jīng)排除了第98條1項(xiàng)的適用,主要是針對(duì)締約國(guó)與非締約國(guó)之間的法律關(guān)系。但是作為一個(gè)整體的法院的管轄權(quán)也因此而被打破,因?yàn)榇嬖谶@樣的可能性,同樣的犯罪行為,在締約國(guó)和非締約國(guó),可能出現(xiàn)起訴或不起訴兩種對(duì)待,同樣一種行為,出現(xiàn)兩種不同對(duì)待即罪與非罪的差異,這種矛盾性的差異,顯然不符合國(guó)際社會(huì)訂立羅馬規(guī)約的目的和宗旨。但是如果第98條1項(xiàng)也適用于締約國(guó),那又如何看待98條與前述第27條的關(guān)系呢。它們之間的沖突,到底是規(guī)約制定者的一時(shí)疏忽還是有意為之,從法律上已無(wú)從分析。但是作為非締約國(guó)的美國(guó),其雙邊不移交協(xié)定中如果涉及到羅馬規(guī)約第27條所列人員時(shí),無(wú)疑是具有排除ICC管轄權(quán)的法律效果的。

相比較第98條1項(xiàng)的解釋與適用,第98條2項(xiàng)的適用也是眾說(shuō)紛紜。首先,規(guī)約條文未明示該國(guó)際協(xié)定是指規(guī)約生效前的既有協(xié)定,還是規(guī)約生效后的新訂協(xié)定,抑或兩者皆可。其次,ICC的運(yùn)作必須依靠成員國(guó)的合作,因?yàn)槠渥陨聿o(wú)任何強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu),也不可能依靠自身力量在主權(quán)國(guó)家內(nèi)行使檢察權(quán),從某種意義上,ICC是建立在規(guī)約第86條基礎(chǔ)上的。在規(guī)約談判通過(guò)之前,已經(jīng)有國(guó)家提出,如何處理其已有雙邊協(xié)定(主要是軍事和引渡協(xié)定)與規(guī)約的矛盾,這也是很多國(guó)家沒(méi)有簽署規(guī)約的原因。再次,第98條2項(xiàng)中的國(guó)際協(xié)定(international agreements)到底是指何種性質(zhì)的協(xié)定,從字面理解,并無(wú)特別限定。唯一的限制來(lái)自于《條約法公約》第18條和26條的規(guī)定,在規(guī)約生效前,不能再簽訂與前一條約目的宗旨相違背的新約； 規(guī)約生效后,應(yīng)善意履行條約義務(wù)。規(guī)約中的國(guó)際協(xié)定,應(yīng)作廣義還是狹義的理解,還有待于ICC的司法實(shí)踐。而羅馬規(guī)約制定者顯然已經(jīng)意識(shí)到了該條款可能引起的沖突,所以在規(guī)約第90、 93、 97條[注]《羅馬規(guī)約》第90條是關(guān)于請(qǐng)求的競(jìng)合規(guī)定； 第93條是關(guān)于其他形式合作的規(guī)定； 第97條是關(guān)于締約國(guó)執(zhí)行困難或者無(wú)法執(zhí)行的規(guī)定。三者的共同之處就是締約國(guó)予以協(xié)助時(shí)將產(chǎn)生義務(wù)的沖突。相關(guān)款項(xiàng),也約定了法院與被請(qǐng)求國(guó)之間的請(qǐng)求權(quán)協(xié)商機(jī)制。這也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明,法院的請(qǐng)求權(quán)并非一項(xiàng)國(guó)際法下的義務(wù),當(dāng)事國(guó)有自己的選擇權(quán)。

美國(guó)在1998年的外交大會(huì)上也是投票反對(duì)羅馬規(guī)約的,在一般情形下,羅馬規(guī)約對(duì)美國(guó)并不適用。為了杜絕ICC可能的管轄,美國(guó)采取與相關(guān)國(guó)家締結(jié)雙邊協(xié)定來(lái)規(guī)避ICC的管轄權(quán),也正是利用了規(guī)約相關(guān)條款的模糊性。締約國(guó)在簽署規(guī)約之后,本不應(yīng)該再締結(jié)雙邊協(xié)定來(lái)逃避法律義務(wù)。根據(jù)《條約法公約》第30條5項(xiàng)的規(guī)定,條約間相互沖突之后,如何適用,選擇權(quán)在于國(guó)家自身,其有義務(wù)修改所訂條約或終止實(shí)施,否則將承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。但是,即使雙邊不移交協(xié)定與相關(guān)公約沖突,也僅僅是使用上的沖突,并不影響協(xié)定本身的效力。

即便如此,由于規(guī)約所針對(duì)的犯罪主要是基于人權(quán)和人道主義的保護(hù),此類犯罪行為受害者皆是自然人或自然人團(tuán)體,不似國(guó)家間責(zé)任追究有明確的啟動(dòng)機(jī)制,也是造成人權(quán)和人道法公約執(zhí)行困難的內(nèi)因,同樣,“一個(gè)沒(méi)有被各國(guó)廣泛接受其管轄的ICC,即使建立了,其實(shí)質(zhì)意義也會(huì)大打折扣。業(yè)已存在50余年的聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院就是前車之鑒。”[16]152美國(guó)作為世界上具有重大影響力的國(guó)家,通過(guò)簽訂雙邊不移交協(xié)定的方式,顯示其對(duì)ICC至少是不合作的態(tài)度。雖然從條約法角度分析,有其合法之處,但是人權(quán)保護(hù)作為國(guó)家社會(huì)的共同責(zé)任,國(guó)際社會(huì)應(yīng)協(xié)力避免此類規(guī)避行為的發(fā)生。

需要指出的是,ICC在2009年3月4日發(fā)出了對(duì)蘇丹在任總統(tǒng)巴希爾的通緝令,雖然是基于聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第1593號(hào)決議,但是蘇丹并非羅馬規(guī)約締約國(guó),在此情況下,羅馬規(guī)約第27條是適用于蘇丹及巴希爾總統(tǒng)的。2011年,在安全理事會(huì)通過(guò)第1970號(hào)決議之后,檢察官也向ICC預(yù)審分庭提交通緝令的申請(qǐng)。利比亞在1998年的外交大會(huì)上也是投票反對(duì)羅馬規(guī)約的,鑒于法院還未作出決定,但是依據(jù)巴希爾案的先例,第27條也會(huì)適用。蘇丹和利比亞的情形說(shuō)明,雙邊不移交協(xié)定的作用是不能否認(rèn)的。在非洲聯(lián)盟大會(huì)在2009年7月的時(shí)候就專門通過(guò)一項(xiàng)決定,“在非盟沒(méi)有得到協(xié)商的背景下,要求所有非盟國(guó)家依據(jù)羅馬規(guī)約第98條關(guān)于豁免權(quán)的規(guī)定,不向ICC提供逮捕和移交蘇丹總統(tǒng)巴希爾的合作?！盵17]這也體現(xiàn)出國(guó)際社會(huì)對(duì)羅馬規(guī)約98條的不同理解。

五、 美國(guó)不移交協(xié)定對(duì)中國(guó)的啟示

目前中國(guó)學(xué)術(shù)界討論較多的是中國(guó)應(yīng)該簽署《羅馬規(guī)約》與否,當(dāng)然這種討論是非常必要的。但聯(lián)系到中國(guó)至今沒(méi)有接受國(guó)際法院的強(qiáng)制管轄權(quán)的實(shí)際情況[18]3-12和一般立場(chǎng)[19],討論中國(guó)應(yīng)否加入ICC,實(shí)際上意義不大。中國(guó)真正要重點(diǎn)研究的應(yīng)當(dāng)是ICC對(duì)非締約國(guó)(包括中國(guó)在內(nèi))潛在的管轄權(quán)以及如何有效應(yīng)對(duì)這種管轄權(quán)。雖然中國(guó)沒(méi)有加入ICC,規(guī)約也規(guī)定ICC管轄權(quán)的行使以主權(quán)國(guó)家的自愿接受為前提,但中國(guó)公民依然面臨被ICC管轄的可能性。ICC行使管轄權(quán)的案件可以分別來(lái)自締約國(guó)、 安理會(huì)和ICC檢察官。由于ICC啟動(dòng)司法程序的多樣性,特別是只要符合犯罪發(fā)生地或者犯罪嫌疑人國(guó)籍國(guó)這兩個(gè)條件之一,法院便可以行使管轄權(quán),同時(shí)ICC的管轄權(quán)就可能延伸到?jīng)]有接受法院管轄的非締約國(guó)國(guó)民身上?！爸灰鳛榉缸锏貒?guó)的締約國(guó)向ICC提交了相關(guān)情勢(shì),即使犯罪人是沒(méi)有接受法院管轄的非締約國(guó)國(guó)民,他也要受到ICC的管轄。這就是說(shuō),雖然中國(guó)沒(méi)有加入ICC,中國(guó)公民和中國(guó)的司法主權(quán)仍然時(shí)刻都要受到它的威脅?！盵20]114

2007年4月,中國(guó)代表陳佩潔在聯(lián)合國(guó)“追究聯(lián)合國(guó)官員和專家刑事責(zé)任”特委會(huì)上的發(fā)言時(shí)表示： “我們贊同專家組報(bào)告中提出的由維和行動(dòng)?xùn)|道國(guó)對(duì)發(fā)生在其境內(nèi)的罪行優(yōu)先行使管轄權(quán)的建議。我們認(rèn)為,聯(lián)合國(guó)及有關(guān)國(guó)家也應(yīng)從各方面積極配合和協(xié)助東道國(guó)加強(qiáng)其司法能力建設(shè),確保東道國(guó)的法律制度能夠正常運(yùn)作,以實(shí)際具有對(duì)犯罪行為行使管轄權(quán)的能力。關(guān)于非東道國(guó)的管轄權(quán)問(wèn)題,我們認(rèn)為,當(dāng)東道國(guó)無(wú)法行使刑事管轄權(quán)時(shí),由于維和人員的刑事犯罪不屬于國(guó)際罪行,對(duì)其適用普遍管轄權(quán)原則恐不合適。因此,可考慮優(yōu)先適用屬人管轄原則,由涉嫌犯罪人國(guó)籍國(guó)對(duì)其犯罪行為行使管轄權(quán)”[21],在第63屆聯(lián)大六委 “關(guān)于追究聯(lián)合國(guó)官員和特派專家的刑事責(zé)任”議題時(shí),陳佩潔進(jìn)一步闡述了中國(guó)對(duì)維和人員刑事管轄權(quán)的立場(chǎng),“根據(jù)中國(guó)《刑法》第7條的規(guī)定,對(duì)于中華人民共和國(guó)公民在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域外實(shí)施的犯罪行為,如果根據(jù)中國(guó)《刑法》亦構(gòu)成犯罪,中國(guó)法院具有管轄權(quán)。另外,根據(jù)中國(guó)《刑法》第9條,對(duì)于中國(guó)締結(jié)或參加的國(guó)際條約所規(guī)定的罪行,中國(guó)將在所承擔(dān)的條約義務(wù)范圍內(nèi)行使刑事管轄權(quán)。”[22]這表明中國(guó)是支持國(guó)內(nèi)管轄的,避免將本國(guó)人員移交國(guó)際司法機(jī)構(gòu)。如何通過(guò)協(xié)定的方式并結(jié)合中國(guó)國(guó)內(nèi)的刑事司法,避免出現(xiàn)中國(guó)公民被移交國(guó)際司法機(jī)構(gòu)的事情發(fā)生,也是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。

正是從這個(gè)立意出發(fā),本文重點(diǎn)分析的美國(guó)雙邊不移交協(xié)定與《羅馬規(guī)約》之間的法律關(guān)系,目的不是為了批判,而是在于向大家闡述一個(gè)事實(shí),即使是美國(guó)這樣的超級(jí)大國(guó),仍在處心積慮的保護(hù)美國(guó)公民免受ICC的管轄,那么一向?qū)?guó)際司法機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)作參與不多的中國(guó),就必須作更多的準(zhǔn)備。本文認(rèn)為,有兩個(gè)方面的工作必須予以高度重視。其一是完善中國(guó)國(guó)內(nèi)刑事法律,實(shí)現(xiàn)與規(guī)約所確定的國(guó)家刑事管轄權(quán)優(yōu)先性規(guī)定的對(duì)接； 其二是加強(qiáng)雙邊刑事司法合作機(jī)制,減少ICC對(duì)特定案件行使管轄權(quán)的機(jī)率。

參考文獻(xiàn)：

[1] 梁西. 國(guó)際法[M]. 武漢： 武漢大學(xué)出版社,2003.

[2] 楊澤偉. 宏觀國(guó)際法史[M]. 武漢： 武漢大學(xué)出版社,2001.

[3] 李浩培. 條約法概論 [M].北京： 法律出版社,2003.

[4] 馬呈元. 國(guó)際刑事法院對(duì)非締約國(guó)國(guó)民犯罪的管轄[J]. 牡丹江教育學(xué)院學(xué)報(bào),2008(1): 154-156.

[5] 國(guó)際刑事法院?jiǎn)栴}與解答 [EB/OL]. 1998-10-01 [2011-5-31]. http://www.un.org/chinese/law/icc/q&a.htm.

[6] 馬呈元. 非締約國(guó)對(duì)國(guó)際刑事法院對(duì)本國(guó)國(guó)民管轄權(quán)的規(guī)避[J]. 人民檢察,2005(9)： 62-64.

[7] K. Ailslieger,Why the United States Should Be Wary of the International Criminal Court．Washburn Law Journal [J]. 1999 (39): 80-104．

[8] John P. Cerone,Dynamic Equilibrium: The Evolution of US Attitudes toward International Criminal Courts and Tribunals [J].18 Eur. J. Int’l L. 2007(2) ： 277-315.

[9] Stephen Eliot Smith,Definitely Maybe: The Outlook for U.S. Relations with the International Criminal Court during the Obama Administration [J]. 22 Fla. J. Int’l L. 2010(1)： 155-190.

[10] 羅馬尼亞與美國(guó)協(xié)議文本[EB/OL]( 2002-08-01)[2011-05-26].http： //www.amicc.org/docs/US-Romania.pdf.

[11] 菲律賓與美國(guó)協(xié)議文本[EB/OL]. (2003-05-09) [2011-5-26].http： //www.amicc.org/docs/US-Philippines.pdf.

[12] S.D.Murphy,Contemporary Practice of the United States Relating to the International Law [J]. 97 AJIL2003 (1): 179-208.

[13] 馮潔菡. 淺析羅馬規(guī)約中的豁免規(guī)則—以巴希爾案為視角[J]. 法學(xué)評(píng)論,2010(3): 62-68.

[14] Judgment of Bayan Muna vs. Alberto Romulo [EB/OL].(2011-2-1) [2011-5-30]. http： //sc.judiciary.gov.ph/jurisprudence/2011/february2011/159618.htm.

[15] 羅馬規(guī)約中文文本 [EB/OL].(1998-7-17)[2011-5-30]. http： //www.un.org/chinese/work/law/Roma1997.htm.

[16] 曾令良. 國(guó)際法發(fā)展的歷史性突破-國(guó)際刑事法院規(guī)約述評(píng)[J]. 中國(guó)社會(huì)科學(xué),1999(2)： 141-152.

[17] Decision on the Meeting of African States Parties to The Rome Statute of the International Criminal Court (ICC) [Z]. Doc. Assembly/AU/13(XIII).

[18] 趙海峰. 中國(guó)與國(guó)際司法機(jī)構(gòu)關(guān)系的演進(jìn)[J]. 法學(xué)評(píng)論,2008(6)： 3-12.

[19] 中國(guó)外交部. 第65屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)中國(guó)立場(chǎng)文件 [EB/OL].(2010-9-13) [2011-5-30]. http： //www.mfa.gov.cn/chn/gxh/tyb/zyxw/t751978.htm.

[20] 張磊. 中國(guó)與國(guó)際刑事法院： 現(xiàn)狀與展望[D]. 長(zhǎng)春： 吉林大學(xué)2007年博士學(xué)位論文.

[21] 陳佩潔. 關(guān)于“追究聯(lián)合國(guó)官員和特派專家的刑事責(zé)任”議題的發(fā)言 [EB/OL].(2007-04-09) [2011-5-30]. http： //www.china-un.org/chn/zgylhg/flyty/gtwh/t348857.htm.

[22] 陳佩潔. 關(guān)于“追究聯(lián)合國(guó)官員和特派專家的刑事責(zé)任”議題的發(fā)言. [EB/OL](2008-10-10) [2011-5-30]. http： //www.china-un.org/chn/hyyfy/t517556.htm.