牛睿

【摘要】推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展離不開社會公眾的廣泛參與。我國循環(huán)經(jīng)濟尚處于起步階段，循環(huán)經(jīng)濟法公眾參與制度還存在缺位與不足。應(yīng)當(dāng)進一步完善循環(huán)經(jīng)濟法公眾參與制度的程序規(guī)定、暢通公眾參與的渠道、發(fā)揮社團組織的作用、建立公益訴訟制度，為社會公眾廣泛參與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展提供良好的法制保障。

【關(guān)鍵詞】循環(huán)經(jīng)濟公眾參與制度完善循環(huán)經(jīng)濟法

循環(huán)經(jīng)濟本質(zhì)是一種生態(tài)經(jīng)濟，它運用生態(tài)學(xué)規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律指導(dǎo)人類社會的經(jīng)濟活動，遵循“減量化、再利用和再循環(huán)”原則，通過“資源、產(chǎn)品、再生資源”的封閉循環(huán)過程，最終實現(xiàn)人類社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和人與自然的和諧發(fā)展。推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，需要社會公眾的共同努力和廣泛參與。我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟實行“政府推動、市場引導(dǎo)、企業(yè)實施、公眾參與的方針”。如何更好地發(fā)揮公眾在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟中的重要作用，進一步完善我國循環(huán)經(jīng)濟法公眾參與制度，是當(dāng)前需要研究的一個重要課題。

循環(huán)經(jīng)濟中的公眾參與

循環(huán)經(jīng)濟公眾參與的概念。公眾一般指政府服務(wù)指向的各類社會主體。循環(huán)經(jīng)濟中的公眾有廣義和狹義之分，廣義的公眾包括公民、專家、企業(yè)、社會團體等組織；狹義的公眾主要是指公民個人和民間社會組織。循環(huán)經(jīng)濟中的公眾參與是指社會公眾作為主體，為了維護切身利益，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，有權(quán)通過一定的程序和途徑了解、決定、監(jiān)督和實施一切與循環(huán)經(jīng)濟有關(guān)的事項。公眾參與是循環(huán)經(jīng)濟法律體系的一項基本原則和制度，也是循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。

循環(huán)經(jīng)濟公眾參與的途徑。循環(huán)經(jīng)濟公眾參與的途徑主要有：通過人大制度和政協(xié)制度進行參與；通過新聞媒體、輿論監(jiān)督制度進行參與；通過環(huán)保組織等社會團體的力量進行參與；通過舉報制度、信訪制度和訴訟制度進行參與；通過論證會、聽證會、座談會、以及公眾信箱、問卷調(diào)查、熱線電話等傳統(tǒng)途徑進行參與；通過電視電話會議、手機短信、網(wǎng)上投票等現(xiàn)代通訊途徑進行參與。

循環(huán)經(jīng)濟公眾參與的內(nèi)容。循環(huán)經(jīng)濟中公眾參與的具體內(nèi)容及權(quán)利義務(wù)。1、公眾參與循環(huán)經(jīng)濟的權(quán)利：一是決策權(quán)，公眾有權(quán)以個人或社會組織的方式依法參與有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟的公共決策活動，包括獲知有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟信息，參加循環(huán)經(jīng)濟立法、重大決策的聽證，表達對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的看法、意見、建議，獲得有關(guān)政府部門和企業(yè)回復(fù)的權(quán)利；二是消費權(quán)，公眾有權(quán)進行綠色消費，優(yōu)先采用符合循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展要求的環(huán)境友好型產(chǎn)品，拒絕采用不符合循環(huán)經(jīng)濟要求的消費方式和不符合環(huán)境友好型的產(chǎn)品；三是監(jiān)督權(quán)，公眾有權(quán)監(jiān)督企業(yè)和政府相關(guān)部門對國家有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟、節(jié)約能源資源、循環(huán)利用等方面法律法規(guī)的遵守和貫徹執(zhí)行，督促有關(guān)部門加強執(zhí)法，糾正違法行為和危害環(huán)境的社會行為。2、公眾參與循環(huán)經(jīng)濟的義務(wù)主要包括：一是公眾有義務(wù)遵守循環(huán)經(jīng)濟法的各項要求及其相關(guān)法律制度；二是公眾有義務(wù)執(zhí)行政府制定關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟的各項政策；三是公眾有義務(wù)促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展；四是公眾有義務(wù)使自身行為符合循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的要求等。如公眾有義務(wù)循環(huán)和綜合利用產(chǎn)品、再生產(chǎn)品，節(jié)約使用資源，承擔(dān)分類回收責(zé)任或為此支付相關(guān)費用等。

發(fā)達國家循環(huán)經(jīng)濟法公眾參與制度及其實踐

美國循環(huán)經(jīng)濟法公眾參與制度及其實踐。美國在環(huán)境立法領(lǐng)域非常重視公眾的參與。為了鼓勵公眾參與環(huán)境保護，保護公眾的知情權(quán)，美國聯(lián)邦政府的所有機構(gòu)在立法建議和其他重大聯(lián)邦建議，決策之前要進行環(huán)境影響評價，編制的環(huán)境影響評價報告書要向公眾公開并征求公眾意見。為了保障公眾的救濟權(quán)，美國的環(huán)境法中規(guī)定了公民可以依法對違法排污者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)境保護局提起訴訟及完備的方便公眾訴訟的條款。美國政府非常注重提高公眾環(huán)保意識，美國環(huán)境保護局與全國物質(zhì)循環(huán)利用聯(lián)合會成立了“美國回收利用日”組織，開設(shè)專門網(wǎng)點，利用網(wǎng)絡(luò)宣傳有關(guān)再生物質(zhì)的知識，并將每年的11月15日定為“回收利用日”。此外，美國各類環(huán)保組織經(jīng)常舉辦活動，宣傳鼓勵公眾積極參與社區(qū)再生物質(zhì)利用活動，并通過多種形式使再生物質(zhì)利用觀念滲透到社會生活的各個方面。

日本循環(huán)經(jīng)濟法公眾參與制度及其實踐。2000年6月2日生效的日本《促進建立循環(huán)型社會基本法》規(guī)定的公眾責(zé)任包括：抑制產(chǎn)品變成廢棄物，延長產(chǎn)品使用壽命，促進產(chǎn)品適當(dāng)?shù)匮h(huán)利用，使用循環(huán)物品；協(xié)助配合有關(guān)組織或企業(yè)分類收集可循環(huán)資源，并向指定的企業(yè)遞交可作為循環(huán)資源的產(chǎn)品和包裝廢棄物；主動地為建立循環(huán)性社會做出自己的努力，配合國家和地方政府建立、實施有關(guān)適當(dāng)出資廢棄產(chǎn)品的政策和措施。此外，在《資源有效利用促進法》、《廢棄物處理法》、《容器和包裝物的分類收集與循環(huán)法》等單項法中也都對建立“循環(huán)型社會”中的公眾參與做出了規(guī)定，構(gòu)建了完善的日本循環(huán)經(jīng)濟法公眾參與制度。

我國循環(huán)經(jīng)濟法公眾參與制度及其存在的不足

我國循環(huán)經(jīng)濟法公眾參與制度。我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》總則中確立了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟實行“政府推動、市場引導(dǎo)、企業(yè)實施、公眾參與的方針”。公民參與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟方面的權(quán)利包括控告權(quán)、知情權(quán)和建議權(quán)。即公民有權(quán)舉報浪費資源、破壞環(huán)境的行為，有權(quán)了解政府發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的信息并提出意見和建議。公民參與循環(huán)經(jīng)濟的義務(wù)有：增強節(jié)約資源意識，使用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材產(chǎn)品；增強保護環(huán)境意識和合理消費意識，公民應(yīng)當(dāng)使用有利于保護環(huán)境的產(chǎn)品和再生產(chǎn)品，利用廢棄物，減少廢棄物產(chǎn)生和排放，回收列入國家強制性回收名錄的產(chǎn)品和包裝等。行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)、學(xué)會和其他社會組織參與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟方面的義務(wù)包括：開展促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的宣傳、技術(shù)推廣和咨詢服務(wù)等活動。

我國循環(huán)經(jīng)濟法公眾參與制度及其實踐存在的不足。主要表現(xiàn)在以下幾方面：1、公眾直接參與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的渠道不暢。一是在現(xiàn)行有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟法中，對于社會公眾如何參與循環(huán)經(jīng)濟法的決策、管理和治理方面存在法律缺位；二是《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《節(jié)約能源法》等重要法律中規(guī)定的公民監(jiān)督權(quán)，如舉報權(quán)等僅是簡單的原則性規(guī)定，對于公眾行使監(jiān)督權(quán)的途徑、方法、程序等缺乏具體規(guī)定，導(dǎo)致實踐中無法操作而流于形式；三是對于政府循環(huán)經(jīng)濟信息公開的程度、公開的時間和渠道不明確，致使公眾難以及時了解循環(huán)經(jīng)濟信息；四是公眾參與制度缺乏救濟途徑。2、對公眾參與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)缺乏明確規(guī)定。一是目前我國環(huán)境立法中對消費者在消費產(chǎn)品過程中，沒有明確其消費的產(chǎn)品所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任；二是在消費環(huán)節(jié)上，現(xiàn)行法律僅對列入國家強制性回收名錄的產(chǎn)品或包裝物，規(guī)定消費者進行回收，而對公眾在垃圾分類、處置、廢棄包裝物回收、利用或者支付相關(guān)費用等應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任和義務(wù)缺乏明確規(guī)定。3、在循環(huán)經(jīng)濟實踐中，各類社會組織的作用發(fā)揮不夠。在世界各國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展過程中，行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)、學(xué)會和民間等各類社會組織是促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的一支重要力量。目前，我國的民間環(huán)保組織數(shù)量還很少，在規(guī)模、實力和影響力方面與發(fā)達國家都有很大的差距，在推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的作用也十分有限。

完善我國循環(huán)經(jīng)濟法公眾參與制度的建議

完善循環(huán)經(jīng)濟信息公開制度。為了暢通信息公開渠道，保障公眾的知情權(quán)，政府相關(guān)部門除了需要保密的信息外，應(yīng)當(dāng)及時公開循環(huán)經(jīng)濟信息，讓公眾知曉有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展情況、生態(tài)環(huán)境保護與受侵害的情況，以及重點行業(yè)、重點企業(yè)的污染排放和環(huán)境治理情況，同時應(yīng)通過當(dāng)?shù)刂饕襟w定期公布污染嚴(yán)重企業(yè)的名單，為公眾監(jiān)督企業(yè)實施清潔生產(chǎn)提供依據(jù)。

建立循環(huán)經(jīng)濟立法、重大決策公眾聽證制度。循環(huán)經(jīng)濟立法和重大決策無不關(guān)系到廣大社會公眾的利益。公眾直接參與立法、決策不僅是法制民主化的內(nèi)在要求，也是立法者、決策者直接傾聽民聲、了解民意、協(xié)調(diào)社會各方利益、制定以人為本良法，以及提升立法質(zhì)量、提高公眾參與積極性的有效方式和重要途徑。

明確循環(huán)經(jīng)濟法公眾參與的程序。任何法律制度都需要有必要的法律程序作保障才能有效貫徹執(zhí)行。目前，循環(huán)經(jīng)濟公眾參與制度雖然在我國循環(huán)經(jīng)濟立法中得到了肯定，但是在公眾參與循環(huán)經(jīng)濟立法、決策、監(jiān)督、管理和治理等方面的具體條件、方式和程序上還存在法律缺位或不足。因此，為了充分保障公眾參與權(quán)的行使，盡快制定和明晰有關(guān)程序規(guī)定，應(yīng)成為完善我國循環(huán)經(jīng)濟法公眾參與制度的重點任務(wù)。

注重發(fā)揮各類社會組織在促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的作用。各國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的實踐證明，充分發(fā)揮各類社會組織在促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的積極作用，對于推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。為此，我國推進循環(huán)經(jīng)濟應(yīng)當(dāng)通過立法與政策扶持，如放寬民間環(huán)保組織設(shè)立審批條件，減、免稅及適當(dāng)?shù)呢斦龀?，盡快培育、發(fā)展和壯大循環(huán)經(jīng)濟與環(huán)境保護的各類民間社團組織。

建立環(huán)境公益訴訟制度。借鑒國外先進立法經(jīng)驗，建立法人、自然人或社會團體為維護公共環(huán)境利益而向人民法院提起公益訴訟的制度，對公眾有效參與國家環(huán)境公共管理事務(wù)和公共監(jiān)督事務(wù)，擴大公民參與循環(huán)經(jīng)濟的途徑和范圍，推進環(huán)境決策和民主化進程，提高全社會的法治化水平，都具有十分積極的促進作用。

（作者為遼寧社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員；本文系遼寧社會科學(xué)院2011年度重點課題“循環(huán)經(jīng)濟法律制度研究”的階段性成果）