焦克源　張婷

摘 要：新中國成立以來，我國社會救助制度建設(shè)取得了很大的成就，但也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題。本文運用經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的委托—代理理論和方法，通過闡釋公共行政領(lǐng)域委托—代理的基本框架，針對社會救助制度管理中委托—代理鏈條復(fù)雜并且過長、救助雙方信息不對稱、雙方理性“經(jīng)濟人”的假設(shè)等現(xiàn)狀，深刻剖析了諸如“真假救助對象”博弈等逆向選擇和中國式“福利依賴”等道德風(fēng)險問題，并由此提出了規(guī)避策略。

關(guān)鍵詞：社會救助；委托—代理；道德風(fēng)險

中圖分類號：C913文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-1502（2012）06-0115-06

一、 引言

社會救助作為一個非供款性的社會保障項目，其宗旨是維護貧困人口及弱勢群體的基本生存權(quán)利。從項目層面來看，社會救助從改革開放初期單純以救濟貧困人口生活為目的的社會救濟制度，已發(fā)展成為一個以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)為核心，以醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專項救助為輔助，以臨時救助、社會幫扶為補充的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會救助體系。從覆蓋范圍來看，以農(nóng)村最低生活保障制度為例，2006年全國農(nóng)村低保保障人數(shù)為1593.1萬，到2010年底，保障人數(shù)為5214萬，保障人數(shù)平均年增長率超過10%。[1]保障人數(shù)的不斷增加，使越來越多的貧困人口與弱勢群體被納入社會救助范圍，使社會救助真正成為公民的“最后一道安全網(wǎng)”。從項目水平來看，以城市最低生活保障制度為例， 1999年國家正式實施城市最低生活保障制度，當(dāng)時國家和社會全年用于最低生活保障救助支出23.7億元，到2010年底，全年各級財政共支出城市低保資金524.7億元，其中中央財政補助資金為365.6億元，平均保障標(biāo)準(zhǔn)由低保制度開始實施時的142元提高到267元。

誠然，社會救助作為一項公共政策在保障弱勢群體的基本生活方面發(fā)揮了巨大作用，但這項政策在具體執(zhí)行中也不可避免地出現(xiàn)了諸多問題。賀雪峰、劉勤（2008）在陜西、河南、湖北等地實地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保對象并不只是其政策目標(biāo)群體——困難戶，還包括在村莊治權(quán)的實踐邏輯影響下產(chǎn)生的“失范戶”、福利戶和關(guān)系戶。[2]方菲、李華燊（2010）指出，鄉(xiāng)土社會是一個差序格局的社會，人們會以“己”為中心按親疏遠(yuǎn)近的差序原則來建構(gòu)人際社會關(guān)系。這種“差序格局”不僅僅是一種倫理情感的格局，而且也是一種對社會的稀缺資源進行配置的格局。因此，在農(nóng)村低保制度實踐中，行政人員在選擇低保對象過程中會自覺或不自覺地遵循和踐行這種潛規(guī)則，對享受低保的人員進行一定的“選擇”。[3]此外，由于在貧困人口識別中操作方法存在著一些問題，往往導(dǎo)致社會救助對象的“瞄偏”和社會救助制度識別的“政策微效”（指政策與預(yù)期目標(biāo)存在很大程度上的偏差）等問題的出現(xiàn)。[4]基于對上述社會救助制度實踐中出現(xiàn)的諸多問題，本文從運用于公共政策分析的委托—代理理論視角，著重分析社會救助制度實踐中的流弊，并在此基礎(chǔ)上提出一些針對性的治理建議。

二、 公共領(lǐng)域中的委托—代理框架

委托—代理理論興起于20世紀(jì)60年代末70年代初，它伴隨著現(xiàn)代企業(yè)理論的產(chǎn)生而產(chǎn)生。委托—代理理論主要研究不對稱信息環(huán)境中的經(jīng)濟行為，由于委托人與代理人之間的信息不對稱以及利益不一致，委托人希望代理人按照委托人的利益選擇行動，但委托人無法觀測到代理人采取的行動是否符合委托人的意愿，因而難以避免諸多代理問題。隨著“現(xiàn)代政府理念的基石——社會契約論和人民主權(quán)論”以及公共選擇理論的建立和成熟，委托—代理理論便從經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域不斷滲透到政治學(xué)領(lǐng)域，成為當(dāng)今研究政府以及公共政策的主要理論之一。具體到公共行政領(lǐng)域，委托代理的框架主要包括以下幾方面：

（一）委托—代理關(guān)系

在公共管理領(lǐng)域，由于公共權(quán)力所有權(quán)與行使權(quán)的分離，全體公民享有剩余索取權(quán)，并同時保留了對公共權(quán)力行使者的選擇與監(jiān)督權(quán)利，這成為公共部門委托—代理關(guān)系形成的前提。[5]從權(quán)利稀釋的角度來講，楊·巴澤爾（Y. Baree，1989）認(rèn)為，在任何社會制度下，都不存在絕對的或無條件的私有權(quán)利，任何人的私有權(quán)利，在一定程度上都會相互影響與相互制約，從而牽制了各自私有權(quán)利的正常實施與獲利，這使得社會中的每個人總會將各自享有的私有權(quán)利的一部分置于公共領(lǐng)域中，而置于公共領(lǐng)域中的這部分私有權(quán)利，需要委托給一個主體來實施并保證獲利，這個主體因而就獲得了廣大民眾委托的所有公共權(quán)力，這個主體首先就是政府。

我國憲法明確規(guī)定，人民是國家的主人，國家的一切權(quán)力來源于人民。人民雖然是公共權(quán)力的所有者，但是由于社會管理的復(fù)雜性，廣大公眾不可能直接行使管理國家事務(wù)這一權(quán)力，而將這一權(quán)力委托給政府代其行使，從而使公共權(quán)力的所有權(quán)和管理權(quán)分離。此外，社會公眾以委托代理的運行方式將公共權(quán)力委托給政府行使，并不是隨意而為，而是基于某些隱含的契約條件，在這些契約基礎(chǔ)上，就形成了社會公眾與政府之間的一級委托代理關(guān)系。然而，接受廣大公眾公共權(quán)力委托代理運行的政府，在很大程度上只不過是觀念化的象征物，其真正的職能又需要通過相關(guān)部門以及具體的官僚（或政客）來負(fù)責(zé)執(zhí)行，因此官僚（或政客）就獲得了廣大民眾的公共權(quán)力的終極代理。這就構(gòu)成了公共管理領(lǐng)域的委托—代理關(guān)系。[5]

（二）委托—代理中的基本理論假設(shè)

傳統(tǒng)經(jīng)濟領(lǐng)域的委托—代理理論有兩個基本前提假設(shè)：其一，委托人和代理人都是“理性的經(jīng)濟人”；其二，委托人與代理人之間信息不對稱。

公共選擇理論假定，“人是自我的，理性的，效用最大化的”。認(rèn)為“官僚也是追求個人利益或效用最大化的經(jīng)濟人，其目標(biāo)既不是公共利益，也不是機構(gòu)效率，而是個人效用。也就是說，當(dāng)一個人由市場中的買者或者賣者轉(zhuǎn)變成為政治過程的投票人、納稅人、受益人、政治家或官員時，他們的品性不會發(fā)生變化，他們都會按成本—收益的原則追求效用或利益的最大化?！?[6]因而，在公共政策執(zhí)行過程中，作為代理人的公務(wù)人員同樣會追求個人利益最大化，尼斯卡寧認(rèn)為官僚的可能目標(biāo)是“工資、職位津貼、公眾聲望、權(quán)力、庇護、機關(guān)產(chǎn)品、輕松地進行變革，以及輕松地管理機關(guān)等。”[6]（398）而作為委托人的社會公眾也同樣追求自身利益最大化。

第二種假設(shè)是信息不對稱。信息不對稱是以人們獲取信息能力的不對稱為基礎(chǔ)的，指的是某些參與人擁有另一些參與人不擁有的信息，其中，占有信息優(yōu)勢的參與人為代理人，處于信息劣勢的參與人為委托人。對于公共行政而言，公眾與政府之間、中央政府與地方政府之間以及上級主管部門與下級執(zhí)行部門之間等都暗含著一種公共權(quán)力的委托代理關(guān)系，如，公眾將自己的權(quán)力委托給政府及其官員執(zhí)行以實現(xiàn)自身利益，政府及官員遵照契約履行公共管理和服務(wù)職責(zé)并獲得相應(yīng)報酬。但由于政府作為代理人的強制性與唯一性，無論是在決策制定還是執(zhí)行過程中，代理人自然地處于信息優(yōu)勢一方，而公眾由于無法獲取代理人行為信息則處于劣勢一方，雙方之間存在明顯的信息不對稱，從而易出現(xiàn)逆向選擇或道德風(fēng)險問題，最后導(dǎo)致決策低效，政府失靈。[7]

（三）委托代理風(fēng)險

澳大利亞學(xué)者休斯指出：“如果說私營部門中也存在著代理問題，在公共部門中則更為嚴(yán)重。”首先，官僚和政客作為廣大公眾公共權(quán)力的最終代理執(zhí)行者，使得廣大民眾與政府之間的公共權(quán)力初始委托代理關(guān)系進一步復(fù)雜化，即從社會公眾到官員之間的公共權(quán)力委托代理鏈增長。其次，在通常情況下，委托人在信息掌握中處于劣勢一方，無法完全了解代理人的全部信息。再次，代理人的風(fēng)險規(guī)避和自利特性，會使其本能地隱藏或歪曲信息。出于保護自身利益的需要，代理人為逃避委托人的監(jiān)控問責(zé)，往往會本能地隱藏、歪曲信息，從而造成信息失真。這一系列因素再加上政府機構(gòu)在資源控制上的壟斷性、政策過程的封閉性以及公共物品生產(chǎn)與效果難以測量性，委托人往往很難了解代理人真實的行為目的、行為過程和行為規(guī)則，從而使公共領(lǐng)域的委托代理存在嚴(yán)重的信息非均衡分布狀態(tài)，進而造成公共領(lǐng)域委托代理風(fēng)險的增大。[7]

三、 社會救助制度中的委托—代理關(guān)系

（一）委托—代理體系

目前，我國社會救助體系尚處于發(fā)展完善階段，相關(guān)制度體系也在不斷配套之中，本應(yīng)作為制度建設(shè)先驅(qū)的法律制度還滯后于救助體系的發(fā)展，《社會救助法》還處于商討和起草階段，目前在社會救助領(lǐng)域，具有最高法律效用的是由國務(wù)院頒布的三項行政法規(guī)，即1999年頒布實施的《城市居民最低生活保障條例》、2007年頒布實施的《農(nóng)村居民最低生活保障條例》以及2006年頒布實施的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》。社會救助體系以最低生活保障制度為核心，因此，以下所涉及的制度規(guī)定均以《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》）的相關(guān)規(guī)定為例。

《條例》第四條規(guī)定：城市居民最低生活保障制度實行地方各級人民政府負(fù)責(zé)制?？h級以上地方各級人民政府民政部門具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市居民最低生活保障的管理工作。 縣級人民政府民政部門以及街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府（以下統(tǒng)稱管理審批機關(guān)）負(fù)責(zé)城市居民最低生活保障的具體管理審批工作。居民委員會根據(jù)管理審批機關(guān)的委托，可以承擔(dān)城市居民最低生活保障的日常管理、服務(wù)工作。國務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)全國城市居民最低生活保障的管理工作。[8]可以看出，城市最低生活保障制度的管理是國務(wù)院民政部門為指導(dǎo)，縣級以上地方各級人民政府民政部門相協(xié)調(diào)，而縣級人民政府民政部門以及街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府具體實施的事權(quán)體系。

通過分析發(fā)現(xiàn)，社會救助制度的委托—代理關(guān)系主要由兩個并行的授權(quán)體系構(gòu)成：一是自下而上的授權(quán)體系，一是自上而下的授權(quán)體系。就前者而言，社會救助作為一項國家責(zé)任，公民經(jīng)過各級人民代表大會向各級地方政府直至中央政府授予施行此項公共政策的權(quán)力；就后者而言，作為一項針對公民個體及其家庭的保障政策，中央授予地方政府及下級實施部門和機構(gòu)執(zhí)行此項政策的權(quán)力。由于這兩個授權(quán)體系的存在，在社會救助的政策領(lǐng)域中，存在多個委托人（公民、各級人大及上級政府）和多個代理人（各級地方政府及街道辦事處或村委會），委托—代理關(guān)系是一個多層次的鏈條。在主要的委托人和代理人，即中央政府、地方政府（及其具體執(zhí)行機構(gòu)）、公民三者之間，地方政府（及其具體執(zhí)行機構(gòu)）具有雙重的代理人身份。一方面，作為中央政府的直接代理人，地方政府（及其具體執(zhí)行機構(gòu)）要執(zhí)行中央政府的社會救助政策規(guī)定，達到委托人——中央政府的委托要求；另一方面，作為公民的間接代理人，地方政府（及其具體執(zhí)行機構(gòu)）又必須達到間接委托人——公民的要求，保障其基本的社會救助權(quán)利。因此，在社會救助的委托—代理鏈條中，能否有效執(zhí)行中央政府的社會救助政策、能否滿足公民的社會救助需求、地方政府（及其具體執(zhí)行機構(gòu)）是否能按照委托人利益行事成為關(guān)鍵。此外，救助對象的甄別、申請材料的審核以及救助資金的發(fā)放等均由街道辦事處或村委會的工作人員具體執(zhí)行，這些人員享有終極代理權(quán)，從而，委托代理鏈條進一步增長并且復(fù)雜化。

（二）救助雙方信息不對稱

《條例》第七條規(guī)定：申請享受城市居民最低生活保障待遇，由戶主向戶籍所在地的街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府提出書面申請，并出具有關(guān)證明材料，填寫《城市居民最低生活保障待遇審批表》。城市居民最低生活保障待遇，由其所在地的街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府初審，并將有關(guān)材料和初審意見報送縣級人民政府民政部門審批。管理審批機關(guān)為了審批的需要，可以通過入戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式對申請人的家庭經(jīng)濟狀況和實際生活水平進行調(diào)查核實。申請人及有關(guān)單位、組織或者個人應(yīng)當(dāng)接受調(diào)查，如實提供有關(guān)情況。[8] 《條例》對救助程序進行了規(guī)定，同時也限定了救助雙方的信息獲取地位。就救助主體而言，作為救助工作的代理人，處于信息的優(yōu)勢地位；從對象審核層面看，代理人基本掌握所有申請者的情況，對何人能享受低保心中有數(shù)，此外，所有申請者的家庭經(jīng)濟情況并不對外公布，只有代理人清楚，因此很難避免“暗箱操作”。然而，從家計調(diào)查層面來看，由于家庭經(jīng)濟情況在某種程度上的隱蔽性和難以衡量性，作為委托人的救助對象在申請救助資格中也具有一定的信息優(yōu)勢。但總體而言，能否獲得救助資格，關(guān)鍵還在于代理人的審核權(quán)和批準(zhǔn)權(quán)。

在救助機構(gòu)向低保者提供服務(wù)的過程中至少涉及三種利益主體：救助機構(gòu)、救助工作人員和受救助者。救助工作人員和受救助者之間，救助工作人員、受救助者和救助機構(gòu)之間在獲得具體救助金的數(shù)量上信息是不對稱的。是否給予救助和給予多少救助的不確定性，加劇了這種信息不對稱。[9]

（三）理性經(jīng)濟人

盧梭認(rèn)為，在每個政府官員的身上都具有三種意志，首先是個人固有的意志，它僅傾向于個人特殊利益；其次是全體行政官的共同意志（他認(rèn)為可以稱之為“團體的意志”），第三是人民的主權(quán)的意志，“這一意志無論對被看作代表全體的國家而言，還是對被看作代表一部門的政府而言，都是公共意志” 。在這三種意志中，最能代表人民作為委托方意志的應(yīng)該是公共意志，而最能代表代理方意志的則是個人意志，因此，從委托代理的法理上來看，顯然應(yīng)是公共意志高于團體意志，團體意志高于個人意志，而在現(xiàn)實中，這三種意志的排序卻恰恰相反，人民意志會受到來自中央、地方政府以及政府部門和政府官員個人自利性動機的干擾而被弱化，而作為代理人的政府及其官員的個人意志卻得到強化。公共選擇理論也認(rèn)為，一個在私人部門任職的人轉(zhuǎn)到公共部門任職，人的“經(jīng)濟人”本性不可能改變，因此，政治人、行政人也是自利的，他們的行為目標(biāo)同樣有個人效用最大化的傾向。這些理論和觀點都說明，即使在體現(xiàn)國家當(dāng)然責(zé)任的社會救助領(lǐng)域，作為具體執(zhí)行政策的官僚也是“理性的”，即符合追求自身利益最大化的“經(jīng)濟人”假設(shè)。

另一方面，社會救助是國家或社會向符合一定條件的社會成員提供基本生活保障的政策，針對的是全體社會成員，通常被視為政府的當(dāng)然責(zé)任或義務(wù)，因此具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征，在總體上屬于介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的優(yōu)效品，即社會成員不論收入水平如何都有權(quán)消費的準(zhǔn)公共物品，且無需支付一定的金錢或勞務(wù)。由于個人在消費這些物品時能享受某些優(yōu)惠，甚至免費，因而在自利原則的驅(qū)使下，救助對象便很容易產(chǎn)生過度消費的傾向，出現(xiàn)各種自利或者“搭便車”行為。[9]

因此，在社會救助中，代理人——救助主體，主要是指具體執(zhí)行政策的官僚，作為理性經(jīng)濟人，其目標(biāo)是達成自身利益最大化；間接委托人——救助對象作為理性經(jīng)濟人，其目標(biāo)是盡可能的獲取救助資格，獲取最大經(jīng)濟、社會利益。從而，在社會救助制度中，救助主體與救助對象的目標(biāo)是相悖的。

四、 社會救助制度實踐的主要代理問題：逆向選擇與道德風(fēng)險

新制度經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為，委托代理問題泛指一切在委托人失察情況下代理人不受懲罰的機會主義行為，只要存在委托代理關(guān)系，就會有委托代理問題，即代理人采取與委托人利益和目標(biāo)有差異的行動并將最終損失轉(zhuǎn)嫁給委托人。當(dāng)然，在公共政策執(zhí)行中也不例外，當(dāng)“兩權(quán)分離”、“信息不對稱”、“激勵不相容”三者俱全或者并不完全具備時，具有風(fēng)險規(guī)避性和自利性的政治代理人就很可能采取某種違規(guī)行為。

困擾委托人—代理人關(guān)系的主要有兩個問題：逆向選擇（adverse selection）和道德風(fēng)險（moral hazard）。逆向選擇原本是指那些面臨風(fēng)險機會最多或風(fēng)險最高的人購買保險激勵最大。道德風(fēng)險原本是指由于存在某種保險機制使得這種風(fēng)險事故的發(fā)生率提高；當(dāng)一種保險減少了投保人躲避和防范這種風(fēng)險的動力，從而扭曲了損失的概率時，就會發(fā)生道德風(fēng)險。在公共選擇領(lǐng)域，逆向選擇的存在是由于其他人做決策時所需要的信息、利益和價值不能觀察到，道德風(fēng)險是起源于代理人的實際行為難以被觀察到。[10]

同社會保險一樣，政府介入社會救助領(lǐng)域的原因在于避免社會政策的市場失靈。但又同商業(yè)保險一樣，社會救助的制度安排也無法克服逆向選擇及道德風(fēng)險的困擾。由于社會救助是在制度和信息的雙重約束之下運作，其中的不確定因素是必然存在的，所以它并不可能避免逆向選擇及道德風(fēng)險問題。在分析社會救助的逆向選擇問題時，本文主要分析行為者采取事前違規(guī)行為而產(chǎn)生的“真假救助對象”博弈現(xiàn)象；而在分析社會救助中的道德風(fēng)險問題時，主要集中在個體獲得救助資格后的不良行為的分析。

（一）“真假救助對象”的博弈

社會救助制度面向的是全體社會成員，只要符合一定條件的社會成員都可以向相關(guān)部門提交申請，經(jīng)審核合格后獲得救助資格。從理論層面來講，獲得救助資格的社會成員一定是符合救助條件的個體，即“真救助對象”，但從現(xiàn)實層面來看，進入救助體系的某些社會成員并不符合救助條件，即“假救助對象”。此外，由于救助資源的有限性，“假救助對象”的進入必然會造成對“真救助對象”的排擠，從而形成“真假救助對象”之間的博弈狀態(tài)。

首先，社會救助主要由國務(wù)院民政部門統(tǒng)一管理，具體由各級地方政府負(fù)責(zé)，街道辦事處或村委會具體實施。由于社會救助事權(quán)的層層分割下放，上級政府特別是中央政府很難監(jiān)測地方政府特別是具體執(zhí)行機構(gòu)的行為與動機；同時，在社會救助的具體實踐中，關(guān)于對象甄別及救助金發(fā)放等各項工作均由基層工作人員執(zhí)行，其中很多信息也由他們掌握，而上級政府所了解到的具體信息則很少，對公眾而言，由于信息的不公開及不透明程度較高，普通人也很難真正掌握救助信息。此外，在理性“經(jīng)濟人”的驅(qū)使下，執(zhí)行官僚運用分配救助的權(quán)力為己謀私，這些因素決定了社會救助具體執(zhí)行人員會在政策執(zhí)行中產(chǎn)生一些執(zhí)行偏差。

其次，同官僚一樣，公眾也具有“經(jīng)濟人”特性，驅(qū)使其想方設(shè)法爭取救助資格，而在現(xiàn)實操作中，各地在執(zhí)行社會救助政策時，對教育救助、醫(yī)療救助等項目的分配往往是以擁有低保資格為前提。這就更增強了趨利的社會公眾對低保資格的爭奪?；谝陨显?，代理人便將一些不符合條件的人員納入救助范圍。然而，救助資源總是有限的，假救助對象對救助資源的侵占，自然意味著真救助對象無法進入或被排擠出救助范圍。

（二）“中國式福利依賴”

關(guān)于福利依賴的研究最初產(chǎn)生于對西方主要福利國家“高福利病”的現(xiàn)實考量，它是由于高福利支出導(dǎo)致“勞動激勵”降低而產(chǎn)生的一種“養(yǎng)懶人”的現(xiàn)象。福利依賴來源于貧窮，但又有別于貧窮。貧窮是一種客觀狀態(tài)，而福利依賴則是一種主觀狀態(tài)（Moynihan，1973）。福利依賴假設(shè)社會救助會影響受助者的行為，因此未受救助的窮人反而比受救助者更善于解決問題和滿足自身需要（Saraceno，2002）。依賴總是與被動性和對經(jīng)濟援助/福利的自我毀滅式的長期依靠相伴而生，是為“福利依賴”（Yeatman，1999）。[11]

韓克慶、郭瑜（2012）在對“中國城市低保制度績效評估項目”所得調(diào)查數(shù)據(jù)進行分析之后得出結(jié)論，現(xiàn)階段我國城市低保制度還未形成“福利依賴”效應(yīng)，有勞動能力的救助對象普遍具有較強的就業(yè)意愿和改變貧困的動機，且很多低保家庭把擺脫貧困的希望寄托在子女身上，希望避免貧困的代際傳遞。[11]劉晨男通過對北京市25戶低保家庭的長期跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國目前所出現(xiàn)的“福利依賴”問題，主要是因為福利缺失所致，即失去救助資格會使家庭遭遇的很多風(fēng)險也失去社會救助，而不是由于福利水平高而長期滯留于救助群體之中。[12]可見，社會救助中的道德風(fēng)險問題——“中國式福利依賴”并不完全等同于西方高福利國家中的“福利依賴”，而是一種具有中國特色的依賴形式。

“中國式福利依賴”現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因在于我國目前社會救助實踐領(lǐng)域中的一些變異現(xiàn)象，即在具體工作實踐中，社會救助往往以最低生活保障項目為核心，其他救助項目通常是優(yōu)先甚至專門針對有低保資格的社會成員，因此無形中提高了低保身份的含金量，即只要獲得了低保資格，就在很大程度上獲得了諸如教育救助、醫(yī)療救助、住房救助等資格，特別是在目前社會成員醫(yī)療負(fù)擔(dān)重、房價不斷上漲而無力購買商品房的情況下，基于理性“經(jīng)濟人”的行為邏輯，救助資格就成為一種值得爭奪的稀缺資源。

五、 社會救助流弊的治理

在論述國會控制理論時，柯衛(wèi)特（D.Roderick Kiewiet）和麥庫賓斯（Mathew D. McCubbins）提出，委托人可以采取四種措施來克服代理問題：甄別和遴選代理人、契約設(shè)計、監(jiān)管和告發(fā)以及制度制約。[13]然而，就社會救助而言，由于它是介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的優(yōu)效品，社會成員平等地享有消費權(quán)利，國家又具有當(dāng)然的責(zé)任和義務(wù)，因此作為委托人的社會公眾實際上只有一個代理人， 那就是政府，在政府之外，并不存在相應(yīng)的代理人市場可供委托人選擇，因此在代理人呈現(xiàn)強制性和單一性的情況下，委托人無法做出甄別和遴選代理人的行為，制度制約成為不可能；同時，委托人也很難采取退出策略威脅代理人改進其行為。從而，要解決社會救助領(lǐng)域內(nèi)的代理問題，只能依靠完善契約設(shè)計及加強監(jiān)管和告發(fā)力度。一方面，為保證公眾能夠顯示或表達偏好，首先應(yīng)建立并完善行政責(zé)任制度，從官員的政治責(zé)任、法律責(zé)任與倫理責(zé)任三個維度，明確政府組織在契約關(guān)系中必須承擔(dān)的義務(wù)，確立官員為公民服務(wù)的基本規(guī)則；其次要建立對稱的激勵制度，使政府官員的付出與所得之間取得平衡。另一方面，要積極運用巡警監(jiān)管（police patrol oversight）和火警監(jiān)管（fire alarm oversight）兩種方式。在開通社會救助領(lǐng)域“下情上達”的信息反饋渠道的前提下（如在基層民政部門設(shè)置“社會救助信訪流動辦公室”），對所出現(xiàn)的問題進行巡警式的稽查、調(diào)查、監(jiān)管等；此外，應(yīng)如麥庫賓斯、諾爾和溫加斯特所論述的，把“行政程序”作為政治控制的手段，將執(zhí)行官僚在采取行動之前公開相關(guān)信息作為必須的行政程序，并在采取行動之前宣布基本行動計劃，事后對所出現(xiàn)的行為偏差及特殊情況進行反饋。

社會救助是一項現(xiàn)代性的制度安排，由于委托—代理關(guān)系的復(fù)雜性所產(chǎn)生的一系列消極因素的影響，在其具體實踐中不可避免地產(chǎn)生了一些道德風(fēng)險和逆向選擇問題，但作為一項體現(xiàn)國家公共性及公民對公共利益追求的公共政策，只有積極地采取策略規(guī)避這些代理問題，才能使之真正成為社會成員的“最后一道安全網(wǎng)”及社會的“安全閥”和“減震器”。

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