劉欽文

［摘 要］隨著我國財(cái)政體制改革不斷深入,財(cái)政支出日益受到各方面關(guān)注。如何優(yōu)化財(cái)政支出框架是值得我們深入探討的一個(gè)重點(diǎn)問題。我國財(cái)政支出框架存在財(cái)政的支出范圍不夠規(guī)范、經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比偏高、行政支出占比嚴(yán)重偏大、文教衛(wèi)生支出占比上升緩慢、農(nóng)業(yè)支出實(shí)際占比偏低及調(diào)控不力、社會(huì)保障支出明顯不足等一系列問題。針對(duì)我國財(cái)政支出存在的一系列主要問題,應(yīng)采取一些相應(yīng)的優(yōu)化對(duì)策,優(yōu)化財(cái)政支出機(jī)制與框架,創(chuàng)新支出管理方法,嚴(yán)控行政支出,創(chuàng)新支出效用評(píng)價(jià)機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］財(cái)政支出;評(píng)價(jià)機(jī)制;優(yōu)化對(duì)策

［中圖分類號(hào)］F832［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1005-6432（2012）39-0048-03

1 前 言

自2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)至今,我國在實(shí)施了一系列積極政策后經(jīng)濟(jì)率先回升,2010年實(shí)現(xiàn)了GDP增長103%,位列全球第二,中國實(shí)力有了空前提高。2011年全國財(cái)政收入103740億元,比上年增加20639億元,增長248%,全國財(cái)政支出108930億元,比上年增加19056億元,增長212%,用于與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、保障性住房、文化體育方面的民生支出合計(jì)39339億元,占全國財(cái)政支出的361%,比上年增長35%,支出框架得到進(jìn)一步優(yōu)化,加大了對(duì)“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、保障性安居工程、文化等的支持力度,切實(shí)保障和改善了民生。隨著我國財(cái)政體制改革不斷深入,財(cái)政支出日益受到各方面關(guān)注。按照財(cái)政管理科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化要求,積極開展財(cái)政支出效用評(píng)價(jià),對(duì)落實(shí)財(cái)政保增長、保民生、保穩(wěn)定的各項(xiàng)政策,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)平穩(wěn)較快發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。目前我國財(cái)政支出存在需求壓力大,規(guī)模不斷膨脹,收支矛盾加劇,框架不合理,財(cái)政支出管理方法落后等一系列問題。面對(duì)這些問題,如何優(yōu)化財(cái)政支出框架是值得我們深入探討的一個(gè)重點(diǎn)問題。

2 我國財(cái)政支出框架存在的主要問題及成因

中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國公共財(cái)政建設(shè)報(bào)告2011(地方版)》指出,滿意度最高的公共服務(wù)是義務(wù)教育,其次是公共基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施,醫(yī)療衛(wèi)生滿意度最低。此外,環(huán)境保護(hù)、治安和司法、社會(huì)保障三項(xiàng)的得分也相對(duì)較低。我國財(cái)政支出框架存在財(cái)政資金供給范圍不規(guī)范、經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比偏高、行政支出占比嚴(yán)重偏大、文教衛(wèi)生支出占比上升緩慢、農(nóng)業(yè)支出實(shí)際占比偏低及調(diào)控不力、社會(huì)保障支出明顯不足等一系列問題。

(1)財(cái)政的支出范圍不夠規(guī)范。改革開放至今,我國的經(jīng)濟(jì)體制改革雖然打破了財(cái)政統(tǒng)收局面,但依舊存在往昔的國家承攬一切的分配思想和財(cái)政統(tǒng)支的現(xiàn)象,財(cái)政的支出范圍并無相應(yīng)的大幅調(diào)整,在很大程度上承襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的財(cái)政支出分配方式。具體表現(xiàn)是：財(cái)政的資源配置定位模糊,財(cái)政支出責(zé)任與職能范圍沒有根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

(2)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比偏高。我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出內(nèi)部框架不大合理,政府參與的競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營性項(xiàng)目過多,即用于生產(chǎn)性的支出偏多,而用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等方面的支出不足。顯然從公共財(cái)政總體上及國際比較的角度看,我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的占比仍然較高。在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的財(cái)政支出,2008年已達(dá)到212%,在財(cái)政支出中的占比最高,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)工業(yè)國家5%～10%。這幾年應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī),政府的經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出占比有增無減。

(3)行政支出占比嚴(yán)重偏大。我國行政支出在財(cái)政支出中的占比處于一個(gè)較高的水平,行政支出占比從“六五”時(shí)期的785%上升到現(xiàn)在的30%左右,增長速度已超過財(cái)政收入、財(cái)政支出及GDP的增長速度。而美國、德國、英國、韓國、加拿大等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家僅占財(cái)政支出的10%以下。行政支出的增長有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步而增長的合理性的一面,由于機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)人員過多以及普遍存在的行政事業(yè)部門公用經(jīng)費(fèi)支出的浪費(fèi),以至于增長過快、占比過大。1998年以后年年高于10%的國際平均水平,到2005年,我國各級(jí)行政機(jī)關(guān)用于公車、接待的費(fèi)用已經(jīng)高達(dá)6千億元,占當(dāng)年國家財(cái)政收入的20%,相當(dāng)于全民教育投入的5倍。隨著國家反腐倡廉力度和公車治理力度的加大,行政管理費(fèi)增長勢(shì)頭得到遏制,從2006年到2009年在全國財(cái)政支出中的占比趨于下降,但此后又有反彈。據(jù)估計(jì),近兩年公款吃喝、公車消費(fèi)、公費(fèi)出國“三公”支出每年高達(dá)1萬億元左右。過高的政府運(yùn)行成本和過高的行政支出占比,對(duì)加快我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為不利。

(4)文教衛(wèi)生支出占比上升緩慢且明顯偏低。我國文教衛(wèi)生支出在財(cái)政支出中的占比一直處于較低水平,僅從“六五”時(shí)期的1974%上升到現(xiàn)在的2238%,增長速度遠(yuǎn)低于行政支出的增長速度。從國際比較的角度看,20世紀(jì)90年代發(fā)展中國家由于教育基礎(chǔ)比較薄弱以及對(duì)教育的高度重視,使教育支出占GDP的比重多維持在較高水平,美國、日本更是占20%以上,而我國的這一占比較低,在4%以下。這不僅與發(fā)達(dá)國家相比處于極低的水平,也與我國的經(jīng)濟(jì)增長極不適應(yīng),可見我國對(duì)教育的重視和支持程度尚待提高。在醫(yī)療衛(wèi)生支出上,我國也處于支出程度較低的水平,占GDP的比重僅為135%。

(5)農(nóng)業(yè)支出實(shí)際占比偏低,調(diào)控不力。最近幾年雖然中央對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展一直比較重視,中央財(cái)政農(nóng)業(yè)支出在本級(jí)財(cái)政總支出中的占比是上升的,然而不少地方財(cái)政則為了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的片面增長,一再減少對(duì)農(nóng)業(yè)的投入,而主要把資金投入到投資少、見效快的其他產(chǎn)業(yè)上。又由于地方財(cái)政占比大,所以盡管中央一再提高財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的占比,但一些深入農(nóng)村了解實(shí)情的人發(fā)覺,很大部分財(cái)政農(nóng)業(yè)支出都是有名無實(shí),沒有真正到位,農(nóng)業(yè)支出實(shí)際占比存在下降勢(shì)頭,這對(duì)促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為不利。

(6)社會(huì)保障支出明顯不足。我國目前社會(huì)保障支出在財(cái)政支出中的占比不足15%,處于發(fā)展中國家的較低水平,才接近西方發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)60年代的水平,但我國目前的經(jīng)濟(jì)實(shí)力卻還不如當(dāng)時(shí)的西方發(fā)達(dá)國家,(1969年美國GDP為9844億美元,人均485558美元,2011年我國GDP為606959億美元,人均45048354美元,考慮到物價(jià)上漲與美元貶值等因素,如果按大米等生活必需品平均價(jià)格折算,我國目前的經(jīng)濟(jì)實(shí)力無論按總量還是人均都還不如1969年的美國)這說明我國社會(huì)保障制度的建設(shè)還任重道遠(yuǎn)。

總之,目前我國財(cái)政支出框架很不合理,這一方面使國家重點(diǎn)建設(shè)滯后,資源配置效益下降,基礎(chǔ)設(shè)施的“瓶頸”制約增強(qiáng),影響了國民經(jīng)濟(jì)框架優(yōu)化的進(jìn)程。另一方面,使國家財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用日益減弱。優(yōu)化財(cái)政支出框架,是提高財(cái)政管理水平與效率的主要內(nèi)容,也是擺脫財(cái)政困境,建立穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的國家財(cái)政的必然選擇。因此,必須要優(yōu)化支出框架,科學(xué)確定支出重點(diǎn)。

3 優(yōu)化我國財(cái)政支出的對(duì)策

針對(duì)我國財(cái)政支出存在的一系列主要問題,應(yīng)采取一些相應(yīng)的優(yōu)化對(duì)策。

31 優(yōu)化財(cái)政支出機(jī)制與框架

適應(yīng)新時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要,按照全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與構(gòu)建和諧社會(huì)的要求,財(cái)政支出應(yīng)該體現(xiàn)“規(guī)模適度、框架合理、功能健全、導(dǎo)向明確、效用顯著”的特點(diǎn)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),需要對(duì)我國現(xiàn)行財(cái)政支出機(jī)制與框架進(jìn)行合理調(diào)整。

(1)整合公共財(cái)力資源。財(cái)政支出應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)一、高效原則,使預(yù)算內(nèi)外財(cái)政資金由政府統(tǒng)一支配。取消行政收費(fèi)的專戶儲(chǔ)存和專戶使用性質(zhì),實(shí)行統(tǒng)一入庫、統(tǒng)一管理,政府集中使用,從根本上解決政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)相對(duì)緊張與各收費(fèi)部門經(jīng)費(fèi)寬裕的不合理現(xiàn)象,將有限的財(cái)政性公共資源用于社會(huì)急需的公共領(lǐng)域。

(2)深化財(cái)政體制改革。由于調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出框架涉及財(cái)政系統(tǒng)中的各級(jí)財(cái)政部門支出狀況,如果不對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,不能實(shí)現(xiàn)縱向財(cái)力框架的優(yōu)化,對(duì)于許多相對(duì)困難的基層財(cái)政而言,根本不具備調(diào)整和優(yōu)化橫向財(cái)政支出框架的財(cái)力基礎(chǔ)。有鑒于此,我國應(yīng)該在合理界定各級(jí)政府的公共職責(zé)與公共權(quán)限的基礎(chǔ)上,按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一和財(cái)力均等化原則,適當(dāng)調(diào)整我國分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容,盡快完善我國財(cái)政體制。

(3)繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、行政體制、事業(yè)投融資體制改革,優(yōu)化財(cái)政支出的費(fèi)用類別框架。從今后發(fā)展來看,我國應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制、行政體制、事業(yè)投融資體制改革進(jìn)程,從財(cái)政支出框架的存量和增量調(diào)整入手,適當(dāng)壓縮經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出,適當(dāng)控制和壓縮行政管理費(fèi)支出,適當(dāng)增加財(cái)政的社會(huì)公共事業(yè)支出,進(jìn)一步提高財(cái)政的社會(huì)保障支出水平,適當(dāng)提高財(cái)政的國防經(jīng)費(fèi)水平。

(4)優(yōu)化財(cái)政購買性支出的公共領(lǐng)域資源配置。從當(dāng)前和今后發(fā)展來看,為了發(fā)揮財(cái)政購買性支出的優(yōu)化公共領(lǐng)域資源配置功能,不僅需要進(jìn)一步拓展政府采購制度的適用范圍,健全政府采購機(jī)制,而且必須通過制度改革,限制職務(wù)消費(fèi)的浪費(fèi)現(xiàn)象。

(5)加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出管理,按照經(jīng)濟(jì)原則和倫理原則,合理規(guī)劃財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出的范圍、類別和幅度,通過提高財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出的透明度,加強(qiáng)社會(huì)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出監(jiān)督。一是必須拓展財(cái)政的社會(huì)保障支出的公共受益范圍,逐步將社會(huì)保障由城市延伸到農(nóng)村。二是財(cái)政補(bǔ)貼必須退出普遍性的“變相福利”誤區(qū),按照經(jīng)濟(jì)原則和倫理原則,合理規(guī)劃財(cái)政補(bǔ)貼的受益范圍,明確財(cái)政補(bǔ)貼的受益對(duì)象。三是為了體現(xiàn)稅收優(yōu)惠的經(jīng)濟(jì)原則和倫理原則,有必要借鑒國際經(jīng)驗(yàn),建立我國稅式支出預(yù)算控制制度。

(6)按照預(yù)算公開性原則,提高財(cái)政支出透明度。只有將財(cái)政支出置于社會(huì)監(jiān)督之下,才能有效遏制財(cái)政資金的不合理花費(fèi)現(xiàn)象,促進(jìn)財(cái)政支出框架不斷優(yōu)化。針對(duì)我國各級(jí)政府財(cái)政支出的公開性和透明度相對(duì)較低的現(xiàn)狀,必須進(jìn)一步提高財(cái)政支出透明度,建立健全政府資金信息公開制度。

32 采取綜合治理措施,創(chuàng)新財(cái)政支出管理辦法,嚴(yán)控行政支出行政運(yùn)行成本是當(dāng)前社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。當(dāng)前,行政體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)改革,政府機(jī)構(gòu)臃腫,財(cái)政養(yǎng)人過多,行政支出呈現(xiàn)出加速膨脹態(tài)勢(shì),大大加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此,為了提高政府行政效率,增強(qiáng)財(cái)政調(diào)控能力,必須從多方面采取過硬措施,深化支出改革,創(chuàng)新管理方法,嚴(yán)控行政支出,推進(jìn)節(jié)約型政府建設(shè)。

一是在財(cái)政內(nèi)部全面實(shí)行“下管一級(jí)”的管理辦法,也就是上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的行政經(jīng)費(fèi)總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標(biāo),進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核,輔之以一定的獎(jiǎng)罰措施,建立一種制約和控制機(jī)制,使行政費(fèi)支出保持一個(gè)合理的水平,實(shí)現(xiàn)行政費(fèi)管理的科學(xué)化和規(guī)范化。

二是下決心推進(jìn)行政改革,精簡機(jī)構(gòu),減少財(cái)政供養(yǎng)人員以壓縮行政經(jīng)費(fèi),控制財(cái)政經(jīng)費(fèi)和人員編制,規(guī)范事權(quán),監(jiān)督財(cái)務(wù),壓縮“三公”支出。

在不斷完善管理創(chuàng)新方式的基礎(chǔ)上,應(yīng)加快重點(diǎn)控制支出如人員、車輛、會(huì)議、電話、網(wǎng)絡(luò)、接待、出國等項(xiàng)目的制度建設(shè)。加強(qiáng)公務(wù)用車管理,降低公務(wù)用車的使用成本,最大限度地提高公務(wù)用車的使用效益。嚴(yán)格控制會(huì)議數(shù)量和規(guī)模。對(duì)會(huì)議費(fèi)的支出實(shí)行國庫直接支付,減少中間環(huán)節(jié),提高財(cái)政資金的使用效益。加強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理。加大接待費(fèi)管理和控制,杜絕超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)接待。

加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)辦公樓建設(shè)的管理。對(duì)各機(jī)關(guān)辦公用房要堅(jiān)持實(shí)用原則,嚴(yán)控建設(shè)規(guī)模、占地面積、裝修及設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目工程造價(jià)和資金來源,堅(jiān)決杜絕貪圖奢侈享受的不正之風(fēng)?，F(xiàn)有辦公用房已達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的,一律禁止改擴(kuò)建或購買辦公樓。對(duì)確需新建、改擴(kuò)建和加固改造的黨政機(jī)關(guān)辦公用房,要嚴(yán)格報(bào)批。加強(qiáng)對(duì)黨政機(jī)關(guān)辦公用房維修管理,杜絕奢華裝修。

三是清理政策外津貼補(bǔ)貼,統(tǒng)一薪金制度,規(guī)范收入分配。國家建立統(tǒng)一的職級(jí)結(jié)合的公務(wù)員薪金制度,不僅是貫徹實(shí)施公務(wù)員法的重要內(nèi)容,也是規(guī)范財(cái)政支出行為、加強(qiáng)社會(huì)收入分配制度改革的內(nèi)在要求。但是,由于薪金制度改革涉及不少地區(qū)間、部門間的切身利益,在具體改革過程中,會(huì)碰到不少的阻力,切實(shí)做好這一工作必須與加強(qiáng)收支管理緊密結(jié)合,清理防堵 “小金庫”,嚴(yán)把預(yù)算外收入關(guān),這樣才能真正規(guī)范薪金秩序。

33 創(chuàng)新財(cái)政支出效用評(píng)價(jià)機(jī)制

財(cái)政支出效用評(píng)價(jià)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,必須有相應(yīng)保障措施。

(1)要建立效用評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。一是把效用評(píng)價(jià)結(jié)果與年初預(yù)算安排相結(jié)合,建立財(cái)政支出效用激勵(lì)與約束機(jī)制。把預(yù)算項(xiàng)目與事業(yè)發(fā)展目標(biāo)完成情況掛鉤,從源頭上控制沒有效用和低效用的財(cái)政支出。二是把效用評(píng)價(jià)與預(yù)算執(zhí)行中期評(píng)價(jià)、決算評(píng)價(jià)分析相結(jié)合。在執(zhí)行預(yù)算中期報(bào)告中要比對(duì)資金使用進(jìn)度和效用,使評(píng)價(jià)方全面了解部門或項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況,以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,及時(shí)糾正,杜絕管理漏洞。三是把效用評(píng)價(jià)與財(cái)務(wù)管理的核算評(píng)價(jià)相結(jié)合。一方面，將財(cái)務(wù)管理的核算評(píng)價(jià)作為效用評(píng)價(jià)基礎(chǔ)資料的來源;另一方面,通過效用評(píng)價(jià),加強(qiáng)對(duì)各單位各部門的財(cái)務(wù)管理,財(cái)務(wù)部門根據(jù)效用評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題,及時(shí)提出改進(jìn)和加強(qiáng)財(cái)務(wù)支出管理的措施和意見,促進(jìn)部門不斷提高財(cái)務(wù)管理水平。

(2)要加強(qiáng)效用評(píng)價(jià)方面的信息建設(shè)。財(cái)政支出效用評(píng)價(jià)工作涉及面廣,信息數(shù)據(jù)量大,時(shí)效性強(qiáng),技術(shù)要求較高,因此,必須加強(qiáng)效用評(píng)價(jià)信息建設(shè),建立效用評(píng)價(jià)信息交流與溝通平臺(tái),開發(fā)效用評(píng)價(jià)分析系統(tǒng)軟件。同時(shí)要充分利用和依托現(xiàn)有的政府采購評(píng)審論證專家信息庫,構(gòu)建效用評(píng)價(jià)專家信息庫和中介機(jī)構(gòu)信息庫,實(shí)現(xiàn)開展效用評(píng)價(jià)工作所需信息的資源共享與互通。

綜上所述,財(cái)政支出效用評(píng)價(jià)工作盡管起步較晚,但它在增加效用管理認(rèn)識(shí),規(guī)范評(píng)價(jià)程序,建立合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等方面,都給我們提出了新的課題,有待于我們進(jìn)一步去研究和實(shí)踐。針對(duì)我國當(dāng)前面臨的矛盾和問題,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求,財(cái)政支出必須進(jìn)行戰(zhàn)略性改革和政策調(diào)整,形成一個(gè)符合我國現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的支出運(yùn)行機(jī)制。

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［1］中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局敝謝人民共和國2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］.http://wenku眀aidu眂om/view/1f5459c2aa00b52acfc7caa4県tml

［2］中華人民共和國財(cái)政部2011年公共財(cái)政收支情況［EB/OL］.http://gks眒of眊ov眂n/zhengfuxinxi/tongjishuju/201201/t20120120_624316県tml

［3］許安拓鋇鶻峁夠菝襠：優(yōu)化財(cái)政支出的導(dǎo)向［J］.人民論壇,2011(3)