郭丹云

內(nèi)容提要：房地產(chǎn)是一個(gè)綜合性問(wèn)題，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，預(yù)售商品房?jī)r(jià)格因其壟斷性、居住效用、及速增貨幣供應(yīng)量，造成房?jī)r(jià)飆升。建議加強(qiáng)規(guī)制壟斷房?jī)r(jià)：土地拍賣與保障性住房齊抓，緊縮貨幣政策，進(jìn)行疏導(dǎo)性政策研究。從制度層面，預(yù)售商品房市場(chǎng)極不規(guī)范，非法預(yù)售、面積糾紛、單邊風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和信貸信息不對(duì)稱等情形普遍。建議加大開發(fā)商的責(zé)任承擔(dān)，加強(qiáng)房貸中的銀行信息披露，建立預(yù)售款專戶監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制。

關(guān)鍵詞：商品房預(yù)售；政府規(guī)制；價(jià)格飆升

中圖分類號(hào)：F299.23

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-4161(2012)03-0069-04

房地產(chǎn)既屬經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念，又屬法學(xué)范疇，更是民生的大問(wèn)題。商品房預(yù)售即指房地產(chǎn)開發(fā)商將“正在建設(shè)中的商品房”出售給預(yù)購(gòu)人，而由預(yù)購(gòu)人支付定金或房?jī)r(jià)款。關(guān)于房地產(chǎn)預(yù)售制度，是基于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的“預(yù)期收入”理論，以美國(guó)代表的模式等在理論上較完善，特別是訂金的第三方保管以及封頂?shù)念A(yù)售設(shè)計(jì)，使得其制度能較好都保護(hù)消費(fèi)者的利益。而我國(guó)商品房預(yù)售制度的現(xiàn)狀，對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)、西南政法和吉林大學(xué)多做了制度本身缺陷的理論探討，數(shù)年處于存廢爭(zhēng)議的激辯中。雖然多數(shù)網(wǎng)民及部分學(xué)者強(qiáng)烈要求取消，因?yàn)樵擁?xiàng)制度是房地產(chǎn)市場(chǎng)嚴(yán)重不規(guī)范的關(guān)鍵因素；但作為一種商業(yè)的運(yùn)作模式，許多學(xué)者不贊同采取行政手段硬性廢止。另外，一部分學(xué)者及代表指出，關(guān)于房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，其原因并非制度本身的存廢，重要的因素則是預(yù)售行為極不規(guī)范和所配套的機(jī)制未夠健全。

2010年最為激烈的房地產(chǎn)價(jià)格飆升造成的民生問(wèn)題，凸顯市場(chǎng)的失靈使政府規(guī)制行為變得急迫?；谏唐贩款A(yù)售市場(chǎng)的一系列問(wèn)題，課題組歷經(jīng)二年多的時(shí)間，對(duì)北京、天津、河北等主要地區(qū)的商品房預(yù)售市場(chǎng)做了調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：一是房?jī)r(jià)飆升調(diào)控艱難，民生性和公共信心出現(xiàn)危機(jī)；二是商品房預(yù)售市場(chǎng)嚴(yán)重不規(guī)范，使購(gòu)房人利益嚴(yán)重受到侵害。究其原因，一是制度設(shè)計(jì)和法律本身存在缺陷，二是政府規(guī)制監(jiān)管尤其是貨幣政策存在一些問(wèn)題。另外，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)缺少政府有效規(guī)制，過(guò)于強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制作用也是問(wèn)題所在。房地產(chǎn)預(yù)售市場(chǎng)具有高風(fēng)險(xiǎn)性、民生性和公共信心維系性等特征，需要加強(qiáng)規(guī)制和監(jiān)管，以救濟(jì)市場(chǎng)失靈的負(fù)面效果，進(jìn)而保證資源的配置效率和公共利益，這也是本課題應(yīng)對(duì)性策略研究的意義所在。

一、從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看商品房預(yù)售市場(chǎng)中價(jià)格的規(guī)制問(wèn)題

規(guī)制是政府面對(duì)市場(chǎng)失靈時(shí)，采取競(jìng)爭(zhēng)替代性的一種政策治理機(jī)制，以最大化的社會(huì)福利為目的，“制定并實(shí)施的干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體行為”的特殊行為或規(guī)則。而房地產(chǎn)既是經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，也是涉及民生的大問(wèn)題。面對(duì)金融危機(jī)下房地產(chǎn)期房?jī)r(jià)格飆升市場(chǎng)現(xiàn)狀，基于經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)制理論，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)愈發(fā)重要。

(一)從非主流經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)看，預(yù)售商品價(jià)格存在一定壟斷性

部分經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者認(rèn)為，房地產(chǎn)的壟斷性來(lái)自于土地供給的稀缺性和空間的固定性兩個(gè)方面，房地產(chǎn)期房市場(chǎng)價(jià)格勢(shì)必存在一定壟斷，需要加強(qiáng)規(guī)制和監(jiān)管。

價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)是擴(kuò)內(nèi)需促房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。課題組調(diào)查，2008年各地政府都曾相繼出臺(tái)了關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見，2009年，各地政府又推出了補(bǔ)充意見，從落戶政策的放寬到直接刺激消費(fèi)，從土地分宗出讓、分期付款，到公積金政策的放寬，都無(wú)疑大大緩解了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資金困難，促進(jìn)了期房市場(chǎng)的銷售。但是，價(jià)格飆升又抑制消費(fèi)者的購(gòu)買需求。由于開發(fā)商的資金困難期已度過(guò)，解決住宅空置率居高則成了擴(kuò)大內(nèi)需的關(guān)鍵，但價(jià)格飆升又抑制了需要居住消費(fèi)者的購(gòu)買需求，而這個(gè)群體大多為中低收入消費(fèi)者。由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的壟斷特性，使得房地產(chǎn)開發(fā)商不肯提供價(jià)格低且數(shù)量多的房地產(chǎn)，造成房地產(chǎn)市場(chǎng)的效率損失，阻礙房地產(chǎn)市場(chǎng)健康內(nèi)需和穩(wěn)步發(fā)展。課題組認(rèn)為，關(guān)于開發(fā)商的利潤(rùn)限制，我國(guó)法律目前沒有任何規(guī)定，壟斷的市場(chǎng)只能導(dǎo)致房?jī)r(jià)畸高，進(jìn)而影響資源的非最優(yōu)配置，“難以實(shí)現(xiàn)帕雷托最優(yōu)”。如果我們?nèi)院鲆曊淖饔眉捌湔纳鐣?huì)責(zé)任，只強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制而忽略壟斷特性，房地產(chǎn)市場(chǎng)癥結(jié)的根本所在難以有效得到解決。

值得一提的是，課題組在調(diào)查時(shí)還發(fā)現(xiàn)，非法預(yù)售行為普遍，這不只是開發(fā)商的無(wú)風(fēng)險(xiǎn)融資手段，更是先期了解市場(chǎng)以抬升價(jià)格的序曲。由于非法預(yù)售屢禁不止呈泛濫態(tài)勢(shì)，使買受人更加懼怕開盤后的房?jī)r(jià)飆升，不得以卷入其中，不得不受制于不平等強(qiáng)盜條款，使得開發(fā)商輕易地掌握著房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)。飆升的高房?jī)r(jià)帶來(lái)社會(huì)凈福利的損失，使得消費(fèi)者剩余移轉(zhuǎn)向開發(fā)商。但筆者認(rèn)為，房地產(chǎn)的壟斷性雖能抬升一定價(jià)格，并不是價(jià)格飆升的根本原因。

(二)從主流經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)看，預(yù)售商品價(jià)格是由市場(chǎng)決定的

經(jīng)濟(jì)學(xué)主流理論認(rèn)為，房地產(chǎn)價(jià)格是房地產(chǎn)市場(chǎng)決定的，所以房?jī)r(jià)的調(diào)控應(yīng)圍繞著市場(chǎng)進(jìn)行。由于房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格年年暴漲，有經(jīng)濟(jì)學(xué)家把原因歸咎于土地財(cái)政，歸咎于開發(fā)成本增加；有的歸咎于市場(chǎng)供需，歸咎于政府對(duì)廉租公房與經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的不足；還有的歸咎于通貨膨脹預(yù)期和貨幣供應(yīng)過(guò)剩等等。筆者認(rèn)為，預(yù)售商品房有其特殊的不動(dòng)產(chǎn)屬性，價(jià)格飆升有市場(chǎng)的原因，也有貨幣政策的問(wèn)題，存在著兩方面的互動(dòng)：一是貨幣供應(yīng)量飛速增長(zhǎng)，通脹預(yù)期使資金需要尋找投資方向；二是居住效用是投資效用存在的基礎(chǔ)，也就是市場(chǎng)需求引導(dǎo)了資金的投資方向。

首先，影響價(jià)格存在和變動(dòng)的決定因素是商品的效用。一個(gè)商品的邊際效用越大，則該商品的價(jià)格就越高。預(yù)售商品房作為一種特殊的商品，其最基本的效用在于居住使用，其次才為獲取投資收益?！熬幼⌒в檬峭顿Y效用存在的基礎(chǔ)，而后者則是前者效用的延伸，沒有前者效用，后者效用將是不存在的。因此住宅的價(jià)格由其使用價(jià)值決定，而不是其投資價(jià)值來(lái)決定。在沒有消費(fèi)剩余的情況下，租賃房屋的效用是大于購(gòu)買房屋效用的。在消費(fèi)剩余充足的情況下，購(gòu)買房屋的效用則大于租賃房屋的效用，因?yàn)橘?gòu)買房屋在滿足居住效用之余，還能夠產(chǎn)生投資收益效用”。

其次，貨幣供應(yīng)量飛速增長(zhǎng)，通脹預(yù)期使資金需要尋找投資方向。筆者贊同時(shí)寒冰先生的觀點(diǎn)，在貨幣供應(yīng)量飛速增長(zhǎng)的情況下，公眾出于對(duì)貨幣貶值的恐懼而買房，這個(gè)時(shí)候，房子不再是普通的房子，而變成了貨幣的一種存在形式。目前，中國(guó)廣義貨幣供應(yīng)量的增長(zhǎng)令人震驚，2009年比2007年M2余額增長(zhǎng)了20萬(wàn)億元。另外，“2010年6月末，中國(guó)廣義貨幣供應(yīng)量M2余額為67.39萬(wàn)億元，折合9.9萬(wàn)億美元左右。2010年6月末，世界超級(jí)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)美國(guó)的廣義貨幣供應(yīng)量M2是8.6萬(wàn)億美元”。但筆者不贊同空置率和供需關(guān)系因此就不再起決定因素，投資房地產(chǎn)其前提是居住效用的存在，也就是供需關(guān)系的存在，否則投資的目的很難實(shí)現(xiàn)。

二、從制度層面看商品房預(yù)售市場(chǎng)的不規(guī)范問(wèn)題

(一)商品房預(yù)售市場(chǎng)中非法預(yù)售現(xiàn)象是普遍問(wèn)題

自2006年伊始，三部委就連續(xù)發(fā)出關(guān)于整頓及規(guī)范房地產(chǎn)交易秩序通知，對(duì)于維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)而健康地發(fā)展，具有非常重要的意義。雖然全國(guó)各省市相關(guān)部門狠抓了該項(xiàng)工作，但2008年及2009年中兩會(huì)都再一次提出這項(xiàng)問(wèn)題的嚴(yán)重性，并且，2010年及2011年初的房地產(chǎn)市場(chǎng)不只是房?jī)r(jià)飆升，且不規(guī)范現(xiàn)象仍普遍存在，并呈屢禁不止之態(tài)勢(shì)，嚴(yán)重?fù)p害購(gòu)房人利益，主要表現(xiàn)為以下情形：

商品房非法預(yù)售多以內(nèi)部認(rèn)購(gòu)形式，處于公開半公開狀態(tài)。究其動(dòng)機(jī)：一是先期了解市場(chǎng)，為將來(lái)定價(jià)做準(zhǔn)備；二是做為融資手段，解決資金壓力，特別是中小開發(fā)商資金緊缺，多采用“內(nèi)部認(rèn)購(gòu)”方式進(jìn)行融資。且多以廣告或廣告推介會(huì)為陷阱，侵害購(gòu)房人利益。違規(guī)廣告大戰(zhàn)多采用宣傳圖片的形式，內(nèi)容詳細(xì)具體，戶型套內(nèi)面積有準(zhǔn)確標(biāo)注，說(shuō)明和允諾具體明確，但右下腳卻標(biāo)注“本資料文字圖片僅供參考”等，使要約轉(zhuǎn)化為要約邀請(qǐng)，使得開發(fā)商的承諾不再具有法律效力。另外，開發(fā)商還在宣傳會(huì)上口頭承諾開盤時(shí)間，以“暫時(shí)定價(jià)”或“開盤市價(jià)”設(shè)定陷阱，最后利用法律漏洞，濫用“不可抗力”免責(zé)條款，違背合同誠(chéng)信原則，而否定最初認(rèn)購(gòu)價(jià)格的糾紛成了矛盾焦點(diǎn)問(wèn)題。

該現(xiàn)象背后的法律監(jiān)管問(wèn)題：開發(fā)商非法預(yù)售責(zé)任承擔(dān)較輕，政府監(jiān)管缺少主動(dòng)性。政府監(jiān)管主體為縣級(jí)以上人民政府房產(chǎn)主管部門，對(duì)擅自非法預(yù)售商品房的開發(fā)商，我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第67條明確規(guī)定，房產(chǎn)主管部門要依法追究其行政法律責(zé)任。但課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各級(jí)房產(chǎn)主管部門多處于不舉報(bào)就不追究，市場(chǎng)的規(guī)范性管理缺少工作主動(dòng)性。另外，我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第67條關(guān)于行政處罰的種類，關(guān)于沒收違法所得以及罰款做了相關(guān)規(guī)定，但違法所得僅僅限于開發(fā)商非法預(yù)售中獲得的收入全部，且罰款數(shù)額的限制為開發(fā)商已收的預(yù)付房款的1％以下，值得注意的是，行政主管處罰機(jī)關(guān)必須在法定的幅度內(nèi)采取罰款數(shù)額，不允許超越該幅度。可見，在利益權(quán)衡取舍中，開發(fā)商甘冒道德風(fēng)險(xiǎn)，寧可預(yù)付房款的1％被罰，也不肯誠(chéng)信以兌現(xiàn)當(dāng)初的承諾價(jià)格，使房地產(chǎn)預(yù)售市場(chǎng)惡性循環(huán)，嚴(yán)重侵害消費(fèi)者權(quán)益。

(二)購(gòu)房人單邊風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是風(fēng)險(xiǎn)極大且最不規(guī)范的問(wèn)題

題組走訪了近30多家開發(fā)項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)眾多非法預(yù)售項(xiàng)目，將買受人的首付款，高達(dá)購(gòu)房款的30％至50％，直接存入某高管的個(gè)人賬戶，非房地產(chǎn)開發(fā)公司所開賬戶，且以收據(jù)代替發(fā)票，風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。而在美國(guó)，預(yù)售只是開發(fā)商于竣工前的推廣宣傳，屬于購(gòu)買意向協(xié)議。值得一提的是，商品房預(yù)售協(xié)議書中的訂金繳納，依據(jù)美國(guó)法，是直接將其交由第三方來(lái)保管，而不是交付給開發(fā)商。第三方是指美國(guó)律師事務(wù)所、房地產(chǎn)的經(jīng)紀(jì)公司、保險(xiǎn)公司以及具備擔(dān)保服務(wù)政府中的相關(guān)部門等。另外，買房者如果改變其購(gòu)房意愿，而由第三方保管的這部分訂金則必須無(wú)條件退還。

該現(xiàn)象背后的法律監(jiān)管問(wèn)題：我國(guó)法律設(shè)計(jì)和政府監(jiān)管缺失對(duì)買受人的保護(hù)。香港經(jīng)驗(yàn)的理念為，預(yù)售房款的使用應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的要求，其主要目的在于保證所購(gòu)買物業(yè)的建設(shè)按期完成，以及其后房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的順利進(jìn)行。比較香港經(jīng)驗(yàn)的專戶監(jiān)管理念，我國(guó)法律缺失對(duì)商品房非法預(yù)售款(包括合法預(yù)售款)的專戶監(jiān)管。針對(duì)該法律缺陷，政府的監(jiān)管規(guī)制作用就愈發(fā)顯得重要，但政府監(jiān)管無(wú)任何舉措，使得房屋預(yù)售風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制至今沒有建立，使得開發(fā)商，作為買賣雙方的另一契約人，處于風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任之外，無(wú)有效法律和監(jiān)管約束，誘發(fā)其違約和欺詐行為，給買受人帶來(lái)極大風(fēng)險(xiǎn)

(三)建筑面積陷阱設(shè)定引發(fā)大量的糾紛問(wèn)題

關(guān)于房地產(chǎn)預(yù)售建筑面積的爭(zhēng)議中，公攤面積又是焦點(diǎn)，開發(fā)商往往會(huì)在面積補(bǔ)交和公攤比例增大問(wèn)題上出現(xiàn)與業(yè)主的糾紛。課題組調(diào)查結(jié)果顯示，開發(fā)商關(guān)于公攤面積欺詐的行為體現(xiàn)主要是：增多公共的建筑面積，不按法律規(guī)定多列公攤范圍；人為加大測(cè)量面積或隨意調(diào)高公攤系數(shù)。該現(xiàn)象背后的法律監(jiān)管問(wèn)題為，公攤面積尚無(wú)法律約束，政府監(jiān)管重形式輕效果。針對(duì)上述情形，我國(guó)《關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》做了相關(guān)規(guī)定，然而，其第14條規(guī)定僅局限于建筑面積誤差處理的原則，對(duì)于測(cè)量單位選擇，對(duì)于測(cè)量失誤責(zé)任的承擔(dān)，對(duì)于開發(fā)商是否承擔(dān)連帶責(zé)任，以及面積測(cè)量的附圖等一些具體問(wèn)題，該解釋尚無(wú)做出明確規(guī)定。當(dāng)然，一些省、直轄市已開始加強(qiáng)監(jiān)管，北京、上海、重慶以及福建等省、直轄市已實(shí)施了商品房套內(nèi)建筑面積的計(jì)價(jià)銷售辦法，但是，這并沒有成功解決開發(fā)商與購(gòu)房者之間的面積糾紛問(wèn)題，因?yàn)槊娣e的計(jì)價(jià)方式并不是問(wèn)題的關(guān)鍵，真正關(guān)鍵的問(wèn)題是產(chǎn)生糾紛時(shí)如何確定標(biāo)準(zhǔn)以及產(chǎn)生糾紛時(shí)必須有明確的處理方式。按建筑面積計(jì)價(jià)，即使因測(cè)量規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的不同而造成面積上的誤差，因不屬于買賣雙方的原因，一般情況下，法院不予認(rèn)定實(shí)際面積誤差，故而房地產(chǎn)開發(fā)商經(jīng)常在此設(shè)定陷阱，欺詐期房買受人。

(四)預(yù)售商品房貸款上的信息高度不對(duì)稱問(wèn)題

依據(jù)我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，消費(fèi)者是指為滿足個(gè)人或家庭生活的需要而購(gòu)買、使用商品或者接受服務(wù)的自然人。美國(guó)法的表述則更加具體，“消費(fèi)者是指為了滿足個(gè)人和家庭需要而取得和使用貸款、購(gòu)買動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和各類服務(wù)的個(gè)人”?？梢?，商品房預(yù)售中的消費(fèi)者，也同時(shí)兼具金融消費(fèi)者角色。值得注意，金融商品的無(wú)形性、專業(yè)性、和高風(fēng)險(xiǎn)性，造成了金融消費(fèi)者在交易時(shí)常常處于嚴(yán)重的信息不對(duì)稱的弱勢(shì)狀態(tài)，商業(yè)銀行的宣傳和勸誘等行為輕易左右了消費(fèi)者的判斷。例如，在房地產(chǎn)預(yù)售貸款過(guò)程中，商業(yè)銀行的告知義務(wù)虛設(shè)，其不規(guī)范表現(xiàn)為三方面：一是體現(xiàn)在還款方式上，各商業(yè)銀行往往直接推薦“等額本息”，很少提及“等額本金”還款法，其目的均為獲得巨額利息差；二是商業(yè)銀行很少解釋貸款利率的浮動(dòng)性，造成部分消費(fèi)者誤認(rèn)為固定利率的貸款；三是消費(fèi)者不只需支付設(shè)定抵押住房評(píng)估費(fèi)，還要被迫強(qiáng)制購(gòu)買“受益人”為銀行的房屋保險(xiǎn)，少有告知。消費(fèi)者面對(duì)繁多的格式條款時(shí)，“對(duì)于許多借款人來(lái)說(shuō)，閱讀個(gè)人住房貸款合同就像破譯象形文字一樣”。金融機(jī)構(gòu)是在利用格式條款轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，但消費(fèi)者卻沒有選擇的任何余地，要么接受，要么無(wú)法貸款。因此，在住房貸款信息嚴(yán)重不對(duì)稱的前提下，加大了消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)了金融市場(chǎng)中的掠奪和欺詐。一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，則將“殺死全體居民，留下了一幢幢住房”。

該現(xiàn)象背后的法律監(jiān)管問(wèn)題：金融監(jiān)管立法上對(duì)消費(fèi)者保護(hù)的缺失。在過(guò)去的30年歷程中，世界各國(guó)的政府對(duì)金融業(yè)監(jiān)管不斷松散。我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的法律基礎(chǔ)是《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》，以及《銀行業(yè)監(jiān)督管理辦法》等。中國(guó)人民銀行曾頒布《政策性住房信貸業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》、《商業(yè)銀行自營(yíng)住房貸款管理暫行辦法》、和《個(gè)人住房擔(dān)保貸款管理試行辦法》等，包括其系列的《通知》都是用來(lái)調(diào)整個(gè)人住房貸款的。上述法規(guī)主要規(guī)范的是金融機(jī)構(gòu)以及市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行的秩序，但對(duì)消費(fèi)者保護(hù)方面少有直接涉及，僅作了原則性規(guī)定，使“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的目標(biāo)不明確，操作性不強(qiáng)”。筆者認(rèn)為，我國(guó)金融立法上缺失強(qiáng)制商業(yè)銀行對(duì)貸款實(shí)際成本的披露、缺失禁止貸款人收取不當(dāng)?shù)某~費(fèi)用、也沒有就貸款的欺詐和虛假陳述行為規(guī)定明確的保護(hù)弱者的法律責(zé)任。一旦買受人因此遭受損失，很難直接采取司法救濟(jì)，尋求損害賠償。

三、關(guān)于商品房預(yù)售市場(chǎng)問(wèn)題的對(duì)策研究

(一)針對(duì)預(yù)售商品房市場(chǎng)中價(jià)格規(guī)制問(wèn)題的應(yīng)對(duì)策略

首先，加強(qiáng)規(guī)制壟斷房?jī)r(jià)，土地拍賣要與保障性住房?jī)墒铸R抓。建立政府主導(dǎo)的住房保障體系，以廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房為重點(diǎn)，按照科學(xué)發(fā)展模式加大城郊農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)置換項(xiàng)目，能夠滿足低收入家庭購(gòu)買自住房的需求。不得不指出，房地產(chǎn)的壟斷特性，尤其是土地制度的非市場(chǎng)化才是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。所以，要緩解當(dāng)下房地產(chǎn)民生性矛盾，土地拍賣要與保障性住房?jī)墒铸R抓。建議“采用德姆塞茨房產(chǎn)競(jìng)價(jià)招標(biāo)的方法”，也就是說(shuō)，在開發(fā)商競(jìng)標(biāo)土地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，以房地產(chǎn)報(bào)價(jià)的售價(jià)最低為選擇標(biāo)準(zhǔn)，考慮在地價(jià)不變前提下，價(jià)優(yōu)者得，即依據(jù)容積率、房型、房屋質(zhì)量要求及開盤低價(jià)格進(jìn)行綜合考慮，以平抑房?jī)r(jià)，解決中等收入者的普通商品房問(wèn)題。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的策略考慮，必須重構(gòu)中國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展模式，尤其是重構(gòu)土地產(chǎn)權(quán)制度。應(yīng)當(dāng)注意的還有，我國(guó)房地產(chǎn)利潤(rùn)從40％-150％不等，而美國(guó)房地產(chǎn)利潤(rùn)是在15％上下，且我國(guó)法律對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)的利潤(rùn)至今沒有限制性規(guī)定。

其次，政府應(yīng)采取貨幣緊縮政策，加強(qiáng)疏導(dǎo)性政策研究，抑制房?jī)r(jià)的非理性上漲。今年雖然政府出臺(tái)眾多政策，打向開發(fā)商囤地、炒地，遏制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲。但由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的壟斷特性，使得房地產(chǎn)開發(fā)商不肯提供價(jià)格低且數(shù)量多的房地產(chǎn)，造成房地產(chǎn)市場(chǎng)的效率損失，阻礙房地產(chǎn)市場(chǎng)健康內(nèi)需和穩(wěn)步發(fā)展。另外，如上所述，貨幣政策的放寬，市場(chǎng)上大量的貨幣供應(yīng)量，預(yù)期通貨膨脹，使得無(wú)論民間還是國(guó)企資本都涌向房地產(chǎn)投資。筆者認(rèn)為，遏制非理性房?jī)r(jià)，除了需要采取各種限制性政策外，更要緊縮貨幣政策。正如吳敬璉先生指出的，“短期經(jīng)濟(jì)問(wèn)題雖然可以用政策加以解決，但這不是長(zhǎng)久之計(jì)。以貨幣政策為例，如果今年繼續(xù)放寬，讓貨幣發(fā)行量保持去年的增長(zhǎng)勢(shì)頭，必定導(dǎo)致房產(chǎn)價(jià)格的飛漲，最后的結(jié)果可能是出現(xiàn)類似日本的泡沫破裂”。同時(shí)，政府要盡快加強(qiáng)疏導(dǎo)性政策研究，把研究重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，放下GDP政績(jī)，使資本重新回歸實(shí)體經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資。

(二)針對(duì)商品房預(yù)售市場(chǎng)不規(guī)范問(wèn)題的應(yīng)對(duì)策略

首先，加大預(yù)售商品房市場(chǎng)中開發(fā)商的責(zé)任承擔(dān)。房地產(chǎn)的壟斷性來(lái)自于兩方面，一是土地供給的稀缺性，二是房地產(chǎn)空間的固定性。雖然消費(fèi)者權(quán)益是基于契約權(quán)利的一種安排，消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者(開發(fā)商)的地位形式上似乎平等，但由于房地產(chǎn)的壟斷性造成了買賣雙方實(shí)質(zhì)上的不平等，這一點(diǎn)在房地產(chǎn)預(yù)售市場(chǎng)上尤為凸顯。由于消費(fèi)者(買受人)在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)上的弱勢(shì)地位，使其充滿對(duì)房?jī)r(jià)飆升的恐懼，于是不得不購(gòu)買證照不全的非法預(yù)售的房地產(chǎn)。如前所述，我國(guó)法律法規(guī)在開發(fā)商非法預(yù)售責(zé)任的承擔(dān)上規(guī)定較輕，致使開發(fā)商非法預(yù)售造成消費(fèi)者權(quán)益侵害呈普遍性；而依照《關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的相關(guān)規(guī)定，公攤面積糾紛中購(gòu)房人仍難以找到法律保護(hù)的依據(jù)。學(xué)者金澤良雄認(rèn)為，消費(fèi)者在與其對(duì)手之間交易中的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上，通常并不是平等的關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)上是一個(gè)弱者。因此，“作為社會(huì)法的要求，便產(chǎn)生了必須確保相對(duì)于市民法上形式平等而言的實(shí)質(zhì)平等的要求”。筆者贊同法律體系的發(fā)展，要保護(hù)市場(chǎng)弱勢(shì)一方。建議最高院應(yīng)盡快出臺(tái)司法解釋，提高罰款的數(shù)額百分比，或增加更加嚴(yán)厲的懲罰措施，同時(shí)明確開發(fā)商面積測(cè)量失誤的責(zé)任承擔(dān)，遏制開發(fā)商誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。

其次，進(jìn)一步加強(qiáng)房貸中的銀行信息披露義務(wù)。由于房屋貸款金融市場(chǎng)中存在信息的高度不對(duì)稱，這就要求法律做出相應(yīng)的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)調(diào)整為“不是平等地對(duì)待一切人，而是向保護(hù)弱者、愚者的方向大大地前進(jìn)了”的法。如前所述，期房貸款人利益受損的表現(xiàn)，主要是因房屋貸款金融市場(chǎng)中的信息高度不對(duì)稱，是因商業(yè)銀行的告知義務(wù)缺失承擔(dān)。建議我國(guó)商業(yè)銀行必須把貸款合同的重要信息以明示而恰當(dāng)?shù)姆绞?，以一個(gè)正常理性的人能夠理解的方式，明確告知借款人；建議立法就貸款的欺詐和虛假陳述行為規(guī)定明確的法律責(zé)任。而“對(duì)于一些含義模糊但卻常用的貸款合同條款，我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加以闡釋并賦予此釋義法律效力”。建議立法強(qiáng)制我國(guó)商業(yè)銀行披露貸款實(shí)際成本、明確禁止貸款人收取不當(dāng)?shù)某~費(fèi)用、明確規(guī)定貸款人必須依據(jù)借款人還款能力的水平上提供貸款，而不是依據(jù)借款人其被設(shè)定抵押的住房為貸款主要的條件。值得一提的是，2010年美國(guó)通過(guò)《多德一弗蘭克法案》，該法案提出了創(chuàng)立消費(fèi)者金融保護(hù)署(CFPA)，以保證美國(guó)消費(fèi)者在選擇金融產(chǎn)品時(shí)，當(dāng)然包括選擇預(yù)售房地產(chǎn)貸款時(shí)，能夠得到明確的信息披露，杜絕隱藏超額費(fèi)用和掠奪欺詐行為，該舉措值得我們借鑒。

最后，建立多邊風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，完善房地產(chǎn)配套制度。建議預(yù)售款國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的借鑒方式，實(shí)施專戶監(jiān)管。香港經(jīng)驗(yàn)的模式為：預(yù)售房款的使用應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的要求，其主要目的在于保證所購(gòu)買物業(yè)的建設(shè)按期完成，以及其后房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的順利。另外，借鑒美國(guó)房地產(chǎn)法，開發(fā)商在要求有購(gòu)房意愿者繳納訂金時(shí)，是直接將訂金交由第三方來(lái)保管，第三方包括律師事務(wù)所、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)公司、保險(xiǎn)公司、或者能夠擔(dān)保服務(wù)的政府相關(guān)部門等。建議借鑒MIGA體制中的“雙重身份”，建立房屋擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)售機(jī)制。MIGA體制的突出特點(diǎn)，在于它賦于每一個(gè)吸引外資的發(fā)展中國(guó)家會(huì)員國(guó)“雙重身份”，即發(fā)展中國(guó)家不僅是外資所在的東道國(guó)，又是MIGA股東，需要承擔(dān)部分外資風(fēng)險(xiǎn)承保人的責(zé)任。如果房地產(chǎn)開發(fā)商不僅是多邊風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的被追償人，也是該機(jī)構(gòu)的股東，這將有效地約束房地產(chǎn)開發(fā)商違約行為。建議建立房屋預(yù)售的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保基金制度，可以由政府或政府委托有關(guān)部門實(shí)施中介咨詢企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督。