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獨立學(xué)院政策的倫理審視

2012-04-29 00:44:03彭華安
高教探索 2012年3期
關(guān)鍵詞:利益相關(guān)者

摘 要:從政策倫理上講,獨立學(xué)院政策應(yīng)以倫理上的正當(dāng)性與合理性而存在。然而,從制定來看,獨立學(xué)院政策是利益相關(guān)者“不在場”下的產(chǎn)物;從執(zhí)行來看,獨立學(xué)院政策處于多重利益博弈下的“公地困境”;從評估來看,獨立學(xué)院政策處于效益“隱退”狀態(tài)。從這個意義上講,獨立學(xué)院辦學(xué)模式是中國高等教育轉(zhuǎn)型過程“政策失范”的產(chǎn)物。

關(guān)鍵詞:獨立學(xué)院政策倫理;利益相關(guān)者;公地困境;政策績效

從政策倫理來看,任何教育政策都應(yīng)以倫理道德上的正當(dāng)性和合理性而存在,都蘊涵著一定的道德觀念和價值選擇。獨立學(xué)院政策自它誕生之日起,關(guān)于它的爭議就沒有停止過。特別是2010年浙江大學(xué)城市學(xué)院“賣地”與上海財經(jīng)大學(xué)浙江學(xué)院“停辦”等事件,重新喚起人們對這種辦學(xué)模式的質(zhì)疑。那么,作為一種政策安排,倫理視野下的獨立學(xué)院辦學(xué)模式到底是“政策創(chuàng)新”還是“政策失范”呢?

一、獨立學(xué)院政策制定:利益相關(guān)者的“不在場”

“政策的形成過程,實際上就是各種利益群體把自己的利益要求輸入到政策系統(tǒng)中,由政策主體依據(jù)自身利益的需求,對復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程?!盵1]從這個意義上講,教育政策的決策過程是決策者與利益相關(guān)者之間或者利益相關(guān)者之間經(jīng)過N次重復(fù)博弈所達(dá)至“重疊共識”的契約過程。因此,無論在教育理念或教育決策上,應(yīng)該為各種意見的表達(dá)提供渠道和平臺?!罢呤歉鞣N影響力和議程重新‘裝配的產(chǎn)物。在政府內(nèi)部,在政策制訂過程中充滿了臨時性、偶然性和討價還價?!盵2]然而,由于壟斷和缺乏監(jiān)督,轉(zhuǎn)型期體制改革的重要特點被稱為“內(nèi)部人”改革,政策決策領(lǐng)域內(nèi)部形成了封閉性的政策主體網(wǎng)絡(luò)。政策決策不是各利益相關(guān)者博弈和公共選擇的產(chǎn)物,更多遵循“精英+權(quán)力”相結(jié)合的決策邏輯。

“內(nèi)輸入是當(dāng)代中國決策過程中利益表達(dá)與綜合的主導(dǎo)形式。亦即當(dāng)代中國‘人民的利益是由權(quán)力精英‘為民做主的;它所依靠的不是多元決策下的社會互動過程,而是權(quán)力精英的政治折沖?!盵3]從《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學(xué)院管理的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)到《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》(以下簡稱《辦法》),這兩項政策的決策過程鮮明體現(xiàn)了權(quán)力精英“為民做主”的特點。這種“以國家與行政機關(guān)的政治精英的話語為中心、單向度政府選擇的精英主義模式”的決策邏輯[4],在一定程度上,實現(xiàn)了中央政府、地方政府、母體大學(xué)、投資主體與學(xué)生等利益的博弈均衡。但受獨立學(xué)院政策影響的其它利益相關(guān)者則處于“不在場”的境遇,比如“純”民辦高校、公辦高校的學(xué)生及家長、用人單位等往往被排斥在決策體制之外。這種“畸變”的決策權(quán)力機制為權(quán)力擁有者進(jìn)行“政策創(chuàng)租”和“抽租”提供了便利條件,導(dǎo)致“政策尋租”的出現(xiàn)。中央政府通過頒發(fā)《若干意見》與《辦法》優(yōu)先授予獨立學(xué)院稀缺的政策資源,限制其他院校的進(jìn)入與競爭,獲得壟斷利潤。正如有學(xué)者所言:“獨立學(xué)院制度正是通過對獨立學(xué)院某種教育特權(quán)的制度性授予,變相地造成了對民辦高校市場進(jìn)入的限制,回避了應(yīng)有的市場競爭,從而確保了獨立學(xué)院的壟斷性利潤?!盵5]

這種“政策尋租”產(chǎn)生的獨立學(xué)院辦學(xué)模式既兼有公辦的優(yōu)勢,又能靈活運用民辦的機制優(yōu)勢,且在開辦之初就是本科起點,對學(xué)生更具吸引力,從而可能“擠占”純民辦高校的生源,打擊社會力量舉辦“純”民辦高校的積極性。如獨立學(xué)院可以在較低的標(biāo)準(zhǔn)下直接舉辦本科教育,傳統(tǒng)的普通民辦高校則受到政策歧視,被限制升為本科院校。正如西安翻譯學(xué)院院長丁祖詒所言:“擁有200多萬‘民學(xué)大軍的中國1300多所民辦高校,正整體遭遇由某些公辦大學(xué)‘校中校暗渡陳倉的‘獨立本科以假亂真的空前尷尬。”[6]

這種決策主體的單一性,容易造成其他政策主體的利益需求與價值期望得不到充分的表達(dá),使這些利益相關(guān)者在政策活動中處于“失語”狀態(tài),導(dǎo)致公辦高?!耙恢Κ毿恪鼻闆r的產(chǎn)生。有學(xué)者認(rèn)為:“獨立學(xué)院政策有違政府應(yīng)當(dāng)營造公平市場秩序的價值立場,有違民辦學(xué)校與公辦學(xué)校享有平等法律地位的法律精神,片面維護(hù)公辦學(xué)校的利益,傾斜性地為公辦學(xué)校爭利,打壓民辦學(xué)校的辦學(xué)空間和利益。其可以預(yù)見的后果,迫使民辦高校在不公平競爭中‘破產(chǎn),或者成為公立高?!斞莫毩W(xué)院,從而使獨立學(xué)院獨大,成為民辦高等教育的主體,形成‘公立學(xué)校通吃的格局?!盵7]

二、獨立學(xué)院政策執(zhí)行:多重制度邏輯下的“公地困境”

教育政策執(zhí)行“是一個充滿著連續(xù)不斷的交易、談判和政治互動的復(fù)雜過程”[8]。在此過程中,不同的利益相關(guān)者(中央政府、地方政府與獨立學(xué)院)處于不同的“制度場域”,往往會采用不同的態(tài)度與方式對特定的政策加以“闡釋”和“踐行”,導(dǎo)致政策執(zhí)行的“公地困境”。

由于政策部門(中央教育行政部門)的“亂象之憂”,中國的教育改革一般采取“漸進(jìn)式”而不是“激進(jìn)式”的改革邏輯。政策部門一般采用“政策試點的積極妥協(xié)原則”進(jìn)行教育改革,避免發(fā)生大的動蕩。為此,教育部于2003年頒發(fā)《若干意見》規(guī)定“試辦獨立學(xué)院要貫徹‘積極支持、規(guī)范管理的原則”、“今后各地、各部門和各高等學(xué)校,都要繼續(xù)有步驟、有計劃地推進(jìn)獨立學(xué)院的試辦工作……注意并堅決反對一哄而起和‘刮風(fēng)現(xiàn)象,確保獨立學(xué)院穩(wěn)妥、健康地發(fā)展”。然而,由于受到對民辦教育不信任、不承認(rèn)等意識形態(tài)與“潛規(guī)則”的隱性制約,再加上國家政府各部門的多重目標(biāo)與利益的沖突,導(dǎo)致國家政策滯后于實踐的發(fā)展,從而產(chǎn)生“制度供給”與“制度需求”之間的“落差”。這種“落差”意味著中央政府在獨立學(xué)院政策供給中存在多重不一致、甚至相互沖突的目標(biāo)。在政策執(zhí)行過程中,“當(dāng)政策目標(biāo)出現(xiàn)膠著或沖突時,政府會出現(xiàn)所謂的‘遲疑或‘不決的現(xiàn)象”[9]。在此情況下,政府會容忍政策執(zhí)行失范的現(xiàn)象,不進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰。如《若干意見》第二條規(guī)定,“不允許以各種變相形式把高職(大專)學(xué)校改為獨立學(xué)院”,但事實是在《若干意見》頒布之后已經(jīng)這樣做的學(xué)校只能追認(rèn),甚至將公立中專學(xué)校改為獨立學(xué)院的也照樣追認(rèn)。很多不符合規(guī)定也得到教育部的“事后追認(rèn)”,如以申辦高校的校辦企業(yè)或者國有控股企業(yè)作為出資者的同樣得到追認(rèn),甚至以地方政府財政性資金投入的也不得不追認(rèn)。

市場化進(jìn)程中制度環(huán)境的改變,使地方政府演變成為擁有特殊利益結(jié)構(gòu)和效用偏好的行為主體。為了地方的利益,地方政府(教育行政部門)傾向于那些能給本地區(qū)帶來最大利益的政策,在執(zhí)行中央政府政策時采取諸如“靈活變通”、“打擦邊球”等不規(guī)范的做法來規(guī)避現(xiàn)有體制和政策。由于各地的社會、經(jīng)濟、教育發(fā)展不平衡,中央政府不可能完全掌握獨立學(xué)院實踐運行的信息,或者要為掌握這些信息付出極其高昂的成本。在這種情況下,中央教育行政部門制定的政策必然是基本政策,只是對一些主要問題進(jìn)行“模糊性”規(guī)定,“宜粗不宜細(xì)”、“要留有充分的余地”。然而,這種“模糊性”的政策文本(如“原則上”、“基本上”、“視情況”、“情節(jié)嚴(yán)重”等詞語)卻給地方政府執(zhí)行政策留下了靈活性的彈性空間。如《若干意見》第六條規(guī)定,“獨立學(xué)院原則上應(yīng)在申請者所在的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)范圍內(nèi)試辦”。第七條規(guī)定,“獨立學(xué)院正式招生時生均各項辦學(xué)條件應(yīng)基本符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”。“這種不完善之處就為制度不能充分實施提供了可能。因為制度的實施過程實際上是一種博弈和互動過程,博弈者都努力尋求對自己最有力的行動方案,制度漏洞就成為雙方搜尋的目標(biāo)和對象。只要找到了制度漏洞,就可以繞過已有的規(guī)定,甚至使現(xiàn)行制度成為無效和無用的東西。”[10]正是由于獨立學(xué)院政策的“模糊性”給予地方政府為了自己利益而重新解讀政策的機會空間,導(dǎo)致政策意圖(“獨”、“民”、“優(yōu)”)的“異化”。

作為一種試辦的政策傾向,一些獨立學(xué)院擔(dān)心未來政策的變化或倒退。因此,在辦學(xué)過程中,往往采用“搭便車”的機會主義,抓住有利的政策空間大力提取政策資源(“民”原則),進(jìn)行規(guī)模擴張,而對“獨”、“優(yōu)”原則則找各種借口與困難進(jìn)行推托,來獲得這種“時間差”?!爸袊贫冗\作一個重要特點是通過中央和各級政府下達(dá)文件來推動。這些文件有時只規(guī)定目標(biāo)和‘精神,而不規(guī)定手段;即使規(guī)定了手段也往往是強調(diào)應(yīng)該做什么,而對不能做的邊界常常只有少數(shù)規(guī)定。這樣就使制度安排在‘應(yīng)該如何和‘不能如何之間出現(xiàn)了許多空白點?!盵11]因此,在這種情況之下,獨立學(xué)院就會采取“偷天換日”、“瞞天過?!钡雀鞣N方法來達(dá)到目標(biāo)。這符合鮑爾(Ball)的看法:“政策通常不告訴你要做什么,它創(chuàng)設(shè)某種環(huán)境,縮小或改變你能做什么的決策范圍,或者僅是提出了特定的目標(biāo)和結(jié)果。”[12]因此,對獨立學(xué)院而言,即便中央政府為獨立學(xué)院的辦學(xué)設(shè)置了一定的要求,但仍留下充余的彈性行動空間。

三、獨立學(xué)院政策評估:績效的“隱退”

政策績效主要通過政策評估予以考察?!罢咴u估就是了解公共政策所產(chǎn)生的效果的過程,就是試圖判斷這些效果是否是所預(yù)期的效果的過程,就是判斷這些效果與政策的成本是否符合的過程。”[13]即主要考察某項政策的有效性。從價值的角度來看,政策的效益就是政策目標(biāo)完整、真實地轉(zhuǎn)化為政策結(jié)果的過程。政策的成功或政策的失敗實際上就取決于政策過程是否有效地實現(xiàn)了政策目標(biāo)到政策結(jié)果的轉(zhuǎn)化,也就是取決于政策過程中獲得價值選擇和實現(xiàn)價值選擇的政策行為過程的有效性。[14]從政府視角看,獨立學(xué)院辦學(xué)模式按培養(yǎng)成本全額收費,極大地緩解了政府的財政困境,提高了母體大學(xué)辦學(xué)積極性,滿足了人民群眾享受優(yōu)質(zhì)高等教育的需求。例如,到2008年,浙江省的22所獨立學(xué)院在校學(xué)生169182名,其中在校本科生165065人,占全省466909名本科在校生的35.4%。[15]浙江省教育廳副廳長褚子育2008年在接受媒體采訪時指出:“浙江省的獨立學(xué)院已成為全省高等教育事業(yè)發(fā)展新的增長點,為實施‘創(chuàng)業(yè)富民,創(chuàng)新強省總戰(zhàn)略培養(yǎng)高級專門人才發(fā)揮了極其重要的作用。獨立學(xué)院已被浙江省社會各界、學(xué)生家長所廣泛接受,呈現(xiàn)出‘招生、就業(yè)兩旺的良性發(fā)展態(tài)勢?!盵16]

然而,獨立學(xué)院政策目標(biāo)(“獨”、“民”、“優(yōu)”)并沒有完全實現(xiàn),獨立學(xué)院政策實踐過程存在“不規(guī)范”辦學(xué)行為。除獨立發(fā)放文憑之外,其余“四個獨立”通過“政策變通”的方式僅僅從形式上達(dá)到教育部的政策要求。招生不獨立、沒有獨立的財務(wù)核算、不具有獨立的法人資格與法人財產(chǎn)權(quán)。如由各種舉辦者(包括社會投資者和公辦高校等)投資形成的固定資產(chǎn),迄今仍沒有轉(zhuǎn)到獨立學(xué)院名下的有189所,超過現(xiàn)有獨立學(xué)院總數(shù)的60%。[17]

“‘民就是民辦機制,必須按照民辦機制運行,不準(zhǔn)走民不民、公不公的路子。教育部黨組對這一條的態(tài)度十分明確。不管是省級教育行政部門還是申辦高校,都不要試圖走混合型的路子?!盵18]然而,教育品牌與民間資本“不結(jié)合”或“假結(jié)合”大量存在。到2010年底,某省22所獨立學(xué)院中,只有4所合作方是民間資金介入,由母體高校自辦或與政府合辦的為18所,達(dá)81.8%。又如某省12所獨立學(xué)院中只有一所引入了民間資本,其余11所都是公立大學(xué)辦的“校中?!被颉靶M庑!?,大約占92%。[19]辦學(xué)資金來自母體大學(xué)教育發(fā)展基金會或XX高教園區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司,都是國有資金投入,甚至有的獨立學(xué)院根本就沒有所謂的投入,辦學(xué)資金是以母體大學(xué)的名義向銀行貸款來獲得啟動資金,是一種變通執(zhí)行“民辦機制”的表現(xiàn)。作為舉辦方之一,很多的母體大學(xué)根本沒有博士學(xué)位授予權(quán),母體大學(xué)僅把舉辦獨立學(xué)院作為一種“斂財”的工具和途徑,排斥優(yōu)質(zhì)民間資本進(jìn)入獨立學(xué)院市場,沒有專注于教育質(zhì)量的提高,導(dǎo)致政策目標(biāo)“優(yōu)”沒有實現(xiàn)。

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(責(zé)任編輯 劉第紅)

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