孫德超

[關(guān)鍵詞]事權(quán)；財(cái)權(quán)；財(cái)力；基本公共服務(wù)均等化

[摘要]推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，需要堅(jiān)持事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則。目前我國(guó)存在的中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配應(yīng)做兩方面理解：一是公共服務(wù)職責(zé)與財(cái)權(quán)不匹配；二是支出管理責(zé)任與財(cái)力不匹配。我國(guó)需要堅(jiān)持公共服務(wù)職責(zé)與財(cái)權(quán)相匹配，擴(kuò)大地方政府的稅收立法權(quán)；堅(jiān)持支出管理責(zé)任與財(cái)力相匹配，合理配置中央與地方的財(cái)力結(jié)構(gòu)。

[中圖分類(lèi)號(hào)]F123.14[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]0257-2826(2012)03-0022-09

一、基本公共服務(wù)均等化和事權(quán)與財(cái)權(quán)財(cái)力不匹配

事權(quán)是指政府的權(quán)力和職權(quán)，即政府基于自身職能享有的管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)、社會(huì)事務(wù)等方面的權(quán)力和職權(quán)。財(cái)權(quán)，也稱財(cái)政權(quán)限，有廣義和狹義之分。從廣義上理解，財(cái)權(quán)包括政府資產(chǎn)所有權(quán)、大型項(xiàng)目的審批和投資權(quán)、財(cái)政稅收方面的權(quán)力；從狹義上理解，財(cái)權(quán)僅指財(cái)政稅收方面的權(quán)力。本文財(cái)權(quán)主要是從狹義上理解的，是指“政府在取得財(cái)政收入、安排財(cái)政支出，以及對(duì)財(cái)政收入和支出過(guò)程進(jìn)行管理等方面的權(quán)限”。

中央和地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分，實(shí)際上反映了政府動(dòng)員的社會(huì)資源在各級(jí)政府之間如何分配和使用。分稅制要求按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，按稅種劃分財(cái)政收入，以確定中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系。其中，事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，遵循的是匹配性原則。匹配性原則(Perfect Correspon—dence)是指在政府結(jié)構(gòu)中“轄區(qū)的權(quán)限不僅決定了每種公共物品提供的水平，同時(shí)也精確地決定了消費(fèi)這種物品的人群范圍”。

財(cái)力是指政府擁有的以貨幣表示的財(cái)政資源。具有一定的財(cái)權(quán)，一般而言就具有相應(yīng)的財(cái)力，但具有一定的財(cái)力，卻并不一定就有財(cái)權(quán)。進(jìn)一步而言，財(cái)權(quán)并不等于財(cái)力。處于不同區(qū)域的同一級(jí)政府，即使擁有相同的財(cái)權(quán)，也會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同而擁有不同的財(cái)力。

事權(quán)并不等于支出責(zé)任，但由于財(cái)政支出便于衡量，理論界與實(shí)務(wù)界往往傾向于以財(cái)政支出責(zé)任來(lái)反映事權(quán)。這就有了關(guān)于事權(quán)的兩種理解，一是公共服務(wù)職責(zé)，二是支出管理責(zé)任?！肮卜?wù)職責(zé)”是指各級(jí)政府承擔(dān)的由本級(jí)政府提供的公共服務(wù)供給的職能和責(zé)任。而“支出管理責(zé)任”，顧名思義是指對(duì)財(cái)政資金支出實(shí)行具體使用的管理。一般而言，“公共服務(wù)職責(zé)”與“支出管理責(zé)任”是統(tǒng)一的，但在某些情況下，二者又并非完全一致。如義務(wù)教育，由于具有較強(qiáng)的外溢性，屬于中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府共同承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)，但由于信息不對(duì)稱，以及財(cái)政支出效率的考慮，義務(wù)教育的支出管理責(zé)任最好由縣鄉(xiāng)負(fù)責(zé)。這樣，如果將事權(quán)理解為公共服務(wù)職責(zé)，則應(yīng)強(qiáng)調(diào)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配；如果將事權(quán)理解為支出管理責(zé)任，則要強(qiáng)調(diào)事權(quán)與財(cái)力相匹配。

基本公共服務(wù)均等化是指政府通過(guò)制定相關(guān)基本公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)，確保不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、不同群體的居民享有機(jī)會(huì)均等、結(jié)果大體相等、具有自由選擇權(quán)的基本公共服務(wù)。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，公共服務(wù)均等化的基本實(shí)現(xiàn)手段是財(cái)政能力均等化。這就需要以提供公共服務(wù)為重點(diǎn)，完善公共財(cái)政體制，關(guān)鍵是要使各級(jí)政府的公共服務(wù)職責(zé)與財(cái)權(quán)相匹配、支出管理責(zé)任與財(cái)力相匹配。然而，我國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系的現(xiàn)狀是，事權(quán)與財(cái)權(quán)財(cái)力劃分不匹配，致使中央有權(quán)有財(cái)無(wú)責(zé)，地方有責(zé)無(wú)權(quán)無(wú)財(cái)，嚴(yán)重影響了基本公共服務(wù)供給與分配的效率；同時(shí)，也使得中央與地方分工不明確、不規(guī)范，難以形成嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制。

二、中央與地方公共服務(wù)職責(zé)與

財(cái)權(quán)不匹配的現(xiàn)狀

中央與地方公共服務(wù)職責(zé)與財(cái)權(quán)不匹配主要體現(xiàn)在地方稅權(quán)不能滿足稅收收入調(diào)整的需要上。

(一)稅權(quán)的含義及其劃分

稅權(quán)也稱稅收權(quán)限，又稱稅收管理權(quán)限，是指一級(jí)政府對(duì)本級(jí)稅收擁有的權(quán)力。在1991年4月第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》中，“統(tǒng)一稅政，集中稅權(quán)，公平稅負(fù)”的原則被提出以指導(dǎo)新一輪稅制改革，這是“稅權(quán)”一詞首次在立法文件中出現(xiàn)。稅權(quán)劃分也稱稅權(quán)分配，是指稅權(quán)在國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的分配。稅權(quán)劃分有橫向劃分和縱向劃分兩種。稅權(quán)的橫向劃分是指稅權(quán)在同一級(jí)次國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的分割與配置，具體包括稅收立法權(quán)、稅收政策制定權(quán)、稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)以及稅收司法權(quán)。其中，稅收立法權(quán)是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)法定權(quán)限和程序制定、修改、補(bǔ)充、廢止稅收法律的權(quán)力，是稅權(quán)中最基本、最重要的權(quán)力，其他權(quán)限受稅收立法權(quán)的制約。稅權(quán)的縱向劃分是指稅權(quán)在不同級(jí)次同類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分割和配置，不僅關(guān)系到財(cái)權(quán)財(cái)力的集中與分散程度，而且也影響著各級(jí)政府職能的履行。稅權(quán)的縱向劃分有集權(quán)和分權(quán)兩種模式。集權(quán)模式強(qiáng)調(diào)稅權(quán)集中于中央，分權(quán)模式則主張按照分權(quán)原則，在各級(jí)政府之間分配稅權(quán)。本文所及地方稅權(quán)，主要是從稅權(quán)的縱向劃分來(lái)理解的，涉及稅權(quán)的橫向劃分時(shí)，主要指稅收立法權(quán)。

(二)地方稅權(quán)有限及其負(fù)面影響

分稅制改革以來(lái)，延續(xù)了改革前中央集中稅收立法權(quán)、稅種開(kāi)征停征權(quán)、稅目增減權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)的傳統(tǒng)。同時(shí)，將改革前地方政府擁有的一定的稅收減免權(quán)予以取消。中央政府集中稅權(quán)，地方政府無(wú)稅收立法權(quán)、稅種開(kāi)征權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)、稅目增減權(quán)、稅收減免權(quán)。需要指出的是，由于要將相當(dāng)一部分中央財(cái)政收入作為對(duì)地方政府進(jìn)行稅收返還的財(cái)源，中央政府對(duì)財(cái)政收入的控制權(quán)雖有增加，但幅度有限。不過(guò)，盡管大部分中央政府收入返還給地方政府，中央政府還是獲得了大量的收入分配控制權(quán)。首先，應(yīng)上繳財(cái)政部的稅收收入，在返還稅收收入以前——財(cái)政部控制授予地方政府財(cái)力的財(cái)權(quán)——如果地方政府未遵循中央政府的政策，按規(guī)定，允許財(cái)政部扣留資金。其次，隨著稅收返還占轉(zhuǎn)移支付總額中的份額下降，財(cái)政部分配資金的靈活性逐漸增加——增加了隨意決定轉(zhuǎn)移支付的比重和減少公式化轉(zhuǎn)移支付的比重。

由于中央政府集中財(cái)權(quán)，而各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，如果各地使用同樣的稅種和稅率，難免出現(xiàn)政策與實(shí)際不符的情況。一方面，中央要求地方開(kāi)征的稅種，地方未必有相應(yīng)的稅源，或因稅源小而不足以開(kāi)征；另一方面，各地都有一些屬于區(qū)域范圍內(nèi)的零星稅源，以及隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的新稅源，在不具有稅種開(kāi)征權(quán)的情況下，會(huì)使這些本應(yīng)成為地方財(cái)政收入的稅源白白流失；既不利于地方發(fā)揮本地優(yōu)勢(shì)，也使得地方政府難以通過(guò)稅收手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)。中央對(duì)地方稅控制過(guò)嚴(yán)，使地方預(yù)算缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性，弱化了缺乏收入自主權(quán)的地方政府提供公共產(chǎn)品的責(zé)任心，無(wú)益于資源的有效配置，也使得地方稅失去了其原本意義。地方政府在財(cái)政收入大幅度減少的同時(shí)，稅權(quán)也在減少。部分地方政府為緩解財(cái)政收支矛盾，實(shí)行“稅不夠費(fèi)來(lái)補(bǔ)”，致使收費(fèi)規(guī)模不斷膨脹，以致出現(xiàn)隨意收費(fèi)、費(fèi)大于稅等現(xiàn)象，不僅加重了企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)，也侵蝕了地方稅基。甚至有地方政府擅自變通國(guó)家稅法，或越權(quán)減免

稅，或違規(guī)批準(zhǔn)緩稅，嚴(yán)重破壞了國(guó)家的稅收秩序。

三、中央與地方支出管理責(zé)任與

財(cái)力不匹配的現(xiàn)狀

中央與地方支出管理責(zé)任與財(cái)力不匹配包括兩個(gè)方面：一是中央政府支出管理責(zé)任與財(cái)力不匹配；二是地方政府支出管理責(zé)任與財(cái)力不匹配。由于分稅制改革并未明確中央與地方的支出管理責(zé)任劃分，財(cái)力的劃分也不可能建立在科學(xué)合理的支出管理責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上；而是往往以簡(jiǎn)單的行政手段，將稅收按一定比例劃分，支出管理責(zé)任與財(cái)力不匹配在所難免。進(jìn)一步而言，由于財(cái)力劃分的主導(dǎo)權(quán)集中于中央政府，同時(shí)，中央政府基于宏觀調(diào)控的考慮，往往集中財(cái)力并下放支出管理責(zé)任，這樣，中央政府支出管理責(zé)任與財(cái)力不匹配主要體現(xiàn)為收大于支，而地方政府支出管理責(zé)任與財(cái)力不匹配則主要體現(xiàn)為支大于收，地方財(cái)政收支不平衡加劇。中央與地方支出管理責(zé)任與財(cái)力不匹配主要體現(xiàn)在地方財(cái)政收入不能滿足財(cái)政支出的需要。

(一)地方財(cái)政支出占財(cái)政支出總額的比

重的提高

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，由于地方政府不僅要貫徹執(zhí)行中央政府的政策，還要為本地居民提供各種公共產(chǎn)品、促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，因此，地方政府的事權(quán)往往大于中央政府的事權(quán)。這也遵循了輔助勝原則。輔助性原則是指為了履行政府某項(xiàng)職能，在最低層次的政府可以得到最有效率的提供。我國(guó)分稅制改革基本遵循了這一原則。從支出責(zé)任看，現(xiàn)行支出任務(wù)根源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。那時(shí)，地方政府通過(guò)收入分享從中央政府獲取資金。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡，原有的收入分享不復(fù)存在，地方政府獨(dú)自為提供公共服務(wù)籌集資金。同時(shí)，市場(chǎng)化進(jìn)程賦予了地方政府更多的與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理相關(guān)的職能及相應(yīng)的支出責(zé)任，如規(guī)范市場(chǎng)秩序、建立社會(huì)保障網(wǎng)等，地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重。當(dāng)然，在市場(chǎng)化進(jìn)程中，部分支出項(xiàng)目也在削減。其中，削減最大的支出是資本支出，即為國(guó)有企業(yè)提供資金的支出。但由于大部分資本支出由中央政府負(fù)責(zé)，因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革主要削減了中央政府的支出負(fù)擔(dān)，相應(yīng)的，地方政府支出的相對(duì)份額逐步上升。此外，近年來(lái)，中央政府不斷向地方政府下放支出責(zé)任，尤其是下放了大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任；2000年，中央政府又下放了許多高等院校的支出責(zé)任，等等?；谏鲜鲈?，自1994年分稅制改革以來(lái)，財(cái)政支出的大部分是由地方政府負(fù)責(zé)的，地方財(cái)政支出占財(cái)政支出總額的比重大體在70％左右。除1996-2002年總體下降并略有波動(dòng)外，這一比重呈持續(xù)擴(kuò)張趨勢(shì)，尤其是2002年以來(lái)，地方財(cái)政支出占財(cái)政支出總額的比重由2002年的69.3％持續(xù)升至2004年的72.3％，再升至2005年的74.1％，2006年的75.3％，2007年的77.0％，2008年的78.7％，到2009年，更是升至80.0％(見(jiàn)表1)。

(二)地方財(cái)政收入占財(cái)政收入總額的比重的下降

自1994年分稅制改革以來(lái)，中央政府通過(guò)重新確立規(guī)則的方式(如調(diào)整稅種劃分方式、稅收征收辦法等)提高了中央財(cái)政收入占財(cái)政收入總額的比重。從比重上看，盡管1996—1998年間低于50％，但大體保持在50％左右。在部分年份，如1994年、2002—2004年、2007年，這一比重接近或略微超過(guò)55％。從這一比重的增長(zhǎng)趨勢(shì)上看，盡管1994—1997年間持續(xù)回落，但自1997年以來(lái)，除2003年、2005年、2008年和2009年略有波動(dòng)外，大體呈穩(wěn)步上升趨勢(shì)。而地方財(cái)政收入占財(cái)政收入總額的比重則總體呈下降趨勢(shì)，除1996—1998年略高于50％外，均維持在48.9％以內(nèi)。在部分年份，如1994年、2002年，這一比重甚至低至45％以內(nèi)。從這一比重的下降趨勢(shì)看，盡管1994—1997年間持續(xù)上升，但自1997年以來(lái)，除2003年、2005年、2008年、2009年略有波動(dòng)外，大體呈穩(wěn)步下降趨勢(shì)。2009年，地方財(cái)政收入占財(cái)政收入總額的比重為47.6％，低于1995—2000年、2005年的比重(見(jiàn)表2)。

(三)地方稅與地方共享稅難以滿足地方

財(cái)政支出的需要

地方稅收收入由地方稅和共享稅構(gòu)成，也稱由純地方收入和地方分征收入構(gòu)成。由于我國(guó)官方公布的財(cái)政收入并不包括預(yù)算外收入，因此，地方稅收收入是地方財(cái)政收入的重要來(lái)源。目前的問(wèn)題是，與地方財(cái)政支出占財(cái)政支出總額的比重較大相比，分稅制改革并未賦予地方政府相應(yīng)的稅收收入，主要體現(xiàn)在以下方面：

一是地方稅種多但收入少。分稅制改革將稅基大、稅入高的稅種劃歸中央財(cái)政，將零散的、稅入低、穩(wěn)定性差、征收難度大的稅種劃歸地方財(cái)政。比如，許多國(guó)家都將個(gè)人所得稅作為主體稅種劃歸中央財(cái)政，而我國(guó)在分稅制改革之初，則因個(gè)人所得稅稅源較為分散、征管難度大等原因?qū)⑵鋭潥w地方管理。此后，由于我國(guó)地區(qū)差距、收入差距的不斷擴(kuò)大，為實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)收入分配的有效調(diào)控，中央不得不將個(gè)人所得稅改為共享稅，以遏制收入差距不斷擴(kuò)大的勢(shì)頭。自2002年1月1日起，個(gè)人所得稅劃入共享稅，分享比例與企業(yè)所得稅相同。這樣，在地方稅收體系中，除營(yíng)業(yè)稅的收入較為穩(wěn)定外，其他多為稅源分散、征收難度大的零星小額稅種。中央財(cái)政呈現(xiàn)出稅種少但收入多的特點(diǎn)，地方財(cái)政則呈現(xiàn)出稅種多但收入少的特點(diǎn)。

二是地方稅主體稅種缺位。主體稅種是指某稅收體系中稅源較廣、稅基較高、征收較容易、收入比重大的某類(lèi)或某幾個(gè)稅種的統(tǒng)稱。目前，在我國(guó)地方稅收體系中，雖然有一些以財(cái)產(chǎn)為課稅對(duì)象的稅種，但因彼此間設(shè)置不清，經(jīng)常在相同的稅基上重疊，實(shí)際稅收收入小于收入能力，難以成為主體稅種。正是由于主體稅種缺位，才使得地方稅種雖然數(shù)量較多，但實(shí)際收入較少。

三是地方稅收入彈性較差。許多稅種，如房屋稅、車(chē)船使用稅、土地使用稅等，都是采用定額或定率的方式征收，征收范圍偏窄、稅負(fù)偏輕、彈性較差，不能隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)水平的提高而相應(yīng)增長(zhǎng)。由于稅負(fù)較低，往往出現(xiàn)費(fèi)大于稅的狀況。如車(chē)船使用稅，在我國(guó)境內(nèi)行駛的車(chē)船除另有規(guī)定外，都是車(chē)船使用稅的征收對(duì)象，稅款要專用于交通設(shè)施建設(shè)。但因稅率偏輕，所征稅款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足交通設(shè)施建設(shè)的需要，為此，地方政府先后出臺(tái)了養(yǎng)路費(fèi)、交通管理費(fèi)、過(guò)路費(fèi)、公路基金、交通基金等，這些費(fèi)用竟然超出了車(chē)船使用稅50多倍。

共享稅也稱中央與地方共享稅，是指中央政府與地方政府按照預(yù)先設(shè)定的規(guī)則分享收入的一類(lèi)稅收。共享稅主要由中央政府直接管理，其開(kāi)征、停征，稅率調(diào)整、減稅、免稅等權(quán)限一般由中央政府掌握。按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以是否設(shè)置共享稅，分稅制可分為徹底的分稅制(也稱完全分稅制)和不徹底的分稅制(也稱不完全分稅制或適度分稅制)。聯(lián)邦制國(guó)家一般不設(shè)共享稅。設(shè)置共享稅的目的是調(diào)節(jié)中央與地方的稅收比例，緩解政府間縱向與橫向財(cái)政失衡；一般來(lái)說(shuō)不易過(guò)大，否則

會(huì)影響中央與地方各自稅收體系的獨(dú)立性。而且，按照分稅制中明確劃分稅種的基本要求，共享稅應(yīng)盡量少設(shè)。然而，鑒于我國(guó)地域遼闊、各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，如果不設(shè)置共享稅，很難實(shí)現(xiàn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。如果減少共享稅的設(shè)置，就會(huì)出現(xiàn)地方稅因各地差距過(guò)大而難以設(shè)置；如果按富裕地區(qū)的情況設(shè)置共享稅，就會(huì)出現(xiàn)貧困地區(qū)的稅收遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足財(cái)政支出的需要；如果按貧困地區(qū)的情況設(shè)置共享稅，就會(huì)出現(xiàn)富裕地區(qū)的稅收遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出財(cái)政支出的需要。因此，共享稅在我國(guó)的存在有其相當(dāng)?shù)谋匾裕瑫r(shí)，共享稅的設(shè)置也存在一些問(wèn)題。首先，從量上看，共享稅稅種過(guò)多、比重過(guò)大。雖然分稅制改革只設(shè)了增值稅、資源稅、證券交易稅三種共享稅，但實(shí)際上，真正的中央稅只有關(guān)稅和消費(fèi)稅，真正的地方稅也只有城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、契稅等。也就是說(shuō)，在中央或地方固定收入中，許多稅種具有共享稅的性質(zhì)，如營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等。2002年將企業(yè)所得稅列為共享稅后，更是增加了共享稅占全部稅收總額的比重。共享稅稅種過(guò)多，不利于中央與地方職能界限清晰，也為中央政府調(diào)整分成比例提供了相當(dāng)?shù)目臻g。比如，1997年以來(lái)，中央政府曾多次調(diào)整證券交易印花稅的分成比例。共享稅比重過(guò)大，使得中央政府與地方政府都缺少穩(wěn)定的稅源。進(jìn)一步而言，共享稅中中央所占比例過(guò)大。如增值稅，中央政府分享75％，地方政府分享25％；再如證券交易印花稅，中央政府分享94％，地方政府分享6％，等等。其次，從分配辦法上看，共享稅的分配極不規(guī)范。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)中央與地方共享稅實(shí)行按比例分享，“確定一省留成的多少取決于：(1)該省所適用的收入分成辦法；(2)具體的留成比例”。比例劃分最大的缺陷是主觀性強(qiáng)，難以做到科學(xué)合理，由此引起的是中央政府和地方政府對(duì)共享稅分成比例各執(zhí)其詞：地方政府往往強(qiáng)調(diào)自己的比例難以滿足正常的支出需要，而中央政府則往往強(qiáng)調(diào)自己的比例仍然不能提高中央財(cái)政收入占財(cái)政收入總額的比重；含混不清的分成制度使得討價(jià)還價(jià)甚至比既定的規(guī)則還要重要，激勵(lì)機(jī)制嚴(yán)重扭曲。

綜上，由于地方財(cái)政支出責(zé)任較重、地方財(cái)政收入占財(cái)政收入總額的比重總體呈下降趨勢(shì)，現(xiàn)行地方稅、共享稅中地方所得不能滿足地方財(cái)政支出的需要，使得地方政府對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度日趨加大，并在一定程度上削弱了地方政府推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性和責(zé)任心。而且，各級(jí)政府間事權(quán)層層下放，財(cái)權(quán)財(cái)力卻層層上收，致使關(guān)于基本公共服務(wù)的事權(quán)主要是由縣鄉(xiāng)基層財(cái)政來(lái)負(fù)責(zé)。據(jù)調(diào)查，我國(guó)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)78％由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9％左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，省負(fù)擔(dān)11％，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)不足2％；又如，預(yù)算內(nèi)公共衛(wèi)生支出，中央政府僅占衛(wèi)生預(yù)算支出的2％，其他均為地方政府支出，而在地方政府，縣、鄉(xiāng)共支出了預(yù)算的55％－60％。在世界上許多國(guó)家，上述基本公共服務(wù)主要由中央和省級(jí)財(cái)政承擔(dān)。此外，從財(cái)力和財(cái)權(quán)上看，地方政府沒(méi)有獨(dú)立的主體稅種、沒(méi)有稅收立法權(quán)和舉債權(quán)，收入往往依靠共享稅和中央的轉(zhuǎn)移支付。這樣，事權(quán)與財(cái)權(quán)財(cái)力的不匹配就成為地方政府提供基本公共服務(wù)能力不足的關(guān)鍵。長(zhǎng)此以往，必將迫使中央政府加大轉(zhuǎn)移支付的力度，這無(wú)疑會(huì)加重中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

四、堅(jiān)持事權(quán)與財(cái)權(quán)財(cái)力相匹配、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的政策建議

就公共服務(wù)職責(zé)和財(cái)權(quán)相匹配而言，地方政府財(cái)權(quán)不足；就支出管理責(zé)任和財(cái)力相匹配而言，各級(jí)政府之間的財(cái)力分配并不規(guī)范，造成地方財(cái)政困難，基本公共服務(wù)供給不足。為此，迫切需要按照公共服務(wù)職責(zé)和財(cái)權(quán)相匹配、支出管理責(zé)任和財(cái)力相匹配的原則完善財(cái)政體制，賦予地方政府一定的財(cái)權(quán)和財(cái)力，以更好地履行相應(yīng)的支出職責(zé)。

(一)中央政府下放財(cái)權(quán)有助于調(diào)動(dòng)地方政府

增收節(jié)支的積極性

財(cái)權(quán)是政府權(quán)力的重要組成部分。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，中央政府集中必要的財(cái)權(quán)以保證全國(guó)稅制的統(tǒng)一是首位的。但同時(shí)，地方政府享有部分財(cái)權(quán)以增加地方財(cái)政收入，從而改善地方公共產(chǎn)品的供給狀況，也是必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)。在我國(guó)，財(cái)權(quán)長(zhǎng)期集中于中央政府，尤其是1994年分稅制改革后，中央政府取消了地方政府的減免稅權(quán)，幾乎完全剝奪了地方政府的財(cái)權(quán)。進(jìn)一步而言，歷次中央與地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，其實(shí)僅僅停留于“分錢(qián)”，而非“分權(quán)”。由于地方政府并不具有增加財(cái)力的能力，在財(cái)力被削弱的同時(shí)不得不面臨著財(cái)政收支不平衡加劇的困難，從而通過(guò)收費(fèi)等非正規(guī)方式擴(kuò)大預(yù)算外資金的份額。顯然，這不利于中央政府的宏觀調(diào)控。而且，通過(guò)收費(fèi)獲得的“稅權(quán)”對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響往往是成本過(guò)高和不公平的。因此，應(yīng)將地方政府轄區(qū)范圍內(nèi)的財(cái)權(quán)賦予地方政府，以調(diào)動(dòng)其增收節(jié)支的積極性，同時(shí)，也使地方政府的財(cái)政權(quán)力與財(cái)政責(zé)任對(duì)等，避免地方政府履行職能時(shí)的不負(fù)責(zé)任。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種做法也是有利于中央政府的。

(二)中央政府下放財(cái)權(quán)要堅(jiān)持公共服務(wù)職責(zé)

與財(cái)權(quán)相結(jié)合

公共服務(wù)職責(zé)與財(cái)權(quán)相結(jié)合是分稅制財(cái)政體制中財(cái)權(quán)劃分的一條基本原則。一方面，公共服務(wù)職責(zé)決定財(cái)權(quán)，是財(cái)權(quán)劃分的依據(jù)。按照公共產(chǎn)品的層次性標(biāo)準(zhǔn)和政府職能的分工層次標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的公共服務(wù)職責(zé)劃分，具有一定的穩(wěn)定性。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行財(cái)權(quán)的劃分，既可以確保各自公共服務(wù)職責(zé)的有效履行，還可以使中央與地方財(cái)政關(guān)系保持相對(duì)穩(wěn)定。另一方面，財(cái)權(quán)是公共服務(wù)職責(zé)履行的物質(zhì)保障。公共服務(wù)職責(zé)的履行需要以相應(yīng)的財(cái)權(quán)為基礎(chǔ)，否則，公共服務(wù)職責(zé)難以得到切實(shí)履行。堅(jiān)持公共服務(wù)職責(zé)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，不僅可以調(diào)動(dòng)各級(jí)政府切實(shí)履行各自公共服務(wù)職責(zé)的積極性，也有利于中央與地方財(cái)政關(guān)系的規(guī)范與穩(wěn)定。公共服務(wù)職責(zé)與財(cái)權(quán)相結(jié)合，是指財(cái)權(quán)劃分應(yīng)盡可能與支出責(zé)任的劃分相匹配。公共服務(wù)職責(zé)小財(cái)權(quán)大會(huì)造成資源浪費(fèi)，而公共服務(wù)職責(zé)大財(cái)權(quán)小則會(huì)造成政府職能無(wú)法有效履行?？梢?jiàn)，財(cái)權(quán)與公共服務(wù)職責(zé)實(shí)際上是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。在分稅制改革過(guò)程中，公共服務(wù)職責(zé)與財(cái)權(quán)劃分相脫節(jié)是一個(gè)嚴(yán)重的缺陷。當(dāng)然，由于中央與地方的公共服務(wù)職責(zé)并未得以明確劃分，財(cái)權(quán)劃分也不可能與公共服務(wù)職責(zé)的劃分完全相符。這樣，地方政府不論公共服務(wù)職責(zé)大小，總要在缺乏財(cái)權(quán)的條件下，通過(guò)收費(fèi)積極謀取更多的收入，顯然，這并不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。因此，中央政府必須堅(jiān)持公共服務(wù)職責(zé)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，使地方政府在承擔(dān)較多公共服務(wù)職責(zé)的同時(shí)，具備履行相應(yīng)公共服務(wù)職責(zé)的財(cái)權(quán)，以達(dá)到責(zé)權(quán)利的有機(jī)結(jié)合。

中央政府下放財(cái)權(quán)，要堅(jiān)持公共服務(wù)職責(zé)與財(cái)權(quán)相結(jié)合，即在明確劃分公共服務(wù)職責(zé)的基礎(chǔ)上劃分財(cái)權(quán)。具體而言：首先，要明確中央政府與地方政府各自的公共服務(wù)職責(zé)范圍；其次，根據(jù)支出范圍確定稅收規(guī)模；再次，根據(jù)稅收規(guī)模劃分稅種。政府的實(shí)際財(cái)政收入超過(guò)收入規(guī)模，超收部分可由該級(jí)政府自行支配，以促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)和社

會(huì)事業(yè)的發(fā)展；政府的實(shí)際財(cái)政收入少于收入規(guī)模，由中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付予以彌補(bǔ)，以保證該地區(qū)公共服務(wù)職責(zé)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。

(三)中央政府下放財(cái)權(quán)的關(guān)鍵是擴(kuò)大地方政

府的稅收立法權(quán)

財(cái)權(quán)的核心是稅權(quán)，而稅權(quán)的核心則是稅收立法權(quán)。稅收立法權(quán)直接決定誰(shuí)有權(quán)設(shè)置稅種、調(diào)整稅率等，從而決定稅權(quán)在中央政府與地方政府之間的配置。賦予地方政府相應(yīng)的稅收立法權(quán)是財(cái)政分權(quán)具有切實(shí)意義的前提，同時(shí)也是將預(yù)算外收入納入預(yù)算管理的制度保障。如果沒(méi)有稅收立法權(quán)的保障，稅收的征收管理權(quán)與收入歸屬權(quán)也就難以得到有效保證，而且也難以劃分清楚。因此，中央政府下放財(cái)權(quán)，關(guān)鍵是要適當(dāng)擴(kuò)大地方政府的稅收立法權(quán)。

按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，稅收立法權(quán)的劃分可以采取三種方式：一是中央集中式，也稱完全集權(quán)式，如英國(guó)、法國(guó)等；二是地方獨(dú)立式，也稱完全分權(quán)式，如美國(guó)、加拿大等；三是中央、地方共享式，也稱有限集權(quán)式，如日本、德國(guó)等。不同的稅權(quán)劃分方法，賦予中央與地方的稅權(quán)各有不同，中央與地方的收入結(jié)構(gòu)、支出范圍等也因此而不同。其中，中央集中式有利于確保全國(guó)稅制的統(tǒng)一，但不利于調(diào)動(dòng)地方的積極性。地方獨(dú)立式有利于地方根據(jù)自身狀況靈活設(shè)計(jì)稅制，但要求有效的中央對(duì)地方的監(jiān)督機(jī)制及相應(yīng)的法律規(guī)定。相比而言，中央、地方共享式可以同時(shí)發(fā)揮上述兩種方式的優(yōu)點(diǎn)，如果設(shè)計(jì)合理，可以實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)一性與地方積極性的結(jié)合。

對(duì)于我國(guó)而言，分稅制改革明確界定了地方政府的收入歸屬權(quán)和征收管理權(quán)，但稅收立法權(quán)仍集中于中央政府，應(yīng)著眼于下放。關(guān)于稅收立法權(quán)的下放，有學(xué)者擔(dān)心，“地方政府必然在維護(hù)本地財(cái)政利益驅(qū)使下，利用地方稅收立法權(quán)，優(yōu)先考慮擴(kuò)大稅收規(guī)模，出臺(tái)名目繁多的稅種或增加一些稅目；或?qū)ν欢惙N，施以較高稅率；甚至不顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，追求眼前利益，用行政手段層層下達(dá)稅收任務(wù)，收‘過(guò)頭稅”。也有學(xué)者指出：“地方對(duì)稅收立法權(quán)的濫用造成的影響絕不是一個(gè)局部性的問(wèn)題。進(jìn)一步講，把大量課稅權(quán)放在地方一級(jí)不僅與中國(guó)統(tǒng)一的憲法不符，而且可能縮減中央政府實(shí)施宏觀調(diào)控所需要的政策手段的選擇范圍，還可能促使地方政府利用立法權(quán)控制地方企業(yè)，搞地區(qū)保護(hù)，危害統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。因此，賦予地方稅收立法權(quán)在近期內(nèi)并非好的選擇?！边@些擔(dān)心確實(shí)有一定道理。誠(chéng)然，在單一制國(guó)家，如果地方財(cái)政自主權(quán)過(guò)大，不但下放稅收立法權(quán)的優(yōu)勢(shì)難以體現(xiàn)，反而可能造成宏觀調(diào)控能力下降、諸侯割據(jù)盛行等問(wèn)題。然而，這只反映了問(wèn)題的一個(gè)方面。從另一方面看，稅權(quán)的高度集中同樣也會(huì)催生地方政府的機(jī)會(huì)主義行為。地方預(yù)算外資金的膨脹表明地方政府實(shí)際上已經(jīng)獲得了中央政府默許或容忍的稅收立法權(quán)，只不過(guò)還不是正式的、制度化的稅收立法權(quán)。其實(shí)，適當(dāng)?shù)亩悪?quán)有助于提高分稅制財(cái)政體制的透明度，緩解地方政府的違規(guī)行為。與其讓地方政府擁有體制外的“稅權(quán)”，并由此引發(fā)地方預(yù)算外資金的膨脹，還不如賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩悪?quán)，以緩解其面臨的現(xiàn)實(shí)困境，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這將有助于中央權(quán)威的保持和國(guó)家利益的維護(hù)。

基于上述考慮，在下放稅權(quán)的過(guò)程中，至少應(yīng)遵循以下原則：一是中央政府必須統(tǒng)籌規(guī)劃，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)中央與地方財(cái)政關(guān)系的要求，在正確劃分中央與地方事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上賦予地方政府相應(yīng)的稅權(quán)。二是逐步穩(wěn)妥地下放稅權(quán)，使地方政府獲得一定的自主權(quán)。與之相應(yīng)，地方稅收立法應(yīng)遵循有限原則、不抵觸原則和不重復(fù)原則。具體而言：(1)中央政府掌握中央稅與共享稅的立法權(quán)；掌握全國(guó)性地方稅的立法權(quán)，尤其是事關(guān)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一性、事關(guān)地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展、事關(guān)中央稅基的地方稅的立法權(quán)。(2)對(duì)于其他一些地方稅，雖然也具有全國(guó)性影響，但不及上述稅種的影響程度大，同中央稅基關(guān)系較小，應(yīng)采用中央和地方共同享有開(kāi)征權(quán)，但地方具有在中央規(guī)定的稅率幅度內(nèi)適當(dāng)調(diào)整稅率、減免稅審批等權(quán)限。從短期看，在全國(guó)統(tǒng)一稅基條件下部分稅率的局部調(diào)整權(quán)，是賦予地方政府一定的財(cái)政自主權(quán)的可行選擇。(3)對(duì)于某些地方性較強(qiáng)、不影響全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和分配格局的地方稅的立法權(quán)，應(yīng)賦予地方。地方在其權(quán)限范圍內(nèi)，有權(quán)決定開(kāi)征某一新稅，或暫停征收某一稅種，或制定地方稅的優(yōu)惠政策等。

(四)合理配置中央與地方的財(cái)力結(jié)構(gòu)

合理配置中央與地方的財(cái)力結(jié)構(gòu)，需要堅(jiān)持支出管理責(zé)任與財(cái)力相匹配的原則。針對(duì)目前我國(guó)地方政府財(cái)政收支不平衡的現(xiàn)狀，迫切需要充分考慮地方政府的承受能力，建立科學(xué)的財(cái)力下移機(jī)制。通過(guò)財(cái)力下移機(jī)制，地方政府可以具有穩(wěn)定的稅基，并依靠制度安排取得穩(wěn)定的收入來(lái)源。具體而言：(1)充實(shí)地方稅體系。開(kāi)發(fā)適合地方征收的稅源，尤其是所得類(lèi)稅。(2)將共享稅分解為國(guó)稅、省稅和地方稅三個(gè)方面。(3)中央政府制定全國(guó)范圍的基本公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付緩解不同地區(qū)基本公共服務(wù)供給中的財(cái)力差距。

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