王書明 李嬌娜

摘要：我國(guó)目前進(jìn)入了各類危機(jī)特別是環(huán)境危機(jī)的高發(fā)期。2010年大連發(fā)生的新港漏油危機(jī)，反映出政府應(yīng)急管理理念的缺失和應(yīng)急管理能力的不足。建議積極倡導(dǎo)把海陸統(tǒng)籌的理念應(yīng)用到環(huán)境危機(jī)的應(yīng)對(duì)中來。環(huán)渤海地區(qū)利用海陸兼?zhèn)涞牡鼐墐?yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇，以海陸兩方面協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)進(jìn)行區(qū)域環(huán)境危機(jī)的預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)急和善后工作，建立健全海陸統(tǒng)籌應(yīng)急管理系統(tǒng)，科學(xué)有效地應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)，實(shí)現(xiàn)環(huán)渤海地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：環(huán)渤海；環(huán)境危機(jī)；海陸統(tǒng)籌

2010年大連市發(fā)生了震驚全國(guó)的7·16石油泄漏事故。事件緣由是大連新港中石油儲(chǔ)備庫(kù)輸油管道發(fā)生爆炸起火，6次連續(xù)的爆炸導(dǎo)致大量原油泄漏入海，新港藍(lán)色海域瞬間被黑色原油吞沒，最厚的原油層多達(dá)20多厘米。特別是在靠近岸邊一平方公里海域內(nèi)，浮油最厚，最厚處浮油深達(dá)一米。[1]在新港附近的海面上，潔白細(xì)膩的沙灘被漂浮到岸上的原油污跡覆蓋。這次有輸油管道爆炸起火導(dǎo)致的石油泄漏事故引發(fā)了渤海嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危機(jī)。并會(huì)引發(fā)一系列生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題。首當(dāng)其沖遭受損害的是各種海洋生物如海魚、海鳥等，這給當(dāng)?shù)睾０毒€上的生態(tài)系統(tǒng)平衡帶來巨大破壞。其次是大連市的水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，由于海域被油污覆蓋以及未能完全清理遺留下的若干污染物，幾年內(nèi)大連的海參、鮑魚、貝類等養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)也將會(huì)遭受重創(chuàng)。石油泄漏危機(jī)為整個(gè)大連市帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失。最終的石油污染勢(shì)必會(huì)會(huì)牽扯到人類，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳眢w健康帶來的無(wú)形負(fù)面影響會(huì)持續(xù)多年。

1、大連漏油危機(jī)

1.1各界對(duì)大連漏油危機(jī)的反應(yīng)

大連新港漏油事件發(fā)生后，各級(jí)政府、相關(guān)公司和當(dāng)?shù)鼐用穸紡母髯缘慕嵌茸龀隽朔磻?yīng)。

各級(jí)政府和相關(guān)部門緊急調(diào)集各方力量，迅速啟動(dòng)應(yīng)急處置工作機(jī)制，組織救火和清污工作：遼寧省迅速?gòu)娜珖?guó)范圍內(nèi)調(diào)集清污船和設(shè)備支援大連地區(qū)。遼寧海事局集中人力物力開展救援，對(duì)于重要區(qū)域比如電廠取水口、自然保護(hù)區(qū)和旅游風(fēng)景區(qū)緊急安排海域清污。大連市在金山漁港碼頭成立了現(xiàn)場(chǎng)指揮部，負(fù)責(zé)調(diào)度指揮污染物接收、運(yùn)輸和安全貯存工作；中石油國(guó)際儲(chǔ)運(yùn)有限公司用巨資開展公關(guān)工作，維護(hù)公司自身利益，以幫助公司度過危機(jī)；綠色和平組織主動(dòng)參與到此次石油泄漏危機(jī)的應(yīng)對(duì)工作中。也存在較多不令人滿意的反應(yīng)。比如對(duì)于災(zāi)情信息發(fā)布部分隱瞞導(dǎo)致信息失真。根據(jù)綠色和平組織多日實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn),此次大連漏油數(shù)量介于6萬(wàn)噸至9萬(wàn)噸之間，這遠(yuǎn)大于政府公布的1500噸泄油量。還有，應(yīng)急管理的責(zé)任認(rèn)定工作闕失。大連市政府本應(yīng)該代表大連市民和受影響的旅游、養(yǎng)殖企業(yè)等受害者，責(zé)成中石油。事實(shí)并非如此，政府在危機(jī)處理工作中急功近利僅僅是宣布當(dāng)?shù)刂饕包c(diǎn)不受影響，致使中石油沒有在第一時(shí)間對(duì)石油危機(jī)發(fā)表公告表示承擔(dān)責(zé)任，當(dāng)?shù)厥芎θ后w的利益無(wú)從保障；當(dāng)?shù)厝罕娫谡疱X的誘導(dǎo)下，大批量參與到海域的清污中。總體來看，漏油事件的發(fā)生后的各部門和單位救火和清污工作收效較為明顯。但是在整個(gè)漏油危機(jī)事件的處理過程中，危機(jī)發(fā)生地的政府作為危機(jī)管理的主導(dǎo)力量，大連市的做法折射出該市應(yīng)急管理系統(tǒng)的不健全。

如此看來，大連漏油事件發(fā)生后，不管是政府還是公司，關(guān)心的都是如何迅速解決當(dāng)前問題，而缺乏從長(zhǎng)遠(yuǎn)和大局考慮。大連新港石油泄漏危機(jī)反映出我國(guó)在應(yīng)急管理理念的闕失和應(yīng)急管理能力的不足。

1.2大連漏油危機(jī)反映出的問題

一直以來，海洋石油污染因?yàn)樯鷳B(tài)危害大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、且被污染水域難以復(fù)原，而被稱為“生態(tài)災(zāi)難”。不管是輸油管道爆炸引起的，還是油輪失事引起的任何一次石油泄漏事故，其危害后果都是長(zhǎng)期的。因?yàn)橛臀鄄豢赡鼙粡氐浊謇砀蓛?，反而?huì)在水中會(huì)逐漸分解滲漏，對(duì)于石油泄漏海域會(huì)形成多年的無(wú)形負(fù)面影響。[2]大連漏油危機(jī)反映出該地區(qū)的政府和企業(yè)在應(yīng)急管理方面都存在眾多問題。那么，隨著對(duì)海上油氣資源的不斷開發(fā)，中國(guó)油企應(yīng)該加強(qiáng)技術(shù)、管理等方面的能力，建立和完善企業(yè)內(nèi)部的應(yīng)急管理體系，防患于未然。作為應(yīng)急管理的主導(dǎo)力量——政府，同樣需要重視危機(jī)事件反映的問題，重新思考環(huán)境危機(jī)的應(yīng)急管理系統(tǒng)需要從哪些方面強(qiáng)化和完善。

1.2.1環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)急預(yù)案不完善

從世界范圍來看，全球廣泛的海上石油生產(chǎn)、運(yùn)輸、使用和處置,使得海洋環(huán)境中的石油污染成為一個(gè)普遍而嚴(yán)重的問題。[3]并且有7000多艘油輪經(jīng)常運(yùn)行在航道上，[1]這也大大加大海洋石油污染發(fā)生的可能性。為應(yīng)對(duì)石油泄漏危機(jī)，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍以高新技術(shù)以支撐，建立健全石油污染應(yīng)急管理系統(tǒng)。如新澤西建立了基于遙感和地理信息系統(tǒng)的應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)，美國(guó)開發(fā)了溢油和有毒物質(zhì)應(yīng)急系統(tǒng)等。[4]與國(guó)外相比，我國(guó)在石油污染的預(yù)警和應(yīng)急系統(tǒng)的研發(fā)和建立方面，特別是利用信息技術(shù)對(duì)海洋石油污染實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控方面，尤為欠缺。[5]對(duì)石油污染應(yīng)急管理系統(tǒng)的建立，不管是理念認(rèn)識(shí)還是技術(shù)支持都明顯不足。環(huán)渤海地區(qū)應(yīng)該意識(shí)到，該區(qū)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)急預(yù)案不完善。在2006年及2009年，大連30萬(wàn)噸級(jí)原油碼頭被國(guó)家環(huán)保局披露環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)急預(yù)案不完善。但是，兩次的環(huán)境評(píng)估不合格都沒有引起大連市的足夠重視，直至釀成重大漏油事件的發(fā)生。從環(huán)渤海地區(qū)來看，近幾年逐步加強(qiáng)危機(jī)的預(yù)警意識(shí)，陸續(xù)開展環(huán)境保護(hù)的科學(xué)研究工作，[6]開展海域環(huán)境的提前預(yù)防和檢測(cè)行動(dòng)。預(yù)警機(jī)制的實(shí)際建立工作依然面臨很多問題。例如，國(guó)家和政府投入的資金不足使得相關(guān)的研究工作無(wú)法深入持續(xù)開展，這就造成了將意識(shí)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的困難必然存在。所以，目前的環(huán)境危機(jī)的應(yīng)對(duì)止步于意識(shí)和理念的階段，具體實(shí)施面臨諸多困難。

1.2.2危機(jī)應(yīng)對(duì)的技術(shù)和設(shè)備較為落后

環(huán)渤海地區(qū)環(huán)境危機(jī)應(yīng)對(duì)的技術(shù)和設(shè)備較為落后。石油泄露后的清理油污本身是一項(xiàng)存在重大安全隱患的工作，應(yīng)該本派遣最專業(yè)的人員并為其配備最專業(yè)的防護(hù)設(shè)施，安全有效地參與到油污清理工作中，政府卻利用了當(dāng)?shù)鼐用褡鳛榱畠r(jià)勞動(dòng)力，在突如其來的事故面前，由于經(jīng)驗(yàn)和準(zhǔn)備不足，廣大的當(dāng)?shù)孛癖姏]有足夠的清污技術(shù)，政府又缺乏必要的指導(dǎo)，不僅成為危機(jī)處理工作的阻礙，對(duì)于廣大民眾的身體健康也構(gòu)成威脅?？傮w而言。中國(guó)政府的清理工作積極有力，但是工作進(jìn)展因設(shè)備落后和準(zhǔn)備不足而受阻。所以，環(huán)渤海地區(qū)在加強(qiáng)環(huán)境危機(jī)應(yīng)急管理系統(tǒng)的建設(shè)過程中，也不要忽略危機(jī)應(yīng)對(duì)技術(shù)的培訓(xùn)和危機(jī)教育等應(yīng)急管理的配合機(jī)制的建設(shè)。石油泄漏危機(jī)作為環(huán)渤海地區(qū)環(huán)境危機(jī)的重要一部分，因危機(jī)發(fā)生的突發(fā)性和巨大危害性，有必要從技術(shù)和管理等角度入手，加快海上石油危機(jī)應(yīng)急管理系統(tǒng)的建立。隨著石油危機(jī)應(yīng)急管理系統(tǒng)的建立，調(diào)度各方力量，快速、高效地處理海上溢油事故成為可能。[1]目前，我國(guó)有關(guān)部門正在全力打造一個(gè)海洋溢油應(yīng)急響應(yīng)的防御體系。[7]環(huán)渤海地區(qū)要以應(yīng)對(duì)石油泄漏危機(jī)為契機(jī)，在借鑒建立海洋溢油應(yīng)急響應(yīng)的防御體系基本經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)環(huán)境危機(jī)應(yīng)對(duì)的技術(shù)和設(shè)備的建設(shè)。

1.2.3統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

大連新港漏油事件危機(jī)發(fā)生前后，包括政府、公司和公民在內(nèi)的事發(fā)地，在一定程度上都體現(xiàn)出了環(huán)境危機(jī)意思淡薄、地方保護(hù)主義色彩濃厚、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺等問題。在目前的環(huán)境危機(jī)應(yīng)急管理中，普遍存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺的問題。環(huán)境危機(jī)事件發(fā)生后，以危機(jī)發(fā)生區(qū)域所在地的政府機(jī)關(guān)會(huì)迅速展開危機(jī)應(yīng)對(duì)行動(dòng)，但是隨著危機(jī)事件規(guī)模的不斷擴(kuò)大，單個(gè)政府的力量較為單薄。我國(guó)尚未建立起環(huán)境危機(jī)應(yīng)急管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，當(dāng)大規(guī)模的環(huán)境事故發(fā)生時(shí)，各地方政府由于剛性行政區(qū)域的限制，橫向互動(dòng)缺乏有效的通道和機(jī)構(gòu)，從而為危機(jī)應(yīng)對(duì)造成阻礙。[8]以地表河流為例，我國(guó)沒有一個(gè)專門的權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)流域進(jìn)行統(tǒng)一的開發(fā)、利用和保護(hù)，因而在流域管理活動(dòng)中各部門之間各行其是的現(xiàn)象在所難免。[8]海洋環(huán)境也是如此，目前，環(huán)渤海地區(qū)涉海開發(fā)行業(yè)活動(dòng)的不斷增加，卻未建立統(tǒng)一機(jī)構(gòu)對(duì)涉海各部門進(jìn)行管理，無(wú)法綜合考慮海域資源的統(tǒng)籌應(yīng)用，環(huán)境問題的解決也不能統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)，從而造成海洋開發(fā)秩序的混亂。[9]

2、海陸統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的可行性分析

將海陸統(tǒng)籌應(yīng)用到環(huán)境危機(jī)的應(yīng)對(duì)工作上，在水體領(lǐng)域?qū)嵤┑臈l件較為優(yōu)越。事實(shí)上，海陸統(tǒng)籌的理念已經(jīng)通過海水淡化技術(shù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。[10]正是海水淡化技術(shù)的不斷發(fā)展，使我們對(duì)海陸統(tǒng)籌理念有了更為直觀和深入的了解。也開始逐步打開海陸統(tǒng)籌理念在應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)上的思路。環(huán)渤海地區(qū)的四大優(yōu)勢(shì)使得海陸統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)具有現(xiàn)實(shí)的可行性。

第一，海陸兼?zhèn)涞牡鼐墐?yōu)勢(shì)和高度密集的海陸交通網(wǎng)絡(luò)為海陸統(tǒng)籌從理論到實(shí)踐提供基礎(chǔ)保障。環(huán)渤海地區(qū)環(huán)繞渤海，與太平洋相連，環(huán)渤海地區(qū)擁有約占中國(guó)1/3的漫長(zhǎng)海岸線，大陸屬性和海洋屬性均很強(qiáng)。[11]另外，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的環(huán)渤海地區(qū)水陸交通條件發(fā)達(dá)。陸地上的縱橫交通網(wǎng)絡(luò)密集，例如哈大、京滬、京沈等交通動(dòng)脈，海洋上港口交通網(wǎng)絡(luò)普遍。例如大連港、天津港、青島港等國(guó)際大港口。[11]這些高度密集海陸兩大交通網(wǎng)絡(luò)為海陸統(tǒng)籌戰(zhàn)略實(shí)施提供了交通保障。

第二，海洋產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展為海陸統(tǒng)籌從理論到實(shí)踐提供物質(zhì)保障。環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要基地，擁有北京、天津兩大直轄市，工業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，還有青島和大連等重要沿海城市，山東半島和遼東半島海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展走在全國(guó)前列，走上大力海洋產(chǎn)業(yè)的道路。2003年，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到2778.53億元，占全國(guó)27.6%。[12]海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來經(jīng)濟(jì)實(shí)力新的增長(zhǎng)，一方面為環(huán)境危機(jī)的應(yīng)對(duì)提供充足的資金，為海陸統(tǒng)籌從理念轉(zhuǎn)化為具體的技術(shù)提供物質(zhì)保證和后勤支持。另一方面不斷促進(jìn)海洋地位的提升，為海陸統(tǒng)籌從戰(zhàn)略上升為行動(dòng)做好引導(dǎo)和推動(dòng)作用。

第三，高新技術(shù)和海洋科技力量雄厚為海陸統(tǒng)籌戰(zhàn)略從理論到實(shí)踐提供了技術(shù)保障和智力支持。環(huán)渤海地區(qū)是高校云集：北京、天津、遼寧集中了全國(guó)十幾所重點(diǎn)學(xué)府，各領(lǐng)域的學(xué)者專家眾多；青島是我國(guó)著名的海洋科技城，聚集了中國(guó)海洋大學(xué)、中科院海洋所、水科院黃海所等25個(gè)海洋科研教育機(jī)構(gòu)。[13]特別是集中了全國(guó)40%的海洋科技人才的山東，已經(jīng)成為全國(guó)海洋科技力量最為雄厚的地區(qū)。[14]高精尖的人才特別是海洋科技人才的聚集，是的環(huán)渤海地區(qū)思想前衛(wèi)、科技前進(jìn)，可以為海陸統(tǒng)籌戰(zhàn)略的具體實(shí)施提供智力支持和保障。

3、海陸統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)大連漏油危機(jī)

3.1建立海陸統(tǒng)籌的預(yù)警體系

大連市如何用海陸統(tǒng)籌的理念更好的輔助做好石油泄漏危機(jī)的預(yù)備工作，一方面要制定海陸統(tǒng)籌應(yīng)急計(jì)劃。樹立海陸統(tǒng)籌理念應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)，大連市的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)并不足。因此，要主動(dòng)地編制石油泄漏危機(jī)事件的應(yīng)急預(yù)案。要盡可能全面的考慮到該地區(qū)可能出現(xiàn)的環(huán)境問題以及哪些環(huán)境問題一旦爆發(fā)會(huì)有較大可能性形成環(huán)境危機(jī)，根據(jù)各種環(huán)境危機(jī)爆發(fā)的可能性、方式、規(guī)模準(zhǔn)備好多套應(yīng)急方案。危機(jī)一旦發(fā)生，迅速啟動(dòng)相應(yīng)的預(yù)案，為應(yīng)急指揮人員的決策提供重要的參考依據(jù)，而不至于手忙腳亂無(wú)從下手。同時(shí)有完備充足的物質(zhì)保障。做好這一保障，建議在專門的危機(jī)管理部門中設(shè)置后勤保障部門，授予后勤保障部一定的權(quán)利，在危機(jī)預(yù)備階段就可以自主進(jìn)行物資的儲(chǔ)備工作。另一方面，大連市要加大資金和科研力量的投入，比如加強(qiáng)對(duì)海上石油污染的監(jiān)測(cè)、輸油管道和油輪的維護(hù)、吸油材料的研發(fā)、石油污跡的清理方法等深入研究。于五一提到，利用雷達(dá)遙感技術(shù)檢測(cè)及監(jiān)測(cè)海上石油污染是一種宏觀、有效、快速、經(jīng)濟(jì)的高科技技術(shù)手段。盡快建立海域環(huán)境監(jiān)測(cè)和溢油應(yīng)急遙感地理信息系統(tǒng)，從而定期對(duì)海域環(huán)境進(jìn)行全方位監(jiān)測(cè)。另外，同時(shí)結(jié)合渤海灣地區(qū)石油公司的分布及開采狀況，運(yùn)用雷達(dá)遙感與地理信息系統(tǒng)(GIS)技術(shù)，對(duì)海域環(huán)境的敏感區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)。定期對(duì)發(fā)生的溢油事故進(jìn)行快速的監(jiān)測(cè)和評(píng)估,為相關(guān)部門提供有效準(zhǔn)確的決策依據(jù)。[15]

3.2建立海陸統(tǒng)籌的組織體系

在大連漏油事件的處理過程中，由于各個(gè)部門和層級(jí)因?yàn)楦髯缘穆殭?quán)范圍，容易形成各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，從而缺乏統(tǒng)籌合作失去了治理危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)。建立海陸統(tǒng)籌的應(yīng)急組織體系，需要政府建立專門的海陸統(tǒng)籌管理部門，這個(gè)管理部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置上相應(yīng)的體現(xiàn)海陸統(tǒng)籌的理念，包括技術(shù)專家在內(nèi)的各種崗位的設(shè)置都采用著分工協(xié)作的機(jī)制運(yùn)行模式。在相應(yīng)的工作說明書上應(yīng)該體現(xiàn)著海陸統(tǒng)籌的理念設(shè)計(jì)，來對(duì)環(huán)境危機(jī)的應(yīng)對(duì)進(jìn)行統(tǒng)一的管理。對(duì)即將發(fā)生危機(jī)的對(duì)象，要通過實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)來加強(qiáng)防范，以防止危機(jī)的發(fā)生。對(duì)正在發(fā)生的危機(jī)充分調(diào)動(dòng)各方面的資源，采取統(tǒng)籌協(xié)作的方式，積極應(yīng)對(duì)控制危機(jī)進(jìn)一步的擴(kuò)大。對(duì)應(yīng)急發(fā)生后的恢復(fù)工作統(tǒng)籌調(diào)度各地的資源，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)作用。更為重要的是，加強(qiáng)專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍的培養(yǎng)。在大連新港等油化集中地，必須要加強(qiáng)對(duì)輸油管道一線操作人員和油化企業(yè)管理人員的生產(chǎn)安全、環(huán)境保護(hù)和危機(jī)應(yīng)對(duì)等知識(shí)和技術(shù)的教育培訓(xùn)工作。要通過定期的教育培訓(xùn)和日常多渠道的宣傳等途徑，在對(duì)石油污染的危害深入的了解基礎(chǔ)上，逐步樹立安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)的理念。[16]

3.3健全海陸統(tǒng)籌的法律保障

隨著我國(guó)海洋開發(fā)利用的不斷發(fā)展，必然出現(xiàn)一些原有法律法規(guī)未曾涉及的問題，這就需要我國(guó)的法制工作者和管理者根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，由此，我國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)工作才能有法可依。[1]然而，目前國(guó)家的《海洋環(huán)境保護(hù)法》多項(xiàng)條款都是原則性的規(guī)定，存在和實(shí)際情況脫軌的現(xiàn)象，在實(shí)際的操作過程中面臨諸多困難。就其中的處罰條款而言，由于忽視了海洋環(huán)境的長(zhǎng)期生態(tài)價(jià)值，法律條文規(guī)定的罰金完全不能應(yīng)付石油污染帶來的損失。要做好石油泄漏事故的預(yù)防工作，從法律法規(guī)的角度著手，國(guó)家法律部門要依據(jù)國(guó)家和本地區(qū)的實(shí)際情況，應(yīng)該進(jìn)一步制訂海洋石油污染的專項(xiàng)法律法規(guī)條例，比如《海洋石油污染法》《海洋石油污染處罰條例》等，[17]為防止海洋石油污染提供法律保障，同時(shí)為海洋石油危機(jī)管理提供法律保障。

4、環(huán)渤海地區(qū)建立海陸統(tǒng)籌應(yīng)急管理系統(tǒng)

目前，整個(gè)環(huán)渤海地區(qū)在環(huán)境危機(jī)的應(yīng)對(duì)中，環(huán)境債務(wù)長(zhǎng)期存在并且海洋環(huán)境危機(jī)應(yīng)對(duì)起步較晚，危機(jī)管理系統(tǒng)的預(yù)警機(jī)制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制存在不同程度的欠缺，從而導(dǎo)致不同部門無(wú)法充分發(fā)揮各自的特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，而各自的弱點(diǎn)又無(wú)法相互彌補(bǔ)。[18]再加上當(dāng)前的環(huán)境危機(jī)具有歷時(shí)性和跨區(qū)域性，環(huán)境損害導(dǎo)致的不良后果很可能不斷的擴(kuò)散，其影響往往跨越剛性行政區(qū)域界線。這就迫切需要在社會(huì)建立起環(huán)境危機(jī)應(yīng)急管理系統(tǒng)，這包括應(yīng)急管理的預(yù)警機(jī)制、組織機(jī)制和應(yīng)急管理機(jī)制，特別是環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，本文倡導(dǎo)一種海陸統(tǒng)籌的理念來應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)，建立健全海陸統(tǒng)籌應(yīng)急管理系統(tǒng)。環(huán)境危機(jī)應(yīng)急管理系統(tǒng)的建立不是一朝一夕就可以完成的，本文在借鑒國(guó)外應(yīng)急管理的基本經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，首先對(duì)海陸統(tǒng)籌應(yīng)急管理系統(tǒng)進(jìn)行理論探討。羅伯特·希斯提出“4R”模式的危機(jī)管理過程，即縮減（Reduction）、預(yù)備(Readiness)、反應(yīng)(Response)和恢復(fù)(Recovery)。“4R”模式是對(duì)應(yīng)急管理過程的普遍劃分模式，海陸統(tǒng)籌的應(yīng)急管理系統(tǒng)參照這四個(gè)階段進(jìn)行理論探討。

4.1做好預(yù)防預(yù)警、縮減誘發(fā)因子

危機(jī)管理最理想的境界是預(yù)防而不是防止，也就是說將誘發(fā)危機(jī)的各種因子扼殺在搖籃中是最成功的危機(jī)管理。[19]在應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)中，將海陸統(tǒng)籌的理念應(yīng)用在監(jiān)測(cè)預(yù)警中，與一般的應(yīng)急管理系統(tǒng)的區(qū)別之一就是對(duì)于危機(jī)事件發(fā)生的前兆的監(jiān)測(cè)不僅僅局限在一定的海域或者陸域，而是要綜合考慮環(huán)渤海地區(qū)海陸兩大主體的環(huán)境特點(diǎn)。首先要對(duì)可能發(fā)生危機(jī)的環(huán)境進(jìn)行分析，這個(gè)環(huán)境就要相應(yīng)的包括海陸兩大方面，甚至是拓展到空中，形成三維的環(huán)境分析模式。其次要尋找可能導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的關(guān)鍵因子，并盡可能將關(guān)鍵因子誘發(fā)危機(jī)發(fā)生的概率降低到最小。[19]比如說大連新港漏油事故，新港油化公司中防火設(shè)備就是誘發(fā)危機(jī)的關(guān)鍵因子。要做好預(yù)防預(yù)警工作，就必須確保防火設(shè)備的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不合格的防火設(shè)備預(yù)計(jì)拆除或改造。另外，誘發(fā)危機(jī)的關(guān)鍵因子并不是單個(gè)也不是獨(dú)立存在的，要重視關(guān)鍵因子之間的聯(lián)系。利用海陸統(tǒng)籌的理念，如果在陸地領(lǐng)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致危機(jī)的關(guān)鍵因子的話，要以目前發(fā)現(xiàn)的因子為線索，繼續(xù)在海域探索是否仍然存導(dǎo)致危機(jī)的其他因子。危機(jī)的發(fā)生不是獨(dú)立的，那么導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的因子也不是獨(dú)立的，應(yīng)用海陸統(tǒng)籌的理念在發(fā)現(xiàn)危機(jī)因子時(shí)能夠更全面的預(yù)警。

4.2做好預(yù)備預(yù)控、制定應(yīng)急預(yù)案

第一個(gè)階段著眼于廣泛的環(huán)境分析以發(fā)現(xiàn)可能的誘發(fā)因子，而第二個(gè)階段就針對(duì)可能發(fā)生的危機(jī)事件做好預(yù)先的控制和防范措施。[19]海陸統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)，首先要制定危機(jī)應(yīng)急預(yù)案。要盡可能全面地考慮到該地區(qū)可能出現(xiàn)的環(huán)境問題以及哪些環(huán)境問題一旦爆發(fā)會(huì)有較大可能性形成環(huán)境危機(jī)，應(yīng)急方案需要根據(jù)各種環(huán)境危機(jī)爆發(fā)的可能性、方式、規(guī)模分別制定。危機(jī)一旦發(fā)生，迅速啟動(dòng)相應(yīng)的預(yù)案，為應(yīng)急指揮人員的決策提供重要的參考依據(jù)，而不至于手忙腳亂無(wú)從下手。同時(shí)有完備充足的物質(zhì)保障。做好這一保障，建議在專門的危機(jī)管理部門中設(shè)置后勤保障部門，授予后勤保障部一定的權(quán)利，在危機(jī)預(yù)備階段就可以自主進(jìn)行物資的儲(chǔ)備工作。做好第二階段的預(yù)防工作是整個(gè)危機(jī)管理的關(guān)鍵，同時(shí)也可以從源頭上改善目前環(huán)渤海地區(qū)普遍存在的“先污染、后治理”傳統(tǒng)做法。特別是針對(duì)環(huán)渤海地區(qū)，近年來的涉海行業(yè)的不斷發(fā)展，在應(yīng)急預(yù)案的制定中，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉海行業(yè)各部門的力量，徹底打破各自為政的困境。

4.3做好現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)、控制危機(jī)蔓延

應(yīng)急預(yù)案的制定，并不意味著在危機(jī)發(fā)生時(shí)能夠?qū)⑽C(jī)掌控。當(dāng)突然的危機(jī)來臨時(shí)，在事先制定的應(yīng)急預(yù)案基礎(chǔ)上，應(yīng)急主體要采取應(yīng)急行動(dòng)，控制危機(jī)蔓延、解決危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)的種種風(fēng)險(xiǎn)。[20]但是，即使是再完善的應(yīng)急預(yù)在突然發(fā)生的大規(guī)模的災(zāi)難和事故面前都會(huì)捉襟見肘。各種突發(fā)情況隨時(shí)發(fā)生，應(yīng)急部門和單位的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急應(yīng)變和反應(yīng)能力顯得尤為重要。要做好現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)急工作，首先危機(jī)發(fā)生區(qū)域所在地的政府機(jī)關(guān)為主導(dǎo)成立應(yīng)急管理專門單位，授予完全應(yīng)急處理權(quán)力，能夠統(tǒng)籌各方資源和技術(shù)，從而最大限度地控制危機(jī)事件的蔓延，對(duì)人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全爭(zhēng)取在最佳時(shí)間予以保護(hù)。其次，需要建立覆蓋海陸的信息網(wǎng)絡(luò)，確保在第一時(shí)間具有搜集及時(shí)準(zhǔn)確全面信息的能力，為現(xiàn)場(chǎng)的決策提供直接依據(jù)，同時(shí)及時(shí)向外界傳達(dá)危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)的新聞信息，減少社會(huì)的恐慌，穩(wěn)定社會(huì)秩序。最后，環(huán)境危機(jī)的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)，不僅要持續(xù)性投入人力物力財(cái)力去完善，更為重要的是要根據(jù)環(huán)境危機(jī)目前的跨區(qū)域性和復(fù)雜性更新應(yīng)急理念，在危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)的各種決策和措施中逐步樹立海陸統(tǒng)籌的應(yīng)對(duì)策略，通過經(jīng)驗(yàn)的積累和教訓(xùn)的總結(jié)，不斷提高海陸統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的能力。

4.4做好恢復(fù)重建，完善績(jī)效評(píng)估

危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)的處理完成后，第四階段的恢復(fù)重建工作同樣應(yīng)該海陸統(tǒng)籌綜合考慮。在資源的利用和物資的建設(shè)過程中，從規(guī)劃到實(shí)施，各個(gè)部門間要做到協(xié)調(diào)和合作。如何確保有效果有效率額統(tǒng)籌合作，責(zé)任認(rèn)定和績(jī)效評(píng)估必不可少。尤其是在當(dāng)今危機(jī)事件頻發(fā)的情況下，評(píng)估工作尤為重要。首先需要評(píng)估危機(jī)事件帶來的后果以及應(yīng)對(duì)危機(jī)的績(jī)效。評(píng)估需要依據(jù)明確的指標(biāo)體系，所以需要設(shè)計(jì)科學(xué)合理的海陸統(tǒng)籌的指標(biāo)體系，相應(yīng)加大指標(biāo)中體現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)作的權(quán)重，突出統(tǒng)籌協(xié)作的重要性，逐步引導(dǎo)人們加深對(duì)統(tǒng)籌協(xié)作的理解和重視。

建立健全海陸統(tǒng)籌應(yīng)急管理系統(tǒng)，除了系統(tǒng)本身的不斷完善之外，還有加強(qiáng)外部的保障建設(shè)。第一，加強(qiáng)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)泛海經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為應(yīng)急管理系統(tǒng)的實(shí)施提供資金支持和物質(zhì)保障。環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的三大板塊——京津塘、山東半島和遼東半島要努力跨越剛性行政區(qū)域的界限，通過不同城市的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和合理分工以及國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的聯(lián)系，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)置上日趨科學(xué)合理，通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)道路來提成整個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)的綜合實(shí)力和核心競(jìng)爭(zhēng)力。[21]為海陸統(tǒng)籌應(yīng)急管理系統(tǒng)的實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)后盾。第二，加強(qiáng)環(huán)渤海地區(qū)環(huán)境危機(jī)應(yīng)對(duì)的技術(shù)投入，特別是發(fā)揮本區(qū)高校云集的優(yōu)勢(shì)，集聚環(huán)境保護(hù)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為應(yīng)急管理系統(tǒng)的建立提供智力支持。第三，加快環(huán)渤海地區(qū)環(huán)境立法工作的進(jìn)程。將海陸統(tǒng)籌理念逐步納入環(huán)境保護(hù)法的內(nèi)容中，為應(yīng)急管理體系中機(jī)構(gòu)的設(shè)置和權(quán)力分配提供法律依據(jù)。第四，加強(qiáng)環(huán)渤海地區(qū)的環(huán)境危機(jī)意識(shí)教育工作，通過和學(xué)校以及社區(qū)的聯(lián)合，定期開展危機(jī)應(yīng)急管理的培訓(xùn)和宣講活動(dòng)，將海陸統(tǒng)籌的理念深入人心，不斷獲取公共的認(rèn)可和支持度，最終實(shí)現(xiàn)公共的積極參與，為建立健全海陸統(tǒng)籌的應(yīng)急管理系統(tǒng)奠定群眾基礎(chǔ)。

環(huán)渤海地區(qū)作為油化集中地，有限的環(huán)境容量和自然資源面臨著巨大壓力。要大力建設(shè)海洋生態(tài)文明示范區(qū)，[22]環(huán)渤海地區(qū)應(yīng)該揚(yáng)長(zhǎng)避短，利用自身海陸兼?zhèn)涞牡鼐墐?yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇，積極把海陸統(tǒng)籌的理念應(yīng)用到環(huán)境危機(jī)的應(yīng)對(duì)中來，以海陸兩方面協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)進(jìn)行區(qū)域環(huán)境危機(jī)的預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)急和善后工作，建立健全海陸統(tǒng)籌應(yīng)急管理系統(tǒng)，并從經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和法律三個(gè)方面不斷完善應(yīng)急管理系統(tǒng)的保障機(jī)制，最終科學(xué)有效的應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)，實(shí)現(xiàn)環(huán)渤海地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

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