余冰 郭偉信

摘要： 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在西方的源起主要是基于包括西方政府財(cái)政危機(jī)在內(nèi)的福利國(guó)家危機(jī)以及由此而來(lái)的政府改革、公共服務(wù)市場(chǎng)化民營(yíng)化浪潮、以及新公共管理的主張，然而在此一“委托—受托”過(guò)程中存在著復(fù)雜的“當(dāng)事人—代理人”關(guān)系及多元責(zé)信等問(wèn)題。中國(guó)的脈絡(luò)雖然不同，但在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)容、性質(zhì)、采購(gòu)方式等方面仍然存在很大的探討空間，同時(shí)需要避免社會(huì)工作服務(wù)發(fā)展過(guò)急、過(guò)熱等問(wèn)題。本文通過(guò)廣州市一成立較早、參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐也很早的民辦社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的案例論證了這一點(diǎn)。

關(guān)鍵詞： 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù); 購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同; 合同/契約委外; 新公共管理; 多元責(zé)信; 當(dāng)事人與代理人關(guān)系

中圖分類(lèi)號(hào)：C 916文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671-623X(2012)01-0046-05おおお

一、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)涵分析與問(wèn)題爭(zhēng)議

“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”（Government Purchase of Services）指政府為履行服務(wù)社會(huì)公眾的職責(zé)，通過(guò)政府財(cái)政向有資質(zhì)的營(yíng)利、非營(yíng)利組織或其他政府部門(mén)以及個(gè)人等支付費(fèi)用，用以購(gòu)買(mǎi)后者以契約（合同）方式提供的、由購(gòu)買(mǎi)方界定種類(lèi)和品質(zhì)的全部或部分公共服務(wù)的行為。^［1-2］在國(guó)外，這通常被稱(chēng)為“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同”（Purchase of Service Contracting，簡(jiǎn)稱(chēng)POSC）、“購(gòu)買(mǎi)契約服務(wù)”、“合同/契約委外(制度)”或“合同外包服務(wù)”（contracting out services），其實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)以契約委托的方式，轉(zhuǎn)由民間營(yíng)利或非營(yíng)利組織來(lái)生產(chǎn)與供應(yīng)，也即原來(lái)由公共部門(mén)內(nèi)部以正式命令連鎖結(jié)構(gòu)提供的服務(wù)現(xiàn)在被政府以人民稅收所執(zhí)行的采購(gòu)任務(wù)的方式轉(zhuǎn)移到了組織外部。^［3-5］可以看到，這些定義勾勒出了有關(guān)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)涵的幾個(gè)重要方面：委托方、受托方、委托與受托過(guò)程、委托與受托關(guān)系等。這里，委托方是政府；受托方可以是營(yíng)利或非營(yíng)利組織，也可以是其他政府部門(mén)，還可以是有資質(zhì)的個(gè)人，不過(guò)，就公共服務(wù)而言以非營(yíng)利組織為主。而委托與受托過(guò)程包括厘定服務(wù)范圍、確定委托/購(gòu)買(mǎi)方式、選擇受托主體、培育競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、管理契約執(zhí)行、建構(gòu)評(píng)估體系等，①其最終目的是建立重視效率、效能、經(jīng)濟(jì)、質(zhì)量的新公共管理（New Public Management）體制，實(shí)現(xiàn)“政府再造”、“公部門(mén)革命”、“公共管理改革”及“行政現(xiàn)代化”。^［5］

然而，已有眾多研究者指出，西方社會(huì)1980年代以來(lái)出現(xiàn)的政府改革運(yùn)動(dòng)，以及公共服務(wù)市場(chǎng)化、民營(yíng)化浪潮，其原因主要是包括西方政府財(cái)政危機(jī)在內(nèi)的國(guó)家福利危機(jī)，而POSC中所隱含的委托與受托關(guān)系及其衍生的問(wèn)題更是復(fù)雜，比如，就社會(huì)服務(wù)的契約委托關(guān)系而言，事實(shí)上其中包含了三類(lèi)關(guān)系：經(jīng)費(fèi)資助者與服務(wù)供應(yīng)者、服務(wù)供應(yīng)者與案主、以及案主與經(jīng)費(fèi)資助者之間的關(guān)系，每一類(lèi)關(guān)系實(shí)質(zhì)上都存在著一個(gè)契約，由此導(dǎo)致的多元責(zé)信（multiple accountability）問(wèn)題就成為委外制度的一項(xiàng)重要特征。委外制度的另一項(xiàng)本質(zhì)特征則是當(dāng)事人與代理人關(guān)系（principal-agent relationship），按照洛克的“社會(huì)契約論”，政府相對(duì)于人民（當(dāng)事人）是被委托者（即代理人）；而在公共服務(wù)民營(yíng)化的服務(wù)輸送體制中，政府面對(duì)受托的非營(yíng)利組織（代理人）時(shí)其身份又轉(zhuǎn)變而為委托者（當(dāng)事人），可以說(shuō)是扮演著雙重角色?！爱?dāng)事人—代理人”問(wèn)題的核心則在于：當(dāng)事人如何確定代理人在一個(gè)滿(mǎn)意的價(jià)格下能夠圓滿(mǎn)達(dá)成被賦予的任務(wù)？由此引發(fā)的三個(gè)在實(shí)踐層面更為具體且關(guān)鍵的問(wèn)題則是：雙方誘因不同、利益不一；受托者的規(guī)避行為；監(jiān)督需要投入成本。由此，POSC及其所依據(jù)的新公共管理主張所追求的“本小利大”（do more with less）、“物有所值”（value-for-money）②亦成為一大懸念。^{［3，5 ］}

二、我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的淵源與實(shí)踐：ひ勻拾機(jī)構(gòu)的社會(huì)工作服務(wù)購(gòu)買(mǎi)為例

應(yīng)當(dāng)指出，我國(guó)行政體制改革的源起不同于西方，但“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”思路的提出亦可追溯至1980年代中期，彼時(shí)國(guó)家民政部針對(duì)社會(huì)福利事業(yè)資金渠道單一等狀況提出了“社會(huì)福利社會(huì)辦”的思想。而自1998年以來(lái)，通過(guò)在廣州、上海、溫州等13個(gè)城市進(jìn)行“社會(huì)福利社會(huì)化”試點(diǎn)，取得了一定經(jīng)驗(yàn)，并于2000年由民政部聯(lián)合11部委在《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》中提出了推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化的總體要求。^［6］2006年5月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》更是明確提出要“進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化”，“積極探索通過(guò)政府‘購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、項(xiàng)目管理等多種形式，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)的積極性，促進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化”^［7］。不過(guò)總體而言，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐尚處于初步探索階段，在地域上集中在發(fā)達(dá)地區(qū)的大中城市；在內(nèi)容上則以社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)矯正、青少年救助等傳統(tǒng)領(lǐng)域?yàn)橹鳌?sup>［3］理論上更是缺乏如上所述的反思性、批判性研究。本文以廣州市一成立較早的民辦社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)“廣州仁愛(ài)社會(huì)服務(wù)中心”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“仁愛(ài)”）為例，該機(jī)構(gòu)自21世紀(jì)初以來(lái)即已開(kāi)始了承辦本市及周邊地區(qū)各級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的實(shí)踐嘗試。通過(guò)這個(gè)案例，試圖探討從影響服務(wù)購(gòu)買(mǎi)可持續(xù)性的主要因素到政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)施條件等從理論到實(shí)踐的問(wèn)題，同時(shí)對(duì)于當(dāng)前廣州市政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的現(xiàn)狀提出一些建議和主張。

之所以選擇“仁愛(ài)”作為個(gè)案和例證，一是因?yàn)槠涑闪r(shí)間較早，二是因?yàn)槠鋮⑴c政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐較早。

根據(jù)筆者到目前為止所搜集的資料，“仁愛(ài)”可能是廣州市最早成立的本土非營(yíng)利民間社會(huì)福利服務(wù)團(tuán)體，它于1985年3月經(jīng)中共廣州市委統(tǒng)戰(zhàn)部、廣州市人民政府批準(zhǔn)成立。最初是幾位熱心社會(huì)公益事業(yè)的基督徒，因目睹1980年代中國(guó)大陸經(jīng)由一個(gè)以經(jīng)濟(jì)體制改革開(kāi)放為特征的巨大變化，在變化影響遍及社會(huì)生活方方面面的同時(shí)所帶來(lái)的各種意想不到的社會(huì)問(wèn)題，以及政府原有對(duì)社會(huì)福利投入不足、社會(huì)服務(wù)功能漸顯薄弱的社會(huì)環(huán)境下倡議成立的。自成立之日起，“仁愛(ài)”就提倡開(kāi)拓、創(chuàng)新的服務(wù)精神，堅(jiān)持提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)以響應(yīng)社會(huì)的快速變遷，同時(shí)以組織結(jié)構(gòu)富有彈性且善用社會(huì)資源而受到廣州市民、政府部門(mén)以及廣州同業(yè)的歡迎和贊賞。

“仁愛(ài)”從1988年開(kāi)始提供特殊病童幼兒園服務(wù)、長(zhǎng)者中心服務(wù)，以及青少年俱樂(lè)部、曲藝社、乒乓球社等文娛體育康樂(lè)服務(wù)，在最初運(yùn)營(yíng)的十幾年間一直力爭(zhēng)令自身成為一個(gè)適合社會(huì)各年齡、各階層人士的社區(qū)及社會(huì)服務(wù)活動(dòng)場(chǎng)所；而自2001年以來(lái)更有意識(shí)地從“社會(huì)團(tuán)體”向“專(zhuān)業(yè)團(tuán)體”轉(zhuǎn)變，服務(wù)模式從粗放向細(xì)化及專(zhuān)業(yè)化方向發(fā)展，聘任專(zhuān)業(yè)社工。尤其是自2003年始，“仁愛(ài)”嘗試與廣州及周邊地區(qū)的政府合作，以各級(jí)、各地政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)團(tuán)體服務(wù)，包括專(zhuān)項(xiàng)（一稱(chēng)單項(xiàng)）服務(wù)或綜合服務(wù)、顧問(wèn)服務(wù)或直接服務(wù)等多種形式和方式③，不斷尋找適合社會(huì)工作服務(wù)團(tuán)體與政府部門(mén)合作發(fā)展的空間④?？梢哉f(shuō)“仁愛(ài)”在政府購(gòu)買(mǎi)方面一直是一個(gè)探索者和倡導(dǎo)者。

從2003年至今，“仁愛(ài)”嘗試承接過(guò)7項(xiàng)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的服務(wù)項(xiàng)目，其形式和內(nèi)容之多樣都足以為后來(lái)者提供富有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)與借鑒。從服務(wù)的性質(zhì)和手法上看，有專(zhuān)項(xiàng)直接服務(wù)3項(xiàng)、專(zhuān)項(xiàng)間接服務(wù)1項(xiàng)；綜合直接服務(wù)2項(xiàng)、綜合間接服務(wù)1項(xiàng)。這里，專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)指面向特定人群如殘障人士、青少年等提供的專(zhuān)門(mén)性服務(wù)；綜合服務(wù)指面向社區(qū)（在國(guó)內(nèi)這主要是指街道社區(qū)，有時(shí)范圍指向更廣）、由多種專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)構(gòu)成并提供整合平臺(tái)，旨在充分利用資源、調(diào)配人力、全面而多元化地配合不同階層及年齡人士的需要而提供的服務(wù)。直接服務(wù)指直接提供訓(xùn)練、輔導(dǎo)以及社會(huì)工作等的專(zhuān)業(yè)服務(wù)；間接服務(wù)指通過(guò)顧問(wèn)、培訓(xùn)等形式提供的服務(wù)。從購(gòu)買(mǎi)主體和經(jīng)費(fèi)支付的方式上看，有使用市、區(qū)政府部門(mén)列入財(cái)政預(yù)算的3項(xiàng)；區(qū)部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的3項(xiàng)。這里，把街道包含在區(qū)政府部門(mén)當(dāng)中，因?yàn)殡m然理論上說(shuō)街道屬于“政府派出機(jī)關(guān)”，但目前各街道實(shí)際上是履行了大量的政府職能且一般百姓都將其認(rèn)定為政府部門(mén)。另外還有一項(xiàng)購(gòu)買(mǎi)不是以資金支付而是以低廉收取場(chǎng)地租金的形式予以提供的。最后，從服務(wù)持續(xù)的時(shí)間上看，4項(xiàng)服務(wù)至今仍在進(jìn)行，其中包括從2003年就開(kāi)始的兩個(gè)項(xiàng)目；3項(xiàng)已終止，終止的原因有兩項(xiàng)主要在于購(gòu)買(mǎi)主體方面（部門(mén)購(gòu)買(mǎi)經(jīng)費(fèi)不穩(wěn)定）、一項(xiàng)在“仁愛(ài)”方面（機(jī)構(gòu)因考慮到管理精力的分散，主動(dòng)提出，這也是仁愛(ài)到目前為止唯一一項(xiàng)提前終止服務(wù)的項(xiàng)目）。

三、對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)要素及當(dāng)下廣州社會(huì)すぷ鞣務(wù)發(fā)展的思考與建議

反思上述對(duì)“仁愛(ài)”承接政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的分析，首先關(guān)注的問(wèn)題有兩個(gè)：一是影響政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)可持續(xù)的主要因素有哪些，二是政府購(gòu)買(mǎi)的專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)與綜合服務(wù)孰優(yōu)孰劣。

關(guān)于影響購(gòu)買(mǎi)服務(wù)可持續(xù)的主要因素，發(fā)現(xiàn)與購(gòu)買(mǎi)經(jīng)費(fèi)是否來(lái)源于政府財(cái)政預(yù)算有關(guān)。能夠進(jìn)入政府部門(mén)財(cái)政預(yù)算的經(jīng)費(fèi)相對(duì)穩(wěn)定；如果只是某部門(mén)在某一年中的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，則很有可能在下一年中因各種原因被取消。至于專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)與綜合服務(wù)孰優(yōu)孰劣，筆者認(rèn)為，綜合服務(wù)是基于專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)的。因此尤其是對(duì)于剛剛起步的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，常常需要首先通過(guò)提供專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)積累經(jīng)驗(yàn)、鍛煉隊(duì)伍，在具備了一定的專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)、團(tuán)隊(duì)及項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)等之后，再致力于打造整合性的綜合服務(wù)平臺(tái)?！叭蕫?ài)”從一般的“社會(huì)服務(wù)社團(tuán)”向“專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)”、從提供專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)到提供社區(qū)綜合服務(wù)，這條路走了將近20年。

值得指出的是，雖然如前所述就全國(guó)范圍內(nèi)而言廣州市在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)方面屬于起步較早的地區(qū)，然而真正成規(guī)模成氣勢(shì)的購(gòu)買(mǎi)起始于“廣州市社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)”的全面啟動(dòng)與推進(jìn)。為此，廣州市在2009年4月由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政共同投入2 300多萬(wàn)元，開(kāi)始了由政府購(gòu)買(mǎi)的覆蓋全市8區(qū)、22條街（鎮(zhèn)）及部分市直部門(mén)的33個(gè)社會(huì)工作試點(diǎn)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)⑤；^［8］2010年此一政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社工試點(diǎn)項(xiàng)目增至35個(gè)。而與此同時(shí)的2010年9月，廣州市又在全市各區(qū)選取了20個(gè)街道開(kāi)展“社區(qū)綜合服務(wù)中心”（后改名為“家庭綜合服務(wù)中心”）的社工試點(diǎn)工作，市區(qū)兩級(jí)財(cái)政共同投入4 000萬(wàn)元、街道提供或整合場(chǎng)地；規(guī)定設(shè)置青少年、老年及家庭三大服務(wù)領(lǐng)域，另外自選兩個(gè)以上各地實(shí)際需要的服務(wù)領(lǐng)域（如殘障康復(fù)、社區(qū)矯正、義工培育等）；試點(diǎn)合同期為2年。至此，總共投入的購(gòu)買(mǎi)經(jīng)費(fèi)已達(dá)8 000多萬(wàn)元。2011年以來(lái)，廣州市政府又提出要在全市130多個(gè)街道全面建設(shè)家庭綜合服務(wù)中心，以配合全市街道、社區(qū)服務(wù)管理改革創(chuàng)新的工作，預(yù)計(jì)購(gòu)買(mǎi)經(jīng)費(fèi)達(dá)25億。^［9］

從數(shù)字上看廣州市對(duì)于社會(huì)工作服務(wù)經(jīng)費(fèi)的投入力度的確很大，從2008年的400多萬(wàn)迅速增至2011年的2.5億。然而無(wú)論是在需要配套的制度建設(shè)與完善方面，抑或是社會(huì)工作人才與機(jī)構(gòu)的能力成長(zhǎng)、責(zé)信擔(dān)當(dāng)方面，當(dāng)前廣州市社會(huì)工作的發(fā)展是否過(guò)急、過(guò)熱值得探討。尤其是從政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的角度看，更要避免出現(xiàn)“一刀切”、“運(yùn)動(dòng)化”的現(xiàn)象。具體而言包括以下幾點(diǎn)。

第一，是政府在全面推進(jìn)和購(gòu)買(mǎi)社區(qū)或家庭服務(wù)中心的綜合服務(wù)之外，仍然要考慮保持對(duì)部分專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)力度。這些專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)中既包括那些面向特殊人群所提供的直接服務(wù)比如司法、戒毒、社區(qū)矯正、精神疾病等特殊病患及家長(zhǎng)服務(wù)等，也包括那些幫助行業(yè)建設(shè)與自律的間接服務(wù)如社工繼續(xù)教育、社工督導(dǎo)培育、社工協(xié)會(huì)建設(shè)等。這是因?yàn)槟壳皣?guó)內(nèi)的社工隊(duì)伍和社工機(jī)構(gòu)都非常年輕，以廣州為例，在目前已經(jīng)注冊(cè)的71間民辦社工服務(wù)機(jī)構(gòu)中，64家是在2007年以后成立的，^［9］后者中絕大多數(shù)又是在2010年以后成立的。先不論這些機(jī)構(gòu)舉辦的動(dòng)機(jī)、背景如何，即便純粹是從社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)發(fā)展的角度看，讓一個(gè)剛剛成立的社工服務(wù)機(jī)構(gòu)就去承接面向整個(gè)街道社區(qū)提供至少3項(xiàng)以上專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)的綜合中心，是否就如讓一個(gè)還未學(xué)會(huì)走路的嬰兒就去參加賽跑的比賽呢？與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)專(zhuān)業(yè)評(píng)估等手段在全市的家庭綜合服務(wù)中心中發(fā)現(xiàn)和樹(shù)立真正的社會(huì)工作服務(wù)典范，以區(qū)別于早在1990年代就已經(jīng)開(kāi)始建設(shè)的以行政服務(wù)功能為主的社區(qū)服務(wù)中心。

第二，要明確政府購(gòu)買(mǎi)并不等于招投標(biāo)制度，招投標(biāo)只是政府購(gòu)買(mǎi)采購(gòu)方式的一種。按照西方已有經(jīng)驗(yàn)，即便是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主要采購(gòu)方式亦有合同出租、公私合作、使用者付費(fèi)和補(bǔ)貼制度等四種。其中合同出租又稱(chēng)依賴(lài)關(guān)系的非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)或形式性購(gòu)買(mǎi)，以2003—2005年上海新航、陽(yáng)光、自強(qiáng)社會(huì)服務(wù)站為代表的購(gòu)買(mǎi)就屬于此種采購(gòu)方式；公私合作又稱(chēng)獨(dú)立關(guān)系的非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)，以1990年代末上?！傲_山市民會(huì)館”⑥為代表的公有民營(yíng)模式，屬于此一范疇；補(bǔ)貼制度類(lèi)似于我們所說(shuō)的“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，上海市普陀區(qū)長(zhǎng)壽路街道的民間組織服務(wù)中心“樞紐式管理”模式屬于補(bǔ)貼制度范疇；最后，競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)，又稱(chēng)獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)，也就是通常所說(shuō)的招投標(biāo)。^［3］可以看到，先于廣州、深圳開(kāi)展社工服務(wù)購(gòu)買(mǎi)試點(diǎn)的上海市初期采用的政府購(gòu)買(mǎi)采購(gòu)方式是非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)和補(bǔ)貼制度，而近幾年廣州、深圳等地蓬勃興起的則是競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)（我們通常所說(shuō)的“社工崗位購(gòu)買(mǎi)”和“社工項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)”屬于政府購(gòu)買(mǎi)的支付方式）。

另外，正如研究者指出的，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)施條件至少有四：一是政府與社會(huì)的分工合作，二是政府安排預(yù)算，三是社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)不以盈利為目的，四是專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的工作體制。而目前西方國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的程序通常為：首先向社會(huì)公布社會(huì)福利服務(wù)預(yù)算、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的價(jià)格、數(shù)量和與服務(wù)相關(guān)的各項(xiàng)質(zhì)量指標(biāo)；然后采取投標(biāo)和委托等方式購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)的非營(yíng)利組織和社會(huì)服務(wù)組織的服務(wù)，并對(duì)這些組織進(jìn)行考核和監(jiān)督。^［10］可以看到，當(dāng)前無(wú)論是政府的預(yù)算、購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、乃至參加招投標(biāo)的評(píng)審專(zhuān)家對(duì)于社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)特性的認(rèn)識(shí)與考慮都還非常欠缺，而社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)也大多處于初生或成長(zhǎng)初期，創(chuàng)辦的主體和目的多元、專(zhuān)業(yè)化水平不一、社工人才稀缺。筆者認(rèn)為在這樣的狀況下十分不宜將政府購(gòu)買(mǎi)的采購(gòu)方式全部以競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的方式進(jìn)行，即采購(gòu)方式“全部招投標(biāo)化”。尤其對(duì)于一些特定領(lǐng)域和范疇的社工服務(wù)，如司法、戒毒、社區(qū)矯正、特殊病患群體及家長(zhǎng)（如精神康復(fù)）服務(wù)，以及社工繼續(xù)教育、社工督導(dǎo)培訓(xùn)、社工項(xiàng)目評(píng)估等具有政策導(dǎo)向和行業(yè)培育等功能的項(xiàng)目，宜以競(jìng)爭(zhēng)性談判、委托承辦等非競(jìng)爭(zhēng)的、多元化的方式進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)，予以扶持。お

總而言之在當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的行為中，政府作為公共服務(wù)的安排者和提供者，既要根據(jù)公共服務(wù)的需求和目標(biāo)合理安排用于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的財(cái)政資金，更要汲取國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)、借鑒學(xué)科理論，在確認(rèn)服務(wù)受益對(duì)象、選擇服務(wù)購(gòu)買(mǎi)模式、規(guī)范購(gòu)買(mǎi)流程程序、有效評(píng)估及運(yùn)用服務(wù)契約管理等方面加強(qiáng)研究與探討，真正做到“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”，履行服務(wù)社會(huì)公眾的責(zé)任與職能。

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①?lài)?guó)內(nèi)學(xué)者通常概括為“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”。

②這些在國(guó)內(nèi)的用語(yǔ)中通常是“降低行政成本”。

③由于廣州市政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的推進(jìn)速度極為迅猛，今年（2011年）下半年以來(lái)仁愛(ài)正在進(jìn)行的各（街道）家庭綜合服務(wù)中心項(xiàng)目的洽談和承接暫不包含在此。

④廣州市購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的整體起步開(kāi)始于2009年。

⑤另?yè)?jù)有關(guān)人士介紹，2008年由廣州市部分區(qū)級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)的社工服務(wù)項(xiàng)目就已經(jīng)有11個(gè)，投入經(jīng)費(fèi)400多萬(wàn)元。

⑥有關(guān)羅山市民會(huì)館的介紹與研究可參見(jiàn)吳建榮（上海青年會(huì)總干事），申利民（上海華愛(ài)社區(qū)服務(wù)管理中心主任）的文章《在體制創(chuàng)新中奮進(jìn)的上海羅山市民會(huì)館》，見(jiàn)http:∥www.chinasocialpolicy.org/Page_Show.asp?Page_ID=242。

［1］魏中龍，王小藝，孫劍文，董瑞.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)效率評(píng)價(jià)研究 ［J］.廣東商學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(5)：21—25.

［2］杭州市財(cái)政局課題組. 關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)問(wèn)題的思考［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2010(44).

［3］鄭衛(wèi)東.城市社區(qū)建設(shè)中的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究——以上海市為例 ［J］.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011(1)：153—160.

［4］WONG H K. Reforming Social Services in Hong Kong: The Role of Contracting and Performance Management in the Non-Profit Sector［J］.Australian Journal of Public Administration, 2007,67(1):7—105.

［5］劉淑瓊.績(jī)效、品質(zhì)與消費(fèi)者權(quán)益保障——以社會(huì)服務(wù)契約委托的責(zé)信課題為例 ［M］∥官有垣，陳錦棠，陸宛蘋(píng).第三部門(mén)評(píng)估與責(zé)信.北京：北京大學(xué)出版社，2008：286—312.

［6］唐詠.從社會(huì)福利社會(huì)化視角思考政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)的行為［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2010(3)：153—155.

［7］國(guó)發(fā)［2006］14號(hào).國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)［EB/OL］.［2006-05-08］.http:∥www.npc.gov.cn/npc/xinwen/szyw/zywj/2006-05/08/content_348968.html.

［8］楊海清.廣州：深入推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目試點(diǎn) ［J］.中國(guó)社會(huì)工作，2009(31)：35—36.

［9］劉可英，殷際紅，王壬.社工熱——明年缺口6000人社工荒有錢(qián)也難招到人才［N］.南方日?qǐng)?bào)，2011-11-16(GC02).

［10］陳少?gòu)?qiáng)，宋斌文.政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)初步研究［J］.財(cái)政研究，2008(6)：51—54.

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An Investigation into the Theory and Practice of Government Purchase of Services

——Taking the Purchase of Social Work Service Contracting for Guangzhou Agape Social Service Center as an Example

YU Bing1, GUO Wei-xin2

（1. School of Politics and Law, Guangdong University of Technology, Guangzhou, Guangdong 510090, P. R. China;

2. Guangzhou Agape Social Service Center, Guangzhou, Guangdong 510000，P. R. China)

Abstract: The origin of purchase of service contracting (POSC) in the West can be traced back to the crisis of the welfare states including governments financial crisis and the subsequent government reform, the wave of market-oriented privatization of public services, and the rise of the idea of new public management. However, in this process of “entrusting-being entrusted”, there exists a complicated principal-agent relationship and multiple accountability issues. While the context in China is different, there is much room for exploring the content, specifications, and the purchasing ways of POSC. It is also imperative to avoid the hasty and overheated development of social work services. The article attempts to illustrate this argument through an example of social service organization in Guangzhou that was established years ago and has participated in the early stage of the government purchase of services.

Key words: government purchase of services; purchase of service contracting (POSC); contract entrusting; new public management; multi-accountability; principal-agent relationship

(文字編輯:鄒紅責(zé)任校對(duì)：賈俊蘭)

收稿日期：2011-11-15

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“國(guó)家中的社會(huì)：民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展研究”(10YJA840051)。 作者簡(jiǎn)介：余冰（1968-），女，漢族，副教授，博士；主要研究方向：國(guó)家—社會(huì)關(guān)系，社會(huì)工作行政，社會(huì)組織建設(shè)等。

引文格式：余冰,郭偉信.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的理論與實(shí)踐探討——以廣州仁愛(ài)社會(huì)服務(wù)中心的社工服務(wù)購(gòu)買(mǎi)為例［J］.廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012，12(1):46—50.