摘要：

以地方政府行政權(quán)為依托處理和解決各種社會(huì)糾紛不僅具有相應(yīng)的法理和法律依據(jù)，也具有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，更有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。我國(guó)審判權(quán)機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)地位與審判權(quán)自身供給的不足，也為行政權(quán)處理和解決各種社會(huì)糾紛提供了廣闊空間，充分發(fā)揮并有效規(guī)范地方政府在處理和解決各種社會(huì)糾紛過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)和相應(yīng)活動(dòng)，也有助于我國(guó)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞： 地方政府; 行政權(quán); 糾紛解決; 社會(huì)管理創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D 922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671-623X(2012)01-0051-06おおお

在傳統(tǒng)意義上，無(wú)論是從國(guó)家權(quán)力的分權(quán)與配置，還是從國(guó)家權(quán)力的機(jī)能與作用來(lái)講，人們通常的認(rèn)識(shí)和理解是，凡談及國(guó)家公權(quán)對(duì)社會(huì)糾紛的解決問(wèn)題時(shí)，總是首先想到法院這一專門的職權(quán)機(jī)關(guān)。毋庸置疑，在國(guó)家的權(quán)力配置中，法院作為專司解決糾紛的機(jī)關(guān)，處理和解決各種社會(huì)糾紛是它的基本職能。但是，從這種權(quán)力的分工和配置中，并不能得出法院是處理和解決社會(huì)糾紛的唯一機(jī)關(guān)的結(jié)論，也并未從理論上或者制度上排除其他國(guó)家機(jī)關(guān)（如行政機(jī)關(guān)）對(duì)社會(huì)糾紛的處理和解決。

一、地方政府處理和解決各種ど緇峋婪椎睦礪芻礎(chǔ)

從理論上講，地方政府擁有的行政權(quán)作為一項(xiàng)國(guó)家公權(quán)，在糾紛的解決過(guò)程中，自應(yīng)天然地處于中立的立場(chǎng)和地位。即使是在行政訴訟中，也是行政相對(duì)人與實(shí)施具體行政行為的個(gè)別國(guó)家機(jī)關(guān)之間發(fā)生的爭(zhēng)議，并不是相對(duì)人與整個(gè)行使國(guó)家行政權(quán)的政府之間的矛盾和沖突。個(gè)體權(quán)利只能和其他個(gè)體權(quán)利發(fā)生沖突，而不可能和國(guó)家權(quán)利發(fā)生沖突，因?yàn)閲?guó)家作為一個(gè)整體的概念已經(jīng)包含了個(gè)體。因此，行政訴訟和行政爭(zhēng)議也不應(yīng)理解為個(gè)體公民或組織與國(guó)家之間的糾紛，而應(yīng)是發(fā)生在個(gè)體公民或組織與個(gè)別國(guó)家機(jī)關(guān)之間的糾紛。明確了這一點(diǎn)，才能理順地方政府行政權(quán)處理和解決社會(huì)糾紛時(shí)與社會(huì)公眾之間的正向關(guān)系。

（一）地方政府行政權(quán)具有糾紛處理的法理屬性

雖然行政權(quán)是一種執(zhí)行權(quán)，但其中也包含有裁量權(quán)。從權(quán)力的屬性和行使權(quán)力的方式上看，司法權(quán)與行政權(quán)的性質(zhì)完全不同，如：行政權(quán)以主動(dòng)行使為原則，而司法權(quán)則以被動(dòng)行使為原則；行政權(quán)主要是通過(guò)直接的“命令—服從”式的行政行為來(lái)實(shí)施立法者所推行的法律價(jià)值，促使其由觀念層面向現(xiàn)實(shí)層面的轉(zhuǎn)化，而司法權(quán)則主要通過(guò)對(duì)推行和實(shí)施法律的過(guò)程中所產(chǎn)生的糾紛的處理來(lái)維護(hù)立法確立的法律價(jià)值。因此，行政權(quán)主要表現(xiàn)為“管理”的權(quán)力，司法權(quán)則主要表現(xiàn)為“判斷”的權(quán)力。^［1］但這并不是說(shuō)，行政權(quán)的行使只能有一種模式，也不能否認(rèn)行政權(quán)本身也有自由裁量性。行政權(quán)的行使要求以適法為基本條件，而公共事務(wù)管理的復(fù)雜性和法律的局限性，也要求給行政權(quán)以裁量判斷的權(quán)力。

最先對(duì)法律問(wèn)題的裁決專屬于法院這一法治原則做突破的是英國(guó)。英國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)法律問(wèn)題（即查明事實(shí)和適用特定法律規(guī)則或原則）的裁決是專屬于法院的權(quán)力，但自1660年起，為了有效地征集稅收，英國(guó)的關(guān)稅和消費(fèi)稅委員會(huì)就被授予了司法權(quán)力，隨后土地稅委員會(huì)也獲得了司法權(quán)。20世紀(jì)后，隨著1908年和1911年《老年退休金法》、《國(guó)民保險(xiǎn)法》的頒布，裁判所立法具有了當(dāng)代社會(huì)立法的雛形，二戰(zhàn)后由于強(qiáng)化社會(huì)立法，裁判所得到了更大的社會(huì)信任，行政裁判所有了更大發(fā)展。^［2］

美國(guó)自20世紀(jì)二三十年代以來(lái)，公眾服務(wù)的需求導(dǎo)致了政府職能的擴(kuò)張，法院沒(méi)有時(shí)間也沒(méi)有專業(yè)知識(shí)解決各種爭(zhēng)議，在1932年克洛維爾訴本森案①中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，只要不妨礙司法審判，將裁判權(quán)力授予行政機(jī)關(guān)既是合理的又是必要的。在1974年沃基根市訴污染控制委員會(huì)案②中，沃德法官引用幾個(gè)行政法專家的觀點(diǎn)進(jìn)一步指出，只要有有效的立法或司法審查機(jī)構(gòu)存在，任何權(quán)力的授予（無(wú)論是立法權(quán)還是裁決權(quán)）都不違反權(quán)力分立原則，如果立法機(jī)關(guān)或司法審判機(jī)關(guān)能夠有效地糾正某個(gè)機(jī)構(gòu)的過(guò)錯(cuò)，那么即使這個(gè)機(jī)構(gòu)具有立法或司法的特征也是無(wú)關(guān)緊要的。^［3］

（二）行政權(quán)行使的程序化要求為糾紛的處理和解決提供了必要的程序保障

在制度上，法律對(duì)行政權(quán)的行使規(guī)定了比較完善的程序規(guī)范，使得地方政府無(wú)論是在管理社會(huì)公共事務(wù)方面，還是在處理社會(huì)糾紛方面，都應(yīng)該而且能夠嚴(yán)格按照既定的程序規(guī)范的要求進(jìn)行?？茖W(xué)合理的程序設(shè)計(jì)，可以保證當(dāng)事人在糾紛處理過(guò)程中，平等參與和行使其權(quán)利。程序的公開還可有效屏蔽各種非法因素的干擾和影響，遏制裁判者的恣意和妄為，使得糾紛的處理最大可能地實(shí)現(xiàn)公正，符合糾紛解決所要求的平等參與原則與程序正義原則。

需要說(shuō)明的是，理論上的認(rèn)識(shí)不能代表實(shí)踐過(guò)程中的客觀事實(shí)。在實(shí)際生活中，政府與其社會(huì)成員之間還是會(huì)產(chǎn)生某種利益沖突的，如政府稅收、房屋拆遷、土地征收等等，這也正是需要強(qiáng)調(diào)國(guó)家、集體與個(gè)人三者利益一致的原因所在。如果在政治層面不能充分發(fā)揚(yáng)民主，在立法層面不能全面反映國(guó)家、集體和個(gè)人的合理要求和正當(dāng)利益，也必然會(huì)在權(quán)利運(yùn)行的過(guò)程中發(fā)生爭(zhēng)議，而且在這種情況下發(fā)生的爭(zhēng)議，任何一種糾紛解決機(jī)制都無(wú)法做到妥善處理和有效解決。以政府處理土地征收、房屋拆遷等事務(wù)為例，由于行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章在制定過(guò)程中，沒(méi)有對(duì)集體土地與公民房屋的所有權(quán)做出公正合理的評(píng)估，對(duì)其權(quán)利的剝奪也沒(méi)有做出權(quán)利人可以接受的妥善合理的補(bǔ)償安排，因此，不論行政機(jī)關(guān)的行政行為在程序上如何公正，都難以取得比較好的效果。因?yàn)閱?wèn)題的根源不在于糾紛如何解決，而在于實(shí)體本身不斷地在制造不公。

（三）現(xiàn)行法律賦予了地方政府處理和解決社會(huì)糾紛的法定職責(zé)

如《憲法》規(guī)定了縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，包括管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作；《地方各級(jí)人大和地方人民政府組織法》規(guī)定了地方各級(jí)政府對(duì)社會(huì)事務(wù)及其糾紛的處理和解決權(quán)；國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定了各級(jí)政府應(yīng)積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會(huì)矛盾的機(jī)制的問(wèn)題；《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》要求健全社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制；《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》指出,要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，妥善處理社會(huì)矛盾；《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》也指出，各種社會(huì)矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在基層并需要市縣政府處理和化解，這是地方政府依法行使職權(quán)的法律依據(jù)。

二、地方政府處理和解決各種ど緇峋婪椎南質(zhì)禱礎(chǔ)

（一）地方政府擁有的強(qiáng)大資源能夠?yàn)榧m紛提供重要的救濟(jì)路徑

在現(xiàn)實(shí)生活中，地方政府積極介入某些社會(huì)糾紛的處理已成常態(tài)，尤其是在一些社會(huì)影響較大的重特大糾紛的處理上，如礦難的賠償、欠薪的追討、重大事故的善后處理等，地方政府更是扮演了不可或缺的居中斡旋者和糾紛裁斷者的角色。例如，解決工人的欠薪問(wèn)題，司法程序即使按目前“綠色通道”的特殊安排來(lái)啟動(dòng)，也需時(shí)日，即使法院從速?gòu)目熳龀隽擞欣诠と说呐袥Q，但執(zhí)行難的現(xiàn)實(shí)仍可能讓工人們因等待而再次情緒失控。其實(shí)早在2005年，浙江省就要求全省各城市財(cái)政撥款建立應(yīng)急周轉(zhuǎn)金，到2007年已有92個(gè)縣市的政府建立起了應(yīng)急周轉(zhuǎn)金，將向打工者墊支欠薪，再向企業(yè)追討。^［4］政府的這種積極作為，帶來(lái)了較好的社會(huì)效果。

地方政府的糾紛處理能力是以其強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力為依托的，同時(shí)也是以其必要的組織系統(tǒng)為保障的。如自2005年開始的公安機(jī)關(guān)“開門大接訪”中，全國(guó)公安機(jī)關(guān)根據(jù)群眾信訪反映的問(wèn)題，已偵破各類刑事犯罪案件1.7萬(wàn)起，抓獲各類違法犯罪嫌疑人2.2萬(wàn)名，為群眾挽回經(jīng)濟(jì)損失1.2億元。為偵破這些案件，全國(guó)公安機(jī)關(guān)付出了艱辛努力，先后投入警力38萬(wàn)人次，投入辦案經(jīng)費(fèi)近3個(gè)億。^［5］

（二）行政權(quán)的擴(kuò)張與審判權(quán)的退讓使某些糾紛只能回歸行政解決的路徑

一個(gè)不容忽視的現(xiàn)實(shí)是，在現(xiàn)行體制下，地方政府可以直接屏蔽法院對(duì)某些糾紛的審判權(quán)，而審判權(quán)的消極退讓也使得許多糾紛只能訴諸行政解決。地方政府在積極主動(dòng)地處理和解決各種社會(huì)糾紛的同時(shí)，也對(duì)可能危及自己利益的案件，直接指令法院拒絕受理，屏蔽法院對(duì)某些糾紛的審判權(quán)的行使。如最高法院規(guī)定，凡涉及征地拆遷需要強(qiáng)制執(zhí)行的案件，各級(jí)法院必須事前向地方黨委報(bào)告，并在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)以及政府的配合下進(jìn)行。^［6］其實(shí)，地方政府不僅在受案階段可以阻止法院對(duì)案件的正常受理，即使是對(duì)法院依法受理的案件也能以各種方式阻撓其依法審理和執(zhí)行。法院必須仰賴地方政府的協(xié)調(diào)和配合才能正常行使其審判權(quán)力，是我國(guó)司法現(xiàn)狀的真實(shí)寫照，起訴難、打官司難、執(zhí)行難、司法腐敗等等困擾我國(guó)民眾問(wèn)題的解決機(jī)制，仍處于制度性供給不足的狀態(tài)。民眾無(wú)從感受到司法權(quán)的真正價(jià)值所在，也無(wú)法把司法作為尋求社會(huì)公平與正義的首選，在遭遇侵權(quán)、發(fā)生糾紛后，如果法院不予受理其訴訟請(qǐng)求，或者法院不能依法正確行使其審判權(quán)時(shí)，在立法、司法和行政三項(xiàng)國(guó)家權(quán)力中，唯一能夠寄希望于個(gè)案公正的途徑只有行政權(quán)力了。

三、地方政府處理和解決各種ど緇峋婪椎納緇嶧礎(chǔ)

（一）非訴訟方式解決糾紛始終是整個(gè)社會(huì)的主流價(jià)值觀

首先，我國(guó)歷代的統(tǒng)治者及主流文化是厭訴的。統(tǒng)治階級(jí)推崇的主流文化——儒家文化倡導(dǎo)的是建立一個(gè)“禮治”的社會(huì)，認(rèn)為“德禮為正教之本，刑罰為正教之用”，“夫禮者，所以定親疏、決嫌疑、別異同、明是非也”，對(duì)興訟行為除了在文化上予以壓制，在訴訟形式和手段上更是用刑事的手段處理民事問(wèn)題，動(dòng)輒夾板、棍棒伺候，未起訴先讓人不寒而栗。甚至是解放初期，上海市還曾發(fā)生過(guò)法院把代寫訴狀的人當(dāng)作“訟棍”拘押并戴高帽游街坦白的事件。^［7］如果說(shuō)中國(guó)社會(huì)濃厚的厭訟情緒是行政解決糾紛的思想基礎(chǔ)，應(yīng)不為過(guò)。

其次，或許是由于我國(guó)的司法機(jī)關(guān)一直沒(méi)有完全真正獨(dú)立，司法權(quán)與行政權(quán)在職能權(quán)責(zé)上總是難以完全界定，司法權(quán)也有要求參與管理社會(huì)公共事務(wù)的欲望。司法權(quán)不顧及自身權(quán)力的性質(zhì)，主動(dòng)監(jiān)督社會(huì)主體起訴權(quán)的行使便是例證。在對(duì)待原告起訴的問(wèn)題上，現(xiàn)代法治國(guó)家已形成基本共識(shí)，認(rèn)為它是民眾所享有的一項(xiàng)憲法權(quán)利，關(guān)注的是如何幫助民眾更好地接近和利用法院，以維護(hù)法律所賦予的各項(xiàng)權(quán)利。而我國(guó)雖然賦予了社會(huì)主體以提起訴訟的權(quán)利，卻總擔(dān)心他們不會(huì)用或者用不好這一權(quán)利，更怕他們?yōu)E用權(quán)利或侵犯別人的權(quán)利，因此即使對(duì)全體社會(huì)公眾的訴訟權(quán)利作一定程度的限制也在所不惜，有時(shí)甚至不惜犧牲基本的社會(huì)正義。如因?yàn)橛腥似鹪V只要求侵權(quán)者賠償5毛錢，就認(rèn)為這是濫用權(quán)利，覺得受害人過(guò)于刁蠻，而忽視了侵權(quán)行為的非法性和應(yīng)受處罰性。^［8］同樣是面對(duì)司法資源的有限性這一世界性難題，很多人不是考慮如何改善司法供給以保障和滿足人民對(duì)司法的需求，反而認(rèn)為訴訟是少數(shù)人為了一己之利，獨(dú)占了由全體民眾用納稅供養(yǎng)的司法機(jī)器，想方設(shè)法地遏制原告起訴。因此，司法權(quán)監(jiān)督和限制原告起訴權(quán)，為行政解決糾紛提供了可能性和實(shí)施的空間。

此外，在構(gòu)建和諧社會(huì)的總體目標(biāo)下，一些政府將民眾尋求訴訟救濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題對(duì)立起來(lái)，雖然還沒(méi)有直接把興訟問(wèn)題作為社會(huì)不穩(wěn)定因素對(duì)待處理，但更低的民事發(fā)案率依然是政府所希望的，如有地方的標(biāo)語(yǔ)是“越級(jí)上訪就是違法”，“狠狠打擊越級(jí)上訪的犯罪分子”^［9］，將人民調(diào)解作為解決民事糾紛的第一道“防線”，盡可能御糾紛的解決于法院之外，防訴訟于未起訴之前?？梢哉f(shuō)，民眾尋求訴訟救濟(jì)與政府追求社會(huì)穩(wěn)定的對(duì)立關(guān)系，為行政解決糾紛創(chuàng)建了社會(huì)環(huán)境。

（二）“上下分治的政治體制”與行政解決糾紛機(jī)制相適應(yīng)

所謂“上下分治的政治體制”，即“治官權(quán)集中在中央官手中，治民權(quán)集中在地方官手中”。從整個(gè)政府系統(tǒng)所擁有的權(quán)力來(lái)說(shuō)，上下分治的政治體制仍然是一種權(quán)力集中行使的體制，因?yàn)榉矊俟彩聞?wù)以及與百姓利益相關(guān)的其他重要事項(xiàng)，原則上都是由政府說(shuō)了算，而百姓選舉或罷免政府官員的權(quán)利還不能很好地落實(shí)。^［10］

基于這種上下分治的政治體制，一旦社會(huì)出現(xiàn)了糾紛和利益沖突，民眾一定要到所能到達(dá)的最高級(jí)長(zhǎng)官處以尋求公正的解決。雖然越是上級(jí)的官員越是沒(méi)有處理具體問(wèn)題的事權(quán)，但上級(jí)官員卻可以影響更多下級(jí)官員的前途命運(yùn)。因此，傳統(tǒng)戲劇里那種鍘貪官、伸民冤的激烈場(chǎng)面，是尋求糾紛解決的民眾永遠(yuǎn)的向往。與此相應(yīng)，“黑頭（法律）不如紅頭（文件），紅頭不如無(wú)頭（批示），無(wú)頭不如口頭（打招呼）?！备鶕?jù)2001年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》的規(guī)定，中國(guó)法定的公文有令、決定、公告、請(qǐng)示、批復(fù)、函等9種，其中并沒(méi)有“批示件”的規(guī)定。③但是在現(xiàn)實(shí)生活中，領(lǐng)導(dǎo)批示被認(rèn)為是領(lǐng)導(dǎo)部署工作、安排任務(wù)、下達(dá)指示的重要載體，是領(lǐng)導(dǎo)意志的集中體現(xiàn)，它同領(lǐng)導(dǎo)的講話一樣具有較強(qiáng)的政治思想性和業(yè)務(wù)指導(dǎo)性。根據(jù)文化部2010年3月的一份文件說(shuō)，2009年，中央領(lǐng)導(dǎo)同志批示持續(xù)大幅度增長(zhǎng)，全年共收到中央領(lǐng)導(dǎo)批示655件，此前的2008年是399件，2007年是378件。^［11］領(lǐng)導(dǎo)的批示尤其是最高層領(lǐng)導(dǎo)的批示，在國(guó)家的政治生活中扮演著越來(lái)越重要的角色，成為處理和解決各種疑難復(fù)雜社會(huì)糾紛的重要形式。

四、地方政府處理和解決ど緇峋婪椎撓攀撲在

我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)制度已經(jīng)為地方政府提供了處理和解決各種社會(huì)糾紛的解決機(jī)制，包括行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政裁決、行政仲裁、行政信訪等多項(xiàng)制度。這些制度不僅明確了地方政府基于行政權(quán)處理和解決一定的社會(huì)糾紛的法律權(quán)限，而且從制度上完善了地方政府處理和解決社會(huì)糾紛的相關(guān)程序規(guī)范，保證了地方政府對(duì)各種社會(huì)糾紛的排查和處理。在現(xiàn)行制度下，以地方政府行政權(quán)為依托的糾紛解決機(jī)制具有其他糾紛解決機(jī)制不可比擬的優(yōu)勢(shì)。

（一）地方政府行政權(quán)的權(quán)威性滿足糾紛解決所要求的止?fàn)幮Ч?/p>

一個(gè)有效的糾紛處理的基本要求是，糾紛處理者必須具有高于糾紛雙方的地位，對(duì)糾紛雙方具有一定的控制力和影響力。而在各項(xiàng)國(guó)家權(quán)力中，“行政部門不僅具有榮譽(yù)、地位的分配權(quán)，而且執(zhí)掌社會(huì)的武力?！?sup>［12］相較于其他國(guó)家權(quán)力，行政權(quán)具有更廣泛的影響力，掌握有更充分的國(guó)家權(quán)力資源，有著更為明顯的處理和解決糾紛的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，這也就是社會(huì)上“信訪不信法”等問(wèn)題的癥結(jié)所在。

（二）地方政府行使權(quán)行使的法定性滿足擺脫各種糾紛解決所要求的客觀中立

政府追求的公共利益目標(biāo)，本身包含基本的社會(huì)公正，尤其是在政府不是作為利害關(guān)系主體的領(lǐng)域，政府在開展各種行政管理工作過(guò)程中面對(duì)各種利益沖突時(shí)，可以做到客觀中立。而且，行政權(quán)的行使必須依法進(jìn)行，這一要求不僅要體現(xiàn)在地方政府行使行政權(quán)管理社會(huì)公共事務(wù)的領(lǐng)域，也要體現(xiàn)在地方政府行使行政管理職權(quán)處理和解決社會(huì)糾紛方面，從制度上保障了地方政府處理和解決社會(huì)糾紛的基本公正，即使地方政府在某個(gè)糾紛中存在直接或間接的利益要求，基于依法行政的要求，也可以將其違法濫權(quán)的危害控制在盡可能小的范圍內(nèi)。

（三）地方政府行政權(quán)的專業(yè)化滿足糾紛解決所要求的結(jié)果公平效果

糾紛的處理需要以準(zhǔn)確查明爭(zhēng)議事實(shí)為基礎(chǔ)?？萍嫉陌l(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，使得爭(zhēng)議事實(shí)的判斷和認(rèn)定成為現(xiàn)代社會(huì)糾紛處理的一大難題，而現(xiàn)代社會(huì)的行政管理具有專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的特點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)集中了更多的優(yōu)秀的專業(yè)管理人才，擁有更好的專業(yè)技術(shù)設(shè)備，掌握更為全面和準(zhǔn)確的行政管理資料，能在更廣泛的范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)盡可能多的各種技術(shù)和社會(huì)資源，對(duì)所涉及的各種糾紛做出更加準(zhǔn)確的分析和判斷。

（四）當(dāng)事人尋求行政救濟(jì)的自愿性保障了當(dāng)事人司法救濟(jì)的權(quán)利

一般情況下，選擇行政權(quán)處理和解決糾紛，是以當(dāng)事人的自愿為原則，且其結(jié)果也必須以當(dāng)事人的接受為基礎(chǔ)。由于地方政府不是法定行使審判權(quán)的機(jī)關(guān)，因此其處理和解決社會(huì)糾紛的數(shù)量有限，而且基于司法最終解決原則，當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)處理和解決糾紛的結(jié)果不滿，還可以繼續(xù)尋求司法救濟(jì)途徑獲得重新處理和解決。從理論上講，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)都是國(guó)家權(quán)力的表現(xiàn)，但立法權(quán)可以部分地轉(zhuǎn)讓，可以部分地授權(quán)，因而可以有地方立法，可以有授權(quán)立法，等等；行政權(quán)也可以部分地轉(zhuǎn)讓，可以有條件地授權(quán)其他主體行使等等。惟獨(dú)司法權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的，是不能授予其他主體行使的，因而不能有“地方司法”，不能有“授權(quán)司法”，這是司法權(quán)的國(guó)家專屬性的專有性。^［13］因此，行政權(quán)處理和解決社會(huì)糾紛既不是對(duì)審判權(quán)的僭越，也不是對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的限制，相反，它是審判權(quán)處理和解決糾紛的一種有益補(bǔ)充，也為當(dāng)事人提供了一個(gè)可供選擇的糾紛處理形式。

（五）地方政府解決糾紛的成效證明了其解決糾紛的時(shí)效性

域外國(guó)家和地區(qū)在行政權(quán)解決糾紛的領(lǐng)域和成效值得借鑒。截止到1971年，英國(guó)的各類裁判所已達(dá)50多種，如果把裁判所的分支機(jī)構(gòu)（包括蘇格蘭）加在一起，總數(shù)超過(guò)了2 000家。^{［14］623所涉及的領(lǐng)域包括農(nóng)業(yè)和食品、飛機(jī)與輪船制造、銀行、賭博稅征收、房屋互助會(huì)、民用航空、共有土地、消費(fèi)信貸、版權(quán)和專利、刑事傷害、檔案資料保護(hù)、教育、地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、財(cái)政事務(wù)、國(guó)外損失補(bǔ)償、森林、移民、工業(yè)與就業(yè)、鋼鐵、法官和書記官的報(bào)酬、土地、倫敦房屋法、礦產(chǎn)及其開采、濫用毒品、國(guó)民保健服務(wù)、表演權(quán)、植物品種與種子、地方稅收和公共負(fù)擔(dān)、住房登記、租金和房產(chǎn)、稅收、社會(huì)保障、運(yùn)輸（公路）、疫苗損害、無(wú)線電報(bào)等。［2］688-699至20世紀(jì)90年代，美國(guó)僅社會(huì)安全管制機(jī)關(guān)每年裁決的案件就超過(guò)了28萬(wàn)件或10倍于所有聯(lián)邦法官審理的案件總和。目前我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)公害和環(huán)境保護(hù)糾紛、著作權(quán)糾紛等都設(shè)立有政府部門的專門調(diào)處裁決委員會(huì)，如《公害糾紛處理法》規(guī)定，?。ㄊ校⒖h（市）政府各設(shè)公害糾紛調(diào)處委員會(huì)，調(diào)處因公害或有發(fā)生公害之虞所造成的民事糾紛；行政院環(huán)境保護(hù)署設(shè)公害糾紛裁決委員會(huì)，裁決經(jīng)調(diào)處或再調(diào)處不成立的公害糾紛損害賠償案件。其《著作權(quán)法》規(guī)定，在內(nèi)政部設(shè)置著作權(quán)審議及調(diào)解委員會(huì)，處理著作權(quán)使用報(bào)酬之調(diào)解，著作權(quán)或制版權(quán)爭(zhēng)議之調(diào)解以及其他有關(guān)著作權(quán)審議及調(diào)解，包括告訴乃論的涉及著作權(quán)糾紛的刑事案件。}

近年來(lái)我國(guó)地方政府建立的社會(huì)糾紛解決機(jī)制及取得的成效令人矚目。從全國(guó)范圍來(lái)看，截止2007年7月，我國(guó)90%以上的市縣政府成立了依法行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)并制定了依法行政實(shí)施方案；超過(guò)90％的市縣政府建立了領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度和行政執(zhí)法人員資格制度；全國(guó)約80％的市縣兩級(jí)政府建立了政府決策合法性審查制度、行政執(zhí)法人員考評(píng)和責(zé)任追究制度；80％以上的市縣政府建立了行政執(zhí)法投訴舉報(bào)制度和矛盾糾紛排查制度；超過(guò)70％的市縣政府建立了依法行政定期報(bào)告制度，出臺(tái)了規(guī)范行政決策方面的專門規(guī)定，并建立了政府決策公開聽取公眾意見的制度。^［14］以司法所取得的成績(jī)?yōu)槔?007年9月，我國(guó)已建司法所近41萬(wàn)個(gè)，僅2006年一年，各地司法所參與調(diào)解疑難糾紛579 302件；協(xié)助基層政府處理社會(huì)矛盾糾紛近528 091件；宣講法律近42萬(wàn)場(chǎng)次，受教育人數(shù)約207億人次；開展矛盾糾紛大排查325 421次；制止群體性械斗35 934人次；協(xié)助基層人民政府制定規(guī)范性文件87 933件；為基層人民政府依法行政提出司法建議147 939條，其中被采納115 400條。^［15］而2005年5月18日開始的全國(guó)公安局長(zhǎng)“開門大接訪”活動(dòng)中，截至同年8月28日，全國(guó)公安機(jī)關(guān)累計(jì)接待群眾上訪195萬(wàn)起，依法處理群眾信訪問(wèn)題181萬(wàn)件，群眾停訪息訴176萬(wàn)件，停訪息訴率達(dá)到902%。^［5］

事實(shí)證明，地方政府能夠承擔(dān)起處理和解決社會(huì)糾紛的職責(zé)。

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①《美國(guó)最高法院判例匯編》第285卷，第22頁(yè)，1932年。

②《伊利諾伊州最高法院判例匯編》第2輯，第57卷，第170頁(yè)，1974 年。

③ 雖然國(guó)務(wù)院有兩份關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)批示問(wèn)題的文件——《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批示件管理工作的通知》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于辦理國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批示件有關(guān)事項(xiàng)的通知》——但該兩份文件并未公開。

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［1］汪習(xí)根. 司法權(quán)——論當(dāng)代中國(guó)司法權(quán)運(yùn)行的目標(biāo)模式、方法與技巧［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社,2006：17.

［2］韋德. 行政法［M］.徐炳,等譯.北京：中國(guó)法百科全書出版社,1997：619—638.

［3］沃倫. 政治體制中的行政法［M］.王叢虎,等譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005:98—99.

［4］肖華.浙江：民工討薪難？政府墊?。跱］.南方周末,2007-05-10(C18).

［5］宮巖,王斗斗.沉甸甸的收獲：九成停訪息訴［N］.法制日?qǐng)?bào),2005-09-08(2).

［6］最高人民法院.堅(jiān)決抵制以“服務(wù)大局”為名強(qiáng)拆［N］.南方都市報(bào),2011-09-10(A12).

［7］茂清.陳毅糾正訟棍事件［N］. 法制日?qǐng)?bào),2002-04-06(7).

［8］王進(jìn),吳湘韓.法院對(duì)“五毛錢官司”說(shuō)不［N］.中國(guó)青年報(bào),2002-10-09(7).

［9］蔡中鋒,秦明華.制造恐怖的“土法律”［N］.法制日?qǐng)?bào),2002-10-25(7).

［10］曹正漢.走出“中央管官，地方治民”舊格局［N］.南方周末,2010-06-24(F31).

［11］胡賁.“領(lǐng)導(dǎo)批示”：微妙技巧與傳閱邏輯［N］.南方周末,2010-07-01(B10).

［12］漢密爾頓,杰伊,麥迪遜.聯(lián)邦黨人文集［M］.程逢如,等譯.北京：商務(wù)印書館,1980:391.

［13］劉作翔.司法權(quán)屬性探析［N］.法制日?qǐng)?bào),2002-09-22(3).

［14］推動(dòng)科學(xué)發(fā)展 促進(jìn)社會(huì)和諧 譜寫法治政府建設(shè)新篇章——國(guó)務(wù)院2007年法治工作綜述［N］.法制日?qǐng)?bào),2007-12-29(3).

［15］于吶洋.司法所是化解矛盾糾紛的第一道防線,去年參與調(diào)解疑難糾紛57.9萬(wàn)余件［N］.法制日?qǐng)?bào),2007-09-28(1).

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A Study of Theoretical Construction of Dispute Resolution Relying on Local Government and its Administrative Power

SHAO Jun-wu

(School of Politics and Law, Guangdong University of Technology, Guangzhou, Guangdong 510090, P. R. China)

Abstract: Solving social disputes with the support of local government and its administrative power not only has a certain legal and social foundation, but also has its unique advantages. The status of courts in our country and the reality of deficient judicial power provide a broad space and necessity for local governments to solve all kinds of social disputes with its administrative power. Against this background, the local government should be regulated effectively in the process of handling social disputes, which would help strengthen our social construction and management and promote the innovation of social management system.

Key words: the local government; administrative power; dispute resolution; social management innovation

(文字編輯:賈俊蘭責(zé)任校對(duì)：鄒紅)

收稿日期：2011-11-18

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“我國(guó)地方法制建設(shè)理論與實(shí)踐研究”(08JZD00010)。

作者簡(jiǎn)介：邵俊武（1964-），男，漢族，副院長(zhǎng)，教授；主要研究方向：訴訟法，司法制度。

引文格式：邵俊武.以地方政府行政權(quán)為依托的糾紛解決之理論構(gòu)建［J］.廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012，12(1):51—56.