吳 中 云，王 躍 鳴

(1.揚州職業(yè)大學(xué)，江蘇揚州 225009;2.南京財經(jīng)大學(xué)，江蘇南京 210046)

我國高等職業(yè)教育經(jīng)過最近10多年的迅猛發(fā)展，已成為高等教育的重要組成部分。作為承擔(dān)高等職業(yè)教育主要職能的高職院校，在經(jīng)歷了合并辦學(xué)、新校區(qū)建設(shè)、辦學(xué)水平評估以后，辦學(xué)規(guī)模急劇擴(kuò)大，辦學(xué)層次有所提升，辦學(xué)體系趨于穩(wěn)定，但與此形成鮮明對比的是，就大多數(shù)高職院校而言，由于合并前學(xué)校的性質(zhì)不同、辦學(xué)層次差異等大背景不同，同時也由于內(nèi)部管理運作不一，如財務(wù)管理系統(tǒng)(軟件)不一致、財務(wù)人員素質(zhì)參差不齊等具體問題，導(dǎo)致了高職院校內(nèi)部控制弱化甚至缺失的情況比較嚴(yán)重，從而影響了高職教育改革的整體推進(jìn)，影響了高等職業(yè)院校的生存和發(fā)展。因此，如何建立健全適合高職院校的內(nèi)部控制體系，進(jìn)一步增強(qiáng)風(fēng)險管理意識，實現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展，應(yīng)成為當(dāng)前各高職院校內(nèi)部控制面臨的迫切問題。目前，教育理論和實踐界的專家學(xué)者借鑒企業(yè)內(nèi)部構(gòu)建控制規(guī)范體系的理論、思路和實踐，已經(jīng)開始關(guān)注和研究高等學(xué)校的內(nèi)部控制體系的建設(shè)。但綜觀現(xiàn)有的文獻(xiàn)，我們也不難看出，目前專家、學(xué)者對高等學(xué)校內(nèi)部控制的研究，較多的還是著眼于本科層次的高校，而對高職院校內(nèi)部控制體系建構(gòu)的關(guān)注和研究還很少，普遍存在研究關(guān)注面不廣、研究成果分散、研究與高職院校的契合度不夠等問題。［1－5］因此，加強(qiáng)高職院校內(nèi)部控制研究，提高研究成果與高職院校實際的結(jié)合，值得高職教育研究界重視。本文試就高職院校內(nèi)部控制存在的問題、存在問題的原因，以及如何解決等進(jìn)行一般性論述。

1 高職院校內(nèi)部控制存在的問題

所謂高職院校內(nèi)部控制，可以理解為高職院校在遵循國家相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，為了學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)，進(jìn)一步提高管理效能，以維護(hù)資產(chǎn)安全、確保資產(chǎn)完整、保證管理信息真實可靠為取向，而實施的權(quán)責(zé)分明、支撐有力、動態(tài)改進(jìn)的管理過程。對照內(nèi)部控制的具體內(nèi)涵，當(dāng)前高職院校內(nèi)部控制的具體狀況與此還有較大差距，問題主要表現(xiàn)在四個方面:

1.1 內(nèi)部控制目標(biāo)不明確

大部分高職院校的管理層甚至是高層領(lǐng)導(dǎo)普遍認(rèn)為，學(xué)校只要管理好資金的流向就萬事大吉了，所以就將管理的重心放在了財務(wù)收支方面，而忽視了資產(chǎn)、基建、教學(xué)、科研等重點工作的內(nèi)部控制。

1.2 內(nèi)部控制的主體和范圍不清

實踐中，許多高職院校將內(nèi)部控制的主體局限在領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)檢及會計、審計人員范圍內(nèi)，并以防錯查弊為控制目的，以事中、事后經(jīng)濟(jì)事項為控制范圍，從而造成了一方面內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)完善、人員配備也很到位，但違規(guī)、違紀(jì)、違法案件仍然頻繁發(fā)生且有蔓延之勢。

1.3 內(nèi)部控制中各部門協(xié)同配合弱化

許多高職院校不能按照學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)明確各部門職責(zé)，再加上領(lǐng)導(dǎo)分工上的區(qū)別，客觀上造成了少數(shù)部門權(quán)力較大，責(zé)任過小，成為“人為”的重要部門、關(guān)鍵崗位，存在“為控制而控制”的行政行為，將許多本來簡單的問題復(fù)雜化，層層設(shè)限，步步設(shè)卡，形成“過控”現(xiàn)象;而大部分部門和機(jī)構(gòu)則成了非重要部門和一般領(lǐng)域，從而將本來很重要的工作簡單化了，如專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)、科研工作、師生員工的思想政治工作、學(xué)風(fēng)與教風(fēng)建設(shè)、校園文化建設(shè)等則顯得無關(guān)緊要，漫不經(jīng)心，得過且過，基本處于“失控”狀態(tài)。

1.4 內(nèi)部控制中各部門責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一

為確保學(xué)校各項事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，各高職院校均設(shè)置了教學(xué)、科研、學(xué)生管理和二級院系等業(yè)務(wù)部門和財務(wù)、審計、紀(jì)檢監(jiān)察、資產(chǎn)管理、人事等相關(guān)職能部門，由于各部門和內(nèi)部單位的分管校領(lǐng)導(dǎo)之間、部門與部門之間各項工作中常常是各自為政，互不干擾，缺乏良好的常態(tài)化的信息互通與共享，造成了信息不對稱，從而導(dǎo)致工作中協(xié)同配合弱化，出現(xiàn)了所謂的“控制孤島”。因而彼此工作不協(xié)調(diào)，重復(fù)與浪費驚人，矛盾沖突不斷。

2 高職院校內(nèi)部控制存在問題的原因

2008年財政部等部門聯(lián)合頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》(財會［2008］7號，以下簡稱《規(guī)范》)，早就明確了企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通以及內(nèi)部監(jiān)督等五大要素?！兑?guī)范》同時也明確了內(nèi)部控制制度的中心內(nèi)容，即在于對企業(yè)經(jīng)濟(jì)運行的控制;內(nèi)部控制的主線是財務(wù)控制，而財務(wù)控制實施則由具體的財務(wù)會計人員實現(xiàn)。參照《規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定，對照目前高職院校內(nèi)部控制存在的問題，我們發(fā)現(xiàn)高職院校在內(nèi)部控制上存在上述四個方面問題的原因也有幾點:

2.1 缺乏良好的內(nèi)部控制環(huán)境

高職院校內(nèi)部控制環(huán)境包括外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境兩個方面。外部環(huán)境缺乏主要表現(xiàn)為與高等職業(yè)教育相關(guān)的內(nèi)部控制法律法規(guī)及監(jiān)管機(jī)制尚不夠健全和完善。由于各高職院校行政隸屬關(guān)系不同，從而造成管理體制及外部治理結(jié)構(gòu)存在缺陷，部分宏觀政策在執(zhí)行中存在偏差等。內(nèi)部環(huán)境缺乏主要表現(xiàn)為各高職院校中長期發(fā)展戰(zhàn)略不明確，規(guī)劃不到位;學(xué)校管理層對內(nèi)部控制意識淡薄，使得學(xué)校內(nèi)部控制基本上流于形式;內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配不合理，激勵與分配機(jī)制的效用存在缺陷;內(nèi)部監(jiān)督體系未能有效整合并運轉(zhuǎn)等。

2.2 缺乏整體風(fēng)險防范意識

防范風(fēng)險是實現(xiàn)高職院校內(nèi)部控制的一個重要環(huán)節(jié)，也是風(fēng)險管理主要內(nèi)容之一。10多年來，隨著國家進(jìn)一步加大對高職院校財政支持的力度，各高職院校獲得了難得的發(fā)展機(jī)遇期。但機(jī)遇與風(fēng)險是一對孿生姐妹，由于高職院校管理層不同于企業(yè)管理層，很少經(jīng)歷過市場經(jīng)濟(jì)的洗禮，防范風(fēng)險的意識比較淡漠，在追求“示范”、“骨干”的道路上過分強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備購置等硬件建設(shè)，而忽視了項目建設(shè)過程中的資金瓶頸。為此，許多高職院校以資產(chǎn)、第三方擔(dān)保、收費權(quán)等作為抵押，通過向銀行借貸的形式籌集資金，并由此背上沉重的利息負(fù)擔(dān)。國家宏觀調(diào)控政策和對高校收費的政策稍有變動，加上近幾年的生源在逐漸下降，將會給高職院校發(fā)展帶來巨大的風(fēng)險。但我國高職院校目前尚未建立風(fēng)險防范機(jī)制，高職院校內(nèi)部無專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險管理，從而造成高職院校對辦學(xué)過程中可能存在的風(fēng)險無法識別和防范。

2.3 內(nèi)部控制機(jī)制缺少制約力

許多高職院校一方面設(shè)置了專門的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)如紀(jì)檢部門、審計部門，同時設(shè)有黨政聯(lián)席會議、財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、基建領(lǐng)導(dǎo)小組、收費領(lǐng)導(dǎo)小組等決策機(jī)構(gòu)，但這類機(jī)構(gòu)普遍存在制度不健全、職責(zé)重疊、權(quán)力和職責(zé)分配不明確現(xiàn)象，集體決策只是形式，決策的民主性、科學(xué)性無法體現(xiàn)。有的學(xué)校雖然制定了內(nèi)部控制制度，但上下級之間約束性差，不能從根本上貫徹落實，各承擔(dān)監(jiān)督的職能部門無法單獨行使監(jiān)督職能，不能進(jìn)行超前監(jiān)督，給學(xué)校的管理埋下重大隱患。

2.4 財務(wù)會計人員的整體素質(zhì)偏低

高職院校內(nèi)部控制的效果，依賴于會計信息的及時和準(zhǔn)確提供。而會計信息的準(zhǔn)確、及時，不僅依賴健全的制度、優(yōu)秀的管理團(tuán)隊，更重要的是取決于會計人員整體素質(zhì)的高低。因為，各項會計業(yè)務(wù)的處理情況，最基礎(chǔ)的工作總是由財務(wù)會計人員來完成的，所以，會計人員整體素質(zhì)的高低，將直接影響內(nèi)部控制的效果。業(yè)務(wù)素質(zhì)高的財務(wù)會計人員不僅奠定了會計內(nèi)部控制的根基，甚至可以發(fā)揮他們的主觀能行性，將內(nèi)控制度的不足有效的進(jìn)行彌補(bǔ)。而在高職院校發(fā)展過程中，由于學(xué)校的合并等多種原因，造成了財務(wù)會計人員在學(xué)歷結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和職稱結(jié)構(gòu)等方面不能滿足內(nèi)部控制的要求，導(dǎo)致了內(nèi)部控制的弱化。

3 強(qiáng)化高等職業(yè)院校內(nèi)部控制的對策

參照《規(guī)范》的規(guī)定以及與之配套的《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》的具體要求，結(jié)合高職院校內(nèi)部控制活動的特點，加強(qiáng)高職院校內(nèi)部控制，一方面應(yīng)以科學(xué)性、規(guī)范性、重要性、成本效益性為指導(dǎo)原則，構(gòu)建適用于我國高職院校的內(nèi)部控制體系;另一方面，在具體管理實踐中，也應(yīng)做好下列幾方面的工作:

3.1 創(chuàng)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境

高職院校的行政主管部門，應(yīng)根據(jù)財政部門的總體要求，制定適合高職院校經(jīng)濟(jì)活動特點的內(nèi)部控制規(guī)范和制度，為高職院校的內(nèi)部控制創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。各高職院校應(yīng)建立和健全學(xué)校內(nèi)部的內(nèi)部控制制度，如財務(wù)收支管理制度、經(jīng)費使用審批制度、財會人員輪崗制度、內(nèi)部審計制度和財務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制等等，著力改善內(nèi)部控制的內(nèi)部環(huán)境。各高職院校應(yīng)在樹立全過程和全員控制意識的同時，著力抓好關(guān)鍵人、把握住關(guān)鍵部位、管好關(guān)鍵環(huán)節(jié)、控制住關(guān)鍵工作崗位等。促使高層管理人員積極參與內(nèi)部控制制度的制定，并認(rèn)真執(zhí)行內(nèi)部控制制度，教職員工自覺執(zhí)行內(nèi)部控制制度，并能主動向管理層報告內(nèi)部控制中存在的缺陷，提供改進(jìn)內(nèi)部控制的建設(shè)性建議。

3.2 構(gòu)建以風(fēng)險防范為核心的內(nèi)部控制機(jī)制

在高職院校的規(guī)模擴(kuò)張和內(nèi)涵建設(shè)過程中，資金需求與供給的矛盾日益突出，而國家對于高職院校的財政撥款卻十分有限，這就迫使高職院校不得不從銀行、租賃公司等渠道去籌集資金，使得財務(wù)風(fēng)險不斷加大。如果對債務(wù)的財務(wù)風(fēng)險估計不足或分析不充分，會使高職院校的財務(wù)狀況不斷惡化，有時只能舉借新債來償還舊債，造成惡性循環(huán)，嚴(yán)重阻礙了高職院校的進(jìn)一步發(fā)展。因此，我們應(yīng)著手構(gòu)建高職院校的財務(wù)風(fēng)險防范機(jī)制。首先，在領(lǐng)導(dǎo)層要強(qiáng)化風(fēng)險意識，從學(xué)校高層開始，自上而下在學(xué)校內(nèi)部全面推行內(nèi)部控制管理的工作;其次，在學(xué)校內(nèi)部結(jié)合校園文化建設(shè)，通過專題講座和宣傳渠道，進(jìn)行內(nèi)部控制的宣傳，建設(shè)包含會計內(nèi)部控制在內(nèi)的學(xué)校文化，讓全體員工都樹立風(fēng)險防范的意識。

3.3 建立以財務(wù)控制為重點的內(nèi)部控制體系

各高職院校應(yīng)以財務(wù)控制為重點，建立制度、基礎(chǔ)、風(fēng)險、環(huán)境等內(nèi)部控制體系。建立分級授權(quán)制度，按照規(guī)范、實用、安全、有效的原則設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程，嚴(yán)格財務(wù)控制。會計人員進(jìn)行會計核算時必須以法律法規(guī)為核心，賬務(wù)處理實現(xiàn)崗位分工制，各崗位之間既相互聯(lián)系，又相互制約。嚴(yán)格授權(quán)管理，以明確分工和權(quán)責(zé)分明形成嚴(yán)密的風(fēng)險防范體系。同時，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部審計和監(jiān)督檢查，建立財會、稽核、紀(jì)檢、監(jiān)察等緊密型一體化監(jiān)督管理組織體系，防范經(jīng)濟(jì)犯罪，使有章不循、違規(guī)操作的現(xiàn)象徹底消失。

3.4 加強(qiáng)培訓(xùn)，不斷提高內(nèi)部控制人員的素質(zhì)

人才是高職院校的靈魂，無論是學(xué)校重要的管理崗位，還是教科研崗位都應(yīng)該配備合格的高素質(zhì)的人員。因為，內(nèi)部控制系統(tǒng)要想發(fā)揮其應(yīng)有的作用，不但要科學(xué)、完善地建立其自身體系，還要嚴(yán)格的執(zhí)行，而執(zhí)行好壞的關(guān)鍵是受人員的素質(zhì)高低影響的。內(nèi)部控制是由人來設(shè)計和實施的，管理者和員工都是內(nèi)部控制施行的主體和客體，并通過自身的工作直接或間接地影響著他人的工作和整個內(nèi)部控制系統(tǒng)。所以，內(nèi)部控制的有效實施關(guān)鍵在于每個管理者和每個員工都要清楚自己在學(xué)校發(fā)展中的作用和在內(nèi)部控制中的位置和角色。只有每個人都明確自己的分工，與整個學(xué)校積極協(xié)調(diào)一致，才能推進(jìn)內(nèi)部控制的有效運行。因此，必須加強(qiáng)對內(nèi)部控制人員的教育與培訓(xùn)，不斷提高內(nèi)部控制人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平和道德水準(zhǔn)，提高內(nèi)部控制的質(zhì)量，以實現(xiàn)高職院校財務(wù)管理的目標(biāo)。

4 結(jié)語

高職院校的健康穩(wěn)定發(fā)展，必須確立財務(wù)管理的中心地位，如果失去財務(wù)管理的指導(dǎo)，任何管理活動都是盲目的，而內(nèi)部控制是確保財務(wù)管理發(fā)揮作用的重要保證。因此，有效的會計內(nèi)部控制也可以彌補(bǔ)其他管理工作的不足，良好完善的內(nèi)部控制有助于現(xiàn)代高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的建立，有利于各項決策機(jī)制的科學(xué)的和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的建立。內(nèi)部控制還能夠提高高職院校的風(fēng)險防范能力，保障學(xué)校未來的可持續(xù)發(fā)展。管理者決策的正確與否、管理能力能否發(fā)揮作用和學(xué)校資金使用效率能否提高都離不開學(xué)校的內(nèi)部控制，有效的內(nèi)部控制在高職院校的管理中始終將處于核心的地位。

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